Radicado: 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante: Iván Mora 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante IVÁN MORA Demandado CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Y PARTIDO POLÍTICO CENTRO DEMOCRÁTICO Temas Acción de tutela.
Debido proceso de inscripción a elecciones. Derecho a ser elegido. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Iván Mora contra la sentencia de 06 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que dispuso lo siguiente: “PRIMERO: Negar las pretensiones de esta acción constitucional”.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 15 de agosto de 20231, por intermedio de apoderado especial, el señor Iván Mora instauró acción de tutela contra el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el partido político Centro Democrático, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a ser elegido y a la igualdad.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRINCIPALES: PRIMERA: Se ampare el derecho fundamental a ser elegido del señor IVÁN MORA. SEGUNDA: Como consecuencia de acceder a la declaración solicitada en el numeral anterior, se ordene a la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL que expida el formulario E-6 CO correspondiente del señor IVÁN MORA, como candidato al Concejo Municipal de Barbosa, para el periodo 2024-2027, y se le permita inscribirse como candidato para la mencionada corporación política.
TERCERA: Se conceda la acción de tutela con efectos inter comunis, beneficiando a los siete hombres y cuatro mujeres que, junto con el accionante, fueron objeto de la limitación a sus derechos fundamentales por parte de las autoridades y el particular accionado. En concreto, se solicita con efectos inter comunis el amparo de los derechos políticos de: I) HENRY ALBERTO JIMÉNEZ SANTOS;
II) JHON HAIVER SERRANO RODRÍGUEZ; III) LUIS CARLOS SUÁREZ QUIÑONES; IV) YEINSON ARVEY VELASCO HERNÁNDEZ; V) EDUARDO EMILIO HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ; VI) CRISTIAN GALINDO SANABRIA; VII) 1 Índice 2 en Samai. Radicado: 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante: Iván Mora 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VIVIAN CAROLINA HURTADO QUIÑONES;
VIII) WILLIAN REYES GORDILLO; IX) ANGY PAOLA MARULANDA CASTAÑEDA; X) MARÍA CAROLINA RUIZ MOSQUERA; XI) SANDRA CONSUELO RODRÍGUEZ PINILLA; y XII) LUIS CARLOS ACELAS RODRÍGUEZ. 1.2. SUBSIDIARIA: ÚNICA: De considerar que la acción de tutela es improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad: I) se identifique el mecanismo judicial procedente; y II) se acceda al amparo en las condiciones solicitadas en el numeral 1.1 supra, como mecanismo transitorio (de conformidad con el artículo 8.o del Decreto Ley 2591 de 1991)”. 2.
Hechos Del expediente, se advierte como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 28 de julio de 2023, el demandante y otros doce militantes del Centro Democrático, recibieron aval de este partido para las elecciones del Concejo Municipal de Barbosa (Santander). El 29 de julio de 2023, los mencionados asistieron a la Registraduría Municipal de Barbosa (Santander), con el fin de completar el proceso de inscripción de las candidaturas.
Allí realizaron identificación biométrica y no se les advirtió de ninguna irregularidad ni requisito faltante. 2.2. El 2 de agosto de 2023, el candidato a la Alcaldía Municipal de Barbosa, Julián Enrique Becaría, le informó al señor Mora que la Registraduría Municipal de Barbosa no había inscrito lista de candidatos al Concejo de Barbosa en el formulario E6-CO, alegando que no había prueba del aval otorgado por el partido Centro Democrático. 2.3.
En respuesta a esta situación, los afectados visitaron la Registraduría Municipal de Barbosa el 2 de agosto de 2023 para demostrar que tenían el aval desde el 28 de julio de 2023. En esta ocasión el registrador les informó que el partido Centro Democrático no había subido el aval a la plataforma que estuvo habilitada hasta el 29 de julio de 2023 a las 11:59 pm, fecha de cierre del plazo para la inscripción de candidaturas a las elecciones y que dicha situación sería solucionada por la delegación departamental de Santander de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora argumentó que se cumplieron con todos los requisitos exigidos por las normas electorales para su inscripción como candidato al Concejo Municipal de Barbosa; y sostuvo que la responsabilidad de la vulneración de sus derechos fundamentales recae en la Registraduría Nacional del Estado Civil pues, según lo informado por el Centro Democrático, la plataforma de inscripción arrojó que el proceso de inscripción de las candidaturas estaba completo.
Aseguró que ni él ni ninguno de los otros doce afectados incumplieron con sus deberes como postulantes a las candidaturas al Concejo Municipal de Barbosa por el partido Centro Democrático. Sostuvo que no se pueden limitar sus derechos, especialmente el derecho a ser elegidos, por acciones u omisiones que no les son atribuibles. Radicado: 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante: Iván Mora 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, aseveró que el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, contemplado en el artículo 228 de la Constitución Política, es esencial en el Estado Social de Derecho; y exige que los ciudadanos puedan materializar sus derechos, incluso en el evento de no cumplir una norma procedimental, siempre que hayan satisfecho los requisitos sustanciales para el ejercicio de un derecho.
