Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05077-00 Demandante: Luis Guillermo Núñez Arias Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y otro Temas: Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Reconocimiento asignación de retiro. Policía Nacional. Nivel ejecutivo. Régimen de transición. Ley 923 de 2004. Decreto 754 de 2019. Defecto sustantivo. Decisión: Niega la solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela formulada por Luis Guillermo Núñez Arias contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 15 de agosto de 2025, la parte actora, a través de apoderado, presentó acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y seguridad social los cuales fueron presuntamente transgredidos por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá. 2.
A título de amparo, solicitó que se dejara sin efectos la Sentencia de 28 de febrero de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento No. 11001-33-35-011-2022-00225-01. En consecuencia, que se ordenara dictar una decisión de remplazo. 3.
Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la parte actora manifestó que, el 8 de abril de 2002, inició su carrera en la Policía Nacional como alumno del nivel ejecutivo en la Escuela de Policía Antonio Nariño, con sede en la ciudad de Barranquilla (Atlántico) y fue dado de alta como patrullero el 2 de diciembre de 2002. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05077-00 Demandante: Luís Guillermo Núñez Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.
El 11 de octubre de 2019, mediante la Resolución No. 04495, fue retirado del servicio activo de la Policía Nacional por la causal de destitución, donde acreditó un tiempo de servicio de 17 años, 9 meses y 22 días. 5. El 2 de noviembre de 2021, solicitó a la Policía Nacional el reconocimiento y pago de los 3 meses de alta y la asignación de retiro por la causal de destitución, ya que cumplió con el tiempo mínimo de servicio de 15 años previsto en los artículos 144 y 145 del Decreto 1213 de 1990. 6.
El 23 de diciembre de 2021, mediante Oficio No. GS-2021-060491 / DIPON- DITAH-1.10, la Policía Nacional negó la solicitud pues estableció que para el reconocimiento y pago de los 3 meses de alta y la asignación de retiro por destitución debía acreditarse un tiempo mínimo de servicio de 20 años, requisito que no se cumplía, razón por la cual concluyó que no era jurídicamente viable acceder a lo pedido. 7.
El 3 de junio de 2022, el accionante radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, con el propósito de que se declarara la nulidad del mencionado oficio y, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento y pago de los 3 meses de alta y la asignación de retiro conforme al inciso 2 del numeral 3.1 del artículo 2 de la Ley 923 de 2004. 8.
El 12 de abril de 2023, el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá declaró probada la excepción de cobro de lo no debido que propuso la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y negó las pretensiones, tras considerar que la norma aplicable al caso concreto era el Decreto 754 de 2019, el cual exigía como requisito para acceder a la asignación de retiro por destitución un tiempo mínimo de servicio de 20 años, supuesto que no cumplió el hoy accionante. 9.
El 24 de abril de 2023, la parte actora interpuso recurso de apelación, donde señaló que se desconoció el régimen de transición de la Ley 923 de 2004, en la cual se dispuso que a los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de dicha norma no se les exigiría, para el reconocimiento de la asignación de retiro, un tiempo de servicio superior al regido por las disposiciones vigentes al momento de su expedición (30 de diciembre de 2004), cuando el retiro se produjera por solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando se tratara de cualquier otra causal. 10.
El 28 de febrero de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la sentencia de primera instancia, consideró que la norma aplicable al caso era el Decreto 754 de 2019, toda vez que el retiro por destitución se produjo el 29 de octubre de 2019, fecha para la cual ya se encontraba en vigencia dicho decreto; en consecuencia, el accionante debía acreditar 20 años de servicio, y solo contaba con 17 años, 9 meses y 18 días. 11.
Como fundamentos de la vulneración, la parte actora sostuvo que las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales dentro del proceso de nulidad y Radicado: 11001-03-15-000-2025-05077-00 Demandante: Luís Guillermo Núñez Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 restablecimiento del derecho incurrieron en un defecto sustantivo, tras considerar que debía inaplicarse por ilegal el Decreto 754 de 2019 y, en consecuencia, que se accediera a las pretensiones de la demanda, toda vez que dicho decreto resultaba contrario a lo previsto en el inciso 2 del numeral 3.1 del artículo 2 de la Ley 923 de 2004, norma que fijó un régimen de transición para quienes se encontraban en servicio activo a la fecha de su entrada en vigencia. 12.
Explicó que si bien en principio el Decreto 754 de 2019 debía aplicarse, pues cumplía con los requisitos allí previstos, lo cierto era que al tratarse de una norma reglamentaria, no podía contrariar el régimen de transición establecido en la Ley 923 de 2004. Sostuvo que lo contrario implicaría imponer al personal activo para esa época un tiempo de servicio superior al fijado por las disposiciones anteriores, lo cual constituiría una aplicación ilegal. 13.
Señaló que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante Sentencia de tutela del 5 de marzo de 20241, dejó sin efectos una decisión del Tribunal Administrativo del Meta que había resuelto un caso idéntico donde se aplicó erróneamente el Decreto 754 de 2019, providencia que respaldaba sus pretensiones. 14. Finalmente, afirmó que resultaba procedente el reconocimiento de la asignación de retiro con fundamento en la Ley 923 de 2004 y en el Decreto 1212 de 1990, pues no podían exigírsele más requisitos que los ya establecidos en dichas disposiciones, de conformidad con el régimen de transición. Intervenciones2 15.
La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto las pretensiones estaban encaminadas a controvertir una providencia judicial con la que la parte actora no se encontraba de acuerdo, ya que pretendía que se aplicara la Ley 923 de 2004, la cual fijó el régimen de transición para quienes se encontraban en servicio activo a la fecha de su entrada en vigencia. 16.
Asimismo, sostuvo que el Decreto 754 de 2019 distinguió 2 categorías de causales de retiro de los miembros del nivel ejecutivo incorporados de manera directa antes del 31 de diciembre de 2004. En ese contexto, consideró que el hoy accionante debía acreditar un tiempo mínimo de 20 años de servicio para acceder a la asignación de retiro, requisito que no cumplió, pues únicamente reunió 17 años, 9 meses y 18 días. 17.
La Caja de Sueldo de Retiro de la Policía Nacional solicitó que se negara el amparo, toda vez que la acción de tutela no podía convertirse en una tercera instancia destinada a revivir interpretaciones o valoraciones ya efectuadas. 1 Proceso No. 11001-03 15-000-2024-00499-00. 2 Mediante Auto de 20 de agosto de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá, y se vinculó a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional en calidad de terceros con interés en el proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05077-00 Demandante: Luís Guillermo Núñez Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Adicionalmente, expuso que en el escrito de tutela únicamente se evidenciaba el desacuerdo de la parte actora frente a las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual no evidenciaba arbitrariedad alguna, pues dichas determinaciones obedecieron a los principios de la sana crítica y de la autonomía judicial, en atención a las pruebas y alegatos aportados por las partes. 18.
La Policía Nacional solicitó que no se concedieran las pretensiones de la parte actora, por cuanto no se advertía vulneración alguna de sus derechos fundamentales. Argumentó que no se configuraba un perjuicio irremediable ni una amenaza inminente e injustificada que hiciera procedente la acción de tutela como mecanismo para obtener el reconocimiento de las prestaciones reclamadas por el accionante, máxime cuando la controversia ya había sido debatida a través de otras vías jurisdiccionales idóneas para su resolución. 19.
El Juzgado 11 Administrativo de Bogotá pese a que fue debidamente notificado, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES Competencia 20. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Problema jurídico 21.
Corresponde a la Sala determinar si, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos fundamentales de la parte actora al proferir la Sentencia de 28 de febrero de 2025, mediante la cual confirmó la sentencia de primera instancia. Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 22.
La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, toda vez que (1) la controversia goza de relevancia constitucional, comoquiera que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y seguridad social, no se trata de una discusión de raigambre eminentemente legal ni una reiteración de los argumentos planteados en el trámite ordinario y, en todo caso, el reparo (defecto sustantivo) fue dirigido concretamente contra la decisión del juez de segunda instancia;
(2) se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por activa y por pasiva, debido a que, por un lado, la parte actora tenía la calidad de demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, por el otro, la Subsección B de la Sección Radicado: 11001-03-15-000-2025-05077-00 Demandante: Luís Guillermo Núñez Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la decisión que se cuestiona;
(3) se encuentra acreditada la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron todos los mecanismos judiciales que tenía para procurar la defensa de sus derechos; (4) la acción de tutela se presentó el 15 de agosto de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la Sentencia de 28 de febrero de 2025 (11 marzo de 2025);
(5) no se cuestionó una irregularidad procesal, sino el hecho de tomar una decisión judicial con base a una norma que no era aplicable al caso; (6) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (7) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza. 23.
Comoquiera que la acción de tutela es procedente, se estudiará el fondo de la controversia. Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos 24. La Sala negará el amparo solicitado por la parte accionante, por las razones que pasan a explicarse: 25. En el presente caso no se advierte que la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca hubiera incurrido en un defecto sustantivo por haber aplicado el Decreto 754 de 2019.
En efecto, las circunstancias de hecho y de derecho permitieron concluir acertadamente que dicha normativa era la aplicable al caso concreto, en la medida en que dicho tribunal precisó que, aunque en asuntos análogos se había accedido al reconocimiento de asignaciones de retiro con fundamento en el artículo 144 del Decreto 1212 de 1990, ello no era procedente frente al señor Núñez Arias, toda vez que su desvinculación ocurrió el 29 de octubre de 2019, fecha en la que ya se encontraba en vigor el Decreto 754 de 2019, norma que reguló de manera específica la asignación de retiro del personal del nivel ejecutivo incorporado de manera directa hasta el 31 de diciembre de 2004 y que estableció como requisito acreditar 20 años de servicio cuando el retiro se produjera por la causal de destitución. 26.
Contrario a lo anterior, el señor Núñez Arias alegó que el Decreto 754 de 2019 era contrario a la Constitución y al régimen de transición fijado en la Ley 923 de 2004. Sostuvo que, por encontrarse en servicio activo al 31 de diciembre de 2004 y haber cumplido 15 años de servicio, debía reconocérsele la asignación de retiro, sin que pudiera exigírsele un tiempo mayor.
Adicionalmente, afirmó que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sentencia de tutela del 5 de marzo de 2024, había resuelto un caso idéntico en aplicación de la Ley 923 de 2004. 27. Ahora bien, y bajo todo el contexto de la controversia, resulta necesario precisar que: (i) el accionante ingresó al nivel ejecutivo el 2 de diciembre de 2002, es decir, antes de la expedición de la Ley 923 de 2004; y (ii) fue retirado del servicio el 11 de octubre de 2019 por la causal de destitución, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 754 de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05077-00 Demandante: Luís Guillermo Núñez Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 28. Lo anterior significa que, para el momento de la desvinculación del señor Núñez Arias, existía una norma especial y vigente que regulaba la asignación de retiro en caso de destitución. Por tanto, no se configura un defecto sustantivo, pues las autoridades judiciales sustentaron su decisión en la normatividad aplicable y en la jurisprudencia pertinente, en particular en la Sentencia de 21 de enero de 2021 de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado3.
En dicha providencia, luego de un análisis normativo y jurisprudencial sobre la asignación de retiro del personal del nivel ejecutivo incorporado por vía directa, y de los pronunciamientos que habían declarado la nulidad de otros decretos que desbordaron los límites de la Ley 923 de 2004, se precisó que si bien no podía exigirse a quienes estaban en servicio activo al momento de su expedición un tiempo superior al previsto en el régimen anterior, ello no impedía que, hacia futuro, el legislador o el reglamento establecieran requisitos más estrictos en cuanto al tiempo de servicio para acceder a la asignación de retiro frente a la causa de destitución4. 29.
Bajo este escenario, no se evidencia que el Decreto 754 de 2019 haya desconocido el inciso 2, numeral 3.1, del artículo 2 de la Ley 923 de 2004. En efecto, la norma señaló que para quienes se retiraran por voluntad propia no podían imponerse tiempos superiores a los previstos en la legislación vigente, esto es, 20 años de servicio en el nivel ejecutivo.
En contraste, respecto de las demás causales de retiro, únicamente dispuso que no podría accederse a la asignación con un tiempo inferior a 15 años5. En consecuencia, se contaba con un margen para fijar un requisito mayor, siempre que no fuera inferior a ese mínimo, como ocurrió al establecer 20 años para el retiro por destitución. 30.
En relación con el argumento relacionado con la Sentencia de tutela del 5 de marzo de 20246, se observa que el accionante se limitó a señalar la existencia de un precedente idéntico, pero no realizó un análisis comparativo entre los supuestos de hecho de cada uno. En todo caso, se advierte que en dicha providencia la desvinculación ocurrió el 26 de febrero de 2019, fecha anterior a la expedición del Decreto 754 de 2019, razón por la cual el Consejo de Estado determinó que era aplicable la Ley 923 de 2004 por ser la normativa vigente en ese momento.
Ello permite concluir que no existe identidad fáctica con el presente caso y, por tanto, no era posible trasladar automáticamente la línea argumentativa de esa decisión. 31. En ese orden de ideas, se concluye que para el momento en que se profirió la providencia cuestionada, el Decreto 754 de 2019 era aplicable al caso concreto. En consecuencia, las autoridades judiciales accionadas, en ejercicio de su autonomía e independencia judicial, podían aplicar la jurisprudencia del Consejo de 3 Radicado: 63001-23-33-000-2017-00469-01. 4 Ver también la providencia de 6 de junio de 2024, radicado: 11001-03-15-000-2024-02184-00. 5 «[…] A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, no se les exigirá como requisito para el reconocimiento del derecho un tiempo de servicio superior al regido por las disposiciones vigentes al momento de la expedición de esta Ley cuando el retiro se produzca por solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando el retiro se produzca por cualquier otra causal. […]» (Negrilla de la Sala). 6 Radicado: 11001-03 15-000-2024-00499-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05077-00 Demandante: Luís Guillermo Núñez Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Estado del 21 de enero de 2021 y determinar que no había lugar al reconocimiento y pago de la asignación solicitada. 32. Asimismo, se advierte que la providencia objeto de controversia no desconoció precepto constitucional alguno, por cuanto estuvo debidamente motivada y fundamentada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR la solicitud de amparo invocada por Luís Guillermo Núñez Arias, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.