05001233300020150248701 — Consejo de Estado

Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante SERVICENTRO EL CAMPESTRE S.A. Demandado FONDO DE VALORIZACIÓN DE MEDELLÍN Temas Contribución de valorización. Notificación de la resolución distribuidora.

Cumplimiento del requisito del artículo 17 del Acuerdo 058 de 2008. Traslado de pruebas. Determinación de la contribución por el Proyecto de Valorización El Poblado. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 22 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que resolvió1: «PRIMERO: PROSPERAN las excepciones de fondo planteadas por la parte demandada: inexistencia de violación de norma superior, inexistencia de causal de nulidad y presunción de legalidad de los actos administrativos.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO: CONDENAR en costas de primera instancia a la parte demandante. Las agencias en derecho serán fijadas de conformidad con el artículo 366 del Código General del Proceso».

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante Resolución Distribuidora Nro. 094 del 22 de septiembre de 2014, el director general del Fondo de Valorización del Municipio de Medellín (en adelante FONVALMED) distribuyó la contribución de valorización del proyecto Valorización 1 Fls.515 a 527 cuaderno 2. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El Poblado, decretada por la Resolución Nro. 0725 de 2009, modificada por las Resoluciones Nro. 0824 de 2010, 0246 de 2012 y 0197 de 20142.

La sociedad demandante es propietaria de tres bienes inmuebles identificados con matrículas inmobiliarias Nro. 001-422272, 001-355633 y 001-365695, los cuales se encuentran en la zona de influencia del mencionado proyecto de valorización. Por esa razón, en la carta informativa del 23 de septiembre de 20143, consta que la entidad demandada informó que el valor de la contribución a cargo de Servicentro El Campestre S.A. ascendía a la suma de $222.642.372, según se expone en el siguiente cuadro: Matrícula inmobiliaria Uso y tipo de inmueble Valor contribución 001-422272 Comercial y servicios distribución de combustible y servitecas $213.729.301 001-355633 Residencial unifamiliar $2.146.630 001-365695 Residencial unifamiliar $6.766.441 Total $222.642.372 El 28 de octubre de 2014, la actora presentó recurso de reposición4 contra la resolución distribuidora porque, a su parecer, se transgredió su debido proceso, en la medida en que la resolución recurrida debió haber sido notificada de manera personal, de conformidad con la Ley 1437 de 2011, y no mediante el procedimiento establecido en el Acuerdo 58 de 2008.

Además, porque la Resolución Nro. 0725 de 2009, que decretó la contribución de valorización, perdió fuerza ejecutoria pues, al cabo de los 5 años de estar en firme, la administración no efectuó actos para ejecutarla, por lo que la Resolución Nro. 094 de 2014 también carece de fuerza ejecutoria y, en consecuencia, no podía servir de fundamento para cobrar la contribución de valorización. Sumado a lo expuesto, sostuvo que la resolución distribuidora vulneró los artículos 1 y 7 del Acuerdo 58 de 2008, el derecho a la igualdad y la equidad en materia tributaria.

Lo anterior, ya que no indicó los criterios y métodos utilizados para calcular la contribución, así como el beneficio real que obtienen las personas sujetas al cobro de ese tributo. En adición, porque hay ciudadanos que se ven beneficiados con las obras que forman parte del Proyecto de Valorización El Poblado a quienes no se les cobró la contribución y porque inmuebles con las mismas características de los de la actora, fueron gravados con una contribución menor a la que a ella le correspondió. 2 Fls.52 a 63 cuaderno 1. 3 Fl.64 del cuaderno 1. 4 Fls.441 (vlto.) a 448 cuaderno 2.

Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Mediante la Resolución Nro. 27090 del 18 de junio de 20155, notificada personalmente a la actora el 27 de julio del mismo año6, la entidad confirmó el acto recurrido.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la demandante formuló las siguientes pretensiones7: «PRIMERA: Que se decrete la nulidad de los actos administrativo (sic) RESOLUCIÓN 094 DE 2014 de FONDO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN – FONVALMED y sus anexos junto con la liquidación comunicada a través de oficio No. (sic) oficio del 23 de septiembre 2014;

“por medio de la cual liquida y distribuye la CONTRIBUCIÓN de VALORIZACIÓN, por concepto de las OBRAS PÚBLICAS VIALES, que se construyen en el ELPOBLADO” (sic), y del acto administrativo 27090 del 18 de junio de 2015, notificado personalmente el 27 de julio de la misma anualidad expedido por FONDO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN – FONVALMED- SECRETARÍA DE HACIENDA – MUNICIPIO DE MEDELLÍN; por medio del cual se resolvió un recurso de reposición instaurado contra el primero. SEGUNDA: Como consecuencia de la declaración de nulidad indicada, que se restablezca el derecho de la sociedad demandante en los siguientes términos: a. Se ordene la cesación del cobro por concepto de valorización impuesto a la sociedad demandante. b. Se reconozca el pago de la indemnización de perjuicios materiales, así: (i) Por perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, que se reconozca la suma equivalente a los gastos procesales y de defensa técnica en los que incurrió el demandante, que al día de hoy se tasan en la suma de OCHO MILLONES DE PESOS ($ 8.000.000);

(ii) Por perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, que se reconozca la suma de dinero que han sido pagados (sic) por la demandante al FONDO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN – FONVALMED- que (sic) con ocasión del cobro por valorización, ello por valor de DIECISEIS MILLONES OCHENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y DOS PESOS ($ 16.087.832) 5 Fls.72 a 86 del cuaderno 1. 6 Fl.71 del cuaderno 1. 7 Fls.10 y 11 del cuaderno 1.

Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 (iii) Por perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente futuro, que se reconozca la (sic) sumas de dinero que sean pagados (sic) por la demandante al FONDO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN – FONVALMED- que con ocasión del cobro por valorización hiciera la entidad demandada a mi poderdante durante el tiempo que dure el proceso c. Que todas las sumas que se reconozcan como indemnización sean indexadas.

TERCERA: Condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada». Para los anteriores efectos, invocó como normas violadas el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 29, 31, 339, 340, 341 y 342 de la Constitución Política, y 1, 3, 137, 138 y 187 de la Ley 1437 de 2011. Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente8: 1.

Violación al debido proceso frente a la notificación de actos administrativos relacionados con la liquidación del «efecto plusvalía» mediante avisos o edictos. Los artículos 47, 48 y 53 del Acuerdo Nro. 58 de 2011, que regularon el procedimiento referente a «como (sic) se haría el derrame del efecto plusvalía y la forma en que se notificaría la Resolución por medio del cual se haría el cobro de dicha contribución», debe estar sujeto a la Constitución y a la ley, ya que no puede ser violatorio del debido proceso, «situación que de facto no ocurrió en el presente caso tal y como a continuación se expondrá».

El acto administrativo que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas particulares y concretas, como el de «derrame de plusvalía», debe ser notificado al contribuyente de manera personal, tal y como lo establece el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, según el cual las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente, mediante la entrega al interesado de la copia íntegra, auténtica y gratuita del acto.

No obstante, en este caso, la Resolución Nro. 094 de 2014 no fue notificada personalmente, ni tampoco fue entregada una copia íntegra y auténtica de ese acto, ni de sus anexos. Esta situación constituye una grave y «aberrante» afectación al debido proceso en sede administrativa, toda vez que le impidió a la actora contar con los elementos íntegros y técnicos para ejercer una debida defensa técnica.

La decisión legislativa de prever que el acto administrativo que establece la «participación del efecto plusvalía» se notifique por avisos y edictos es incompatible con 8 Fls.12 a 30. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 la Constitución. Es claro que una vía de comunicación que no satisfaga el derecho de defensa y contradicción, puede derivar en pleitos judiciales que se resuelvan a favor del ciudadano, con los costos que ello apareja para el Estado.

Además, la copia de la liquidación suministrada, junto con la afirmación de que la entidad pone a disposición de la comunidad los medios tecnológicos para dar a conocer la información sobre el proyecto y las contribuciones, no sustituye la forma de notificación personal exigida por ministerio de la ley. En esas condiciones, es ostensible que la notificación por edicto de la Resolución Nro. 094 de 2014 y sin la entrega de sus anexos, vulnera el debido proceso y pone en imposibilidad al administrado de controvertir dicho acto administrativo, ya que no puede conocer sus fundamentos fácticos y jurídicos, según lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia C-371 de 1999.

Del mismo modo, en la sentencia del 19 de enero de 2012 (exp.17578), el Consejo de Estado ha ratificado, puntualmente sobre la contribución de valorización, la exigencia de la notificación personal del acto que liquida y distribuye el tributo. Y, más recientemente, en la sentencia C-035 de 2014 respecto al tributo denominado participación en plusvalía, la Corte Constitucional señaló que la decisión legislativa de prever que el acto administrativo que establece la «participación del efecto plusvalía» se notifique por avisos y edictos no es compatible con la Constitución Política. 2.

Los actos demandados son ilegales por su origen y fundamento En el Municipio de Medellín no se han acordado por el Concejo Municipal programas de obras públicas y menos de obras públicas por valorización. En efecto, según certificación expedida por la secretaría de ese órgano de representación popular, no se ha adoptado mediante un acuerdo municipal ningún proyecto, plan o programa de obras públicas y menos de obras públicas por valorización. Además, no puede aceptarse que lo dispuesto en la Resolución Nro. 0725 del 29 de julio de 2009 satisfaga los lineamientos legales necesarias para acordar obras públicas por valorización. Conforme con los numerales 5 del artículo 315 y 2 del artículo 313 de la Constitución y las Leyes 136 de 1994 y 388 de 1997, para efectos de lo previsto en el artículo 17 del Acuerdo Nro. 058 de 2008, le correspondía al Concejo «no sólo haber adoptado por acuerdo diferente el proyecto, plan o programa de obras públicas, pudiendo declararlas en dicho acuerdo, como “obras de interés público", para así incorporarlas en el Acuerdo de Plan de desarrollo económico y social, en el cual, como está demostrado, NO PODÍA INCLUIR como proyecto, plan o programa de obras públicas, el listado que finalmente le anexa al Acuerdo 16 de 2008 o Plan de desarrollo económico y social 2008-2011, con violación ostensible de la Constitución y la ley».

Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 La adopción por parte del Concejo, mediante acuerdo, del proyecto, plan o programa de obras públicas, está vinculado de manera directa con el derecho fundamental al debido proceso administrativo, con el derecho a la propiedad privada y con la expropiación, así como con numerosos derechos fundamentales y colectivos, como la vida, la salud, el medio ambiente sano, el espacio público, la seguridad jurídica, la confianza legítima y la moralidad administrativa, los cuales se ven vulnerados por la inexistencia, en el caso del plan de obras públicas viales que por valorización se construye en Medellín, de las formas, procedimientos, causas, fundamentos o motivaciones, tanto fácticas como jurídicas, que son requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos.

Ello, porque no existe en Medellín un acuerdo de obras públicas, conforme a la Constitución y la ley, aunado al cobro del tributo de valorización «regresivo, inequitativo, especulador y gentrificador (sic) y específicamente por la ausencia de BENEFICIOS». En las actas del Concejo Municipal de Medellín del año 2008 constan las razones de inconveniencia de las obras públicas viales que se construyeron por valorización en El Poblado, en la medida en que ampliar, mejorar, construir infraestructura vial, no iba a resolver el problema de movilidad.

Las resoluciones decretadoras han sido expedidas sin el cumplimiento del requisito previsto en el artículo 17 del Acuerdo Nro. 058 de 2008, en la medida en que las obras públicas viales a construir en El Poblado por valorización no han sido aprobadas y, por tanto, adoptadas por el Concejo de Medellín, mediante acuerdo, conforme lo exigen los artículos 313 y 315 de la Constitución y las Leyes 136 de 1994 y 388 de 1997.

Sumado a lo expuesto, en el Acuerdo Nro. 58 de 2008 respecto del hecho generador y del sujeto pasivo de la contribución de valorización, el Concejo de Medellín introdujo unos elementos reglamentarios cualificantes al tenor del concepto obras de interés público, criterio que no puede soslayarse desde el Decreto 1604 de 1996, «pues esta norma no lo establece ni tan siquiera como presunción cualificatoria (sic) de la valorización y que aunque así fuese para el nivel nacional, no excluye la potestad reglamentaria del concejo».

En virtud de todo lo anterior, la demandante no está obligada al pago de la contribución de valorización por las obras públicas viales que se construyen en El Poblado, porque, frente a los elementos del tributo, no se cumplen las condiciones que estableció el Concejo de Medellín, «esencialmente la inserción en el Plan de Desarrollo como “OBRAS de INTERÉS PÚBLICO", que no puede ser soslayado bajo el monstruoso criterio, de ser así consideradas las obras de infraestructura vial y de transporte, en la ley 388, que de manera especial las regula para la expropiación, no para la valorización», pues ello suprimiría la autonomía de los entes territoriales en materia tributaria y «se suprimirían los derechos y garantías de los administrados, en tanto la adopción de las obras por Acuerdo, no por su mera Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 inclusión en el Acuerdo de Plan de desarrollo económico y social y como acto administrativo, era la garantía del DEBIDO PROCESO, por razón de la necesaria MOTIVACIÓN, fáctica y jurídica, que requería el plan de OBRAS PÚBLICAS VIALES». 3.

Pérdida de ejecutoria del acto administrativo en el que se fundó el acto demandado. La Resolución Nro. 094 de 2014 se fundó en la Resolución Nro. 0725 del 29 de julio de 2009, la cual ha perdido fuerza ejecutoria al tenor del artículo 91 del CPACA por no haberse ejecutado dentro de los cinco años siguientes de estar en firme. En esa medida, la resolución demandada no contempla en su base de legalidad un acto jurídico vigente y, en consecuencia, FONALVED no puede proceder al cobro de la contribución de valorización con base en la Resolución Nro. 0725, «pues ello sería un cobro de lo no debido sin el fundamento legal que esta clase de tributos debe tener».

Adicionalmente, en la resolución acusada no se específica el monto exacto en que las propiedades de la demandante se van a valorizar, ni cuándo se verá reflejado ese mayor valor y el motivo. Con lo anterior, dicho acto vulnera los artículos 1 y 7 del Estatuto de Valorización de Medellín, ya que no es claro en indicar el mayor valor de los inmuebles a los que les recae el cobro por valorización, ni el beneficio real que tiene los afectados con el cobro de una suma de dinero por concepto de valorización. Por último, planteó que predios vecinos a los suyos, con características similares en cuanto a estrato, retiros, construcciones, medidas de lotes, vías, beneficios en virtud del desarrollo de la obra, entre otros, se encuentran obligados a pagar una contribución menor.

En ese sentido, expuso que esto demuestra que no queda claro cuáles fueron los cálculos, que se transgredió el principio de equidad tributaria y que el tributo asignado es desproporcionado. 4. El informe técnico no cumple los requisitos mínimos para su validez El supuesto informe técnico realizado no goza de los requisitos mínimos de validez para esa clase de pruebas, toda vez que fue suscrito por el equipo técnico de la unión temporal, y no por ningún funcionario o empresa responsable.