A su juicio, él y los otros afectados cumplieron con todos los requisitos exigidos para inscribirse como candidatos al Concejo Municipal de Barbosa y el supuesto error, relacionado con la presentación del aval del partido Centro Democrático, es de naturaleza procedimental y no sustancial; por lo que debería prevalecer el derecho sustancial a participar en el proceso electoral.
El accionante sostuvo que el derecho a ser elegido, establecido en el artículo 40 de la Constitución Política, debe interpretarse en armonía con otros principios constitucionales, como los fines esenciales del Estado y la democracia participativa. Se destaca que la democracia participativa tiene una tendencia expansiva que busca eliminar obstáculos y trabas innecesarias para el ejercicio de los derechos políticos.
Agregó que el principio de capacidad electoral implica que solo se pueden limitar los derechos políticos si existe una norma expresa que lo disponga y si se verifica que ha habido un error por parte del afectado. También argumentó que el derecho a ser elegido debe interpretarse a la luz de tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Indicó que estos tratados imponen al Estado la obligación de garantizar el ejercicio de los derechos políticos y de adoptar medidas positivas para que los ciudadanos tengan la oportunidad real de ejercerlos. Asimismo, indicó que la Constitución establece la democracia participativa como un principio fundamental y que esta implica la eliminación de barreras para el ejercicio de los derechos políticos.
Afirmó que el Estado tiene el deber de garantizar la efectividad de los derechos y facilitar la participación de todos en la vida política nacional. En este sentido, argumentó que se están vulnerando sus derechos fundamentales y los de los otros afectados a la igualdad, al debido proceso y a ser elegidos, ya que, a pesar de cumplir con todos los requisitos exigidos para inscribirse como candidatos, el registrador municipal de Barbosa ha impedido su inscripción de manera inexplicable.
El accionante sostuvo que el Estado tiene la obligación de garantizar el ejercicio de los derechos políticos y que no debe limitarlos por cuestiones procedimentales cuando no hay pruebas de que se haya cometido un error por parte de los afectados. Finalmente, solicitó como medida provisional lo siguiente: “Se inscriba transitoriamente al señor IVÁN MORA y a los doce ciudadanos afectados (según se explicó en el acápite “hechos” supra), como candidatos al Concejo Municipal de Barbosa para las elecciones que se realizarán el 29/10/2023, por el PARTIDO CENTRO DEMOCRÁTICO”. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto del 15 de agosto de 2023, se remitió la acción de tutela al Tribunal Administrativo de Santander para su conocimiento por ser quien debía Radicado: 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante: Iván Mora 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conocer de dicha acción con base en las reglas de reparto establecidas en el Decreto 333 de 2021. 4.2.
En auto de 22 de agosto de 2023, se admitió la acción de tutela interpuesta por el señor Iván Mora contra el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Registraduría Municipal de Barbosa y el partido Centro Democrático y se negó la medida provisional solicitada. 4.3. El Consejo Nacional Electoral manifestó que la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante no es atribuible a la entidad, ya que en el desarrollo de sus funciones no se ha violentado el derecho del tutelante, debido a que la inscripción de candidatos se realiza ante la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Argumentó que sus funciones se encuentran contenidas en el artículo 265 de la Constitución Política y que están encaminadas a la inspección, vigilancia y control de la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos. Por esto, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, en el entendido que, no es la entidad competente para llevar a cabo la inscripción de candidatos. 4.4.
El Centro Democrático explicó que es un partido político encargado de garantizar la participación de las personas que se identifican con sus ideales y pilares. Por esto, durante la época de inscripciones conforma lista con candidatos que cumplan los requisitos establecidos. Manifestó que la Resolución 28229 del 14 de octubre de 2022 dispuso como fecha límite para inscripción de candidatos y listas el día 29 de julio de 2023 y como período para realizar modificaciones entre el 31 de julio y 04 de agosto de 2023.
Por tanto, a su juicio, los partidos podían cargar un borrador con algunos precandidatos integrantes de las listas, previo al otorgamiento de su aval. Indicó que previo a finalizar la etapa de modificaciones cargó en la página de la Registraduría un borrador de los candidatos que integraban la lista para el Concejo de Barbosa y, sin haber finiquitado la escogencia de los candidatos, la Registraduría Nacional finalizó la lista.
Hecho que impidió cargar los respectivos avales, perjudicando al partido e imposibilitando conocer y descargar el formulario E6. Argumentó que el responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del accionante y del partido es el registrador de Barbosa, que finalizó la lista arbitrariamente sin que el Centro Democrático hubiera “consolidado a sus candidatos”, antes de que finalizara el plazo establecido para ello.
Por todo lo anterior, consideró que la acción de tutela adolece de falta de legitimación por pasiva, pues el partido Centro Democrático no es responsable de la vulneración de los derechos fundamentales. 4.5. La Registraduría Municipal de Barbosa manifestó que, según el artículo 32 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011, la Registraduría Nacional del Estado Civil tiene la responsabilidad de verificar los requisitos formales de las inscripciones Radicado: 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante: Iván Mora 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de candidaturas.
Esta verificación se realiza durante el proceso de inscripción y, si se cumplen los requisitos, la autoridad electoral acepta la solicitud mediante la firma en el formulario de inscripción. Explicó que la Registraduría Nacional del Estado Civil no postula ni designa candidatos, sino que se limita a revisar los requisitos formales de las inscripciones, aceptándolas o rechazándolas.
Por esto, los partidos y movimientos políticos con personería jurídica tienen la responsabilidad de avalar a sus candidatos y verificar que no estén incursos en causales de inhabilidad de acuerdo con lo establecido en el artículo 107 y 108 de la Constitución Política y el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011. Indicó que ha desarrollado una plataforma web que utiliza la biometría facial como firma electrónica para la aceptación y renuncia de candidaturas, así como la aceptación de listas por parte de los funcionarios electorales, lo que permite llevar a cabo estas actividades de manera remota.
La aceptación de la candidatura también se puede realizar mediante firma autógrafa del formulario E-6 o a través de una carta de aceptación. Sostuvo que en el caso específico del partido Centro Democrático, se presentaron dos preinscripciones en la plataforma para la Alcaldía Municipal y el Concejo Municipal. Por un lado, para la Alcaldía, que inicialmente no tenía aval, pero lo obtuvo y formalizó su inscripción. Por otro lado, para el Concejo Municipal que no completó el proceso de inscripción. En palabras de la Registraduría Municipal: “Ahora bien, para el caso de la postulación del partido Centro Democrático para el CONCEJO MUNICIPAL, en su preinscripción no reportaba un aval que corresponde al requisito formal exigido, de manera que los integrantes del mismo, se acercaron a la Registraduría Municipal a las 9:33 a.m. con el fin de hacer su respectiva autenticación en la plataforma Inscripción de Candidatos –IDCAN-, a lo cual los funcionarios de esta oficina Registral estuvieron atentos a colaborar con la autenticación biométrica, a fin de ir adelantando el trámite, importante resaltar que la autenticación biométrica no es la finalidad del proceso el cual se culminaría con los requisitos exigidos, que corresponde al AVAL.
Siendo las 06:00 pm hora ultima de atención al público, el partido político continuó preinscrito, sin que allegaran el AVAL correspondiente, y ninguno de los asistentes en el recinto manifestó traer el requisito faltante ya fuera de manera física o virtual, situación que se esperó́ hasta las 11:59 pm del sábado 29 de julio de 2023, hora máxima habilitada por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Así las cosas, es claro que, desde la Registraduría Municipal de Barbosa, Santander, se brindó́ la disposición necesaria hasta el último momento habilitado para recibir las inscripciones de candidaturas, siempre y cuando allegaran los requisitos exigidos, que, en este caso, corresponde a la corporación de Concejo Municipal, y del cual requería el AVAL otorgado por parte del Partido Centro Democrático, sin que se tuviera dicho documento en físico el señor IVAN MORA, por tanto no pudo terminar el proceso, la inscripción no se llevó́ a cabo, el formato que presentan tiene una marca de agua que dice BORRADOR, este documento se encuentra con esa marca porque el cierre no se formalizo.”2 4.6.
El accionante presentó memorial solicitando que se decrete la prueba señalada en el numeral 6.1 del escrito de tutela, que consistía en ordenarle al Consejo Nacional Electoral y la Registraduría General del Estado Civil responder una serie de preguntas. 2 Samai, índice 2. Radicado: 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante: Iván Mora 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.7.
Mediante auto del 25 de agosto de 2023, el despacho ponente decretó una prueba ordenando a la Registraduría Nacional del Estado Civil resolver las siguientes preguntas: “a. ¿Puede un registrador municipal iniciar el proceso previsto en el Art. 3 de la Resolución No. 13506 de 29/6/2023 expedida por la Registraduría Nacional Del Estado Civil, sin que previamente haya verificado la existencia del aval para cada uno de los solicitantes? b. ¿Cuál es el procedimiento establecido en las normas electorales vigentes cuando un registrador municipal detecta que un candidato (o una lista completa de un partido político) al concejo municipal no ha satisfecho el requisito del aval otorgado por un partido político? c. ¿El registrador municipal que detecte que una persona (o una lista completa preinscrita por un partido político) pretende inscribirse como candidato para el concejo municipal, sin contar con el aval del partido político que lo respalda, está obligado a consignar dicha irregularidad en algún formulario (por ejemplo, el E6-CO)? d. ¿Cuál es el procedimiento para que una persona se pueda inscribir como candidato a un concejo municipal?”3. 4.8.
El accionante presentó memorial solicitando aclaración del auto del 25 de agosto de 2023, en el sentido de indicar si la prueba decretada consistía en una prueba por informe y si se ordenaría al Consejo Nacional Electoral resolver el cuestionario. El despacho sustanciador, mediante auto de 28 de agosto de 2023, negó la solicitud por improcedente. 4.9.
El accionante presentó memorial solicitando la aplicación de los artículos 276 y 277 de la Ley 1564 de 20124. 4.10. La Procuraduría Judicial 158 Asuntos Administrativos, en calidad de Ministerio Público, manifestó que la falta de inscripción del demandante no es atribuible a la vulneración de sus derechos políticos por parte de las entidades estatales demandadas, sino a un malentendido en relación con la etapa de modificaciones.
El partido tenía hasta la fecha de cierre de inscripciones, es decir 29 de julio de 2023, para realizar la inscripción y presentar el aval definitivo de los integrantes de su lista, no hasta la etapa de modificaciones. Así lo explicó: “ni la Ley Estatutaria 1475 de 2011 – artículo 31-, así como tampoco el calendario electoral fijado en la Resolución 28229 del 14 de Octubre de 2022, le indicaban al partido que al momento del cierre de inscripciones los que se presenta es un borrador y que tenían hasta la etapa de modificaciones para cambiar la lista, tanto la ley como la resolución le indicaban que había plazo para la inscripción, y las únicas modificaciones que pueden darse posterior a la inscripción son por causas específicas no aceptación o renuncia, pero al momento de la inscripción se da un aval definitivo, que solo puede cambiar no por voluntad del partido sino por esas dos causales; menos aún podía la registraduría, continuar haciendo inscripciones que no fueran por las causales específicas previstas en la ley una vez finalizado el cierre de inscripciones. 3 Samai, índice 2. 4 Ley 1564 de 2012.
Artículo 276: “OBLIGACIÓN DE QUIEN RINDE EL INFORME. El juez solicitará los informes indicando en forma precisa su objeto y el plazo para rendirlos. La demora, renuencia o inexactitud injustificada para rendir el informe será sancionada con multa de cinco (5) a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv), sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar.
Si la persona requerida considera que alguna parte de la información solicitada se encuentra bajo reserva legal, deberá indicarlo expresamente en su informe y justificar tal afirmación. Si el informe hubiere omitido algún punto o el juez considera que debe ampliarse, o que no tiene reserva, ordenará rendirlo, complementarlo o aclarar lo correspondiente en un plazo que no superará la mitad del inicial”.
Artículo 277: “FACULTADES DE LAS PARTES. Rendido el informe, se dará traslado a las partes por el término de tres (3) días, dentro del cual podrán solicitar su aclaración, complementación o ajuste a los asuntos solicitados. Radicado: 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante: Iván Mora 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, el entendimiento del partido que el Aval que presentaba al momento de la fecha cierre de inscripciones 29 de Julio de 2023, era un simple borrador que podía ir ajustando, no obedece ni al texto legal, ni a la Jurisprudencia del Consejo de Estado, ni a la resolución proferida por la Registraduría Nacional del Estado Civil que fijaba el calendario electoral.” Explicó que el inciso 3° del artículo 108 de la Constitución Política establece que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica deben avalar las inscripciones de candidatos.
También indicó que la Registraduría Nacional del Estado Civil está encargada de verificar los requisitos formales al momento de la inscripción y, en caso de no cumplirse, debe ponerlo en conocimiento del candidato, sin poder suscribir el formulario de inscripción hasta que se cumplan esos requisitos. Por tanto, las decisiones del partido respecto al aval o sus errores u omisiones en el momento de la inscripción no son atribuibles a la Registraduría Nacional del Estado Civil, cuya función se limita a aceptar o rechazar las inscripciones enviadas por el partido.
Sostuvo que el aval presentado con marca de agua de borrador no puede considerarse como cumplimiento del requisito establecido en el ordenamiento jurídico. Explicó que en este caso no se logró la inscripción, porque no se presentó la documentación requerida y si no se verifica la presentación o radicación del aval no se puede suscribir el formulario de inscripción. Finalmente, adujo que, en principio, podría considerarse vulnerado el derecho al debido proceso, ya que no se expidió una decisión motivada rechazando o aceptando la inscripción, conforme a lo establecido en el artículo 32 de la Ley 1475 de 2011.
No obstante, precisó que el rechazo solo procede una vez culmina el proceso de inscripción. Circunstancia que en el caso no sucedió pues la inscripción no finalizó, debido a que no se allegó la documentación necesaria para el efecto, es decir el aval del partido. Por lo expuesto, consideró que las pretensiones formuladas deben negarse. 4.11.
La Registraduría Nacional del Estado Civil manifestó que su estructura es desconcentrada y por tanto las dependencias cuentan con competencias ajustadas a circunscripciones electorales específicas. En consecuencia, los delegados departamentales tienen la responsabilidad de supervisar y coordinar el funcionamiento de todas las dependencias de la Registraduría Nacional a nivel seccional.
Indicó que el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 define el derecho de postulación de las agrupaciones políticas, estableciendo requisitos y condiciones para la inscripción de candidatos. El artículo 32 de la misma ley establece que la autoridad electoral debe verificar el cumplimiento de requisitos formales y, en caso de cumplirse, aceptar la solicitud de inscripción, mientras que el rechazo debe estar debidamente motivado.
Mencionó que, de acuerdo con la Resolución Nro. 28229 del 14 de octubre de 2022 (que establece el calendario electoral para las elecciones de autoridades territoriales programadas para el 29 de octubre de 2023) y con el Memorando Nro. 13 del 26 de julio de 2023 (que establece directrices para el cierre de la plataforma de inscripción de candidaturas), es claro que en materia de inscripción de candidaturas su competencia se limita a verificación de los requisitos formales.
Radicado: 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante: Iván Mora 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También explicó que la inscripción de candidaturas implica el cumplimiento de requisitos obligatorios, tanto generales como específicos según la agrupación política. Para el caso de los partidos políticos y movimientos políticos con personería jurídica el requisito específico es la presentación del aval otorgado por el representante legal o por quien él delegue de manera expresa de acuerdo el marco normativo5.
Dicho aval debe expresar la corporación y cargo que se avala, la identificación del avalado o avalados, el periodo constitucional y la relación de todos los integrantes de la lista de acuerdo con el número de curules a proveer en la respectiva circunscripción en caso de corporaciones públicas, o el cargo que aspire. Del caso concreto sostuvo que el registrador municipal de Barbosa (Santander) cumplió con sus funciones electorales y no es responsable de la negligencia de los partidos políticos o candidatos que presentaron documentos que no cumplían con los requisitos, a última hora.
Con base a estos argumentos, solicitó que se negara la acción constitucional interpuesta, ya que la Registraduría Nacional del Estado Civil actuó de acuerdo con el marco legal aplicable. 4.12. Mediante memorial el accionante manifestó que el concepto del Ministerio Público era equivocado por estar fundamentado en dos hechos erróneos. El primero es que el partido Centro Democrático no otorgó el aval a los candidatos afectados.
El segundo es que lo pretendido con la tutela es la aceptación de su candidatura de forma extemporánea, por presentar el aval en la etapa de modificaciones. Sostuvo que estos hechos son fácilmente rebatibles porque el aval sí fue otorgado el 28 de julio de 2023 y la vulneración se produjo el 29 de julio de 2023 cuando el señor Iván Mora y los demás afectados aceptaron su candidatura de forma presencial en la Registraduría Municipal de Barbosa sin que el señor registrador municipal advirtiera que aún no se contaba con el aval del partido a los candidatos.
Argumentó que de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado era obligación del señor registrador municipal de Barbosa, si se percató de la ausencia del aval, poner esta situación en conocimiento del accionante y de los otros doce afectados con la decisión. Consideró que al haber realizado el procedimiento de aceptación de las candidaturas y no haber informado de la ausencia del aval, el registrador cometió una actuación irregular que causó la vulneración de sus derechos fundamentales al impedirle al accionante formalizar su inscripción como candidato al Concejo de Barbosa. 5.
Providencia impugnada Mediante sentencia del 06 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander encontró satisfechos la totalidad de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela. 5 Artículo 108 de la Constitución Política, artículo 9 de la Ley 130 de 1994, artículo 28 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011 y artículo 7 de la Ley Estatutaria 996 de 2005.
Radicado: 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante: Iván Mora 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Seguido, el juez de tutela sostuvo que no se vulneraron los derechos al debido proceso y a ser elegido del accionante por las siguientes razones. Consideró que el otorgamiento del aval es un trámite previo a la inscripción de la candidatura y un requisito para esta.
Sin embargo, que sean consecutivas no implica que sean obligatorias. Explicó que la inscripción de la candidatura a un determinado cargo de elección popular es un procedimiento que se realiza ante las entidades descentralizadas a nivel territorial de la Registraduría. Que esta entidad está encargada de verificar el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales y que, de acuerdo a la Ley 1475 de 2011, en caso de que una candidatura no cumpla con los requisitos no podrá suscribir el formulario de inscripción. Sostuvo que el otorgamiento del aval de un partido político es un trámite interno del partido y previo a la inscripción, que el otorgamiento del aval no obliga al partido político a inscribir una candidatura y que “el mero cumplimiento de los requisitos sustanciales para ser candidato de elección popular, no genera en favor del aspirante un derecho concreto”.
En consecuencia, sostuvo que el partido Centro Democrático no vulneró los derechos fundamentales del accionante, puesto que no tenía la obligación o deber jurídico de radicar el aval. Del expediente, encontró probado que la fecha límite para la inscripción de candidaturas era el 29 de julio de 2023 y que extemporáneamente el día 4 de agosto de 2023 el señor Henry Alberto Jiménez Santos (otro de los candidatos al Concejo Municipal) radicó en la Registraduría Municipal de Barbosa el aval otorgado por el partido político Centro Democrático.
Por ende, el Tribunal Administrativo de Santander aseveró que la radicación del aval se efectuó “por fuera de la fecha límite establecida en el calendario electoral vigente desde el mes de octubre del año anterior”. Adicionalmente, el juez de tutela llamó la atención frente a que, en su contestación, el partido Centro Democrático confirmó que la lista de candidatos cargada al aplicativo de la Registraduría Nacional Estado Civil no corresponde al aval definitivo, al admitir que “no había finiquitado la escogencia de candidatos”.
Explicó que, si bien el partido político Centro Democrático otorgó aval al accionante para ser candidato al Concejo Municipal de Barbosa, no demostró haber realizado el procedimiento de inscripción por ninguno de los medios dispuestos por la Registraduría Nacional del Estado Civil (ni por el aplicativo virtual ni de forma presencial), pese a que conocía las fechas previstas para ello desde hacía nueve meses atrás. Por todo lo anterior, consideró que no hubo vulneración de los derechos fundamentales por no emitir el formulario de inscripción, puesto que no se cumplió con los requisitos para la inscripción de las candidaturas del accionante y las otras 12 personas al Concejo de Barbosa.
En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la acción de tutela. 6. Impugnación El accionante radicó recurso de impugnación frente a la sentencia de primera instancia, en el cual indicó que las razones de la oposición serían expuestas al despacho que conociera de la segunda instancia. Radicado: 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante: Iván Mora 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19916, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico Con base en los antecedentes expuestos, la Sala establecerá si le asistió razón al juez de primera instancia al negar las pretensiones formuladas; o si, por el contrario, alguna de las entidades accionadas vulneró el derecho fundamental de la parte actora a ser elegido, por no aceptar su candidatura al Concejo de Barbosa en el formulario E6-CO, por falta de prueba del aval otorgado por el partido Centro Democrático. 3.
Sobre el aval como requisito para la inscripción y su aplicación en el caso concreto 3.1. La Constitución Política en su artículo 407 establece el derecho a elegir y ser elegido para todos los ciudadanos como máxima expresión del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para ser elegido, sin embargo, existen unos requisitos que garantizan que la participación de todas las personas se realice en condiciones de igualdad y transparencia. Al respecto, el artículo 262 constitucional establece que los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos pueden inscribir candidatos a cargos de elección popular, mediante los siguientes mecanismos: “Artículo 262.
Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que decidan participar en procesos de elección popular, inscribirán candidatos y listas únicas, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en la respectiva circunscripción, excepto en las que se eligen hasta dos miembros, las cuales podrán estar integradas hasta por tres (3) candidatos.
La selección de los candidatos de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica se hará mediante mecanismos de democracia interna, de conformidad con la ley y los estatutos. En la conformación de las listas se observarán en forma progresiva, entre otros, los principios de paridad, alternancia y universalidad, según lo determine la ley…”8 En este mismo sentido, el artículo 108 de la Constitución Política dispone que los partidos políticos tienen la potestad de inscribir candidatos a cargos y 6 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 7 Constitución Política.
Artículo 40: “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido”. 8 Constitución Política de Colombia, 1991, artículo 262. Radicado: 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante: Iván Mora 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corporaciones de elección popular9.
Esta potestad se manifiesta mediante el otorgamiento del aval que realiza el representante legal o su delegado. En armonía con lo dispuesto en la Constitución Política, la Ley 1475 de 201110 establece que es potestad de los partidos y movimientos políticos inscribir candidatos y que la autoridad electoral únicamente “verificará el cumplimiento de los requisitos formales exigidos para la misma y, en caso de encontrar que los reúnen, aceptarán la solicitud suscribiendo el formulario de inscripción en la casilla correspondiente” 11.
Esta ley también establece que el periodo de inscripción durará 1 mes y se iniciará 4 meses antes de la fecha de la correspondiente votación; y que la inscripción de candidatos solo podrá ser modificada en casos de falta de aceptación de la candidatura o renuncia en un periodo de 5 días hábiles posterior a la fecha de cierre de las inscripciones12.
Sobre este tema, en la Sentencia SU-213 de 2022 la Corte Constitucional indicó que, “los derechos a ser elegido y a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos no son absolutos, por lo que es posible imponerles límites que propugnen por la defensa y garantía del interés general y […] aseguren un comportamiento acorde con los supremos intereses que les corresponde gestionar a quienes se encuentren al servicio del Estado”13.
En esa ocasión la Corte Constitucional, en armonía con la jurisprudencia del Consejo de Estado, reitera la importancia de la entrega del aval para la inscripción de una candidatura como requisito formal de inscripción. Al respecto señaló que el aval es un requisito formal, es un medio para la inscripción y también es una garantía para la comunidad sobre la correspondencia de un candidato a un partido o movimiento político14.
Asimismo, sostuvo lo siguiente: “el aval cumple varias funciones, a saber: «(1) indica la militancia en un partido político, (2) garantiza el acatamiento de las normas estatutarias dentro de este, respetando las formas de intervenir en las corporaciones (bancadas), y (3) moraliza la actividad política, bajo el entendido de que avalar a un candidato implica que el interesado cuenta con los requisitos y calidades para ejercer el cargo»”.
La Corte Constitucional, en concordancia con el Consejo de Estado, es clara en establecer que la responsabilidad en el cumplimiento de los requisitos sustanciales y formales para la inscripción de candidatos recae sobre la organización política postulante en los siguientes términos: “El legislador definió requisitos sustanciales y formales.
Los primeros, «corresponden a verificación de calidades y requisitos de los candidatos, así como la constatación sobre la ausencia de inhabilidades e incompatibilidades». Esta responsabilidad recae sobre la organización política postulante. Los segundos, tienen relación directa con el otorgamiento del aval o la recolección 9 “(…) Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno. Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.
Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos. La ley podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos. Los estatutos de los partidos y movimientos políticos regularán lo atinente a su régimen disciplinario interno (…)” Constitución Política.
Artículo 108. 10 Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones. 11 Artículo 32, Ley 1475 de 2011. 12 Artículos 30 y 31, Ley 1475 de 2011. 13 Corte Constitucional. Sentencia SU - 213 de 2022. 14 Sección Quinta del Consejo de Estado, Sentencias del 10 de junio (expd. 76001-23-33-000-2019-01151-01) y del 20 de mayo de 2021 (expd. 05001-23-33-000-2019-03141-01), MP Rocío Araújo Oñate.
Radicado: 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante: Iván Mora 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de firmas, según el caso, presupuestos que constituyen la fuente de la responsabilidad de la organización. Los últimos son requisitos «de la esencia en toda inscripción de candidaturas, al punto que si no se cuenta con ninguna —aval o apoyo por firmas— resulta imposible ser candidato y, en consecuencia, entrar a la competencia electoral con la potencialidad de ser elegido»”15 A su vez, en sentencia del 17 de julio de 2015, la Sección Quinta del Consejo de Estado estableció: “uno es el proceso para el otorgamiento de los avales (partidos y movimientos políticos con personería jurídica) o el de la recolección de firmas (grupos significativos de ciudadanos), y otro, que es posterior a este, el de la inscripción de la candidatura ante la autoridad administrativa.
Por lo tanto, no se pueden confundir ninguno de estos dos procesos pues si bien uno es indispensable para el otro, los primeros obedecen a trámites internos de las agrupaciones políticas y los segundos son propias de actuaciones entre estas y las autoridades electorales”16. Asimismo, la Sección Quinta del Consejo de Estado dispuso que la Registraduría Nacional del Estado Civil tiene la obligación de verificar los requisitos formales al momento de la inscripción y no puede suscribir el formulario de inscripción hasta que todos los requisitos se cumplan.
Esto quiere decir que si el partido político no suscribe cada uno de los requisitos formales o sustanciales sería contrario a la Ley exigirle que suscriba formulario de inscripción. 3.2. Explicado lo anterior, la Sala encuentra que en el asunto no existe vulneración a los derechos fundamentales del accionante, debido a que el aval definitivo fue presentado luego del plazo establecido para efectuar las inscripciones de las candidaturas; es decir, el aval se presentó a la autoridad electoral extemporáneamente.
En primer lugar, hay que tener en cuenta que la Registraduría Nacional del Estado Civil estableció las fechas del calendario electoral a través de la Resolución Nro. 28229 del 14 de octubre de 2022, que se muestra a continuación: 15 La Corte Constitucional en la Sentencia SU - 213 de 2022 citando la siguiente jurisprudencia del Consejo de Estado: Sección Quinta del Consejo de Estado, Sentencia del 22 de abril de 2021 (expd. 50001-23-33-000- 2019-00467-01) y del 4 de abril de 2019 (expd. 11001-03-28-000-2018-00610-009, MP Rocío Araújo Oñate.
Sección Quinta del Consejo de Estado, Sentencia del 9 de diciembre de 2013 (expd. 11001-03-21-000-2013- 00037-00), MP. Alberto Yepes Barreiro. Sección Quinta del Consejo de Estado, Sentencia del 15 de julio de 2021 (expd. 11001-03-28-000-2019-00098-00). 16 Sección Quinta del Consejo de Estado, Sentencia del 17 de julio de 2015 (exp. 11001-03-28-000-2014- 00029-00), MP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Radicado: 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante: Iván Mora 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dicho calendario, en armonía con las disposiciones legales y constitucionales reseñadas, estableció un periodo de inscripciones de 1 mes que inició el 29 de junio de 2023 y finalizó el 29 de julio de 2023.
El accionante y todas las accionadas coincidieron en que el 29 de julio de 2023 a las 11:59pm, fecha de cierre del periodo de inscripción de candidatos a los cargos de elección popular, el partido Centro Democrático no había entregado el aval definitivo por ninguno de los medios dispuestos por la Registraduría Nacional para dicho fin.
Por el contrario, como lo reconoció en su contestación, el Centro Democrático admitió que el documento subido a la plataforma era un borrador y no el aval definitivo, ya que no había finalizado la escogencia de candidatos. Así lo expresó: “Aunado a lo anterior, la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante la resolución 28229 del 14 de octubre de 2022, por medio de la cual se estableció el calendario electoral, señaló el 29 de julio de 2023 como la fecha límite para la inscripción de los candidatos y listas de candidatos, y desde el 31 de julio hasta el 4 de agosto el periodo para la modificación de los candidatos y las listas.
En ese sentido, los partidos políticos podían cargar un borrador con algunos de los precandidatos integrantes de las listas y posteriormente cambiarlos, todo ello, previo al otorgamiento final del aval. (…) Por tal razón, el Centro Democrático no pudo cargar el aval, hecho que evitó que se impartiera legalidad a la inscripción de la lista toda vez que se cargó un borrador de manera preliminar (…) Fue precisamente, la Registraduría del municipio de Barbosa quien por su omisión consumó el daño en contra del tutelante y del partido al decidir finalizar arbitrariamente la lista sin que el Centro Democrático hubiera consolidado sus candidatos, cabe resaltar que, inclusive, no se había acabado la jornada para que la Registraduría optara por dicha decisión” (Negrillas propias)17.
En segundo lugar, se advierte que solo hasta el 4 de agosto de 2023 uno de los candidatos al Concejo Municipal de Barbosa radicó físicamente el aval definitivo ante la Registraduría Municipal de Barbosa (Santander). Así se desprende de la siguiente imagen18: 17 Samai, índice 2. 18 Documento contenido en la carpeta denominada “13DocumentosProcuraduría”, obrante en el link del expediente digital.
Radicado: 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante: Iván Mora 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De lo anterior, se acredita que el aval se radicó de forma extemporánea, pues se allego a la Registraduría Municipal de Barbosa (Santander) el 4 de agosto de 2023. Entonces, independientemente de que en la plataforma web para el 29 de julio de 2023 el Centro Democrático haya subido un borrador, lo relevante es que el aval definitivo no se presentó dentro del plazo establecido para efectuar la inscripción de candidatos.
Esto quiere decir que la inscripción del señor Iván Mora al Concejo Municipal de Barbosa no contaba con el lleno de los requisitos formales y sustanciales al momento de finalizar el periodo de inscripciones, es decir al 29 de julio de 2023. Como se explicó en el acápite anterior, la obtención del aval es un trámite interno de los partidos políticos previo al proceso de inscripción. En este caso, aunque el 28 de julio de 2023 los candidatos obtuvieron un aval, el Centro Democrático no lo allegó oportunamente a la autoridad electoral, pues se limitó a adjuntar en la plataforma web un mero borrador.
Es decir, el referido partido no culminó con el proceso de inscripción del candidato. En consecuencia, al no contar con el aval en el momento de la verificación de los requisitos (29 de julio de 2023), la Registraduría Municipal de Barbosa no pudo aceptar la solicitud ni suscribir el formulario de inscripción como está estipulado en el artículo 32 de la Ley 1475 de 2011.
Se agrega a lo anterior que, aunque el artículo 31 de la Ley 1475 de 2011 permite la modificación, esta solo procede “en casos de falta de aceptación de la candidatura o de renuncia a la misma, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de cierre de las correspondientes inscripciones”. Por consiguiente, la Sala desestima la interpretación del Centro Democrático bajo la cual el partido contaba “desde el 31 de julio hasta el 4 de agosto el periodo para la modificación de los candidatos y las listas”.
Radicado: 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante: Iván Mora 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contrario a lo argumentado por este último, dicho partido no tenía potestad de modificar el aval, puesto que la facultad de modificación, solamente procede por la falta de aceptación de la candidatura o la renuncia a esta.
En consecuencia, como en el caso no se presenta ninguna de esas dos causales, no hay lugar a interpretar que el partido político tenía facultad de presentar un borrador del aval durante el periodo de inscripción de las candidaturas y posteriormente presentar el aval definitivo en el plazo de modificaciones. Lo anterior supone que no es posible acceder a las pretensiones de la acción de tutela, puesto que el derecho fundamental a ser elegido está condicionado al cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales de inscripción de candidatos, que en este caso el partido Centro Democrático no cumplió. Al no haber presentado el aval en el periodo dispuesto para la inscripción de candidatos no se cumplió con dichos requisitos y no existe razón para ordenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil la expedición del formulario E-6 CO; más aún, cuando la autoridad electoral sí cumplió a cabalidad con sus funciones de verificación de requisitos para la inscripción. Con fundamento en la jurisprudencia y normativa expuesta, se advierte que no se cumplieron los requisitos de inscripción como candidato a la lista de elección popular, puesto que no se radicó el aval definitivo durante el periodo de inscripciones.
Ahora bien, el accionante también señala como accionado al partido Centro Democrático porque era este quien tenía la responsabilidad de radicar el aval otorgado a través de los canales establecidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil. Sin embargo, aunque la Corte Constitucional ha establecido que la responsabilidad en la entrega del aval es del partido político, esta no es una obligación, sino una potestad otorgada por los artículos 108 y 262 constitucionales a los partidos o movimientos políticos.
Como se explicó, los partidos tienen la posibilidad de inscribir o no candidatos a los cargos de elección popular. En este sentido sería inconstitucional ordenar a un partido el otorgamiento del aval a un candidato, pues el partido tiene la facultad de decidir si avalar o no a determinado candidato. En suma, el partido Centro Democrático no vulneró ningún derecho fundamental del accionante, puesto que la radicación del aval es una potestad y no una obligación, mucho menos un derecho fundamental del señor Iván Mora.
Tampoco se acreditó que el derecho fundamental a ser elegido haya sido vulnerado por la Registraduría Municipal de Barbosa, autoridad que cumplió a cabalidad con las obligaciones establecidas legal y constitucionalmente en materia de verificación de requisitos para la inscripción de candidatos. Finalmente, la parte actora no acreditó la existencia de alguna acción u omisión de la Registraduría Nacional del Estado Civil o del Consejo Nacional Electoral que haya podido ocasionar alguna vulneración a sus derechos fundamentales a elegir y ser elegido y al debido proceso del accionante.
Con fundamento en lo expuesto, se confirmará la tesis de Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de negar las pretensiones del actor Radicado: 68001-23-33-000-2023-00387-01 Demandante: Iván Mora 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puesto que no se generó una vulneración a su derecho fundamental a ser elegido por acciones y omisiones del partido Centro Democrático, la Registraduría Nacional del Estado Civil o el Consejo Nacional Electoral.
Al no haber radicado el aval definitivo otorgado en la Registraduría Municipal de Barbosa oportunamente, la no emisión del formulario E6 CO fue la consecuencia correcta constitucional y legalmente. 4. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión impugnada que negó las pretensiones formuladas por el señor Iván Mora, por encontrar que ninguna de las entidades accionadas vulneró los derechos fundamentales del actor.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia del 6 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dadas las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN