CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: Fernando Alexei Pardo Flórez Bogotá D.C., cuatro (04) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 25000-23-36-000-2021-00310-01 (70.639) Actor: INVERSIONES JUCADE S.A.S. Y OTRO Demandado: MUNICIPIO DE CAJICÁ, CUNDINAMARCA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA (LEY 1437 DE 2011) Tema: Llamamiento en garantía / Procedencia / Requisitos – carga de fundamentación fáctica y jurídica a cargo del llamante.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del 4 de mayo de 2023, a través del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección A negó el llamamiento en garantía formulado por la misma parte contra la Personería Municipal de Cajicá, Cundinamarca. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de reparación directa 1.1. La parte demandante sostuvo que el daño alegado se produjo el 30 de abril de 2018, cuando la Inspección Primera de Policía del municipio de Cajicá –en audiencia pública llevada a cabo en el marco del Proceso Verbal Abreviado No. 040- 2017 iniciado contra Inversiones Jucade S.A.S. por comportamientos contrarios a la integridad urbanística– ordenó la suspensión temporal de la obra, por la posible afectación de Bienes de Intereses Cultural. 1.2.
Se indicó que la referida suspensión fue levantada por la Inspección Primera de Policía del municipio de Cajicá el 2 de agosto de 2019, es decir, cuando restaban 4 meses de vigencia para que venciera la licencia de construcción, por lo que el proyecto se tornó inviable y tuvo que ser abandonado. Radicación: 25000-23-36-000-2021-00310-01 (70.639) No. Interno: 70.639 Actor: Inversiones Jucade S.A.S. y otro Demandado: Municipio de Cajicá, Cundinamarca Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 2 1.3.
De otra parte, se alegó que el 9 de mayo de 2018, el Personero Municipal de Cajicá, Cundinamarca, instauró una acción popular contra la Secretaría de Planeación del mismo municipio y solicitó la suspensión de los efectos de la Resolución 1019 del 14 de diciembre de 2015, por considerar que se vulneró el patrimonio público y cultural de la Nación. El conocimiento del mencionado mecanismo constitucional correspondió al Juez Primero Administrativo Oral de Zipaquirá, el cual negó las pretensiones. 2.
La contestación a la demanda y el llamamiento en garantía 2.1. El municipio de Cajicá contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones, al considerar: i) que no existió nexo causal entre su actuar y los daños alegados por los demandantes, toda vez que la referida Inspección de Policía levantó la suspensión de la obra; ii) que desde la expedición de la licencia de construcción, el municipio adelantó las acciones correspondientes para subsanar los “yerros” que ésta presentaba y iii) que la Personería Municipal de Cajicá, con ocasión de la Resolución No. 1019 del 14 de diciembre de 2015, formuló una acción popular en contra del municipio, la cual consideró como la causa de los daños demandados. 2.2.
En escrito separado, la referida entidad territorial, formuló llamamiento en garantía contra la Personería Municipal de Cajicá. Señaló que esa autoridad está llamada a responder por los eventuales perjuicios sufridos por los demandantes, en la medida que presentó una demanda de acción popular con la pretensión de dejar sin valor la Resolución No. 1019 del 14 de diciembre de 2015, por la que se concedió la licencia de construcción. 3.
Auto objeto de impugnación 3.1. A través de proveído del 4 de mayo de 20231, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el llamamiento en garantía formulado por el Municipio de Cajicá, Cundinamarca, por los siguientes motivos: 3.2. Consideró que la entidad demandada no explicó cuál es el vínculo legal o contractual con fundamento en el cual llamó en garantía a la Personería Municipal de Cajicá. 1 Índice 18 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicación: 25000-23-36-000-2021-00310-01 (70.639) No. Interno: 70.639 Actor: Inversiones Jucade S.A.S. y otro Demandado: Municipio de Cajicá, Cundinamarca Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 3 3.3. Agregó que la mencionada Personería interpuso una acción popular que buscaba dejar sin efectos la Resolución No. 1019 del 14 de diciembre de 2015; sin embargo, no intervino en la expedición, ni en la ejecución de dicha decisión, por lo que “no existe una relación jurídico sustancial entre la llamante y el llamado”. 3.4.
Indicó que las pretensiones de la acción popular fueron negadas y, por ello, “no surgió alguna obligación a cargo de la llamante que incidiera en lo controvertido en este proceso”. 4. Recurso de reposición y, en subsidio, apelación 4.1. Contra la anterior determinación, la parte demandada interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación2, con base en los siguientes argumentos: 4.2.
Sostuvo que sí existe un “vínculo legal entre la Personería de Cajicá y el municipio de Cajicá en el asunto”, en tanto la actuación de la entidad territorial en relación con la Resolución No. 1019 del 14 de diciembre de 2015 se dio con ocasión de una visita de vigilancia administrativa a la obra de la hoy llamada en garantía, que fue comunicada a la Secretaría de Planeación el 14 de junio de 2017. 4.3.
Señaló que la referida Personería fue quien exigió que se le solicitara información al Ministerio de Cultura sobre el inmueble en el que se desarrollaría la construcción licenciada. 4.4. Agregó que, aunque las pretensiones de la acción popular fueron denegadas, la Personería pretendió, con la acción popular, la suspensión de la licencia de construcción, “lo que conllevó a que la demandante impetrara la presente demanda de reparación directa”. 4.5.
Por auto del 6 de julio de 20233, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el recurso de reposición y concedió el recurso de apelación4. 2 Índice 23 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3 Índice 24 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 4 El Tribunal adujo que no se acreditó el vínculo legal entre la llamante en garantía porque, aunque la Personería Municipal de Cajicá, Cundinamarca, inició una acción popular contra el municipio demandado por considerar que la Resolución No. 1019 de 2015 –por la que se otorgó una licencia de construcción– afectaba unos intereses colectivos, en todo caso esa autoridad no participó en la expedición, ni en la ejecución de ese acto administrativo.
Agregó que el control que hace la Personería sobre el municipio no incidió en la ocurrencia del daño alegado. Radicación: 25000-23-36-000-2021-00310-01 (70.639) No. Interno: 70.639 Actor: Inversiones Jucade S.A.S. y otro Demandado: Municipio de Cajicá, Cundinamarca Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 4 II.
CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico 5.1. Teniendo en cuenta las razones que motivaron la decisión de primera instancia, así como los argumentos de la alzada, corresponde a la Sala determinar si el llamamiento en garantía formulado por la parte demandada cumple los requisitos previstos en el artículo 225 del CPACA y si, en consecuencia, debe vincularse a la Personería Municipal de Cajicá, Cundinamarca, como llamada en garantía. 6.
La figura procesal del llamamiento en garantía 6.1.1. El artículo 225 del CPACA dispone que, quien afirme tener derecho legal o contractual a exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir o el reembolso del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia que se dicte en el proceso que promueva o se le promueva, podrá pedir su citación para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal situación. 6.1.2.
