CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2014-00949-00 (2913-2014) Accionante: Municipio de San Luis (Antioquia) Accionada: Rubiela del Socorro García Giraldo Trámite: Recurso extraordinario de revisión Tema: Revisión de la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2013, por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Causal regulada en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA1. Decisión: Sentencia de única instancia La Sal a decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el municipio de San Luis (Antioquia) contra la sentencia de 4 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia2, mediante la cual revocó parcialmente el fallo dictado el 29 de junio de 2010 por el Juzgado 3 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y accedió a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El recurso extraordinario de revisión El municipio de San Luis (Antioquia) formuló recurso extraordinario de revisión, conforme a lo normado en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, con el que pretende se infirme la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del expediente con radicado 05001-33-31-003-2008-00054-01 y, en su lugar, se confirme la sentencia 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Sala Primera de Decisión. 3 En adelante CPACA.

Número Interno: 2913-2014 Accionante: Municipio de San Luis Accionada: Rubiela García Giraldo 2 proferida el 29 de junio de 2010 por el Juzgado 3 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín. Como sustento fáctico de sus pretensiones, refirió que la señora Rubiela García Giraldo prestó sus servicios al municipio de San Luis en el cargo denominado «COORDINACIÓN DE ALIMENTOS COMPLEMENTARIOS», del cual fue retirada mediante Decreto 5 del 2 de enero de 2007.

Narró que la señora García Giraldo formuló acción de nulidad y restablecimiento del derecho4 contra el municipio, con el objeto de obtener la nulidad del acto de retiro del servicio y su reintegro al mismo empleo o a otro de similar o superior categoría, junto con el pago de lo dejado de percibir. El proceso correspondió al Juzgado 3 Administrativo de Medellín, que profirió fallo de 29 de junio de 2010, con el que negó las aludidas pretensiones.

La señora García Giraldo interpuso recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia con sentencia de 4 de diciembre de 2013. 1.2 Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 4 de diciembre de 20135, revocó la de primer grado, declaró la nulidad del acto acusado y ordenó el reintegro de la señora García Giraldo al empleo que desempeñaba al momento de su retiro, y el pago de los emolumentos dejados de recibir.

Como sustento de la decisión, el Tribunal adujo que el retiro de la señora García Giraldo «se realizó de manera discrecional» pues el acto demandado no hace alusión a «[…] hechos concretos relativos a las causas que motivaron la decisión», y argumentó que «si bien es claro que la demandante se encontraba vinculada en provisionalidad, por no haber accedido al cargo por concurso de méritos, […] es un hecho igualmente establecido que su vinculación se realizó para un cargo o empleo de carrera […], de allí que al tenor de las previsiones de la Ley 909 de 2004 […], el acto por el cual se dispusiera la terminación de su nombramiento antes del vencimiento por el cual fue nombrad[a] o de sus prórrogas, ha debido estar expresamente motivado».

Finalmente, indicó que, aunque en la apelación fueron expuestos otros cargos de nulidad 4 De acuerdo con el artículo 85 del CCA. 5 Ff. 6-18 del expediente físico. Número Interno: 2913-2014 Accionante: Municipio de San Luis Accionada: Rubiela García Giraldo 3 relacionados con la desviación de poder de la Administración, no efectuaría pronunciamiento sobre estos, dado que la falta de motivación del acto de retiro era suficiente para declarar su nulidad. 1.3 Causales de revisión invocadas El municipio de San Luis invocó la causal de revisión prevista en el numeral 1° del artículo 250 del CPACA, consistente en «[h]aberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria».

El municipio refirió que la Comisión Nacional del Servicio Civil nunca concedió autorización para vincular personal en provisionalidad en el empleo que desempeñaba la accionada y, por tanto, el retiro del servicio se encuentra ajustado a lo normado por el artículo 5 del Decreto 190 de 1995. Refirió que obtuvo prueba de la inexistencia de dicha autorización solo hasta la expedición del Oficio 16302 de 21 de mayo de 2014, mediante el cual la Comisión Nacional del Servicio Civil certificó, previa petición radicada el 30 de abril de 2014, que «no hay evidencia documental respecto de solicitudes para nombramiento provisional allegadas por [ese] Municipio».

