11001031500020210528101 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: FABIO GIOVANNI LAZZARINI Y VALENTINA LAZZARINI GRANADOS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “A” Y JUZGADO SESENTA Y TRES ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Temas: Tutela contra providencia judicial.

Conteo del término de caducidad del medio de control de reparación directa en el marco de la suspensión de los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura con ocasión del COVID-19. Aplicación del artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, contra la sentencia de 10 de septiembre de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, en la que resolvió lo siguiente: “PRIMERO. - AMPARAR el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia invocado por el señor Fabio Giovanni Lazzarini y Valentina Lazzarini Granados, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS la providencia del 22 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, – Sección Tercera – Subsección A, para que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, PROFIERA una nueva decisión en la que valore la aplicación del tenor literal del artículo 1 del Decreto 564 de 2020 para efectos de tener por presentada en tiempo la demanda y adoptar las decisiones que resulten indispensables para asegurar la efectividad del derecho al acceso a la administración de justicia de la parte demandante dentro del proceso radicado con el número 11001-33-43-063-2021-00011-01”.

ANTECEDENTES 1. Hechos De los expedientes de tutela y ordinario, se observan como hechos relevantes los siguientes: El 27 de abril de 2016, al señor Fabio Giovanni Lazzarini se le impuso medida de aseguramiento intramural dictada como consecuencia de la denuncia penal formulada en su contra, por los delitos de administración desleal agravada, fraude Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 procesal, fraude a resolución judicial y falsedad en documento público agravada, la cual se prolongó hasta “mediados de junio de 2017”.

El Juzgado Veinticuatro Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá en sentencia de 21 de septiembre de 2018, absolvió al accionante, al considerar que la Fiscalía General de la Nación no demostró los elementos concurrentes exigidos para dictar condena, contemplados en el artículo 381 del Código de Procedimiento Penal. El 18 de diciembre de 2020, el señor Fabio Giovanni Lazzarini y su hija, Valentina Lazzarini Granados, presentaron solicitud de conciliación prejudicial, con el fin de agotar el requisito previo para ejercer el medio de control de reparación directa contra la Nación, Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se resarcieran los perjuicios materiales, morales y de los derechos convencionales y constitucionalmente amparados, causados por su privación injusta de la libertad.

El Procurador 136 Judicial II para Asuntos Administrativos en auto No. 016 de 8 de enero de 2021, inadmitió la solicitud por no reunir los requisitos exigidos en los artículos 2.2.4.3.1.1.5 y 2.2.4.3.1.1.6 del Decreto 1069 de 2015, es decir, por encontrarse caducado el medio de control de reparación directa. Contra la anterior decisión, los accionantes presentaron recurso de reposición el cual fue resuelto en providencia No. 031 de 19 de enero de 2021, misma fecha en la que se expidió por el Ministerio Público el auto No. 032, en el que declaró que el asunto no era susceptible de conciliación, al haber caducado el medio de control de reparación directa, pues el daño que alegó en la solicitud de conciliación se consolidó el 21 de septiembre de 2018, fecha en la que quedó ejecutoriada la sentencia penal absolutoria, por lo que la parte actora contaba hasta el 22 de septiembre de 2020 para radicar la mencionada solicitud, sin embargo, esta se presentó el 18 de diciembre de 2020, es decir, por fuera del término legal, el cual, precisó, frente al Ministerio Público no fue suspendido de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto Legislativo 564 de 2020, además que la Procuraduría General de la Nación mediante Resolución No. 143 de 2020, habilitó los correos electrónicos para radicar las solicitudes de conciliación. El 20 de enero de 2021, los accionantes, en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentaron demanda contra la Nación, Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se declarara la responsabilidad extracontractual del Estado por la privación injusta de la libertad a la que fue sometido el señor Fabio Giovanni Lazzarini y se pagaran los perjuicios morales, materiales, a la vida de relación y a los derechos convencionales y constitucionalmente amparados.

El Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá por auto de 27 de enero de 2021, rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad, conforme lo dispone el numeral 1 del artículo 1691 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que el fallo absolutorio fue dictado el 21 de septiembre de 2018, el cual quedó ejecutoriado el 28 de septiembre de la misma anualidad.

En consecuencia, el término de dos años feneció el 29 de septiembre de 2020 y la demanda fue presentada el 20 de enero de 2021, sumado a que el término de caducidad no fue suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, toda vez que esta se presentó extemporáneamente acorde con lo expuesto en el referido auto No. 032 de 2021, proferido por la Procuraduría General de la Nación. 1 “ARTÍCULO 169.

RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad”. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Contra la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, mediante proveído de 22 de julio de 2021 confirmó esa determinación, bajo el argumento de que con ocasión de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica por la pandemia del COVID-19, la Procuraduría General de la Nación no suspendió los trámites para la radicación de solicitudes de conciliación en materia de lo contencioso administrativo, simplemente cambió el canal de recepción de los documentos, y si bien los términos judiciales estuvieron suspendidos desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020, dicha suspensión judicial solo comprendió la presentación de demandas, acciones y otras actuaciones judiciales, pero no como lo alega la parte demandante, lo referente al inicio del trámite de agotamiento del requisito de procedibilidad. 2.