El llamamiento en garantía debe cumplir con los requisitos legales previstos en la citada norma, estos son: (i) indicar el nombre del llamado en garantía y de su representante, si el primero no puede comparecer por sí mismo al proceso; (ii) indicar el domicilio del llamado, o lugar de residencia o habitación, o hacer la manifestación –que se entenderá prestada bajo la gravedad de juramento– de que la ignora;
(iii) los hechos en los que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se invoquen; y (iv) su dirección de notificaciones. 6.1.3. Ahora, el llamante en garantía tiene la carga de fundamentar fáctica y jurídicamente su solicitud5. Al respecto, la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación indicó que: En relación con la exigencia de que en el escrito de llamamiento se expongan los hechos en que se apoya la citación del tercero y los fundamentos de derecho que sustenten la actuación, se ha precisado que ella tiene por finalidad establecer los extremos y los elementos de la relación sustancial que se solicita sea definida por el juez, así como ofrecer un fundamento fáctico y jurídico mínimo del derecho legal o contractual en que se apoya el llamamiento, en orden a que la invocación de ese instrumento procesal sea serio, razonado y responsable y, al propio 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 13 de diciembre de 2018, expediente 050012331000200901030-01(59.272), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación: 25000-23-36-000-2021-00310-01 (70.639) No. Interno: 70.639 Actor: Inversiones Jucade S.A.S. y otro Demandado: Municipio de Cajicá, Cundinamarca Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 5 tiempo, se garantice el derecho de defensa de la persona que sea citada en tal condición al proceso.6 6.1.4. De modo que, no basta con la simple afirmación de la existencia de una relación legal o contractual, sino que debe argumentarse de forma seria y justificada por qué se está llamando a un tercero al proceso en calidad de garante de los eventuales efectos de la sentencia, “pues la solicitud de vinculación no puede ser caprichosa y puede ser susceptible de control, esto con el objeto de no incurrir en temeridad cuando se eleve tal solicitud”7. 7.
Caso concreto 7.1. El Municipio de Cajicá formuló llamamiento en garantía contra la Personería Municipal de Cajicá. Examinada la solicitud, se observa que la llamante indicó que la Personería había presentado una acción popular para que se dejara sin valor la Resolución No. 1019 del 14 de diciembre de 2015–por la que se le concedió la licencia de construcción a los demandantes para adelantar las obras correspondientes al proyecto “Edificio Clan Cajicá”–, sin incluir un fundamento fáctico y jurídico que permita verificar la relación de garantía a partir de la cual pretende vincular al proceso a la aludida autoridad. 7.2.
De esta forma, la parte demandada sostuvo, en el recurso de apelación, que existe un “vínculo legal” entre ella y la Personería Municipal de Cajicá, en virtud de la cual ésta debe soportar los perjuicios derivados de una eventual sentencia condenatoria; sin embargo, en el llamamiento en garantía no se indicó, ni se hizo referencia a la norma o contrato en que se origina el vínculo alegado. 7.3.
Además, los argumentos referentes a la existencia de una acción popular iniciada por la Personería Municipal de Cajicá, resultan insuficientes para la procedencia del llamamiento en garantía si se tiene en cuenta que el mecanismo constitucional se formuló luego de que se produjo el hecho dañoso aducido en la demanda8. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 23 de mayo de 2016, expediente 2013-00092-00(AG), M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 29 de enero de 2016, expediente 660012333000201200147- 01, M.P. Ramiro Pazos Guerrero. 8 En la demanda se indica que el hecho dañoso ocurrió el 30 de abril de 2018, cuando la Inspección Primera de Policía de Cajicá, Cundinamarca, suspendió la obra adelantada en virtud de la Resolución No. 1019 del 14 de diciembre de 2015.
Por su parte, la acción popular fue presentada el 9 de mayo de 2018 (f. 126 de los anexos a la demanda). Radicación: 25000-23-36-000-2021-00310-01 (70.639) No. Interno: 70.639 Actor: Inversiones Jucade S.A.S. y otro Demandado: Municipio de Cajicá, Cundinamarca Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 6 7.4. En el mismo sentido, el recurrente señaló que la citada Personería solicitó información al Ministerio de Cultura sobre el inmueble en el que se desarrollaría la construcción licenciada y, agregó, que la suspensión de ésta se dio con ocasión de una visita de vigilancia administrativa a la obra por parte de la hoy llamada en garantía. No obstante, estas afirmaciones carecen de los requisitos exigidos por el artículo 225 del CPACA para tener por procedente el llamamiento en garantía, pues las actuaciones que presuntamente desplegó la Personería son independientes a las del municipio9, de ahí que a partir de dichos alegatos no sea posible establecer un vínculo legal o contractual entre el llamante y el llamado, máxime cuando la demandada no desarrolla ninguna actividad argumentativa al respecto y no se invoca ninguna disposición o contrato que justifique lo dicho. 7.5.
De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que los términos en que se formuló el llamamiento no resultan acordes con la carga de fundamentación fáctica y jurídica que debe suplir el llamante, de conformidad con lo establecido en los lineamientos jurisprudenciales citados previamente. La simple enunciación de la existencia de un “vínculo legal”, sin referencia a una norma o contrato que la soporte, no puede considerarse como suficiente para justificar el llamamiento en garantía de la Personería Municipal de Cajicá. 7.6.
Además, admitir el llamamiento en garantía en las condiciones expuestas por el Municipio de Cajicá desconocería el derecho de defensa de la autoridad llamada en garantía, pues no es posible inferir de forma clara y precisa los fundamentos en virtud de los cuales se le citaría al proceso. 7.7. Por lo anterior, se confirmará el auto apelado, por el que se negó el llamamiento en garantía formulado por el Municipio de Cajicá, Cundinamarca, contra la Personería del mismo municipio. 9 Al respecto, véase la sentencia C-365 de 2001 que en lo pertinente dijo lo siguiente: “Ahora bien, esta autonomía también es predicable de la personerías municipales que como integrantes del Ministerio Público tienen a su cargo en el nivel local la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas (art. 118 de la C.P.), tareas que deben cumplir con la debida independencia de las instituciones que integran la administración local, para lo cual se dispone que los personeros deben ser elegidos por el concejo municipal (art. 313-8 de la C.P.). // Estando claro que los órganos de control del nivel local no hacen parte de la administración municipal, porque se trata de entidades que por mandato superior gozan de la debida autonomía administrativa y presupuestal para el cumplimiento de su función de fiscalización de la actividad administrativa, es fácil inferir que el alcalde carece de competencia para ordenar sus gastos como se si tratara de instituciones que conforman la infraestructura administrativa del municipio.” (Negrillas fuera de texto).
Radicación: 25000-23-36-000-2021-00310-01 (70.639) No. Interno: 70.639 Actor: Inversiones Jucade S.A.S. y otro Demandado: Municipio de Cajicá, Cundinamarca Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 7 8. Costas 8.1. En virtud de lo previsto en el artículo 365.1 del CGP, la Sala condenará en costas al Municipio de Cajicá, Cundinamarca, recurrente en el presente asunto, toda vez que en esta providencia se resolvió de manera desfavorable el recurso de apelación que formuló. 8.2.
Por concepto de agencias en derecho, se fija medio salario mínimo legal mensual vigente10 a la fecha de ejecutoria de esta providencia, a favor de la parte demandante, quien durante todo el proceso estuvo representada por su respectivo apoderado judicial. 8.3. Conviene advertir que, si bien la parte actora no intervino con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la demandada, lo cierto es que esta Subsección ha señalado que la vigilancia judicial11 que se desprende del hecho de contar con un mandatario que supervise el desarrollo del proceso es suficiente para fijar agencias en derecho a favor de la parte activa. 8.4.
Las costas serán liquidadas de manera concentrada en la Secretaría del Tribunal de origen, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 366 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 4 de mayo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas al Municipio de Cajicá, Cundinamarca, parte demandada, a favor de la parte demandante. Por concepto de agencias en derecho, se fija medio salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, monto que deberá ser pagado al extremo activo. 10 En los “recursos contra autos”, las agencias en derecho deben fijarse entre 1/2 y 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes, según lo dispuesto en el artículo 5-7 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 -vigente para la fecha en que se presentó la demanda [18 de noviembre de 2020]-. 11 Sobre el particular, consultar, entre otras, la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de junio de 2022, expediente No. 67.690.
Radicación: 25000-23-36-000-2021-00310-01 (70.639) No. Interno: 70.639 Actor: Inversiones Jucade S.A.S. y otro Demandado: Municipio de Cajicá, Cundinamarca Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) 8 TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal de origen, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Salvamento parcial de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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