Además, se ignora la experticia que tienen los supuestos funcionarios de dicho equipo en estos temas, por lo que la experticia queda sin valor probatorio alguno. La Resolución 27090 del 18 de junio de 2015 tiene su fundamento en el informe técnico antes citado, siendo ésta una falsa motivación, ya que el informe no goza de ningún tipo de validez y, por el contrario, contamina el fundamento o parte motiva de ese acto administrativo, al ser una prueba ilegalmente obtenida y sin el lleno de los requisitos legales para la práctica de la misma, el cual no puede ser utilizado Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 como prueba en la presente demanda, así como tampoco podrá pedirse su exhibición o ratificación ya que se desconoce su autor y las calidades del mismo.

Oposición a la demanda La demandada solicitó desestimar las pretensiones de la parte actora (Fls.267 a 298 cuaderno 2), con base en las siguientes razones: Respecto al primer cargo de nulidad, relacionado con la indebida notificación de la resolución distribuidora, señaló que la demandante introduce deliberadamente una falacia, consistente en que se está en presencia de la participación en plusvalía para así adecuar su argumentación a una sentencia de la Corte Constitucional sobre la notificación de ese tributo.

No obstante, la participación en plusvalía y la contribución de valorización tienen hechos generadores y bases gravables diferentes y, por lo mismo, la reglamentación legal es distinta. De igual forma, dijo que el Concejo de Medellín expidió el Acuerdo 64 de 2012, modificado por el Acuerdo 95 de 2015, el cual señala los tributos del municipio y los principios que lo rigen.

Así, el Municipio de Medellín estableció la contribución de valorización, soportado por los artículos 313 y 338 de la Constitución y en la Leyes 14 de 1983, 44 de 1990, 136 de 1994, 788 de 2002, 1430 de 2010, 1450 de 2011 y 1551 de 2012, el Decreto Ley 1333 de 1986 y las normas nacionales que regulan la contribución de valorización, entre ellas, las Leyes 25 de 1921, 195 de 1936, 113 de 1937, 25 de 1959 y los Decretos 868 de 1956, 1604 de 1966 y 1394 de 1970.

Considerando lo anterior, explicó que por mandato del artículo 66 de la Ley 383 de 1997, las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimiento de cobro deben ser aplicadas de conformidad con la naturaleza y la estructura funcional del Municipio de Medellín. No obstante, en cuanto a la administración, control, fiscalización, liquidación y discusión de las obligaciones tributarias, lo establecido en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 sólo es aplicable frente a aquellos tributos que realmente tienen naturaleza de impuesto, es decir, «cuando el contribuyente está obligado al pago sin recibir ninguna contraprestación por parte del Estado», lo cual no ocurre frente a las contribuciones porque ellas son un pago por una inversión que beneficia a un grupo de personas.

Precisó que el artículo 47 del Estatuto de Valorización de Medellín establece que la resolución distribuidora se notificará por edicto y, en adición, que se deberá publicar un aviso en prensa y radio con varias especificaciones. Por su parte, la resolución distribuidora prevé en el artículo 16 que el recurso debe ser interpuesto por escrito, dentro del término de fijación del edicto que «la notificatorio (sic) y los 10 días hábiles siguientes al de su desfijación, acompañando las pruebas que estimen convenientes».

Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Añadió que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contiene unas reglas sobre el ámbito de aplicación y los procedimientos administrativos «común y principal», y establece que su aplicación cede ante los procedimientos regulados por leyes especiales, según los artículos 2 y 34 de ese ordenamiento.

Con fundamento en lo anterior, adujo que la contribuyente pretende que la notificación de la resolución distribuidora debía ser personal e incluir una copia de la totalidad de los anexos y estudios. Sobre este particular, argumentó que es un imposible material por la cantidad de estudios, registros y documentos asociados y, en adición, un imposible legal.

Sostuvo que es un imposible material incluir en las resoluciones decretadoras o distribuidoras los estudios realizados, razón por la cual el Estatuto de Valorización exige relacionar los estudios en la motivación o los antecedentes, poner a disposición de los contribuyentes los estudios realizados en diferentes medios (página web, Word, Excel) para que puedan ser consultados, hasta donde lo permita la Ley 1581 de 2012 sobre habeas data, así como anexar el listado de los contribuyentes de la contribución «y los factores aplicados al edicto y aviso fijado».

Señaló que estos datos no pueden ser divulgados en forma masiva a todos los contribuyentes, pues sólo se podrá entregar copia de la respectiva liquidación a cada propietario, lo cual se cumplió en este caso, al haber enviado la carta informativa a la actora y al haber puesto a su disposición toda la información en el centro de atención de FONVALMED. Ahora, en lo que se refiere a la forma de notificación, expresó que el Estatuto de Valorización es una norma especial en materia tributaria, por tanto, según lo establecido en la Ley 1437 de 2011, «la remisión que hace el estatuto tributario municipal en materia de notificaciones, debe ser aplicada en relación con impuesto (sic) o tributos que no hayan sido reglamentados por el Concejo».

Así lo estableció el Consejo de Estado en las sentencias del 18 de mayo de 2006 (exp.14709 CP: Ligia López Díaz) y del 14 de junio de 2012 (exp.18159 CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez). Sumado a lo anterior, adujo que para el proyecto de valorización El Poblado, el procedimiento de notificación se realizó atendiendo las normas vigentes y, por ende, quedó surtido en debida forma, pues así lo consideró el fallo de segunda instancia proferido por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, con ocasión de una demanda presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento.

Finalmente, después de citar los fundamentos normativos de la participación en plusvalía, afirmó que ese tributo y la contribución de valorización son diferentes, por lo que no es de recibo aplicar en este caso las sentencias de constitucionalidad sobre la notificación de la participación en plusvalía a las que se refirió la Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 demandante, en especial, en lo que tiene que ver con la notificación de la contribución. En lo referente al segundo cargo de nulidad, consistente en que los actos acusados son ilegales por su origen y fundamento, enfatizó que la actora desconoce que el hecho generador y la base gravable del «Proyecto de Valorización El Poblado» se estableció por el Concejo de Medellín en los Planes de Desarrollo 2008-2011 (Acuerdo 16 de 2008) y 2012-2015 (Acuerdo 7 de 2012), de manera que se cumplió con los principios de legalidad y representación al ser ordenada la obra por el Concejo de Medellín. Lo anterior, de conformidad con el artículo 31 de la Ley 152 de 1994, Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, que en sus artículos 5, 6 y 7 prevé que el contenido del plan de desarrollo incluye los proyectos a realizar y los mecanismos de financiación. En esa medida, añadió que no existe otro acuerdo o mecanismo diferente al plan de desarrollo para incluir los proyectos de inversión física o social, o las obras a ejecutar y los mecanismos de financiación. Por esa razón, en los Acuerdos Nros. 16 de 2008 y 7 de 2012 se describieron las obras a realizar por valorización en Medellín, además de otras obras a realizar financiadas con recursos ordinarios.

Considerando lo anterior, explicó que no existe obligación de expedir un «Acuerdo de Obras Públicas», en la medida en que tales obras y su financiación deben ser parte del Plan de Desarrollo, por eso, señaló, «el apoderado trata de sustituir al legislador hacienda (sic) una interpretación contraria a la ley 152 de 1994». Por todo lo anterior, dijo que no se observa violación alguna a lo establecido en el artículo 466 del Acuerdo 46 de 2006 o el artículo 17 del Acuerdo 58 de 2008.

Agregó que el proceso de distribución del Proyecto de Valorización El Poblado y las Resoluciones 094 de 2014 y 27090 de 2015, no vulneran ninguna norma constitucional, pues esos actos cumplen con todos los elementos estructurantes del acto administrativo (sujeto, objeto, motivos, forma y fin). Además, indicó que el Acuerdo 58 de 2008 definió los sujetos activos y pasivos de la contribución, la base gravable y estableció la forma de determinar las tarifas a cobrar, de manera que ese Acuerdo es el soporte legal de la resolución distribuidora.

En ese orden de ideas, afirmó que no existe una violación de una norma superior, comoquiera que la resolución se fundó en las normas que le dieron origen, esto es, el Plan de Ordenamiento Territorial, el Plan de Desarrollo 2012-2015 (Acuerdo 7 de 2012), el Acuerdo 58 de 2008, en armonía con lo dispuesto en las Leyes 25 de 1921, 195 de 1936, 113 de 1937, 1 de 1943, 25 de 1959 y los Decreto 868 de 1956, 1604 de 1966 y 1394 de 1970.

Además, señaló que la resolución distribuidora fue expedida por el funcionario competente. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En cuanto al principio de equidad tributaria, arguyó que en el Proyecto de Valorización El Poblado se ve desarrollo en la aplicación de la metodología que se apoya en un conjunto de estudios de tipo social, económico, ambiental, entre otros, los cuales permiten distribuir la contribución de acuerdo con el beneficio económico que obtiene cada inmueble, teniendo en cuenta la capacidad económica de los propietarios y poseedores con base al estudio socioeconómico realizado.

Añadió que también se cuenta con la aplicación del tratamiento especial, años de gracia por situaciones especiales o calamitosas y con el equipo social de FONVALMED, el cual realiza los estudios solicitados a casos particulares, «ya que en pro de aplicar el principio de igualdad, a todos los predios dentro del área de influencia del proyecto de valorización el Poblado se (sic) aplicó la misma metodología, partiendo de las características particulares de cada predio, para dar cumplimiento a una igualdad material».

En adición, resaltó que, contrario a lo afirmado sobre la vulneración de los Acuerdos 58 de 2008 y 7 de 2012, se indicaron los elementos fácticos y jurídicos de la contribución que permiten garantizar el derecho a la igualdad de los contribuyentes y la equidad tributaria en la asignación del tributo. Sumado a lo anterior, indicó que se eligió la junta de representantes de los propietarios lo cual garantizó la participación ciudadana y el conocimiento de todo el proceso por parte de los representantes.

En lo que respecta al cargo referente a la pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución distribuidora, resaltó que las resoluciones decretadoras, en las cuales se fundamenta, no han sido suspendidas o declaradas nulas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por el contrario, resaltó que, en varios procesos judiciales llevados a cabo ante esta jurisdicción, se ha declarado su legalidad.

Además, indicó que no han desaparecido sus fundamentos de hecho o de derecho, en la medida en que están soportados en estudios técnicos y en los Acuerdos 58 de 2008, 16 de 2008, 64 de 2012 y 7 de 2012. Manifestó que expidió la Resolución 0725 en el año 2009, pero la modificó mediante las Resoluciones 0824 de 2010, 0246 de 2012 y 0197 de 2014, de manera que se mantuvo la vigencia de las mismas hasta la distribución de la contribución hasta el año 2014, de manera que no se cumple con lo señalado en el numeral 3 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, además, porque no se trata de un acto administrativo de carácter particular y concreto, ni contiene una condición resolutoria ni establece un límite temporal que permitiera deducir que ha perdido su fuerza ejecutoria.

Por todo lo anterior, afirmó que ninguna de las reglas o mandatos se cumplen en este caso para concluir que las resoluciones decretadoras han perdido su fuerza ejecutoria. Ahora, en relación con el sistema y el método utilizado para la asignación de la Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 contribución, expresó que en la parte considerativa de la Resolución Nro. 094 de 2014 se señaló la metodología para calcular el beneficio del proyecto, el beneficio total, el resultado final del estudio socioeconómico para determinar la capacidad de pago y el presupuesto total del Proyecto de Valorización del Poblado.

Para cumplir con lo previsto en los artículos 1, 2, 7, 9, 11 y 45 del Acuerdo Nro. 58 de 2008, explicó el procedimiento que se realizó para determinar el beneficio teórico unitario (BTU), que consistió en: (i) selección de un área de estudio; (ii) determinación en la subdivisión política las áreas del suelo y la sumatoria de avalúos catastrales del suelo como elementos de referencia para diseñar un muestreo de puntos a ser avaluados en cada una de las áreas;

(iii) localización de los puntos en el territorio de acuerdo con la cantidad de puntos calculados para cada división de barrios y veredas; (iv) proceso de contratación mediante un concurso de méritos para seleccionar la lonja que realizaría los avalúos de cada sitio demarcado; y (v) cálculo del mayor valor económico que se estima se generará por el proyecto.

Igualmente, describió los procedimientos para la elaboración de los avalúos sin proyecto (metodologías de mercado, método de renta, método residual y la consulta a expertos) y de los avalúos con proyecto, en el que se estimó del valor de la tierra en cada uno de los sitios indicados como si ya se hubiesen construido las obras y estuvieren en pleno funcionamiento (metodologías de multicriterio aceptadas para estos casos).

Para este último también se realizaron estudios para evaluar el impacto en la contaminación ambiental tales como ruido, emisión de gases contaminantes e índice de calidad del paisaje por la ejecución de las obras, así como un estudio de la movilidad en el área de estudio del proyecto de valorización. Para cada estudio, expuso las variaciones que se presentaban con ocasión de la construcción de las obras.

Destacó que el estudio no se efectuó predio a predio, sino mediante puntos de evaluación, los cuales fueron en total 670 en la zona sur de Medellín, distribuidos alrededor de todas las obras que se iban a ejecutar en el proyecto. De igual forma, recalcó que para determinar el beneficio económico por las obras no sólo se tuvieron en cuenta los puntos cercanos a un predio en específico, sino que los 670 puntos se encuentran correlacionados, por lo que no se pueden analizar independientemente.

Especificó que para estos efectos se utilizó el método denominado «KRIGING», el cual está basado en modelos estadísticos que incluyen la autocorrelación, es decir, las relaciones estadísticas entre los puntos medidos. Así las cosas, con base en ese método, se determinó la diferencia entre el valor de los inmuebles con proyecto y sin proyecto y, con base en ese resultado, dijo que se «adelantó una interpolación geográfica que tiene la capacidad de producir una superficie de predicción que para el caso específico determina las zonas de beneficio teórico sobre la tierra, que interceptado con los predios nos determina el Beneficio Teórico Unitario de cada predio y matrícula Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 inmobiliaria».

En esas condiciones, aclaró que no se calculó el valor de ningún inmueble en especial, ya que, con base en esa metodología, no es un requisito la realización de avalúos de cada inmueble para determinar el beneficio, pues ello constituye un imposible material y jurídico contrario a los principios de economía y celeridad. De igual forma, precisó que los avalúos con proyecto y sin proyecto se realizaron para la misma etapa del tiempo, de ahí que las variaciones que pudieran darse por el paso del tiempo no son consideradas.

Señaló que las explicaciones del procedimiento y técnicas utilizadas para corregir desviaciones en las metodologías y llegar a un resultado confiable, se incluyen en las conclusiones de los estudios de valores de la tierra que fueron contratados. A continuación, expuso las definiciones de cada uno de los valores utilizados para hallar el beneficio obtenido por los inmuebles y sus variables, y explicó las fórmulas con las que se calculó el beneficio real del inmueble y el valor de la contribución, así como la metodología empleada para el efecto.

Con base en ello, dijo que quedaba desvirtuaba la presunta violación de normas legales y la falta de certeza de la contribución. Finalmente, propuso las excepciones de ausencia de violación de una norma superior, inexistencia de causal de nulidad, buena fe y cosa juzgada9. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante, con fundamento en las siguientes razones (fls.515 a 527 cuaderno 2): En lo que tiene que ver con la notificación de la Resolución Nro. 94 de 2014 resaltó que se llevó a cabo conforme con lo dispuesto en los artículos 48 y 49 del Acuerdo 58 de 2008.

Por lo anterior, estimó que el cargo propuesto por la actora en realidad cuestiona es la procedencia de realizar la notificación en los términos establecidos en el citado Acuerdo 58 de 2008 y, al ser así, resaltó que este no es el escenario para ventilar este asunto, en la medida en que, «si la parte no está conforme con lo establecido en el mismo, era tal acto el que debía ser demandado».

Frente al cargo de la presunta falta de fuerza ejecutoria de la resolución distribuidora de la contribución de valorización, destacó que ese acto no es uno no ejecutoriado, como lo pretende la actora, pues dicha resolución fue modificada por actos 9 La excepción de causa juzgada fue negada por el a quo en la Audiencia Inicial llevada a cabo el 12 de diciembre de 2016, toda vez que no se reunieron los presupuestos necesarios para su configuración (fls.380 a 386).

Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 posteriores, razón por la cual mal podría decirse que perdió su ejecutoriedad «o que la misma se contabiliza desde la creación del primer acto, en tanto lo cierto es, que fue modificado y con ello varía la fecha a partir de la cual se contabiliza la pérdida de ejecutoriedad del acto».

En línea con lo anterior, destacó que no es posible afirmar que las normas que rigen la contribución de valorización no contienen el método a emplear, «cuanto más si los mismos son desarrollados por la literatura jurídica». En consecuencia, dijo que no prosperaba el cargo que va en esta línea. Aunado a lo anterior, explicó que en los numerales 29 a 32 de la resolución distribuidora se establece claramente la metodología a emplear y el método.

En relación con el argumento de la actora relacionado con que debió realizarse un avalúo antes y después de la obra, para que se configurara el hecho generador de la contribución, expresó que no se logró demostrar que el inmueble haya dejado de valorizarse, es decir, que a pesar de la construcción de la obra el beneficio hubiese sido cero o en todo caso inferior.

Por el contrario, adujo que los actos demandados, con base en los estudios de beneficio por muestreo, determinaron que el inmueble sí se valorizó. De otro lado, manifestó que la entidad demandada demostró los estudios que se contrataron para establecer el valor de la obra y el beneficio local que ésta generaba, con el fin de determinar cuánto le correspondía contribuir a cada propietario o poseedor de un inmueble ubicado en la zona en donde se desarrollaría la obra.

Este asunto, resaltó, se encuentra probado con el estudio sobre valores de tierra, los estudios socioeconómicos del sector El Poblado, el documento denominado «Factores del Cálculo de la contribución» y los avalúos que hizo el contratista para definir el beneficio, haciendo uso del método de doble avalúo por muestreo en el cual se tuvieron en cuenta 670 puntos del sector, y del beneficio por área.

Afirmó que estaba acreditado que la demandada hizo licitación pública para realizar los avalúos y que fue así como el contratista definió el impacto positivo o negativo que tenían la construcción de las obras en cuanto a la movilidad, incremento o disminución del ruido, polución ambiental y el paisajismo, aplicando para ello un porcentaje de incremento o decremento que podía tener en cada uno de esos puntos para encontrar los beneficios que generaban las obras.

A partir de lo anterior se pudo definir que efectivamente los predios de la actora tuvieron un beneficio económico con la implementación de la obra. Todo lo cual no fue desvirtuado por la demandante. Además, en el estudio de valores de la tierra se observa una relación de la determinación de los avalúos comerciales sin proyecto y con proyecto, a partir de los cuales la entidad demandada demostró el beneficio obtenido por la actora, previo a la fijación del monto de la contribución. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Puntualizó que, si bien no se realizó un avalúo a cada uno de los inmuebles, ello no era necesario para determinar el beneficio, pues el método utilizado por la Administración municipal no fue arbitrario.

Por el contrario, se enmarcaba en las posibilidades contenidas en el Acuerdo Nro. 58 de 2008 para determinar el beneficio local, tales como la factorización, el cual permite dividir el beneficio local o general entre el número de predios afectados por la obra, con el fin de determinar el beneficio individual, sin que ello implique que deba realizarse un avalúo predio a predio.

Destacó que en la Resolución Nro. 94 de 2014, la entidad demandada precisó la metodología para calcular el beneficio local, explicó las cifras relacionadas con la capacidad de pago de los propietarios y poseedores, el presupuesto total del proyecto y el beneficio derivado de éste. También, en la parte resolutiva del acto administrativo acusado, la demandada estableció cuáles obras forman parte del proyecto de valorización, el valor a distribuir por la contribución y, a su vez, ordenó la inscripción de la valorización a cada una de las matrículas y fijó el plazo para su pago.

Todo lo cual es coherente con lo establecido en los artículos 3, 4, 5 y 6 del Acuerdo Nro. 58 de 2008, que establecen el hecho generador, el sujeto activo y pasivo, y la base gravable de la contribución de valorización. Planteó que el Acuerdo Nro. 58 de 2008 establece los métodos para calcular el beneficio local, entre los que se encuentran, el doble avalúo por muestreo.

De otro lado, explicó que la Resolución Nro. 94 de 2014 definió lo que se entendía por beneficio local y fijó un método para el cálculo del beneficio. En adición, recalcó que en el expediente se encuentra demostrado que la demandada cumplió las etapas que comprenden el proceso de aplicación del sistema de contribución por valorización contenidas en los artículos 16 y 45 del Acuerdo Nro. 58 de 2008.

Señaló que, todo lo anterior, es el fundamento para el establecimiento del gravamen, que parte de la base de que si el inmueble no recibe algún beneficio no podrá ser gravado con la contribución de valorización, sin embargo, en este caso, la demandante no logró probar que su inmueble no recibió un beneficio, sino que se limitó a afirmarlo y a decir que el método utilizado no es el adecuado para individualizar el beneficio.

A partir de lo expuesto, esgrimió que el cálculo del beneficio real del inmueble puede obtenerse sin necesidad de hacer un estudio de cada inmueble. En ese sentido, manifestó que «la parte demandante no logró demostrar que los métodos establecidos en el Acuerdo 58 de 2008 no fueran idóneos para calcular el beneficio y la idoneidad del método utilizado».

Sostuvo que, si la demandante no está conforme con las reglas establecidas en el Acuerdo Nro. 58 de 2008, en específico, con las relacionadas con el doble avalúo por muestreo, debió demandar dicho acto de carácter general bajo el medio de Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 control de simple nulidad.

Puntualizó que, en este caso, se están cumpliendo con las reglas previstas en el Acuerdo Nro. 58 de 2008, por lo que los actos administrativos demandados «cabalgan en el supuesto jurídico que no ha sido retirado del ordenamiento jurídico». Finalmente, condenó en costas a la parte actora por haber resultado vencida en el proceso, a la luz de los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso.

Recurso de apelación La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia (fls.532 a 537 cuaderno 2). A estos efectos, en primer lugar, reiteró el cargo sobre la indebida notificación de la resolución distribuidora. En ese sentido, dijo que, de conformidad con la sentencia C-035 de 2014 de la Corte Constitucional, tratándose de la notificación de actos administrativos relacionados con la liquidación del «efecto plusvalía» mediante avisos o edictos, es requisito sine qua non el agotamiento previo de la notificación personal.

Además, que, en virtud del principio de legalidad, la administración no puede hacer una interpretación normativa aislada, sino que debe aplicar el ordenamiento jurídico en su conjunto, pues existen normas restrictivas, como el «artículo 371 del Estatuto Tributario», que prevé que «la notificación de los actos de dicha naturaleza debe ser surtida de manera personal».

Sumado a lo anterior, en lo que tiene que ver con lo expuesto por el a quo en relación con la necesidad de demandar el Acuerdo Nro. 58 de 2008, expresó que esa no es la solución para resolver este asunto, porque lo que se le solicitó al Tribunal fue que inaplicara dicho Acuerdo por ser violatorio de la Constitución. En esa medida, manifestó que, al no haber inaplicado el Acuerdo, el a quo incurrió en un defecto sustantivo.

En adición, sostuvo que el Consejo de Estado, en sentencia del 5 de julio de 2018 (exp.21895) ratificó la exigencia de la notificación personal del acto que liquida y distribuye la contribución de valorización. De otro lado, recalcó que en la sentencia del 19 de enero de 2012 (exp.17578), el Consejo de Estado señaló que la notificación por edicto procede cuando el contribuyente no se hace presente, a pesar de habérsele enviado la citación a la dirección de ley para llevar a cabo la notificación personal de los actos que resuelven los recursos.

En segundo lugar, reiteró el cargo referente a que los actos acusados son ilegales por su origen y fundamento. Así las cosas, expuso que las resoluciones decretadoras fueron expedidas sin el cumplimiento del requisito reglamentario establecido en el artículo 17 del Acuerdo Nro. 058 de 2008, pues las obras públicas viales a construir en El Poblado no han sido aprobadas y, por ende, adoptadas por el Concejo de Medellín, mediante un acuerdo.

Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 En tercer lugar, relató que el CD a través del cual la entidad demandada aportó los antecedentes administrativos no pudo ser abierto, situación que le fue comunicada al tribunal.

En consecuencia, el a quo le ordenó a FONVALMED entregar los mencionados antecedentes, orden que fue cumplida por tal entidad. No obstante, el nuevo CD enviado por la demandada otra vez no pudo ser abierto, por lo cual, recalcó el apoderado de la demandante, «a través de una de mis asistentes procedí de forma verbal a alertar al despacho frente a la situación, y se ratifica en el presente memorial, por lo que dicha prueba NUNCA fue objeto de traslado y contradicción» y, por ende, no puede ser una prueba válida en este proceso.

En esas condiciones, resaltó que al haber incumplido la orden del a quo de aportar los antecedentes administrativos, la demandada no pudo explicar de dónde salieron los estudios que dieron lugar «al derrame de valorización» sobre los predios de la actora, los profesionales especializados, su experiencia en el campo y los factores técnicos tomados para el efecto, «lo que de plano invalida el soporte mismo del acto administrativo denominado resolución 094 y de los actos administrativos por medio de los cuales se resolvió (sic) los recursos por nosotros interpuestos».

Asimismo, reiteró que el estudio técnico es irregular, ya que no goza de los requisitos mínimos para su validez, toda vez que está suscrito por el equipo técnico de la unión temporal y no por ningún funcionario o empresa responsable, y sin que ni siquiera se advierta la experiencia de quienes lo suscriben. Repitió que en la Resolución 094 de 2014 no se especificó el monto exacto en que las propiedades de la actora se van a valorizar, ni cuándo se verá reflejado ese mayor valor ni el motivo de tal aumento.

Finalmente, en cuarto lugar, insistió en la violación del principio de equidad en materia tributaria. Alegatos de conclusión La parte demandante replicó los argumentos expuestos en el recurso de apelación (índice 16 de Samai). La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en sede judicial (índice 17 de Samai) y agregó que la notificación de la resolución distribuidora respetó el debido proceso de la actora, en la medida en que, al ser un acto de carácter general y abstracto, bastaba con su publicación y, por ende, no era necesario agotar el procedimiento para notificarla personalmente.

En adición, sostuvo que la demandante no aportó ninguna prueba para desvirtuar la legalidad de las actuaciones para calcular el monto de la contribución, pues sólo manifestó una serie de interpretaciones subjetivas sin ningún sustento técnico. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada (índice 18 de Samai).

En cuanto al cargo de la apelación relacionado con la indebida notificación de la resolución distribuidora, afirmó que ese acto se notificó de conformidad con los artículos 48 y 49 del Acuerdo Nro. 58 de 2008, normas que se encuentran vigentes y que no consagran la necesidad de notificar en forma personal los actos que liquidan la contribución de valorización. Sumado a lo anterior, expresó que la falta o la indebida notificación de un acto administrativo no es causal de nulidad.

Explicó que la violación del debido proceso como causal de nulidad hace referencia a la formación del acto, pero no a la falta de notificación, pues ello los hace inoponibles, no nulos. Además, resaltó que la actora interpuso el recurso de reposición en contra de la resolución distribuidora, en el cual presentó aspectos de fondo en contra de ese acto, lo cual demuestra que tuvo pleno conocimiento de éste.

Respecto al cargo de apelación relacionado con el incumplimiento del requisito consistente en la aprobación de las obras por parte del Concejo Municipal de Medellín, destacó que en la Resolución Nro. 0725 de 2009 expedida por la Alcaldía de Medellín, se dejó claro que las obras a realizar serían las aprobadas en el Plan de Desarrollo 2008-2011 (Acuerdo Nro. 16 de 2008).

Por consiguiente, en su opinión, se cumplió a cabalidad el requisito habilitante para el decreto de las obras. En cuanto al argumento de la demanda relacionado con la falta de pruebas técnicas que soportaran la forma en la que se realizó el derrame de la contribución de valorización, señaló que en el expediente obran los estudios socioeconómicos del sector El Poblado con fundamento en los cuales se definió el beneficio, mediante el método del doble avalúo por muestreo y del beneficio del área.

Por otro lado, enfatizó en que, según el artículo 6 del Acuerdo Nro. 58 de 2008, la base gravable de la contribución no está compuesta por los avalúos. Así mismo, que los propietarios y poseedores de los predios afectados con la contribución participaron en el proceso para la determinación del tributo, razón por la cual se creó la Junta de Representantes de Propietarios y Poseedores.

Además, resaltó que en la resolución acusada se establecieron el sistema y el método utilizados para la determinación de la contribución, los cuales están acordes con el Acuerdo Nro. 58 de 2008 y están soportados en los estudios de factibilidad elaborados para el Proyecto de Valorización El Poblado. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala juzga la legalidad de las Resoluciones 094 del 22 de septiembre de 2014 y 27090 del 18 de junio de 2015, por las cuales el Municipio de Medellín asignó a la demandante la contribución de valorización y confirmó dicha decisión al resolver el recurso de reposición, respectivamente. 1.

Notificación de la resolución distribuidora El primer cargo de la apelación, se refiere a que la resolución distribuidora acusada es nula porque se encuentra indebidamente notificada. Lo anterior, comoquiera que, en opinión de la actora, el procedimiento establecido en el Acuerdo Nro. 58 de 2008, por el cual se dio a conocer ese acto administrativo, contraviene la Constitución Política y el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011.

En ese orden de ideas, la apelante se opone a la posición del a quo consistente en que, para discutir este asunto, debió haber demandado las normas del Acuerdo Nro. 58 de 2008 que reglamentan el procedimiento de notificación de la resolución distribuidora en el Municipio Medellín, en ejercicio del medio de control de nulidad. Al parecer de la actora, lo que debió haber hecho el tribunal fue inaplicar el acuerdo y, como no lo hizo, incurrió en un defecto sustantivo.

Al resolver controversias similares a la sub examine, la Sección10 ha señalado que, cuando existe una disposición normativa expedida por los órganos de representación popular de la entidad territorial que pretende cobrar la contribución de valorización, en la cual se reglamente expresamente la forma de notificar los actos que distribuyen o fijen ese tributo, no es procedente acudir al Código Contencioso Administrativo, hoy Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Lo anterior, comoquiera que la aplicación de los procedimientos previstos en el CPACA es de carácter residual, por lo que cede ante la existencia de procedimientos regulados en disposiciones especiales que, para este caso concreto, es el Acuerdo Nro. 58 de 2008 proferido por el Concejo Municipal de Medellín que, de forma específica, especial y preferente reguló el procedimiento para notificar la resolución distribuidora de la contribución de valorización en el 10 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 54001-23-31-000- 2007-00331-01(18159). Sentencia del 14 de junio de 2012. CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 50001-23-31-000-1999-00336- 01(14709). Sentencia del 18 de mayo de 2006. CP: Ligia López Díaz.

Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Municipio de Medellín. En efecto, la Sala observa que el Acuerdo Nro. 58 de 2008 establece: «ARTÍCULO 48. NOTIFICACIÓN. La resolución distribuidora de la contribución de valorización se publicará a más tardar dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a su expedición por medio de edicto que se fijará por el término de quince (15) días hábiles en lugar público del MUNICIPIO DE MEDELLÍN; vencido dicho término, se entenderá surtida la notificación. Simultáneamente con la fijación del edicto, se anunciará por medio de un AVISO, que ha sido expedida la Resolución Distribuidora del correspondiente proyecto y se ha fijado el edicto en el lugar determinado.

El aviso se debe publicar por lo menos en dos (2) de los periódicos de amplia circulación en el municipio de Medellín, en dos (2) radiodifusoras de amplia sintonía en la misma ciudad y en la página Web del MUNICIPIO DE MEDELLÍN. En el mismo aviso y con ilustraciones gráficas, se describirá la zona dentro de la cual quedan comprendidos todos los inmuebles gravados y se indicará cuál es el recurso legalmente procedente contra la resolución que se está notificando, la forma como debe ser interpuesto por el interesado y la fechas entre las cuales se puede interponer el recurso.

Parágrafo: De presentarse alguna modificación en los literales a) al f) del numeral 2. del artículo 47, se notificará en los términos del presente artículo.

ARTICULO 49. INFORMACIÓN. Con el fin de garantizar mayor información a los contribuyentes, se le enviará a la dirección de cobro registrada en el censo de predios y propietarios una copia de la respectiva liquidación que le hubiere correspondido y en la misma se le señalará la fecha en que deben comenzar a cancelar la obligación. Adicionalmente, colocará a disposición de la comunidad los medios tecnológicos necesarios para dar a conocer la información del proyecto y las contribuciones.

En esas condiciones, contrario a lo señalado por Servicentro El Campestre S.A., la entidad demandada no estaba obligada a notificar la resolución distribuidora cuestionada de conformidad con el artículo 67 del CPACA, pues en el Municipio de Medellín existen disposiciones especiales que regulan expresamente el tema de las notificaciones en el proceso de determinación de la contribución de valorización. En este punto, vale la pena aclarar que la sentencia C-035 de 201411 de la Corte Constitucional, a la que hizo referencia la demandante en el recurso de apelación, no constituye un precedente aplicable a este caso, pues trata sobre la notificación del acto administrativo que establece la participación del efecto plusvalía, tributo diferente al de la contribución de valorización. Tampoco es un precedente aplicable a este caso la sentencia del 5 de julio de 2018 (exp.21895) de esta Sección, porque fue dejada sin efecto mediante sentencia del 2 de mayo de 2019 de la Sección Tercera – Subsección B de esta Corporación12. 11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 12 Radicado 11001-03-15-000-2018-03856-01.

Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Con todo, menester es precisar que, contrario a lo dicho por la actora, no es cierto que en esa última providencia esta Sala haya «ratificado» que la notificación de la resolución que distribuye la contribución de valorización deba hacerse personalmente.

Por el contrario, allí se señaló que, si las normas de orden territorial disponen la forma en la que deben notificarse los actos que liquidan la contribución de valorización, las entidades territoriales están obligadas a aplicar tales disposiciones. Aunque lo expuesto es suficiente para negar el cargo de apelación, resulta pertinente resaltar que esta Sección13 ha manifestado que: «la falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos, no es causal de nulidad de los mismos, sino un requisito de eficacia y oponibilidad14, máxime cuando la demandante pudo acudir ante esta jurisdicción a discutir el acto (sentencia del 8 de junio de 2017 exp.20254 C.P Stella Jeannette Carvajal Basto).

Así las cosas, si el acto proferido por la Administración, notificado irregularmente es impugnado por el interesado, se entiende notificado por conducta concluyente, en la fecha de interposición del recurso que procede contra el mismo” (sentencia del 25 de febrero de 2021, exp.22421 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto)». En la misma línea, la Sala15 ha señalado que, a la luz del numeral 3 del artículo 730 del Estatuto Tributario, para que la indebida notificación de un acto administrativo dé lugar a su nulidad es necesario que se trate de una notificación extemporánea; circunstancia que sólo ocurre si expresamente la ley impone un término perentorio para que la administración resuelva y notifique la decisión, pues, en ese evento, se está ante una falta de competencia temporal.

Así las cosas y dado que en el caso concreto no se está en presencia de una notificación extemporánea, pues la ley no establece un término perentorio para que la administración notifique la resolución distribuidora de la contribución de valorización, no hay lugar a decretar la nulidad de los actos administrativos acusados. Menos aun cuando se observa que con la interposición del recurso de reposición la demandante reveló que conocía el contenido de la Resolución Nro. 094 de 2014 y que, además, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir su legalidad. 13 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 63001-23-33-000- 2018-00112-01 (24741). Sentencia del 18 de noviembre de 2021. CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 14 Sentencias de 6 de marzo de 2008, Exp.15586 y de 26 de noviembre de 2009, Exp.17295. CP: Héctor J. Romero Díaz; y del 12 de mayo de 2010, Exp.16534, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 15 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 17001-23-33-000- 2013-00362-01 (21282). Sentencia del 6 de septiembre de 2017. CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 08001-23-33-000- 2013-00381-01(21895). Sentencia del 6 de junio de 2019. CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Finalmente, la Sala declara que no hay lugar a inaplicar los artículos 48 y 49 del Acuerdo Municipal Nro. 058 de 2008 expedido por el Concejo de Medellín, porque, a partir de la argumentación de la apelante, no se advierte una incompatibilidad visible, flagrante e indiscutible con las disposiciones constitucionales invocadas en la demanda, condición necesaria para que opere la mencionada excepción. En conclusión, no prospera el cargo. 2.

Aprobación de las obras públicas objeto de la Resolución Decretadora El segundo cargo de apelación consiste en que las resoluciones decretadoras fueron expedidas sin el cumplimiento del requisito previsto en el artículo 17 del Acuerdo Nro. 058 de 2008, pues las obras públicas viales a construir en El Poblado no han sido aprobadas ni adoptadas por el Concejo de Medellín, mediante un acuerdo.

En primer lugar, es de observar que la supuesta irregularidad que pone de presente la actora está dirigida contra las resoluciones decretadoras que ordenaron la ejecución de las obras del Proyecto de Valorización El Poblado, actos administrativos que no fueron demandados en este proceso. En segundo lugar, observa la Sala que contrariamente a lo señalado por la apelante, el requisito previsto en el artículo 17 del Acuerdo Nro. 058 de 2008 que a continuación se transcribe, si fue cumplido. «ARTÍCULO 17.

ORIGEN. La Decretación de una obra o Proyecto por la Contribución de Valorización se llevará a cabo sólo cuando en el Plan de Desarrollo se haya establecido la financiación de obras de interés publico, a través de la Contribución de Valorización. En armonía con esa disposición, la Sala observa que, previo a la expedición de la Resolución Decretadora Nro. 0725 de 2009 y sus modificatorias, el Acuerdo Nro.

Junio 16 de 2008, por medio del cual se expide el plan de desarrollo 2008- 2011 del Concejo Municipal de Medellín estableció las obras de interés público que hacían parte del Proyecto de Valorización El Poblado, lo cual se pone de presente en los antecedentes 14 y 15 de la resolución distribuidora, objeto de cuestionamiento, en los siguientes términos: «14.

Que las obras susceptibles de ser financiadas con la contribución de valorización están enunciados no sólo en el Plan Desarrollo 2008-2011 “Acuerdo Municipal N° 16 de Junio 16 de 2008”, sino que además fueron acogidas en el Plan de Desarrollo 2012-0215 (sic) “Acuerdo 7 de 2012), estableciéndose cuál sería su fuente de financiación, que para el caso concreto sería mediante la utilización de fuentes no convencionales, concretamente Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 la “Contribución de Valorización”, adicionando un paquete de obras a las establecidas en el Plan de Desarrollo anterior. 15.

Que el Alcalde de Medellín, profirió la Resolución Decretadora 0725 de 2009, la cual fue modificada por las resoluciones 0824 de 2010, 0246 de 2012 y 0197 de 2014 donde se decretó una serie de obras susceptibles a (sic) financiarse a través de la contribución por (sic) valorización para el “Proyecto Valorización El Poblado” y se determinó la zona de citación. 16.

Que el “Proyecto Valorización El Poblado” se encuentra acorde con lo establecido en el Acuerdo 7 de 2012 “Por medio del cual se adopta el Plan de Desarrollo 2012-2015. Medellín Un Hogar para la Vida”». En consecuencia, no prospera el cargo. 3. Conocimiento de los antecedentes administrativos Como tercer cargo de la alzada, la parte demandante alega que no tuvo acceso a los antecedes administrativos aportados por la autoridad demandada, porque el medio magnético por medio del cual fueron enviados no pudo ser abierto y, además, porque el juez de primera instancia no le corrió traslado de esta prueba, razón por la cual no podía ser un elemento de juicio válido para decidir la demanda.

En adición, sostiene que el estudio técnico en el cual se basó FONVALMED para distribuir el monto de la contribución no cumple con los requisitos para su validez, ya que no fue suscrito por ningún funcionario responsable, sino únicamente por el equipo técnico de la unión temporal que lo realizó. Para resolver, la Sala pone de presente que en el expediente aparecen acreditados los siguientes hechos: • En la audiencia inicial llevada a cabo el 12 de diciembre de 201616, la parte demandante informó al a quo sobre la imposibilidad de acceder a los antecedentes administrativos aportados en medio magnético por la entidad demandada con la contestación de la demanda.

En consecuencia, el tribunal requirió a FONVALMED para que, en el término de 2 días siguientes a la finalización de la audiencia, aportara los antecedentes administrativos. • En la misma audiencia, el a quo les anunció a las partes que, una vez se allegaran los antecedentes administrativos, éstos se pondrían a su disposición y que, siempre y cuando no fuera necesario la celebración de la audiencia de pruebas, correría traslado para alegar de conclusión17. 16 Fls.380 a 386. 17 Ibídem.

Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 • En cumplimiento de la orden impartida por el tribunal en la audiencia inicial, la entidad demandada aportó una copia del medio magnético (DVD) que, según informó, contenía las pruebas anunciadas en el escrito de oposición a la demanda18. • Mediante memorial del 12 de enero de 201719, la actora informó al tribunal que el medio magnético aportado por FONVALMED con ocasión de la orden impartida en la audiencia inicial «no se podía leer». • En atención a ese memorial, mediante auto del 26 de enero de 201720, el a quo requirió nuevamente a FONVALMED para que enviara la totalidad de los antecedentes administrativos en copia o en otro medio magnético que permitiera su apertura. • Por medio del memorial con fecha 3 de febrero de 201721, la demandada anunció cumplir con el anterior requerimiento.

Aunque el memorial no da cuenta de la forma en que fue cumplida esta orden, a folios 233 y siguientes del cuaderno 2, se observan en físico los antecedentes administrativos, entre ellos, el informe técnico. • Según constancia de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia22 de los antecedentes administrativos se corrió traslado a la parte actora, de conformidad con el artículo 110 del Código General del Proceso, desde el 28 de abril al 4 de mayo de 2017. • Mediante auto del 25 de mayo de 201723, el a quo corrió traslado para alegar de conclusión y precisó que lo hacía «teniendo en cuenta que dentro del término de traslado secretarial de los antecedentes administrativos aportados en medio magnético (CD) por la entidad demandada, las partes no manifestaron ninguna observación al respecto (…)».

(Subrayado y énfasis de la Sala). A partir de lo anterior, advierte la Sala que habiéndose efectuado el traslado para alegar, partiendo de la premisa de la no objeción al traslado de los antecedentes administrativos aportados por la entidad demandada, la parte actora no recurrió esa decisión para poner de presente la irregularidad que alega en esta instancia, como tampoco lo señaló con ocasión de los alegatos de conclusión de primera instancia. 18 Fl.387 del cuaderno 2. 19 Fls.435 a 436 del cuaderno 2. 20 Fl.437 del cuaderno 2. 21 Fl.439 del cuaderno 2. 22 Fl.483 del cuaderno 2. 23 Fl.484 del cuaderno 2.

Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Respecto del cuestionamiento sobre la validez del informe técnico por no haber sido suscrito por ningún funcionario, sino únicamente por el equipo técnico de la unión temporal que lo realizó, consta en el expediente24 que tal experticia se realizó en desarrollo de la comisión que para tal efecto hizo el Director General de FONVALMED (Luis Alberto García Bolívar) al Equipo Técnico Unión Temporal, lo que pone de presente que la entidad demandada era la responsable.

No prospera el cargo. 4. Determinación de la contribución de valorización a cargo de la actora El último cargo de la apelación corresponde a aspectos propios de la determinación de la contribución a cargo de la demandante. Para el tribunal este cargo no prosperó dado que no se aportó material probatorio que diera cuenta que los valores y coeficientes determinados no correspondían al beneficio realmente obtenido o, incluso, que los predios de la demandante no hubiesen obtenido beneficio alguno. La Sala comparte la postura asumida por el tribunal, en la medida que, a lo largo del proceso administrativo y judicial, la entidad demandada explicó a profundidad la forma en la que se calculó el monto de la contribución de valorización a cargo de la demandante, nada de lo cual fue desvirtuado por la parte actora.

Finalmente, en cuanto a la presunta vulneración del principio de equidad en materia tributaria, porque, según la actora, predios con similares condiciones a los suyos fueron gravados con una contribución menor a la que a ella le correspondió, la Sala observa que en el expediente no existen elementos de juicio que permitan sustentar el dicho de la actora, de ahí que este cargo no tenga vocación de prosperidad. 5.

Costas No habrá condena en costas en segunda instancia, porque en el expediente no existe material probatorio que acredite su causación, como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable al caso concreto por remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Empero, la condena en costas en primera instancia se mantendrá, porque no fue apelada por la demandante. 24 Fl.454 del cuaderno 2. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536) Demandante: Servicentro El Campestre S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Como no prosperó ningún cargo de apelación, se confirmará la sentencia del 22 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia del 22 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO