Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05726-00 Accionantes: Luis Fernando Quintero Gómez Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Reconocimiento de pensión de jubilación de docente vinculado mediante contratos de prestación de servicios, sin demostración de aportes a pensión. AMPARA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección decide la acción de tutela instaurada por el señor Luis Fernando Quintero Gómez en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la expedición de la sentencia del 29 de mayo de 2025 proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-33-33-017-2023- 00212-01.
ANTECEDENTES La parte actora pretende que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, así como los principios de confianza legítima y pro homine.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La parte actora señaló que tiene más de 55 años de edad y un tiempo de servicios superior a los 20 años en el sector público educativo, en la medida que su vinculación inició mediante contratos de prestación de servicios celebrados entre el 10 de diciembre de 2001 y el 30 de octubre de 2003, y desde esta última data, a través de una relación legal y reglamentaria, hasta la fecha.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que el 31 de marzo de 2023, el docente solicitó el reconocimiento de su pensión de jubilación bajo el régimen de la Ley 33 de 1985, pero la Nación-Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio guardó silencio, por lo que se configuró un silencio administrativo negativo.
Que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación-Ministerio de Educación-Fomag y del departamento del Valle del Cauca, en la que solicitó la nulidad del acto ficto y el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación a partir del 27 de octubre de 2022. Que el 21 de febrero de 2025, el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Cali declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento demandado y negó las pretensiones porque determinó que no podían tenerse en cuenta los períodos que estuvo vinculado mediante contratos de prestación de servicios porque no acreditó que hubiera realizado cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en pensiones.
Que interpuso recurso de apelación y el 29 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la sentencia recurrida con fundamento en iguales argumentos. Considera que la autoridad judicial de segunda instancia incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado, pues no tuvo en cuenta que la postura vigente y que fue desarrollada desde el año 2021 consiste en el reconocimiento de los períodos laborales, independientemente de la realización de aportes al Sistema de Seguridad Social, garantizando a la autoridad competente la facultad de recobro ante la autoridad de previsión o el descuento de los valores adeudados por aportes a pensión. Que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha dejado sentada su posición de que la omisión en el pago de aportes por los períodos en los cuales el docente estuvo vinculado mediante contratos de prestación de servicios no puede afectar su derecho pensional, en atención a la Sentencia de Unificación CESUJ-5 del 25 de agosto de 2016, acorde con la cual el sujeto responsable de la carga es quien encubrió el vínculo de trabajo y se benefició de la labor, por lo cual el Fomag debe adelantar las gestiones para dicho recobro o descuento, cuando no se acredite su cotización, conforme a la imprescriptibilidad y no afectación a la sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Al respecto, aludió a las siguientes sentencias proferidas por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado: 11 de febrero de 2021, exp. 81001-23-33- 000-2013-00079-01; 13 de junio de 2021, exp. 50001-23-33-000-2018-00357-01; 7 de abril de 2022, exp. 63001-23-33-000-2018-00184-01; 23 de mayo de 2023, exp. 25000-23-42-000-2019-01673-01; y 30 de enero de 2025, exp. 66001-23-33-000- 2022-00016-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Así como las dictadas por la Subsección B de dicha Sección: 4 de julio de 2024, exp. 15001-23-33-000-2021-00637-01; 12 de septiembre de 2024, exp. 15001-23- 33-000-2021-00407-01; 19 de septiembre de 2024, exp. 15001-23-33-000-2021- 00135-01; y 20 de noviembre de 2024, exp. 27001-23-33-000-2021-00048-01.
Concluyó que la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es abiertamente improcedente, al no atender al desarrollo jurisprudencial actual y desconocer el valor vinculante de los pronunciamientos judiciales respecto a controversias similares, sin justificar su apartamiento. PRETENSIONES Solicitó ordenar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dejar sin efectos la sentencia del 29 de mayo de 2025 y proferir una nueva decisión con fundamento en la normativa aplicable al caso del accionante, esto es, la Ley 33 de 1985, en los términos pedidos en la demanda, y atendiendo al precedente jurisprudencial del Consejo de Estado.
ACTUACIÓN PROCESAL El 16 de septiembre de 2025, se admitió la acción; se vinculó a la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fomag y al departamento del Valle del Cauca, como terceros con interés; y se corrió el traslado respectivo. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardó silencio. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El departamento del Valle del Cauca manifestó su oposición a las pretensiones, pues no existe alguna relación entre su actuación y los hechos expuestos en el escrito de tutela, de allí que la acción se haya dirigido en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a quien corresponde pronunciarse sobre el particular.
El Ministerio de Educación Nacional afirmó que el accionante no logró fundamentar la relevancia constitucional del asunto ni la necesidad de intervención del juez de tutela, así como tampoco acreditó la vulneración de derechos fundamentales, poniendo en evidencia que se trata de una controversia estrictamente económica que involucra intereses privados, por lo cual solicitó declarar improcedente la acción. Los demás vinculados guardaron silencio.
Se decidirá previo a las siguientes, Radicado: 11001-03-15-000-2025-05726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.
(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).
Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Caso concreto Esta Subsección debe verificar si se superan los requisitos generales de procedencia que habilitan el estudio de la sentencia controvertida, pues solo en el evento de encontrarse satisfechos habría lugar a examinar los disensos esgrimidos. En primer lugar, se encuentran reunidas las exigencias generales, pues: i) el asunto a resolver tiene relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección por la incursión en los defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial; ii) la acción se presentó con inmediatez, pues la sentencia discutida adquirió ejecutoria el 10 de junio de 2025 y esta acción fue instaurada el 12 de septiembre de este año; iii) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; iv) se agotaron los mecanismos judiciales con los que se contaba; v) no se trata de una sentencia de tutela; y vi) no se está invocando una irregularidad procesal, por lo cual no hay lugar a exigir el cumplimiento de ese requisito.
Por lo anterior, se procede al estudio de fondo. En la sentencia del 29 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca advirtió que el accionante se encontraba desempeñando funciones docentes antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por lo cual el régimen aplicable era el previsto en la Ley 33 de 1985, el cual exige 20 años de servicio y 55 años de edad.
Al respecto, concluyó que el demandante cumplió 55 años de edad el 16 de mayo de 2020, por lo que cumplía con el primero de los requisitos, pero únicamente tenía 18 años, 10 meses y 4 días de tiempo de servicio, pues, aunque adicionalmente 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 contaba con 1 año, 7 meses y 14 días de labores prestadas a través de contratos de prestación de servicios, durante ese período no estaban demostrados los aportes a pensión, lo que impedía incluir dichos tiempos.
En relación con el desacuerdo del demandante expuesto en la apelación, por no tener en cuenta ese período con fundamento en la falta de prueba de las cotizaciones a pensión, el Tribunal consideró que ese argumento no era de recibo, ante la obligatoriedad de realizar aportes parafiscales a pensión, para que la entidad de previsión pudiera pagar las prestaciones sin detrimento patrimonial, en consonancia con el principio de sostenibilidad financiera del sistema y solidaridad.
Efectuado el recuento de los razonamientos contenidos en la sentencia controvertida en esta sede, esta Subsección advierte que dicha decisión desconoce la jurisprudencia reiterada de esta corporación, según la cual la entidad de previsión debe realizar, en cualquier tiempo, el cobro de las sumas que no se hubieren aportado al sistema pensional7, en atención a su naturaleza parafiscal y consecuente imprescriptibilidad, por lo cual el hecho de que no estén demostradas las cotizaciones a pensión no puede servir de fundamento para desconocer el derecho al reconocimiento pensional.
En ese entendido, el tiempo laborado mediante contratos de prestación de servicios por el accionante no podía ser excluido del cómputo del tiempo trabajado con base en el argumento de que no se efectuaron los aportes a pensión, pues para ese efecto la entidad encargada de reconocer la prestación puede y debe adelantar las gestiones administrativas pertinentes para el recaudo de dichos dineros, con el fin de garantizar la sostenibilidad del sistema y la financiación de la pensión. Obsérvese que la razón principal de la autoridad judicial aquí accionada para desvirtuar el desacuerdo del demandante, expuesto ahora en esta acción, obedeció a que reconocer el año, siete meses y catorce días de servicios prestados implicaría desconocer la obligatoriedad de los aportes a pensión, lo que generaría un detrimento patrimonial, pero ese argumento carece de sustento, pues, como se vio, el Fomag puede realizar el cobro de las cotizaciones adeudadas.
Lo expuesto pone de presente la configuración del defecto invocado por el actor, el cual conllevó una afectación al debido proceso susceptible de ser protegida a través de este mecanismo. En consecuencia, se amparará el derecho fundamental al debido proceso del señor Luis Fernando Quintero Gómez, se dejará sin efectos la sentencia del 29 de mayo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, 7 Ver, entre otras, las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de mayo de 2023, exp. 25000-23-42-000-2019-01673-01.
C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 30 de enero de 2024. Exp. 66001-23-33-000-2020- 00492-01 (0391-2022). C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 12 de septiembre de 2024. Exp. 15001-23-33-000-2021-00407-01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05726-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 se le ordenará a esa autoridad judicial que, en el término de 20 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, profiera una decisión de reemplazo, conforme a los anteriores considerandos.
Se aclara que la anterior orden no implica que indefectiblemente deba accederse a las pretensiones, pues ello dependerá del estudio del caso, conforme a los parámetros aquí señalados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso del señor Luis Fernando Quintero Gómez.
En consecuencia, Segundo. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 29 de mayo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Tercero. ORDENAR al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que, en el término de 20 días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, dicte una nueva decisión, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia. Cuarto. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Quinto. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente