CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05603-01 Referencia: Acción de tutela Actora: INVERSORA MANARE LTDA. TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ QUE NO SE CUMPLE CON EL REQUISITO DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LOS ARGUMENTOS DE LA SOLICITUD DE AMPARO GUARDAN IDENTIDAD CON LOS EXPUESTOS EN EL ESCRITO DE APELACIÓN INTERPUESTO DENTRO DEL TRÁMITE DEL PROCESO DE CONTOVERSIAS CONSTRACTUALES, DESACUERDOS QUE FUERON OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO POR PARTE DE LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de 17 de noviembre de 2022, mediante la cual la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo por no satisfacer el requisito de la relevancia constitucional. 1 En adelante la Sección Quinta. 2 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud La sociedad INVERSORA MANARE LTDA., actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CASANARE2 y la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B- DEL CONSEJO DE ESTADO3, al proferir las providencias de 20 de abril y 2 de agosto de 2022, respectivamente, dentro del medio de control de controversias contractuales identificada con el número único de radicación 85001- 23-33-000-2021-00065-00.
I.2.- Hechos Manifestó que promovió demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra el DEPARTAMENTO DE CASANARE, con el fin de obtener la declaratoria de incumplimiento 2 En adelante el Tribunal. 3 En adelante la Sección Tercera. 3 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Convenio núm. 0085 de 2010.
Indicó que con el escrito de demanda en el literal c) “Dictamen pericial financiero” del numeral VII “Pruebas” de la reforma de la demanda aportaría un dictamen pericial de carácter financiero con el propósito de soportar los daños y perjuicios económicos, por lo que solicitó al TRIBUNAL la concesión del término de 45 días hábiles para aportarlo.
Aseguró que el TRIBUNAL el 20 de abril de 2022, llevó a cabo audiencia inicial en la que denegó la solicitud del dictamen pericial al considerar que la reforma de la demanda fue admitida mediante auto de 8 de octubre de 2021 y, hasta la fecha de la diligencia, no había recibido el dictamen referido. Resaltó que inconforme con lo anterior, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, siendo resuelto el recurso de reposición de forma desfavorable durante el curso de la audiencia inicial y, consecuentemente, fue concedido en el efecto devolutivo el recurso de apelación. Subrayó que la decisión apelada fue conocida por la SECCIÓN TERCERA que, mediante auto de 2 de agosto de 2022, confirmó la 4 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión del a quo.
I.3.- Fundamentos de la solicitud Señaló que las autoridades judiciales incurrieron en el defecto sustantivo al aplicar en las decisiones cuestionadas los artículos 212 y 218 del CPACA, sin interpretarlos sistemáticamente con el artículo 227 del CGP. Mencionó que el defecto sustantivo se configuró porque las autoridades judiciales accionadas interpretaron de forma desproporcionada las disposiciones normativas, desconociéndole los derechos fundamentales invocados e impidiéndole probar la cuantía de los perjuicios sufridos.
I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados como violados, en los siguientes términos: “[…] PRIMERA: DECLARAR que con las providencias de (i) 20 de abril de 2022, (ii) 2 de agosto de 2022, y (iii) 23 de septiembre de 2022, proferidas dentro del proceso de controversias contractuales identificado con radicado No. 85001-2333-000- 2021- 00065-00, se configuró el defecto sustantivo alegado con la presente acción de tutela. 5 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDA: DECLARAR que, como consecuencia del defecto sustantivo, el Tribunal administrativo de Casanare y el Consejo de Estado vulneraron al accionante los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, dentro del proceso No. 85001-2333-000-2021-00065-00.
TERCERA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, TUTELAR a favor de la sociedad Inversora Manare, los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. CUARTA: Que, en consecuencia, se ORDENE al Tribunal Administrativo de Casanare y al Consejo de Estado, REVOCAR las providencias de (i) 20 de abril de 2022, (ii) 2 de agosto de 2022, y (iii) 23 de septiembre de 2022, proferidas dentro del proceso de controversias contractuales identificado con radicado No. 85001-2333- 000-2021-00065-00.
QUINTA: Que, en consecuencia, se ORDENE al Tribunal Administrativo de Casanare, CONCEDER el término de 45 días hábiles para aportar el dictamen pericial financiero solicitado por la sociedad Inversora Manare en el marco del proceso controversias contractuales identificado con radicado No. 85001- 2333-000- 2021-00065-00. […]”. I.5.- Defensa I.5.1.- La SECCIÓN TERCERA indicó que las pretensiones de la acción de tutela deben ser desestimadas, por cuanto la oportunidad para solicitar la prueba pericial se encuentra regulada expresamente en el CPACA.
Mencionó que las pretensiones de la demanda están encaminadas a reabrir el debate jurídico generando una tercera instancia, circunstancia para la que no fue concebida la acción de tutela. 6 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que el análisis jurídico de la providencia cuestionada está debidamente motivada y ajustada a derecho, por lo que, a su juicio, en ningún modo incurrió en una violación de los derechos fundamentales deprecados.
I.5.2.- El TRIBUNAL afirmó que a la actora se le garantizó el acceso a la administración de justicia, en las oportunidades procesales establecidas en los artículos 218 y 227 del CPACA, sin embargo, no presentó el dictamen que mencionó en el escrito de reforma de la demanda. Manifestó que la tutela no es una tercera instancia a la que pueden acudir quienes obtuvieron una decisión desfavorable, así como tampoco está establecida para que las partes presenten pruebas fuera del término legal, pues la norma prevé de manera clara y precisa las oportunidades en que deben solicitarse.
I.6.- Interviniente I.6.1. El DEPARTAMENTO DEL CASANARE pese a haber sido notificada en debida forma, guardó silencio. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA 7 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante sentencia de 17 de noviembre de 2022, la SECCIÓN QUINTA declaró improcedente el amparo solicitado, al considerar que no se encontró satisfecho el requisito general de relevancia constitucional.
Para tal efecto, sostuvo que la actora se limitó a reiterar una discusión de mera legalidad que fue resuelta por el órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa. Resaltó que los argumentos de la solicitud apuntan a generar una tercera instancia, pues los disensos planteados en la acción de tutela fueron resueltos por los jueces naturales de la causa, lo que implica que la tutela sea improcedente.
Finalmente, concluyó que […] resulta claro que la controversia se circunscribe a una inconformidad de la tutelante de orden legal, de modo que la situación descrita es “de competencia exclusiva del juez ordinario”18 y por ello al funcionario constitucional no le corresponde dirimir aspectos de interpretación normativa de esta naturaleza. […]. 8 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora cuestionó la providencia de primera instancia, al señalar que la petición si goza de relevancia constitucional.
Aseguró que lo pretendido con la acción de tutela no es intentar crear una tercera instancia para controvertir las providencias cuestionadas, toda vez que, a su juicio, la intención de la demanda es la de acreditar la restricción desproporcionada de los derechos fundamentales causada por las decisiones cuestionadas al interpretar indebidamente las normas aplicables al caso.
Insistió que las pretensiones están dirigidas a dejar sin efecto las providencias cuestionadas que adolecen del defecto sustantivo alegado y, en consecuencia, se declare la vulneración de los derechos invocados. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 9 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin 10 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. 11 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, 12 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora pretende que se dejen sin efecto las providencias de 20 de abril y 2 de agosto de 2022, proferidas por el TRIBUNAL y la SECCIÓN 13 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERA, respectivamente, dentro del medio de control de controversias contractuales identificada con el número único de radicación 85001-23-33-000-2021-00065-00.
A las citadas providencias se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales deprecados, habida cuenta que, a juicio de la actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto sustantivo al aplicar los artículos 212 y 218 del CPACA, sin interpretarlos sistemáticamente con el artículo 227 del CGP, desconociéndole los derechos fundamentales invocados e impidiéndole probar la cuantía de los perjuicios sufridos.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN QUINTA que, mediante sentencia de 17 de noviembre de 2022, declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que no se cumplió con el presupuesto de la relevancia constitucional. Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia, aseguró que no pretende crear una tercera instancia para controvertir las providencias cuestionadas y, por el contrario, la intención de la demanda es la de acreditar la restricción desproporcionada de los derechos fundamentales causada por las decisiones objeto de estudio, al interpretar indebidamente las 14 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normas aplicables al caso.
Por lo anterior, la Sala debe determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, determinar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos alegados. Es del caso advertir que si bien en la acción de tutela se solicita dejar sin efectos, tanto la providencia de 20 de abril de 2022 proferida por el TRIBUNAL, como la dictada el 2 agosto de 2022 por la SECCIÓN TERCERA, la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados a la sentencia proferida por el ad quem, toda vez que fue esta la que dio por terminado el proceso.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando 15 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional4, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».5 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación6, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra 4 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [7]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [8]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [9].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [10]. [7] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [8] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [9] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y 17 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.
En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.
Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [11].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [11] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” 18 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [12]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [13]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, [12] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [13] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 19 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir 20 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que los argumentos que invoca la actora como fundamento de la presunta vulneración de los derechos deprecados, son los mismos que fueron puestos a consideración ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así se desprende de la lectura del escrito de apelación que fue interpuesto en el proceso ordinario origen de la controversia y su comparación con el escrito de tutela, como se explica a continuación: Argumentos del escrito de apelación14 Argumentos de la demanda de tutela15 “[…] El apoderado de Inversora Manare indicó que de acuerdo con los artículos 242 y 243 del CPACA interpuso recurso de reposición y subsidiario de apelación en contra de la decisión de negar el decreto de la prueba pericial solicitada por esa entidad, con fundamento en lo siguiente: a.-En el literal c, numeral 8 se informó que se aportaría un dictamen pericial financiero y para ello solicitó el término de 45 días hábiles.
“[…] el defecto sustantivo en el cual incurrieron los Despachos accionados a través de las providencias de (i) 20 de abril de 2022, (ii) 2 de agosto de 2022, y (iii) 23 de septiembre de 2022, fue aplicar de plano los artículos 212 y 218 del CPACA, sin interpretarlos sistemáticamente con el artículo 227 del CGP más aún cuando el mismo artículo 218 del CPACA así lo dispone, pues al no realizar dicha interpretación sistemática y considerar erróneamente que no era aplicable el artículo 227 del CGP determinaron 14 Índice No. 2, aplicativo Samai, anexos expediente digital proceso No. 11001-03-15-000-2022-05603- 00. archivo demanda - pestaña gestión de documentos – otras instancias. https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/vistas/casos/list_procesos.aspx?guid=1100103150002 02205603001100103 15 Índice No. 2, aplicativo Samai, expediente digital proceso No. 11001-03-15-000-2022-05603-00 - pestaña gestión de documentos – otras instancias. 21 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b.- Lo anterior tiene soporte en el artículo 218 del CPACA. c.- De conformidad con el artículo 227 del Código General del Proceso cuando la parte solicite el dictamen el juez debe conceder un término para la presentación del dictamen y en el presente caso no se ha otorgado dicho plazo.
En consecuencia, solicitó que se reponga la decisión en el sentido de conceder el término de 45 días para allegar el dictamen pericial ya que es una prueba pertinente y conducente. […]” que no era procedente la solicitud de conceder un término de 45 días hábiles para aportar el dictamen financiero realizada por parte de Inversora Manare en la reforma de la demanda.
En otras palabras, el defecto sustantivo aquí alegado se configura porque los Despachos accionados realizaron una interpretación desproporcionada e inadecuada de los artículos 212 y 218 del CPACA. Así las cosas, por la configuración del defecto sustantivo incurrido por parte del Tribunal y el Consejo de Estado dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con radicado 85001- 2333-000-2021-00065-00 (01), se le están vulnerando y desconociendo a Inversora Manare los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en el sentido de que, por una interpretación irregular e inadecuada, no tiene la posibilidad de probar la cuantía de los perjuicios sufridos.[…] (Negrilla pertenece al texto) Ahora bien, la Sala al estudiar el contenido de la providencia cuestionada16, observa que la autoridad judicial accionada abordó el problema jurídico planteado de la siguiente manera: “[…]1.
La prueba pericial en el proceso contencioso administrativo 1) La prueba pericial en el proceso contencioso administrativo está reglamentada en los artículos 218 a 222 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 55 a 58 de la Ley 2080 de 2021, normatividad aplicable por expresa disposición del inciso 16 Índice No. 16, aplicativo Samai, expediente digital proceso No. 11001-03-15-000-2022-05603-00 - https://relatoria.consejodeestado.gov.co:3001/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/110010315 00020220560300/287DA3E6FCC70A1DE5E971DFE3B4C361572BBBB78A26A7E111E0BEACE02B67D1 /2 22 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 del artículo 86 de esta última codificación y en los aspectos no regulados por el Código General del Proceso.[…] En efecto, la ley contempla la posibilidad de que las partes aporten el dictamen pericial dentro de las oportunidades probatorias establecidas en este código, sin embargo, respecto a la contradicción y práctica se regirá por las normas del Código General del Proceso. 2) Por consiguiente, las oportunidades para aportar y solicitar la práctica de pruebas en primera instancia se encuentran establecidas en el artículo 212 del CPACA y corresponden a la demanda y su contestación, la reforma de la misma y su respuesta, la demanda de reconvención y su contestación, las excepciones y la oposición de las mismas; y los incidentes y su respuesta, pero en este último evento únicamente respecto a la cuestión planteada. 3) En ese contexto, se tiene que el CPCA previó la oportunidad para que la prueba pericial sea apreciada por el juez, por cuanto que de manera expresa indicó que el dictamen pericial puede aportarse o solicitarse para que lo decrete el juez dentro de las oportunidades probatorias, razón por la cual no es procedente acudir de manera supletoria al Código General del Proceso. 2.
El caso concreto El despacho confirmará la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, por las siguientes consideraciones: 1) En el presente caso, el apoderado de la parte actora anunció en el escrito de la reforma de la demanda que aportaría un dictamen pericial en aplicación de lo establecido en el artículo 327 del CGP, para lo cual solicitó un término de 45 días hábiles para allegarlo. 2) Al respecto, se precisa que no es procedente acudir con lo dispuesto en el artículo 227 del CGP que admite que la parte interesada puede enunciar en el escrito respectivo que aportará un dictamen pericial, por existir regulación expresa en el CPACA sobre la oportunidad para solicitar o allegar este tipo de prueba.
De tal manera que de conformidad en numeral 2 del artículo 166 CPACA en concordancia con los artículos 212 y 218 ibidem, era obligación del apoderado de la sociedad Inversora Manare Ltda anexar al escrito de la demanda o reforma el dictamen pericial con el que pretendía probar su derecho o en su defecto haber solicitado al juez que lo decretara. 23 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, se confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Casanare el 20 de abril de 2022. […]” (Negrilla pertenece al texto).
Realizadas las anteriores observaciones, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante.
Por el contrario, se destaca que sus argumentos fueron analizados y resueltos por la SECCIÓN TERCERA en segunda instancia y, en esa medida, solo se procura su discusión en sede de tutela para buscar la oportunidad de debatir, en una tercera oportunidad, la posición de la accionante, lo cual resulta improcedente. Como quedó visto, resulta improcedente por esta vía constitucional plantear un debate legal como si se tratara de un recurso o una instancia adicional frente a actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, que fueron proferidas por autoridades judiciales investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales, así lo precisó la Sala Plena de la Corte 24 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional en sentencia de unificación SU-215 de 2022, en la que al efecto sostuvo: “[…] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal. […] En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales.
Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”.
Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado. Tal fue 25 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el caso de la providencia de 29 de agosto de 201817, en la que se sostuvo: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 201718, se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los 17 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 18 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 26 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural y que obedecen a un debate de mera legalidad, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
En las condiciones anotadas y en la medida en que en el presente asunto no se invocó ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, que permita de manera excepcional proceder al análisis de la acción constitucional, la Sala concluye que tales inconformidades carecen del requisito general de relevancia constitucional, razón por la que se confirmará la decisión del a quo que declaró improcedente la solicitud de amparo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo 27 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de enero de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS 28 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 05603 01 Actora: INVERSORA MANARE LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.