Fundamentos de la acción Los accionantes presentaron acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A” y el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, con la decisión de rechazar la demanda de reparación directa por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control, a pesar que en virtud de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 564 de 2020, los términos se encontraban suspendidos.

En primer lugar, los demandantes se refirieron a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y concluyeron que los mismos se cumplían por lo que era procedente desde el punto de vista formal. De otra parte, los accionantes afirmaron que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, pues dejaron de aplicar el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 20202, el cual dispuso la suspensión de los términos de caducidad y prescripción en materia judicial por motivos de salubridad pública y fuerza mayor con ocasión de la pandemia por el COVID-19, para aplicar indebidamente el artículo 9 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que regula la suspensión de términos de caducidad y prescripción en materia administrativa.

Sostuvieron que se desconoció el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020 que establece que los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal aplicable para la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de meses o años, se encontraban suspendidos desde el 16 marzo 2020 hasta el día que Consejo Superior de la Judicatura dispusiera la reanudación de los términos, lo cual hizo por el Acuerdo No. 11567 de junio 5 de 2020, mediante el cual ordenó el levantamiento de la suspensión de términos judiciales a partir del 1° de julio de 2020.

Indicaron que la suspensión de términos culminó el “1° de julio de 2020”, por lo que a partir del día siguiente se debió sumar los tres (3) meses y catorce (14) días que duró la suspensión al termino de caducidad que vencía el 29 de septiembre 2 Artículo 1. Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.

El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente.

Parágrafo. La suspensión de términos de prescripción y caducidad no es aplicable en materia penal. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de 2020, de forma tal que la oportunidad para solicitar la conciliación prejudicial ante el Ministerio Público era el 14 de enero del 2021 y no el 29 de septiembre de 2020, como erradamente lo consideraron las autoridades judiciales accionadas.

Señalaron que “ambos despachos judiciales desconocieron esta norma de rango legal para aplicar indebidamente el art. 9 del Decreto 491 de 2020, que regula la suspensión de términos de caducidad y prescripción en materia administrativa, desconociendo lo decidido por la Corte Constitucional mediante sentencia C-213 de 2020 en el sentido de que como no existía en el ordenamiento jurídico un instrumento legal que, en consideración a circunstancias de salud pública y su evolución, permitiera la suspensión de los términos procesales en materia judicial, se justificaba por la reserva legal que demandaba el tratamiento del tema, la expedición del Decreto 564 de 2020.

Y básicamente esta justificación estribó en que … “aunque el Decreto Legislativo 491 de 2020 ya preveía normas relativas a la suspensión de términos de prescripción y caducidad, el Decreto Legislativo 564 de 2020 adopta medidas de alcance diferente y que aclaran inquietudes jurídicas, que responden al requisito de necesidad jurídica” en el ámbito judicial y no en el administrativo”.

Agregaron que al momento en que se radicó la solicitud de conciliación, el 18 de diciembre de 2020, se interrumpió el término de caducidad hasta el 19 de enero de 2021, esto es, casi por un mes más. Por esta razón, no se ofrece ninguna duda de que la demanda se presentó oportunamente, porque se tenía como límite máximo el 18 de febrero de 2021, y no antes, como lo afirmaron las autoridades judiciales accionadas.

Por último, manifestaron que las autoridades judiciales accionadas también incurrieron en defecto sustantivo por aplicar indebidamente una norma no prevista para gobernar la solución del asunto, en tanto el artículo 9 del Decreto Legislativo 491 de 2020, regulatorio de la suspensión de los términos de caducidad y prescripción en materia administrativa, cuando lo cierto era que por ser el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020 una norma especial expedida posteriormente que regula el tema en lo judicial, su vigencia no daba cabida a la aplicación de otras normas. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formularon las siguientes: “Acreditada como están las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por la presencia de los graves defectos antes enunciado[s] y explicado[s], es procedente conceder a los accionantes, el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia que se le han conculcado, con las determinaciones impugnadas.

En tal virtud, solicito: 6.1.- Declarar sin ningún valor ni efecto las decisiones de fecha 27 de enero de 2021, proferida en primera instancia por el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo Oral del Circuito de Bogotá por medio del cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción y de fecha 22 de julio de 2021, expedida en segunda instancia, por la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se confirmó la decisión apelada, dentro del proceso de reparación radicado con el No. 11001-33-43- 063-2021-00011-00. 6.2.- Como consecuencia de la anterior medida, ordenar a las autoridades accionadas que, dentro del término perentorio de diez días siguientes a la Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 notificación de la sentencia de tutela, profieran una nueva decisión en el referido proceso de reparación, que acate las consideraciones de aquella. 6.3.-Ordenar que en lo sucesivo las autoridades accionadas se abstengan de incurrir en conductas violatorias de los derechos fundamentales”. 4.

Pruebas relevantes En correo de 19 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, allegó copia digital del expediente que contiene las actuaciones del medio de control de reparación directa que instauraron Fabio Giovanni Lazzarini y su hija Valentina Lazzarini Granados contra la Nación, Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, con radicado No. 11001-33-43-063- 2021-00011-01. 5.

Trámite procesal Por auto de 7 de agosto de 2021, la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante, a las autoridades judiciales demandadas, así como al Procurador 136 Judicial II para Asuntos Administrativos con sede en Bogotá y a la Fiscalía General de la Nación, en calidad de tercero con interés. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nº 82433 a 82440 de 19 de agosto de 2021, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión. 6.

Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A” En escrito de 19 de agosto de 2021, el magistrado ponente pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela y, en subsidio, que se nieguen las pretensiones. Resaltó que la solicitud de amparo se torna improcedente, puesto que: i) no se evidencia la configuración de un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez de tutela; ii) el caso carece de relevancia constitucional; iii) los argumentos de la parte accionante no se orientan a evidenciar la vulneración de sus derechos fundamentales, sino a que el Juez de tutela se constituya en una tercera instancia dentro del trámite del proceso, fin para el cual no fue previsto el amparo constitucional y iv) la acción de tutela interpuesta no manifiesta o propone ninguna causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

Afirmó que el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad, al considerar que la misma se presentó el 18 de diciembre de 2020, y la fecha límite para presentarla era el 29 de septiembre de 2020. Sostuvo que en providencia de 22 de julio de 2021, se confirmó la decisión de primera instancia: (i) con ocasión de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, la Procuraduría General de la Nación no suspendió los trámites para la radicación de solicitudes de conciliación en materia de lo contencioso administrativo, simplemente cambio el canal de recepción de los documentos (a través de correo electrónico);

(ii) los términos judiciales estuvieron suspendidos desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio 2020; (iii) en el presente caso la suspensión judicial solo comprende la Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 presentación de las demandas, memoriales, recursos y otras actuaciones judiciales, y no como lo pretende la parte demandante, para iniciar el trámite de agotamiento del requisito de procedibilidad y(iv) la oportunidad para presentar la demanda -es decir, los dos (2) años- finalizó el veintidós (22) de septiembre de 2020 y la solicitud de conciliación no logró suspender el término de caducidad, por cuanto fue radicada el 18 de diciembre de 2020. 6.2.

Respuesta del Juzgado Sesenta y Tres Administrativo Oral del Circuito de Bogotá En correo electrónico de 20 de agosto de 2021, la juez titular del despacho solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela, por cuanto no se vulneraron los derechos fundamentales de los accionantes. Afirmó que la parte accionante pretende hacer incurrir en error al juez constitucional, puesto que como consecuencia de la pandemia generada por el COVID-19, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 564 de 2020, el cual fue claro en establecer que el término de caducidad se reanudaría a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cesó la suspensión de términos y, además, que si al momento de decretarse la suspensión de términos el plazo que restaba para hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tenía un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente, situación que no ocurrió en el presente asunto, toda vez que la parte demandante no logró suspender el término de caducidad con la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 136 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bogotá. Agregó que la Procuraduría General de la Nación con la Resolución No. 0143 del 31 de marzo de 2020, habilitó canales virtuales para la recepción de solicitudes de trámite de conciliación extrajudicial, como requisito para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el ejercicio del medio de control de reparación directa, de ahí que se pueda inferir que nunca estuvieron suspendidos los términos por parte de la Procuraduría General de la Nación. Sostuvo que con el Acuerdo PCSJA20-11567 de 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura ordenó el levantamiento de la suspensión de los términos judiciales a partir del 1° de julio de 2020.

De otra parte, resaltó que el objeto de debate consistía en la presunta privación injusta de la libertad de la que fue objeto el señor Fabio Giovanni Lazzarini, debido a las actuaciones desarrolladas en el proceso penal adelantado en su contra, que culminó con sentencia absolutoria proferida por el Juzgado Veinticuatro Penal con Función de Conocimiento del Circuito de Bogotá el 21 de septiembre de 2018, la cual no fue objeto de recurso de apelación, por lo que el despacho concluyó que a partir del día de ejecutoria de aquella sentencia, es decir, el 28 de septiembre de 2018, se tomará como fecha para contabilizar el término de caducidad señalado en el literal i) del numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

Indicó que el término de caducidad no fue suspendido con la presentación de la conciliación extrajudicial, toda vez que la misma fue presentada hasta el 18 de diciembre de 2020 y la fecha límite para presentarla era el 29 de septiembre de 2020. Igualmente, aseguró que la demanda fue presentada hasta el 20 de enero de 2021, en consecuencia, para ese día ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control.

Por último, manifestó que a la parte accionante se le brindó en cada etapa procesal la oportunidad de intervenir, lo que permitió que contra el auto de primera instancia el apoderado judicial interpusiera recurso de apelación, que fue Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 debidamente tramitado ante el superior, quien estuvo de acuerdo con la decisión impartida por esta autoridad judicial, por lo tanto, no se observa vulneración alguna a los derechos de los accionantes. 6.3.

Respuesta de la Fiscalía General de la Nación En escrito de 1 de agosto de 2021, la profesional especializada de la Dirección de Asuntos Jurídicos pidió que se denieguen las pretensiones de la acción de tutela por ser improcedente. Indicó que en el presente asunto se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A” y el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá al proferir las providencias objetadas, respetaron cada una de las garantías de los accionantes, en consecuencia, la Fiscalía General de la Nación encuentra que en el caso examinado no hay una violación del derecho fundamental al debido proceso. 7.

Sentencia de tutela impugnada La Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado en sentencia de 10 de septiembre de 2021, accedió al amparo del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de los accionantes, dejó sin efectos el auto de 22 de julio de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, y ordenó a esta autoridad judicial dictar una decisión de reemplazo en la que se aplique el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020.