Adujo que no aportó prueba de la inexistencia de autorización para nombrar en provisionalidad a la señora García Giraldo «por cuanto la carpeta u hoja de vida de [esta] estaba incompleta, aparentemente por una manipulación indebida […] de parte de la administración anterior» y que «de haber existido la hoja de vida completa y debidamente manejada en los términos de la Ley 594 de 2000 […] se hubiera podido aportar dicha prueba». 1.4 Contestación de la demanda de revisión El auto admisorio del recurso fue notificado a la accionada el 17 de julio de 20176, que mediante escrito allegado el 19 de julio siguiente7, se opuso a las pretensiones de revisión, al estimar que la prueba aportada por el ente actor no satisface los requerimientos de la causal invocada. 6 Con auto de 26 de septiembre de 2022, se dispuso tener a la señora García Giraldo «como notificada por conducta concluyente», a partir del 17 de julio de 2017. 7 Ff.61-64 del expediente físico.

Número Interno: 2913-2014 Accionante: Municipio de San Luis Accionada: Rubiela García Giraldo 4 1.5 Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público no emitió concepto, en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA8 y 13 del reglamento de esta Corporación9. 2.2 Oportunidad La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que la sentencia revisada cobró ejecutoria el 31 de enero de 201410 y la demanda fue presentada el 20 de junio siguiente11, razón por la cual no fue superado el término de 1 año establecido en el artículo 251 del CPACA. 2.3 Problema Jurídico Corresponde a la Sala establecer si la sentencia de 4 de diciembre de 2013, emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, se encuentra incursa en la causal de revisión prevista en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA, esto es, si después de dictado el fallo, se encontraron o recobraron documentos decisivos con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.4 Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión Conforme al artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión «[…] procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso 8 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 9 Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 10 Ver constancia secretarial a folio 2020 del expediente 05001-33-31-003-2008-00054-01 11 Folio 34 vuelto del expediente físico.

Número Interno: 2913-2014 Accionante: Municipio de San Luis Accionada: Rubiela García Giraldo 5 Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos», mecanismo que configura una «[…] excepción al principio de la cosa juzgada que ampara a todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico»12.

Pese a su denominación, la Corte Constitucional13 y esta Corporación14 han sostenido que, de acuerdo con su naturaleza, este no comporta una tercera instancia, sino una «[…] nueva acción con un objeto de impugnación diferente, cual es una sentencia que ostenta la condición de inmutabilidad en virtud de la cosa juzgada y que por la vía del [r]ecurso [e]xtraordinario de [r]evisión busca ser invalidada […]»15, es decir, un proceso nuevo, autónomo, independiente, con trámite propio (etapas procesales) y fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada, como medio excepcional de contradicción. Por consiguiente, se trata de un trámite distinto de aquel en el cual se profirió la sentencia recurrida.

Ahora bien, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y según sus especiales características, el Legislador consignó en el artículo 250 del CPACA, in extenso, las causales por las cuales puede ser revisada una sentencia proferida por esta Jurisdicción, así: «Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1.

Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3.

Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 12 Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009; expediente D-7485; magistrada ponente: María Victoria Calle Correa. 13 En sentencia C-450 de 16 de julio de 2015, la Corte Constitucional reiteró su jurisprudencia frente al recurso extraordinario de revisión y advirtió que «[…] no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana.

La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas. […]» 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; auto de 12 de agosto de 2014; expediente 11001-03-15-000- 2013-02110-00; consejera ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez. 15 Ibidem.

Número Interno: 2913-2014 Accionante: Municipio de San Luis Accionada: Rubiela García Giraldo 6 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.» Por tanto, se trata de un instrumento de impugnación especialísimo que comporta la posibilidad excepcional de enervar el principio de cosa juzgada que cobija a las sentencias ejecutoriadas, cuyo ejercicio implica cargas específicas para la parte demandante, en cuanto debe señalar la causal de revisión en que funda su censura y probar, debidamente, la ocurrencia de los supuestos fácticos que la configuran. 2.5.

Respecto de la causal prevista en el numeral 1° del artículo 250 del CPACA. El numeral 1 del artículo 250 del CPACA establece como causal de revisión que, después de dictada la sentencia, se encuentren o recobren documentos decisivos con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

Sobre los elementos que estructuran dicha causal, esta Colegiatura ha sostenido16 que resulta necesario que el interesado acredite (i) que después de proferido el fallo, se encontraron o recobraron pruebas decisivas para resolver la controversia; (ii) que dichos medios de prueba sean preexistentes a la sentencia del proceso que originó la revisión, habida cuenta que «revisar una sentencia por pruebas que no existían sería desproporcionado»17;

(iii) que las aludidas pruebas no se hubieren podido allegar por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria; y (iv) que resulten realmente trascendentes, es decir, que de haber sido aportadas el fallador probablemente hubiera podido adoptar otra determinación. En el presente caso, el accionante adujo que obtuvo prueba de la inexistencia de autorización para nombrar en provisionalidad a la señora Rubiela García Giraldo solo hasta la expedición del Oficio 16302 de 21 de mayo de 2014, mediante el cual la Comisión 16 Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Cuarta Especial de Decisión; sentencia de 4 de junio de 2019; expediente 11001-03-15-000- 2014-00447-00(REV); consejera ponente;

Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 Ibidem. Número Interno: 2913-2014 Accionante: Municipio de San Luis Accionada: Rubiela García Giraldo 7 Nacional del Servicio Civil certificó, previa petición radicada el 30 de abril de 2014, que «no hay evidencia documental respecto de solicitudes para nombramiento provisional allegadas por [ese] Municipio».

Advirtió que no aportó esa prueba al proceso «por cuanto la carpeta u hoja de vida de [esta] estaba incompleta, aparentemente por una manipulación indebida […] de parte de la administración anterior» y que «de haber existido la hoja de vida completa y debidamente manejada en los términos de la Ley 594 de 2000 […] se hubiera podido aportar dicha prueba».

Revisado el respectivo expediente18 se advierte que, en efecto, el 30 de abril de 2014 el municipio de San Luis elevó petición ante la Comisión Nacional del Servicio Civil en la que requirió se indicara si había solicitado autorización para «[…] nombramiento provisional, para el cargo de COORDINADORA de ALIMENTOS COMPLEMETARIOS» y certificara si fue emitida aprobación. La aludida Comisión, contestó la solicitud con Oficio 16302 de 21 de mayo de 2014, que constituye la prueba en que se funda la presente acción. El contenido del documento es el siguiente: 18 F. 3 del expediente físico.

Número Interno: 2913-2014 Accionante: Municipio de San Luis Accionada: Rubiela García Giraldo 8 Por consiguiente, resulta evidente que dicho documento no comporta una prueba preexistente recobrada por la entidad accionante, pues se originó del ejercicio simple del derecho de petición que ejerció con posterioridad a la emisión de la sentencia revisada.

Asimismo, se tiene que la razón por la cual no fue allegado al proceso en las respectivas oportunidades no alude a algún caso de fuerza mayor o caso fortuito, ni a la actividad de la parte contraria, sino al presunto manejo inadecuado del archivo del municipio, asunto que constituye una falencia institucional propia que no resulta subsanable mediante el recurso extraordinario de revisión. Destáquese en este momento que la causal contenida en el numeral 1° del artículo 250 del CPACA no configura una herramienta para promover la práctica de pruebas que no fueron oportunamente solicitadas por las partes o insistir en una valoración distinta de la efectuada por el respectivo fallador acerca de determinado medio probatorio, toda vez que, la causal guarda un elemento implícito que, como regla obvia y natural, refiere a la ausencia de la prueba recobrada en el trámite ordinario, causada, necesariamente, por la imposibilidad real de que fuera solicitada, decretada y valorada en las oportunidades consagradas en la ley para esos menesteres.

Así las cosas, ante la ausencia de los requisitos que la jurisprudencia de esta Corporación ha decantado para la prosperidad de la mencionada causal de revisión, la Sala concluye que, en el presente proceso, esta resulta infundada, y así lo declarará en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.6. Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que, si bien el inciso final del artículo 255 del CPACA dispone que «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente», también lo es que en el presente trámite no se observa de las partes un actuar temerario, razón por la cual esta Sala no condenará en costas a la parte recurrente.

III. DECISION Número Interno: 2913-2014 Accionante: Municipio de San Luis Accionada: Rubiela García Giraldo 9 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el municipio de San Luis (Antioquia) contra la sentencia de 4 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso 05001-33-31- 003-2008-00054-01, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el proceso 05001-33-31-003- 2008-00054-01 al Juzgado 3 Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Con salvamento de voto parcial Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.