Afirmó que la sentencia absolutoria dictada a favor del señor Lazzarini fue proferida en audiencia de lectura de fallo de 21 de septiembre de 2018, la cual se notificó en estrados, sin que ninguna de las partes presentara recurso alguno, con lo cual se entiende que el término de caducidad de la demanda de reparación directa empezó a contar al día siguiente, esto es, el 22 de septiembre de 2018, por lo que de conformidad con el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el término de caducidad de la acción estaba llamado a acontecer el 22 de septiembre de 2020.

Agregó que no obstante tal circunstancia, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020, y en atención a que el término de caducidad se encuentra legalmente previsto para demandar, acorde con lo dispuesto en los artículos 161 y 164 de la Ley 1437 de 2011 y no para conciliar, el mismo fue suspendido entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020.

Sostuvo que el tribunal accionado omitió que de conformidad con el Decreto Legislativo 564 de 2020 y el Acuerdo No. 11567 de 2020, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, el término para demandar se suspendió desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de dicha anualidad, es decir, 3 meses y 14 días, debiendo entenderse que la posibilidad de presentar la respectiva solicitud de conciliación extrajudicial también fue ampliada, pues no podría considerarse que el término de caducidad corre de manera independiente para tramitar la conciliación prejudicial de la actuación consistente en presentar y radicar la respectiva demanda ante la autoridad judicial competente.

Indicó que se debió considerar que el término de caducidad del medio de control de reparación directa ejercido por el señor Lazzarini fenecía 3 meses y 14 días después del 22 de septiembre de 2020, fecha inicial de acaecimiento de la caducidad. Así, al haber presentado la respectiva solicitud dentro del término, esto es, el 18 de diciembre de 2020, la caducidad se suspendió hasta la expedición del Auto No. 032 del 19 de enero de 2021 por parte de la Procuraduría 136 Judicial II para Asuntos Administrativos.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Señaló que la anterior interpretación es acorde con el principio pro actione que sugiere que ante la dubitación respecto de la caducidad, es necesario decantarse por la posición que procure el acceso a la administración de justicia y garantice la tutela judicial efectiva de quien acude a la judicatura, sin afectar el derecho a la seguridad jurídica de quien es demandado, sumado a que no resulta admisible poner en cabeza de los administrados, las eventuales inconsistencias de la normativa de excepción, como pudiera haber parecido acontece en el presente asunto.

Por último, resaltó que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la cual se rechazó la demanda presentada por el señor Lazzarini y su hija, vulneró su derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, toda vez que el hecho de haber desconocido la suspensión de términos judiciales prevista en el Decreto Legislativo 564 de 2020, implicó una interpretación desfavorable a los actores en desconocimiento del principio pro actione, que trajo como consecuencia la negación al acceso a la justicia. Lo anterior, en tanto se consideró que una era la caducidad del medio de control para adelantar el trámite de conciliación prejudicial y otra para la presentación de la demanda, soportado en una interpretación insular de las normas contenidas en el Decreto Legislativo 491 de 2020 y la Resolución No. 143 de 31 de marzo de 2020, expedida por la Procuraduría General de la Nación, obviando con ello los mandatos consignados en el Decreto Legislativo 564 de 2020. 8.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la titular del Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá impugnó la sentencia y pidió al juez constitucional que se revoque la decisión de primera instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda, toda vez que no se vulneraron los derechos fundamentales de los accionantes.

Relató que en virtud de la pandemia generada por el COVID-19, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 564 de 15 de abril de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, y en su artículo 1° dispuso la suspensión de los términos de caducidad y de prescripción para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial.

Agregó que el Decreto Legislativo 491 de 2020, con el que se reguló lo pertinente a la suspensión de los términos de prescripción y caducidad para el trámite de conciliaciones judiciales ante la Procuraduría General de la Nación y con la Resolución No. 0143 de 31 de marzo de 2020, expedida por ese órgano de control, dispuso la habilitación de correos electrónicos para la recepción de solicitudes de trámite de conciliación en materia de lo contencioso administrativo.

Sostuvo que la recepción de solicitudes de conciliación extrajudicial, como requisito para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de control de reparación directa, nunca estuvo suspendida por parte de la Procuraduría General de la Nación a partir de 31 de marzo de 2020. Precisó que si bien el Gobierno Nacional a través del Decreto Legislativo 564 de 2020, reguló la suspensión de los términos de caducidad y prescripción en materia judicial, también es cierto que la Procuraduría General continuó garantizando la atención del público para la presentación de solicitudes de conciliación extrajudicial, facultad de la cual no hizo uso la parte demandante, puesto que tenía hasta el 29 de septiembre de 2020 y solo vino a presentarla hasta el 18 de Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 diciembre de 2020, cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de reparación directa.

Indicó que la suspensión de los términos de prescripción y caducidad, se materializaba solamente si la Procuraduría General de la Nación suspendía la posibilidad de radicar las solicitudes de conciliación extrajudicial, lo cual nunca ocurrió, puesto que como se indicó en atención al Decreto Legislativo 491 de 2020, expidió la Resolución No. 143 de 31 de marzo de 2020, en la cual en lo referente a la radicación de solicitudes de conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo con el fin de garantizar la prestación del servicio, habilitó durante la vigencia del confinamiento obligatorio establecido en el Decreto Ordinario 457 de 2020, el correo electrónico: conciliacionadtvabogota@procuraduria.gov.co - https://www.procuraduria.gov.co/portal/pqrsdf.page (numeral 1° del artículo 2°).

Finalmente, manifestó que la recepción de solicitudes de conciliación extrajudicial, como requisito para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de control de reparación directa, nunca estuvo suspendida por parte de la Procuraduría General de la Nación. Así las cosas, las decisiones tomadas por este despacho y confirmadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrieron en la violación de los derechos fundamentales señalados por los accionantes, sino que, por el contrario, estuvieron fundamentadas en las normas que regulan los requisitos para la presentación de las demandas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y el fenómeno jurídico de la caducidad en el medio de control de reparación directa.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si debe revocar o confirmar la sentencia proferida el 10 de septiembre de 2021, por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, en la que accedió al amparo constitucional del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia vulnerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, en auto de 22 de julio de 2021, por medio del cual se confirmó la decisión de 27 de enero de 2021 del Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, que rechazó el medio de control de reparación directa iniciado por los accionantes, por configurarse el fenómeno de la caducidad, al considerar que no había operado la suspensión de los términos respecto de las solicitudes de conciliación prejudicial en virtud de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Legislativo 491 de 2020, y que ello tenía incidencia en el conteo del término de caducidad. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos3 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos4, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20125, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20057. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico8;

(ii) Defecto procedimental absoluto9; (iii) Defecto fáctico10; (iv) Defecto material o sustantivo11; (v) Error inducido12; (vi) Decisión sin motivación13; (vii) Desconocimiento del precedente14 y (viii) Violación directa de la Constitución. 3 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 4 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 5 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 6 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. 9 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 10 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 11 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 12 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisn que afecta derechos fundamentales. 13 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 14 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo15 y de la Corte Constitucional16. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. La Sala encuentra que los requisitos generales de procedencia están cumplidos en esta oportunidad, por cuanto (i) el asunto goza de relevancia constitucional, por cuanto debe definirse si se desconoció o restringió el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en el análisis que realizaron las autoridades judiciales accionadas respecto del término de caducidad del medio de control de reparación directa promovida por los demandantes desatendiendo lo previsto en el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020;

(ii) la providencia de segunda instancia se dictó en el marco del recurso de apelación presentado por los accionantes, por lo que no cuentan con otro mecanismo de defensa judicial; (iii) se cumple el requisito de la inmediatez, en tanto la solicitud de amparo se presentó dentro de un plazo razonable y, finalmente, (iv) las providencias atacadas no fueron dictadas en el curso de otra acción de tutela. 4.2.

Los demandantes presentaron acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A” y el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, con la decisión de rechazar la demanda de reparación directa por haber operado el fenómeno de la caducidad de ese medio de control, a pesar que en virtud de lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020, los términos se encontraban suspendidos.

La Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado en sentencia de 10 de septiembre de 2021, accedió al amparo del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, dejó sin efectos el auto de 22 de julio de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, y ordenó proferir una nueva decisión en la que se dé aplicación al artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020.

En el escrito de impugnación, el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá insistió en que el computó de la caducidad no se vio suspendido respecto a la radicación de solicitudes de conciliación prejudicial, toda vez que la Procuraduría General de la Nación dispuso varios correos electrónicos para la recepción de las solicitudes.

Por consiguiente, los accionantes al momento 15 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 16 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de radicar la solicitud habían superado el término de dos (2) años con el que contaban para acudir al medio de control de reparación directa. 4.3.

Ahora bien, el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 del 2020 dispuso la suspensión de términos judiciales, en los siguientes términos: “Artículo 1. Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales.

Parágrafo. La suspensión de términos de prescripción y caducidad no es aplicable en materia penal.”. La Corte Constitucional en sentencia C-213 de 202017 realizó la revisión constitucional y declaró ajustada a la Constitución Política esa disposición, salvo la expresión y “y caducidad”, contenido en el parágrafo, con sustento en que: “Respecto a la ampliación del término para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad, una vez se levante la suspensión de términos judiciales, esta Sala considera que se trata de una medida anticipativa que responde a la necesidad de evitar la afluencia masiva de los usuarios en las sedes judiciales, una vez se levante la suspensión de términos, pues de acuerdo con la experiencia generada en otras oportunidades de suspensión de términos, por ejemplo en épocas de paro judicial, cuando se han cerrado los despachos judiciales, una vez fueron restablecidos los servicios, acudió a las sedes judiciales un gran número de personas que durante el cierre, no pudieron realizar actuaciones ante dichos despachos.

Ahora bien, en caso de no adoptar medidas que prevengan tal situación, la afluencia masiva aumentaría el riesgo de contagio con el virus en cuestión, considerando que el mismo se encuentra aún en circulación en el territorio nacional y no existe, por el momento, una vacuna que lo prevenga. Por consiguiente, responde al criterio de necesidad fáctica la medida según la cual, cuando el plazo restante para interrumpir la prescripción o para hacer inoperante la caducidad, al momento de decretarse la suspensión de términos judiciales por parte del CSJ, sea inferior a 30 días, los usuarios no tendrán que concurrir precipitadamente en una única fecha, sino que podrán hacerlo en cualquier día del mes subsiguiente al levantamiento de términos judiciales, lo que favorece el distanciamiento social, que deberá practicarse para evitar el contagio del virus.

(…) En cuanto levantamiento de los términos de suspensión del desistimiento tácito y de duración máxima de los procesos un mes después de que el CSJ reanude los términos judiciales, la Sala estima que se trata de una medida que también pretende evitar que se produzcan aglomeraciones generadas por los usuarios que pretendan reactivar sus procesos en curso y, al mismo tiempo, permite que los despachos judiciales se preparen para atender al público en las mejores condiciones de seguridad para proteger la salud, la vida e integridad de los usuarios.

(…) 66. En lo que respecta el juicio de no contradicción específica, la Sala encontró que de las medidas previstas en el decreto (i) no se puede predicar el desconocimiento de la confianza legítima de quienes tenían la expectativa de alegar el paso del tiempo en su favor (prescripción y caducidad), comoquiera que, no se dan las condiciones para predicar confianza legítima en el caso concreto y, en su lugar, el decreto garantiza 17 M.P.: Alejandro Linares Cantillo.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 adecuadamente los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso. Encontró igualmente la Corte que (ii) no se afecta el principio de seguridad jurídica, pues el decreto imprime certeza a los términos respecto de los cuales permite la suspensión. (…) 67.

En lo que concierne al juicio de incompatibilidad, la Corte Constitucional advirtió que las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 564 de 2020 suspenden cuatro grupos de medidas de naturaleza legal y dicha suspensión se encuentra motivada: las (i) relativas a los términos de prescripción previstas en normas legales de cualquier rama del derecho;

(ii) aquellas que aluden a los términos de caducidad en las acciones; (iii) las relativas al desistimiento tácito (artículos 315 del CGP y 178 del CPACA); y (iv) las de duración del proceso (artículo 121 del CGP) (…)”. 4.4. Ahora bien, la Sala debe precisar que el caso concreto lo abordará a partir de la decisión dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, que fue la que dio por terminada la controversia relativa al rechazo de la demanda de reparación directa promovida por los ahora demandantes.

En efecto, la referida autoridad judicial por auto de 22 de julio de 2021 confirmó el rechazo de la demanda con sustento en lo siguiente: “a) Para determinar la caducidad en ejercicio del medio de control de reparación directa, de conformidad con el literal i del artículo 164 de la Ley 1437 del 2011 (CPACA), se estableció un término de dos años contados a partir: (i) del día siguiente a la fecha de ocurrencia de la acción u omisión causante del daño; y excepcionalmente (ii) cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo, si fue en fecha posterior, y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. b) Revisado los hechos y el material probatorio aportado en la demanda se desprende que, el 21 de septiembre de 2018 se profirió sentencia absolutoria en audiencia de lectura de fallo en favor del señor Fabio Giovanni Lazzarini, por parte del Juzgado 24 de Conocimiento del Circuito de Bogotá. La cual, no fue objeto recurso de apelación, quedando en firme el mismo día. De lo anterior, advierte la Sala con certeza, que la fecha a partir de la cual se debe contabilizar el término de caducidad para el caso concreto, es el día siguiente a la ocurrencia del hecho, es decir, a partir del día 22 de septiembre de 2018. c) Por lo cual, a primera vista encuentra la Sala que la oportunidad para presentar la demanda -es decir, los dos (2) años- finalizó el día veintidós (22) de septiembre de 2020.

No obstante, dentro del acervo probatorio, y de acuerdo al acta expedida por la Procuraduría 136 Judicial II para Asuntos Administrativos, la solicitud de conciliación no logró suspender el término de caducidad, por cuanto fue radicada el día 18 de diciembre de 2020. d) Por otra parte, contrario a lo expuesto por el recurrente, se advierte que con ocasión de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, el gobierno nacional expidió el Decreto Legislativo 491 de 2020, en el cual dispuso en su artículo 9°, lo pertinente a la suspensión de los términos de prescripción y caducidad para el trámite de conciliaciones extra judiciales.

Así las cosas, para dar alcance al referido decreto, la Procuraduría General de la Nación, expidió la Resolución No. 143 del 31 de marzo de 20204, en la cual, en el numeral 1° del artículo 2°, en lo referente a la radicación de solicitudes de conciliación extrajudicial, indicó que, en materia de lo contencioso administrativo, se llevaría a cabo a través de correos electrónicos que fueron habilitados, durante la vigencia del confinamiento obligatorio.

Por lo anterior, no se suspendieron los trámites ante la entidad. e) De igual manera, el Consejo Superior de la Judicatura, suspendió los términos judiciales en todo el país, desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020. Posteriormente, mediante Acuerdo 11567 de junio 5 de 2020, en su artículo 1º ordenó “el levantamiento de la suspensión de términos judiciales a partir del primero (1º) de julio de 2020”.

Expuesto lo anterior, concluye la Sala: (i) con ocasión de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, la Procuraduría Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 General de la Nación no suspendió los trámites para la radicación de solicitudes de conciliación en materia de lo contencioso administrativo, simplemente cambio el canal de recepción de los documentos (a través de correo electrónico);

(ii) los términos judiciales estuvieron suspendidos desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio 2020; (iii) sin embargo, en el presente caso la suspensión judicial solo comprende la presentación de las demandas, memoriales, recursos y u otras actuaciones judiciales, y no como lo pretende la parte demandante, para iniciar el trámite de agotamiento del requisito de procedibilidad;

(iv) Por lo tanto, reitera la Sala, que la oportunidad para presentar la demanda -es decir, los dos (2) años- finalizó el día veintidós (22) de septiembre de 2020 y la solicitud de conciliación no logró suspender el término de caducidad, por cuanto fue radicada el día 18 de diciembre de 2020. En ese orden, la Sala procederá a confirmar la decisión de primera instancia, en el sentido de rechazar la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad.

(…)”. De lo anterior, se observa que la autoridad judicial consideró que si bien se dispuso la suspensión de términos judiciales por el Consejo Superior de la Judicatura desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020, lo cierto es que esto era frente a la radicación de demandas, memoriales, recursos y otras actuaciones judiciales, mas no para adelantar los trámites de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación. Por consiguiente, al constatar que los dos años para ejercer el medio de control de reparación directa culminaban el 22 de septiembre de 2020 y la solicitud se elevó el 18 de diciembre de 2020, ya se había configurado el fenómeno de la caducidad, razón por la cual decidió confirmar la providencia de primera instancia que rechazó la demanda. 4.5.

La Corte Constitucional ha dicho que el defecto sustantivo se materializa cuando la decisión que adopta el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconoce, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede darse en los siguientes casos: “(i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico.

En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente, derogada, o que ha sido declarada inconstitucional. (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente. A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador (iii) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes.

En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (iv) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución. (v) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vi) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.

(vii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales. (viii) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación. (ix) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es contrario a la constitución, o al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.

(x) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia”18. Además de las anteriores circunstancias, se ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, dos hipótesis: “(i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de 18 Corte Constitucional, sentencia SU-574 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable”19 (Negrillas y subrayas de la Sala). 4.6.

Descendiendo al caso concreto, el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo Oral del Circuito de Bogotá en el escrito de impugnación alegó que la suspensión de los términos de caducidad y prescripción no operó frente a la Procuraduría General de la Nación, toda vez que dicha entidad estableció unos correos electrónicos con el fin de recibir las solicitudes de conciliación y así no suspender los mencionados términos y, en consecuencia, era procedente la decisión de rechazar la demanda de reparación directa presentada por los accionantes por configurarse la caducidad del medio de control.

Por lo anterior, la Sala abordará el asunto a partir de los argumentos planteados en la impugnación. 4.6.1. Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho20. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción o medio de control ante la jurisdicción, es decir, que es una figura que se analiza frente a la oportunidad que se tiene para radicar demandas ante los jueces.

La caducidad ha sido entendida como la extinción de la posibilidad de formular una pretensión por el transcurso del tiempo previamente fijado por la ley en forma objetiva. Pese a lo anterior, en el ordenamiento jurídico existe un evento establecido por el legislador en el que se permite la suspensión del término de caducidad, el cual es cuando se presenta la solicitud de conciliación prejudicial ante el Ministerio Público de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 640 de 200121.

Sin embargo, el Presidente de la República mediante Decreto 417 de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el termino de treinta (30) días calendario con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos, declaratoria que tuvo lugar por segunda ocasión con el Decreto 637 de 2020.

En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional expidió, entre otros, el Decreto Legislativo 564 de 2020, mediante el cual incorporó reglas legislativas respecto de la suspensión de términos de prescripción y 19 Ibíd. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda. Subsección “B”, C.P.: Gustavo E. Gómez Aranguren (E), sentencia de 8 de mayo de 2014, radicación No.: 08001-23-31-000-2012-02445-01(2725-12).

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, C.P.: William Hernández Gómez, sentencia de 16 de agosto de 2018, radicado No.: 17001-23-33-000-2016-00149-01. 21 ARTICULO

21. SUSPENSION DE LA PRESCRIPCION O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 caducidad para fines judiciales. Así mismo, el Consejo Superior de la Judicatura mediante los Acuerdos PCSJA-11517, PCSJA20-11518, PCSJA-11519, PCSJA- 11521, PCSJA20-11526, PCSJA-11527, PCSJA-11528, PCSJA-11529, PCSJA- 11532, PCSJA-11546, PCSJA-11549, PCSJA-11556 y PCSJA-11567, suspendió́ los términos judiciales a partir del 16 de marzo de 2020, por motivos de salubridad publica y fuerza mayor con ocasión de la pandemia por el COVID-19 y, posteriormente, la referida Corporación en Acuerdo PCSJA-11581 de 27 de mayo de 2020, dispuso el levantamiento de los términos judiciales a partir del 1° de julio de ese mismo año. Es decir, que respecto de la caducidad y la prescripción, los términos para su cómputo estuvieron suspendidos por 3 meses y 14 días.

Ahora bien, es necesario resaltar que la caducidad es una figura que se analiza a partir de la oportunidad con la que cuenta el interesado para acceder a la jurisdicción sin que fenezca esta posibilidad, con observancia a los términos establecidos previamente en la ley. Por consiguiente, cuando se presenta la suspensión de los términos de dicha figura esta debe estudiarse desde la oportunidad con la que cuenta la parte demandante para acceder a la administración de justicia, es decir, al momento en que debería radicar la demanda. 4.6.2.

Precisado lo anterior, la Sala considera que en el presente asunto las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo, toda vez que desconocieron artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020, cuya aplicación a la luz del derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia, permite concluir que la suspensión de los términos judiciales ordenada por el Gobierno Nacional, con el fin de contrarrestar los efectos de la pandemia frente al acceso a la administración de justicia, tiene incidencia, igualmente, en el conteo del término de caducidad del medio de control de reparación directa, aun cuando la Procuraduría General de la Nación no hubiera dispuesto la suspensión de los términos administrativos para la presentación de conciliaciones prejudiciales, posibilidad que otorgaba el artículo 9 del Decreto Legislativo 491 de 2020, norma que no resultaba aplicable en este caso para abordar el análisis de la caducidad de la acción. En efecto, el argumento expuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, en auto de 22 de julio de 2021, se limitó a indicar que en la Procuraduría General de la Nación no se dispuso la suspensión de los términos, pues con el Decreto Legislativo 491 de 2020 y la Resolución No. 0143 de 31 de marzo de 2020, “Por la cual se prorroga la restricción de la atención presencial en el Centro de Atención al Público CAP y las demás sedes de la Procuraduría General de la Nación y se establecen reglas para la radicación de conciliaciones”, se garantizó la atención al público por medios electrónicos, razón por la cual no fue necesario establecer dicha suspensión. Para la Sala, esa determinación desconoce el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020 que dispuso la suspensión de los términos de caducidad y prescripción para efectos judiciales, por lo que la circunstancia de que la Procuraduría General de la Nación no hubiera suspendido los términos para la recepción de las solicitudes de conciliación prejudicial, no puede entenderse como una autorización para no descontar el término de tres (3) meses y catorce (14) días de suspensión de los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura, teniendo en cuenta que esa fue la premisa normativa de la referida disposición que, se reitera, es aplicable a este caso concreto y permite garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia de los demandantes.

Conforme con lo anterior, por motivo de la pandemia, los términos judiciales y los plazos de prescripción (de derechos) y caducidad (de los medios de control) se suspendieron desde el 16 de marzo de 2020 y se reanudaron a partir del día hábil Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 siguiente a la fecha en que cesó la suspensión. De igual modo, en el Acuerdo PCSJA20-11567, los términos estuvieron suspendidos hasta el 30 de junio de 2020 y, por ende, se reanudaron el 1 de julio siguiente.

Por consiguiente, se observa que la aplicación normativa efectuada por las autoridades judiciales accionadas frente a la caducidad del medio de control de reparación directa que presentaron los accionantes, desconoció el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020, lo que conllevó sacrificar el acceso efectivo a la administración de justicia, pues pasó por alto, se reitera, la suspensión de los términos judiciales ordenada entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020.

Luego, para efectos de reanudar el término de caducidad, deberá adicionarse el periodo de la suspensión de los términos judiciales. Si durante ese periodo que se adiciona, se presentó la solicitud de conciliación prejudicial, habrá que entenderse que se hizo en tiempo, habida cuenta de que se solicitó dentro del plazo previsto para demandar, conforme con la Ley 1437 de 2011 y el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020.

Así las cosas, en el medio de control de reparación directa que dio lugar a las providencias objeto de reproche constitucional, el supuesto daño antijurídico se presentó con la sentencia absolutoria dictada a favor del señor Fabio Giovanni Lazzarini, la cual fue proferida en audiencia de lectura de fallo de 21 de septiembre de 2018 y quedó notificada en estrados sin que contra esta se presentara recurso alguno. Por consiguiente, el término de dos (2) años establecidos en el artículo 16422 de la Ley 1437 de 2011, correspondiente a la caducidad del medio de control de reparación directa correría del 22 de septiembre de 2018 al 22 de septiembre de 2020.

Sin embargo, en vista de la suspensión del término de caducidad establecido en el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020 y que se extendió por tres (3) meses y catorce (14) días (16 de marzo al 30 de junio de 2020), la oportunidad para radicar la demanda se trasladó al 5 de enero de 2021, por lo que al momento en que se radicó la solicitud de conciliación, el 18 de diciembre de 2020, el medio de control de reparación directa se encontraba en término. Aunado a lo anterior, la caducidad del mencionado medio de control se suspendió hasta la expedición del Auto No. 032 del 19 de enero de 2021, por la Procuraduría 136 Judicial II para Asuntos Administrativos, por lo que la demanda radicada el 20 de enero de 2021 se encontraba en término y, en ese orden de ideas, las autoridades judiciales al momento de estudiar los requisitos de admisión debieron dar por superado ese presupuesto de procedibilidad.

Por consiguiente, no son de recibo los argumentos planteados en el escrito de impugnación, en tanto si bien la Procuraduría General de la Nación garantizó la atención al público por medios electrónicos, es decir, no se suspendió el recibo de las solicitudes de conciliación prejudicial, esto por sí solo no descarta ni puede desconocer la suspensión de los términos de caducidad ordenada en el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020, disposición que se declaró exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-213 de 2020.

Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia impugnada que accedió a la protección de derecho fundamental de acceso de la administración de justicia de los accionantes. 22 ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05281-01 Demandante: Fabio Giovanni Lazzarini y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 10 de septiembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, por las razones aquí expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO