08001233100020110040502 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-2331- 000- 2011-00405 02 Demandante LUCILA PARRA TRIANA Demandados: ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Y OTROS Tema: LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA PARA PROMOVER LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN CONTRA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE REESTRUCTURAN Y REVOCAN PERMISOS CUANDO QUIEN INSTAURA LA DEMANDA SON LOS PROPIETARIOS DE LOS VEHÍCULOS - REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 30 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala Itinerante Administrativa de Descongestión, mediante la cual se declaró probada la excepción de falta de legitimación por activa propuesta por el Área Metropolitana de Barranquilla, la Alcaldía Distrital de Barranquilla y el municipio de Soledad y, en consecuencia, se inhibió para decidir el fondo del asunto.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La ciudadana Lucila Parra Triana en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo instauró demanda ante esta jurisdicción en contra del Área Metropolitana de Barranquilla, el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, el municipio de Soledad, el municipio de Puerto Colombia, el municipio de Malambo y el municipio de Galapa con miras a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos y se restablezca su derecho1: 1 “(…)

PRIMERO: Declárase nula la Resolución número 051, 10 de fecha 23 de febrero de 2010, expedida por el ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA, mediante la cual se REVOCO (sic) los PERMISOS DE OPERACIÓN de todas las rutas asignadas a cada una de las empresas de transporte de servicio público urbano y metropolitano de Barranquilla.

SEGUNDO: Como consecuencia de la DECLARACIÓN DE NULIDAD de la mencionada Resolución, 051, 10 de Fecha 23 de Febrero de 2010, solicito que se DECLAREN NULAS las RESOLUCIONES: 326, 10 del 12 de julio de 2010; 327, 10 del 12 de julio de 2010; 328, 10 del 12 de julio de 2010; la 329, 10 del 12 de julios (sic) de 2010; la 463, 10 del 4 de octubre de 2010; 280,10 del 11 de octubre de 2010.

Expedidas por el ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA.

TERCERO: Restablecer los derechos cesantes que fueron afectados con aplicación de los actos administrativos 051, 326, 10 del 12 de julio de 2010; 327, 10 del 12 de julio de 2010; 328, 10 del 12 de julio de 2010; la 329, 10 del 12 de julios (sic) de 2010; la 463, 10 del 4 de octubre de 2010; 280,10 del 11 de octubre de 2010. Para que se retorne el restablecimiento de los 2 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA - Resolución 051 de 23 de febrero de 2010“Por medio del cual se establecen criterios para la reorganización del transporte público colectivo en el Distrito de Barranquilla y su Área Metropolitana”. - Resolución 326.10 de 12 de julio de 2010, mediante la cual se reestructuró la Ruta Soledad 2000, Calle 72 Zoológico que había sido autorizada a la empresa Transportes Lolaya Ltda. - Resolución 327.10 de 12 de julio de 2010, mediante la cual se reestructuró la Ruta Valle Silencio que había sido autorizada a la empresa Transportes Lolaya Ltda. - Resolución 328.10 de 12 de julio de 2010, mediante la cual se revocó el permiso de operación de la Ruta Prado Porvenir que había sido autorizada a la empresa Transportes Lolaya Ltda. - Resolución 329.10 de 12 de julio de 2010, mediante la cual se revocó el permiso de operación de la Ruta Murillo Soledad 2000, Granabastos que había sido autorizada a la empresa Transportes Lolaya Ltda. - Resolución 463.10 de 4 de octubre de 2010, por medio de la cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa contra las Resoluciones Metropolitanas No. 326.10 y 327.10.

I.1.1. Los hechos 2. La Sala destaca como hechos relevantes invocados por el actor los siguientes: 3. La señora Lucila Parra Triana es propietaria de los vehículos identificados con las placas UYN-638 y UYO-465, los cuales se encuentran vinculados a la empresa Transportes Lolaya Ltda., mediante los contratos Nos. 178-430 y 415–403, respectivamente. 4.

La empresa Transportes Lolaya Ltda., identificada con el NIT 890.101.414-9 fue creada el 29 de septiembre de 1962, protocolizada mediante Escritura Pública 1983 de la Notaría Tercera de Barranquilla y registrada ante la Cámara de Comercio de Barranquilla el 9 de octubre de 1962, con el número 14.181 y a partir de ese entonces viene prestando el servicio público de transporte urbano de pasajeros. 5.

Las decisiones adoptadas en los actos administrativos censurados le han causado graves perjuicios económicos, esto es, la pérdida de movilidad de pasajeros y, por ende, la disminución de los ingresos diarios, la pérdida del valor anteriores actos administrativos vigentes antes de la emisión de las resoluciones atacadas, cuyos actos administrativos consistentes en Resoluciones, enumero a continuación:

CUARTO: Ordenar la indemnización y pago por el perjuicio económico representado por daños materiales (daño emergente, envilecimiento de los automotores identificados con placas UYN-638, con tarjeta de operación vigente número 07136 y UYO- 465, con tarjeta de operación vigente número 415-403, por el lucro cesante representado en lo que ha dejado de percibir en el vehículo de propiedad de la persona afectada); por los perjuicios morales causados a mi poderdante; daños causados por los actos emitidos en forma ilegal por el ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Y LAS ALCALDÍAS QUE LA INTEGRAN, en la cuantía de SETECIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS MIL PESOS M/L ($742.900.00), acorde a la liquidación adjunta y que se encuentra plenamente justificada en cada uno de sus tenores”. 3 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA comercial de los vehículos y el desmejoramiento en su currículo crediticio ante las diferentes entidades financieras por la reducción en su flujo de caja.

I.1.2. Normas violadas y el concepto de la violación 6.. La demandante invocó las siguientes disposiciones normativas: los artículos 1, 2, 4, 29, 58, 333, 334 y 365 de la Constitución Política; los artículos 1, 3, 35, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 135 del Código Contencioso Administrativo; el artículo 1° de la Ley 57 de 1985; los artículos 5 (parágrafo 3°), 13, 18 y 26 de la Ley 128 de 1994; el artículo 3 de la Ley 105 de 1993; los artículos 7, 8, 28, 32 y 34 del Decreto 170 de 2001; el artículo 11 de la Ley 489 de 1998; los artículos 40 y 41 de la Ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único-; el artículo 897 del Código de Comercio y; los artículos 413 y 428 del Código Penal, vulneración que sustentó en los siguientes cargos de nulidad: I.1.2.1.

Falta de competencia del Área Metropolitana para expedir los actos acusados 7. Destacó que la autoridad facultada para expedir actos administrativos dirigidos a la adecuación y reglamentación del transporte público en el Área Metropolitana de Barranquilla es la Junta Metropolitana, ello de conformidad con el artículo 14 numeral 1 literal d) de la Ley 128 de 1994, que le asigna a ese órgano, entre otras, la atribución de «[d]eterminar cuáles servicios son de carácter metropolitano y adoptar las medidas necesarias para su adecuada prestación». 8.

Aseveró que el artículo 11 de la Ley 489 de 1998 prohibe la delegación para expedir actos administrativos de carácter general y, sin embargo, el Director del Área Metropolitana de Barranquilla se abrogó la competencia para expedir los actos acusados. Reparó en que según los designios de la Ley 128 de 1994, la dirección y administración del Área Metropolitana está a cargo de una junta metropolitana, un alcalde metropolitano y un gerente, de tal suerte que el cargo de “Director” no fue previsto por el legislador.

I.1.2.2. De la violación al debido proceso 9. Sostuvo que la Resolución No. 051 de 23 de febrero de 2010, “Por medio de la cual se establecen criterios generales para la reorganización del transporte público colectivo en el Distrito de Barranquilla y su Área Metropolitana”, no fue publicada en el Diario Oficial o Gaceta dentro del término de los diez (10) días siguientes a su expedición, conforme lo ordena el artículo 81 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el artículo 43 del CCA, pues, la divulgación del citado acto se surtió cuando había transcurrido ya un (1) año desde la fecha de su emisión, esto es, en La Gaceta 350 del mes de marzo de 2011.

Por lo anterior, consideró que se trata de un acto ineficaz desde su origen, al igual que todos los actos administrativos que nacieron bajo el amparo de ella, esto es, las resoluciones demandadas. 4 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA 10. Aseveró que las Resoluciones 326.10 de 12 de julio de 2010; 327. 10 de 12 de julio de 2010; 328.10 de 12 de julio de 2010, 329.10 de 12 de julio de 2010 y 463.10 de 4 de octubre de 2010 no fueron notificadas a la parte demandante, conforme lo ordena el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, transgrediendo el debido proceso, el derecho de defensa, de contradicción y el principio de transparencia, al no otorgársele la oportunidad de controvertir las pruebas y presentar los recursos en la vía gubernativa.

I.2. Trámite de primera instancia 11. La magistrada a cargo de la sustanciación del proceso, mediante providencia de 28 de junio de 20112, dispuso inicialmente el rechazo de la demanda, por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación, decisión que fue revocada por esta Sección, mediante proveído de 13 de febrero de 20143. 12.

Mediante auto de 14 de noviembre de 20144, se admitió la demanda, se dispuso la notificación personal a los representantes legales del Área Metropolitana de Barranquilla, al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y a los alcaldes de los municipios de Soledad, Puerto Colombia, Malambo y Galapa, y se denegó la solicitud de la medida cautelar de la suspensión de los efectos jurídicos de los actos acusados.

Notificada la anterior providencia judicial, contestaron de manera oportuna la demanda la Alcaldía Distrital de Barranquilla, el Área Metropolitana de Barranquilla y el municipio de Soledad, en los siguientes términos: I.3. Contestaciones de la demanda 1.3.1. Contestación de la demanda por la Alcaldía Distrital de Barranquilla 13.

La Alcaldía Distrital de Barranquilla propuso las siguientes excepciones: (i) de falta de legitimación en la causa por activa, tras considerar que las Resoluciones 326.10 de 12 de julio de 2010; 327.10 de 12 de julio de 2010; 328.10 de 12 de julio de 2010, 329.10 de 12 de julio de 2010 y 463.10 de 4 de octubre de 2010 son actos administrativos de carácter particular que inciden en la situación jurídica de la empresa Transportes Lolaya Ltda., por contera, la única legitimada para actuar en el presente proceso es la citada empresa, en su calidad de beneficiaria del otorgamiento del permiso de operación del transporte público colectivo de pasajeros y;

(ii) de falta de legitimación en la causa por pasiva, en el entendido que el Área Metropolitana, en su calidad de persona jurídica de derecho público es la única que está llamada a ser parte dentro del proceso. 2 Folios 253 a 254 del Cuaderno 1 del Tribunal. 3 Folios 9 a 14 del Cuaderno del Consejo de Estado. 4 Folios 390 a 392 del Cuaderno 1. 5 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA 1.3.2.

Contestación de la demanda por el Área Metropolitana de Barranquilla 14. Excepciones propuestas. El Área Metropolitana de Barranquilla propuso las siguientes excepciones: (i) falta de legitimación en la causa por activa, bajo el argumento de que las resoluciones censuradas “(…) son actos Administrativos de Carácter particular expedidos en razón a la relación Jurídica Área Metropolitana de Barranquilla como Autoridad de Transporte y Transporte Lolaya Ltda como beneficiaria del otorgamiento de Permiso de Operación de Transporte Público Colectivo de Pasajeros.

En este orden de ideas, la única legitimada para actuar es la empresa Transporte Lolaya Ltda. y no la señora Lucila Parra Triana”; (ii) de “indebida formulación de pretensiones”, al considerar que la Resolución No. 051 de 23 de febrero de 2010 es un acto administrativo de carácter general, cuya legalidad se debe ventilar a través de la acción de simple nulidad; por su parte, las Resoluciones 326.10 de 12 de julio de 2010; 327.10 de 12 de julio de 2010; 328. 10 de 12 de julio de 2010, 329.10 de 12 de julio de 2010 y 463.10 de 4 de octubre de 2010 son actos de contenido particular, cuyo enjuiciamiento se debe realizar a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y;

(iii) de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 15. De la falta de competencia del Área Metropolitana. Precisó que el Área Metropolitana de Barranquilla, en ejercicio de la facultad legal conferida en el artículo 11 del Decreto 170 de 2001, literal c) del artículo 3° de la Ley 105 de 1993, y previo los estudios técnicos del caso, expidió la Resolución No. 051 de 23 de febrero de 2010 “Por medio de la cual se establecen criterios generales para la reorganización del transporte público colectivo en el Distrito de Barranquilla y su Área Metropolitana” y, con fundamento en dicho acto se expidieron las Resoluciones 326.10 de 12 de julio de 2010; 327.10 de 12 de julio de 2010; 328. 10 de 12 de julio de 2010, 329.10 de 12 de julio de 2010 y 463.10 de 4 de octubre de 2010, con el propósito de modificar el sistema integrado de transporte masivo, como prioridad legal y constitucional, en la medida que efectiviza los servicios públicos a cargo del Estado y redunda en mejorar la calidad de vida de los asociados. 16.

Por otro lado, reconoció que si bien el artículo 7° de la Ley 128 de 1994, dispuso que la dirección y administración del Área Metropolitana está a cargo de una junta metropolitana, un alcalde metropolitano y un gerente, no era menos cierto que el Gobierno Nacional a través del artículo 8° del Decreto 1569 de 1998, estableció el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales, previendo para tales efectos que el cargo de gerente pasaría a denominarse de “Director General”.

De tal suerte que no era cierto que la nomenclatura del cargo de “Director del Área Metropolitana” sea atípica o inexistente, pues la ley especial que regula el empleo público es la que le otorga esa denominación5. 5 Aseguró que los permisos expedidos por el Estado en ejercicio del poder de policía constituyen actos administrativos mediante los cuales se autoriza a un particular a desarrollar una actividad permitida por el ordenamiento jurídico, como ocurre con la prestación del servicio público de transporte.

En igual sentido y por ser una clara manifestación de la intervención estatal en la economía, el Estado está investido de ciertas prerrogativas, como aquella que consagra la posibilidad de revocar tal permiso por razones de interés público o cuando así lo prevea la Constitución, la ley o los reglamentos, pues el derecho 6 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA 17.

De la violación al debido proceso por la falta de publicidad de la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010 y falta de notificación de los actos administrativos particulares. Aseguró que la Resolución No. 051 de 23 de febrero de 2010 fue notificada de manera personal al representante legal de la empresa Transportes Lolaya Ltda. y publicada en la Gaceta del Área Metropolitana de Barranquilla No. 350 de 31 de marzo de 2011.

Así mismo, los actos administrativos demandados de carácter particular fueron notificados al representante legal de la citada empresa transportadora en debida forma. En apoyo a su aserto, hizo una relación detallada de la fecha de notificación personal en que se efectuó cada una de las resoluciones demandadas6. I.3.3. Contestación de la demanda por el municipio de Soledad 18.

Propuso la excepción de la falta de legitimación en la causa por activa, bajo el entendido que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser instaurada por quien se crea lesionado en un derecho amparado por una norma jurídica, es decir, por el titular del derecho subjetivo. En este caso, según su parecer, el titular del derecho es la empresa Transportes Lolaya Ltda., persona jurídica distinta de las personas naturales que la integran y, por ende, es dicha sociedad la que se encuentra facultada para controvertir la legalidad de las resoluciones acusadas.

I.4. La sentencia de primera instancia 19. La Sala Itinerante Administrativa de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 30 de octubre de 2015, declaró probada la falta de legitimación en la causa por activa y, en consecuencia, se inhibió para decidir el fondo del presente asunto. 20. La instancia judicial analizó como problema jurídico el consistente en definir si la señora Lucila Parra Triana estaba legitimada para solicitar la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se revocaron y reestructuraron algunas rutas y se modificó la capacidad transportadora de la empresa Transportes Lolaya Ltda., en su calidad de propietaria de algunos vehículos vinculados al parque automotor de dicha empresa. 21.

El Tribunal de primer grado se refirió, en primer término, a los contornos de la institución de la falta de legitimación desde el derrotero jurisprudencial de esta jurisdicción. Luego, consideró que los actos administrativos acusados son de naturaleza particular y concreta, pues resuelven situaciones jurídicas que afectan única y exclusivamente a la empresa de Transporte Lolaya Ltda., pues modifican la otorgado por dichas autorizaciones es «precario» y «temporal».

Finalmente, aclaró que el actor confunde la figura del encargo con la de delegación de funciones. 6 Finalmente propuso las siguientes excepciones: “Inexistencia de violación a las normas de publicación de los actos administrativos”; “Inexistencia de violación de los términos de publicación”; “Inexistencia de violación por firma de funcionario incompetente”;

“Inexistencia de violación por delegación no permitida”; e “Inexistencia de violación por carencia de competencias”. 7 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA capacidad transportadora de la misma y ordenan reestructurar y revocar algunas rutas que le habían sido asignadas con anterioridad. 22.

A partir de la anterior premisa, indicó que “[…] es fácil inferir que la situación jurídica afectada por los actos administrativos demandados, hace relación solamente a las rutas y a la capacidad transportadora otorgada inicialmente a la persona jurídica privada Transportes Lolaya Ltda., pues de ninguna manera podría llegar a decirse que las mismas le fueron concedidas a cada vehículo y propietario en particular.

De ahí que se pueda afirmar, sin lugar a dudas, que quien estaba legitimado en la causa para demandar es la persona jurídica en mención y no los propietarios de cada vehículo que haga parte del parque automotor de la misma […]”. 23. Precisó además que no era cierto que las decisiones adoptadas por el Área Metropolitana de Barranquilla hayan afectado los intereses jurídicos de propiedad y usufructo de prestación del servicio público de transporte a los cuales tiene derecho la parte demandante como propietaria de los vehículos, puesto que la autorización sobre las rutas que fueron revocadas y reestructuradas, así como la modificación a la capacidad transportadora era detentada por la empresa Transportes Lolaya Ltda. 24.

Agregó que no puede confundirse el contrato de vinculación y administración que firma el propietario de un bus con una empresa de transporte, con el poder de representación judicial, pues en el presente caso no se está haciendo relación al derecho de postulación, sino a la capacidad jurídica procesal, traducida en la legitimación para actuar de la que carece la señora Lucila Parra Triana. 25.

Así las cosas, concluyó señalando que la parte demandante no estaba legitimada por activa para demandar la legalidad de los actos acusados, habida cuenta que dichos actos administrativos se refieren a situaciones jurídicas de la empresa Transportes Lolaya Ltda., en la medida que modifican su capacidad transportadora, se reestructuran y revocan algunas rutas que le habían sido asignadas con anterioridad, motivo por el cual, el Tribunal se inhibió para decidir el fondo del asunto.

I.5. El recurso de apelación 26. El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de alzada contra la decisión consignada en la providencia del 30 de octubre de 2015, emitida por la Sala Itinerante Administrativa de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, con el fin de que sea revocada y, en su lugar se emita un pronunciamiento de fondo. 27.

Señaló inicialmente que el fallo apelado desconoce el artículo 85 del CCA, pues del tenor literal de la norma toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado por la norma jurídica invocada puede solicitar, por medio de su representante, ante la jurisdicción que se declare la nulidad de un acto 8 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA administrativo, en procura de lograr restaurar el ordenamiento jurídico con ocasión de la expedición de la decisión administrativa y la reparación del derecho subjetivo conculcado. 28.

Según su parecer, el interés jurídico no solo reside en la empresa Transportes Lolaya Ltda., sino también en los propietarios de los vehículos que se encuentran autorizados para la prestación del servicio público de transporte; de tal manera que al no permitir la participación de los propietarios de los vehículos afiliados a la empresa se estarían contrariando los artículos 58, 313 y 316 de la Constitución Política. 29.

Agregó que toda persona natural o jurídica, de derecho privado o público tiene capacidad para ser parte en el proceso por lo que, a su juicio, es evidente que la accionante goza de capacidad para ser parte y se encuentra habilitada para ser sujeto procesal, pues de lo contrario se estaría vulnerando el derecho de acceso de administración de justicia. 30.

Finalmente, reiteró lo expuesto en el escrito introductorio del proceso respecto de la configuración de los cargos de nulidad por la falta de publicación y notificación de los actos acusados y la incompetencia del funcionario que los expidió. I.6. Trámite de segunda instancia 31. El recurso de apelación fue concedido por la magistrada sustanciadora de la primera instancia mediante auto del 18 de febrero de 20167.

Remitido y repartido el proceso entre los diferentes despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 30 de septiembre de 20168 se admitió el recurso interpuesto y se corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

Vencido el plazo para alegar de conclusión, no hubo manifestación alguna por parte de todos los sujetos procesales9. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo - CCA10, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente 7 Folio 569 del Cuaderno del Tribunal. 8 Folio 5 del cuaderno Consejo de Estado. 9 Cabe agregar que, el Área Metropolitana de Barranquilla, luego de proferirse el fallo de primera instancia, allegó escrito de fecha 14 de octubre (fecha no legible), contentivo de los alegatos de conclusión, en el cual manifestó que debía confirmarse la sentencia de primera instancia, al encontrarse demostrada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa.

Igualmente, la Alcaldía Distrital de Barranquilla quien reiteró que en el presente caso está llamada a prosperar la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y pasiva, reiterando, en definitiva, los mismos argumentos de la contestación de la demanda. Esta Sala se remite a los consignado en la parte pertinente de esta providencia. 10 “[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”. 9 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de la Sentencia de 30 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala Itinerante Administrativa de Descongestión. II.2.

Los actos demandados objeto de juzgamiento en este proceso 32. En el presente caso se pretende la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos: 33. La Resolución 051 de 23 de febrero de 2010 “Por medio de la cual se establecen criterios generales para la reorganización del transporte público colectivo en el Distrito de Barranquilla y su área metropolitana”, expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla (e) en ejercicio de las facultades conferidas por las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, por el Decreto Reglamentario 170 de 5 de febrero de 2001 y por las normas establecidas en los Acuerdos Metropolitanos 013 de 2001, 007 de 2002 y 004 de 2003, por la cual se reorganizó el sistema de transporte masivo por la entrada en operación del Sistema Transmetro y se dispuso la pérdida de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo para la implementación de sus troncales, es decir, de los actos particulares que concedieron los permisos11. 34.

La Resolución 326.10 de 12 de julio de 2010 “Por medio de la cual se ordena la reestructuración oficiosa del servicio de transporte público colectivo de la Ruta Soledad 2000 – Calle 72 – Zoológico autorizada a Transportes Lolaya Ltdo. Nit. 890.101.414-9”, expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla. 35. La Resolución 327.10 de 12 de julio de 2010 “Por medio de la cual se ordena la reestructuración oficiosa del servicio de transporte público colectivo de la Ruta Valle Silencio autorizada a Transportes Lolaya Ltda. Nit. 890.101.414-9”, expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla. 36.

La Resolución 328.10 de 12 de julio de 2010 “Por medio del cual se revoca el permiso de transporte público colectivo de la ruta Prado Porvenir autorizada a Transportes Lolaya Ltda. Nit. 890.101.414-9”, expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla. 37. La Resolución 329.10 de 12 de julio de 2010 “Por medio del cual se revoca el permiso de transporte público colectivo de la ruta Murillo – Soledad 2000 – 11 La Sala de Decisión de la Sección Primera en reiterada jurisprudencia ha sostenido que la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010, a pesar de tratarse de un acto de contenido general tiene la virtud de modificar o extinguir situaciones jurídicas particulares respecto de aquéllos a quienes les han sido asignadas rutas de transporte público colectivo que circulan por el corredor de la Troncal de Transmetro y que con ocasión de ello perdieron tal habilitación. En efecto, se consideró que dicho acto administrativo reguló lo ateniente a la “pérdida de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo por la implantación del sistema de transmetro”, luego su eventual declaratoria de nulidad daría lugar al restablecimiento automático del derecho de las empresas en comento.

En este sentido, la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010 es pasible de control jurisdiccional por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no por la vía de la acción de nulidad. Sentencia de 2 de marzo de 2017. Rad.: 2011 – 00660. Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 6 de abril de 2017.

Rad.: 2011 – 00658. Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés 10 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA Granabastos autorizada a Transportes Lolaya Ltda. Nit. 890.101.414-9”, expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla. 38. La Resolución 463.10 de 4 de octubre de 2010 “Por medio de la cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa contra las resoluciones metropolitanas 326,10 y 327,10”, expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla.

II.3. El problema jurídico 39. Esta Sala de Decisión abordará como problema jurídico el consistente en establecer si en el presente caso está llamada a prosperar o no la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y, de resultar lo contrario, si los cargos de nulidad esgrimidos en la demanda asociados a la violación al debido proceso y falta de competencia por parte del funcionario que profirió los actos acusados están llamados a prosperar.

II.4. Cuestión previa: la naturaleza jurídica de la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010 40. Esta Sección de manera pacífica y reiterada, al analizar lo concerniente a naturaleza jurídica de la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010 ha señalado que, pese a tratarse de un acto administrativo de contenido general tiene la virtualidad de modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter particular, en cuanto disponen la pérdida de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo con ocasión de la implementación del sistema Transmetro, al tiempo que señala que la capacidad transportadora de las empresas que prestan el servicio de transporte público colectivo en el área metropolitana de Barranquilla sufriría una reducción basada en estudios así lo justifique.

Luego, entonces, la eventual declaratoria de nulidad de dicho acto administrativo daría lugar al restablecimiento automático del derecho, de tal suerte que la acción idónea para enjuiciar la legalidad de dicho acto es la de nulidad y restablecimiento del derecho y, no la acción de simple nulidad. 41. Así, en sentencia de 13 de mayo de 202112, esta Sección señaló: “(…) 92.

Sea lo primero indicar que en sentencia de 2 de marzo de 2017, esta Sección ya tuvo la oportunidad de analizar la legalidad de la misma resolución bajo idénticos supuestos fácticos y jurídicos a los expuestos por el demandante 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de mayo de 2021, número de radicado: Radicado: 08001233100020110067301, actor: Elkin Rafael Fruto Pizarro, demandado: Área Metropolitano de Barranquilla y otro, MP: Roberto Augusto Serrato Valdés. También pueden consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de mayo de 2021, radicado: 08001-23-31-000-2011-00676-01, actor: Transporte Lolaya Ltda., MP: Nubia Margoth Peña. 11 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA en el sub judice.

A continuación se destacan algunas consideraciones de la providencia, que ahora prohíja la Sala: […] Son reiteradas las decisiones de esta Corporación que han señalado que resulta posible que, con la protección del orden jurídico general, se puedan generar efectos particulares y concretos respecto de personas determinadas, en este evento ha sido pacífica la jurisprudencia que ha sostenido que cuando el restablecimiento de derechos subjetivos fuere automático, por el solo efecto de la nulidad, la acción de nulidad no procede. […] Al respecto se pueden citar las siguientes decisiones: - Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 17 de marzo de 2016. Rad.: 2014 – 00398. Magistrado Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. (…) - Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 21 de abril de 2016. Rad.: 2015 – 00091. Magistrado Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. (…) - Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 28 de julio de 2016. Rad.: 2013 – 00795. Magistrada Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso. (…) 94. Con fundamento en lo dicho, y en consonancia con lo resuelto en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico en el proceso en referencia, esta Sala concluyó que si bien es cierto la Resolución n.o 051 de 2010 es un acto administrativo general, también lo es que modifica o extingue situaciones jurídicas particulares, pues aunque no individualizó a los destinatarios de sus efectos, claramente puede deducirse que lo serían las empresas de transporte público colectivo autorizadas para circular por el corredor de la troncal de Transmetro, cuya habilitación perdió vigencia con ocasión de su expedición, razón por la cual la acción adecuada para demandar su legalidad no es la de nulidad sino la acción de nulidad y restablecimiento del derecho” (destacado de la Sala).

II.5. La solución al problema jurídico 42. La Sala Itinerante Administrativa de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante Sentencia del 30 de octubre de 2015, declaró probada la falta de legitimación en la causa por activa y, en consecuencia, se inhibió para decidir el fondo del presente asunto, al considerar que los actos acusados son de contenido particular y concreto, en razón a que resuelven la situación jurídica de la empresa Transportes Lolaya Ltda., en tanto regulan lo atinente a la capacidad transportadora y disponen reestructurar y revocar algunas rutas que le habían sido asignadas, situación de la cual se desprendía que la demandante en su calidad de propietaria carece de legitimación en la causa por activa para controvertir la 12 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA legalidad de los actos administrativos acusados de ilegalidad en el presente proceso. 43.

Contrario a la tesis sostenida por el Tribunal de primer grado, la recurrente considera que del tenor literal del artículo 85 del CCA, se desprende que toda persona que se crea lesionada en un derecho puede controvertir la legalidad de los actos administrativos con el objetivo de “(…) restaurar el ordenamiento jurídico con ocasión de la expedición de un acto administrativo que quebrante los postulados legales y, el segundo obtener la reparación de un derecho de orden subjetivo vulnerado por el acto acusado”, motivo por el cual, negar la participación de los propietarios de los vehículos, además de desconocer el contenido de la citada disposición normativa, vulnera el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, el derecho de propiedad y la libre empresa reconocidos en los artículos 58, 313 y 336 de la Carta Política. 44.

Para resolver, la Sala recuerda que la legitimación en la causa ha sido concebida como la idoneidad jurídica que tiene una persona para formular la demanda -vista desde el extremo activo- o para contradecir las pretensiones de ella –vista desde el extremo pasivo- por ser el sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial que plantea el proceso13. 45.

Ha sido clara la distinción entre legitimación en la causa de hecho y la legitimación en la causa material, pues la primera se refiere a la relación procesal existente entre el demandante y demandado, la cual surge a partir de la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio y, se traduce en la posibilidad de los sujetos litigiosos para intervenir en el proceso y ejercer los derechos de defensa y de contradicción. La segunda, supone la conexión de las partes con los hechos constitutivos del litigio, bien porque dieron lugar a la producción del daño o porque resultaron perjudicadas14.

Bajo tal escenario, habrá debida legitimación en la causa cuando el actor es la persona a quien le corresponde formular las pretensiones o cuando el demandado es quien debe responder por la atribución hecha por el demandante15. 46. Ahora bien y descendiendo al caso en concreto esta Sala de Sección, en su jurisprudencia pacífica y reiterada ha señalado que los actos administrativos demandados en este proceso resuelven una situación jurídica y particular de la empresa Transportes Lolaya Ltda., para operar como empresa de servicio público de transporte en unas rutas determinadas (Soledad 2000, Calle 72 Zoológico - Valle Silencio - Prado Porvenir - Murillo Soledad 2000, Granabastos) y regulan lo 13 Sentencia del Consejo de Estado del 17 de julio de 2014, Número de Radicado: 250002324 000200700076, actor: Trasuran, Magistrado Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Subsección B, sentencia de 14 de diciembre de 2015, radicado: 44001-23-31-000-2009-00002-01(40732). actor: Esther María Robles Matos y otros, CP: Ramiro Pazos Guerrero. 15 Sentencia del Consejo de Estado del 17 de julio de 2014, Número de Radicado: 250002324 000200700076, actor: Trasuran, Magistrado Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. 13 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA concerniente a su capacidad transportadora16, por lo que la legitimación en la causa por activa radica en la citada empresa y no en los propietarios de los vehículos automotores vinculados, quienes procesalmente pueden acudir al proceso como coadyuvantes. 47.

A continuación, se citan los principales pronunciamientos emanados por esta jurisdicción que apuntan en esa misma dirección: 48. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de noviembre de 2020, radicado: 2011-00369-01, actor: Cefemiro Ramírez Bernal, demandado: Área Metropolitana de Barranquilla y otros, MP: Hernando Sánchez Sánchez, en la que se indicó: “(…) 30.

Sala considera que se está frente a: i) la legitimación de hecho, cuando con la presentación de la demanda y la correspondiente debida notificación surge la relación procesal; y ii) la legitimación material, cuando existe conexidad entre las partes y los hechos constitutivos del litigio para así obtener una sentencia favorable a las pretensiones de la demanda. 31.

La legitimación en la causa es un elemento necesario para acceder a las pretensiones de la demanda, por lo que es indispensable demostrar que existe identidad entre: i) la parte demandante y la persona que tiene interés en el objeto del litigio (legitimación en la causa por activa); y ii) la parte demandada y la persona que, de acuerdo con la relación sustancial, tenga el deber de responder frente a las pretensiones de la demanda (legitimación en la causa por pasiva).

(…)34. El artículo 6.° del Decreto núm. 170 de 5 de febrero de 2001, dispone que el "[ ] [s]ervicio público de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros. Es aquél que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida [ ]" (Destacado fuera de texto). 35. Asimismo, la Corte Constitucional en la sentencia C-033 de 2014, consideró: "[ ] las empresas habilitadas sólo pueden prestar el servicio con equipos matriculados o registrados para dicho servicio y previamente homologados ante el Ministerio de Transporte, según lo prevé el artículo 23 de la Ley 336 de 1996”; coincidiendo entonces el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en que el servicio público de transporte presenta las siguientes características (está en negrillas en el texto original).

“Su objeto consiste en movilizar personas o cosas de un lugar a otro, a cambio a una contraprestación pactada normalmente en dinero. 16 La Sala de Decisión de la Sección Primera en reiterada jurisprudencia ha sostenido que la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010, a pesar de tratarse de un acto de contenido general tiene la virtud de modificar o extinguir situaciones jurídicas particulares respecto de aquéllos a quienes les han sido asignadas rutas de transporte público colectivo que circulan por el corredor de la Troncal de Transmetro y que con ocasión de ello perdieron tal habilitación. En efecto, se consideró que dicho acto administrativo reguló lo ateniente a la “pérdida de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo por la implantación del sistema de transmetro”, luego su eventual declaratoria de nulidad daría lugar al restablecimiento automático del derecho de las empresas en comento.

Rad.: 2011 – 00658. Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 14 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA - Cumple la función de satisfacer las necesidades de transporte de la comunidad, mediante el ofrecimiento público en el contexto de la libre competencia; - El carácter de servicio público esencial implica la prevalencia del interés público sobre el interés particular, especialmente en relación con la garantía de su prestación -la cual debe ser óptima, eficiente, continua e ininterrumpida-, y la seguridad de los usuarios - que constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte (Ley 336/96, art. 2°)-; - Constituye una actividad económica sujeta a un alto grado de intervención del Estado; - El servicio público se presta a través de empresas organizadas para ese fin y habilitadas por el Estado […]» (Destacado fuera de texto). 36.

Razón por la cual, siguiendo el criterio de la Sala en los casos citados supra, como los actos administrativos acusados: i) son de contenido particular y concreto, por cuanto modificaron la capacidad transportadora de la empresa Transportes Lolaya Ltda., en su condición de persona jurídica, encargada de la prestación del servicio público de trasporte, y reestructuraron y revocaron rutas que le habían sido asignadas directamente a dicha empresa; ii) tienen un destinatario específico, por cuanto se dirigen directamente hacia la empresa Transportes Lolaya Ltda.; y, adicionalmente, iv) como el servicio de transporte público se presta a través de empresas organizadas para ese fin y habilitadas por el Estado, la Sala considera que la única legitimada en la causa para demandar era la empresa Transportes Lolaya Ltda. y no el señor Ceferino Ramírez Bernal quien se encuentra legitimado de hecho pero no de forma material” (destacado es original). 49.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta17, sentencia de 5 de abril de 2018, radicado: 2011-00559-01, actor: Leidy Guarín Pico, demandado: Área Metropolitana de Barranquilla y otros, MP: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, en la cual se expresó: “(…) Descendiendo tales premisas al asunto sub judice, resulta claro para esta colegiatura que la señora LEIDY GUARÍN PICO, al no ser la dueña de la relación jurídico material que se define en los actos administrativos demandados, carece de legitimación en la causa por activa, lo cual resulta suficiente para confirmar el fallo objeto de la apelación. Cabe aclarar que esta legitimatio ad causam18 es plenamente distinguible de la ad processum19, pues, mientras la primera está relacionada con el objeto de la litis, y responde a un elemento sustancial de la pretensión como condición para la sentencia de fondo; la segunda, atañe a la posibilidad que se tiene de intervenir en juicio y ejercer todos los actos procesales permitidos a los correspondientes sujetos procesales, lo cual, además, constituye un presupuesto procesal. 17 De conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo de Descongestión No. 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta Corporación. 18 (Cita es original): Denominación latina para la legitimación en la causa. 19 (Cita es original): En tal sentido se puede consultar lo dicho en el auto de 23 de enero de 2015, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rad. 2014-00033-00. 15 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA Dentro de esta última categoría se inscriben las censuras esbozadas en el escrito de apelación, toda vez que con ellas insiste en la capacidad de la actora, y en la de su apoderado, para comparecer al juicio de nulidad y restablecimiento del derecho como sujeto procesal habilitado para reclamar la declaratoria de ilegalidad de los actos acusados y obtener el resarcimiento pertinente.

(…) En el caso que ocupa la atención de la Sala se observa que la demandante sí está legitimada de hecho porque es quien atribuye las pretensiones a la demandada y el legislador autorizó y avaló que estaría legitimado quien se crea lesionado “en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca ( )” (art. 85 C.C. A).

Pero no lo está materialmente, porque de los actos administrativos demandados no se deriva una relación sustancial de derecho con la entidad demandada. De ahí que ante la falta de integración del binomio conformado por los dos aspectos que entrañan la legitimación, permita a la Sala reiterar que las pretensiones de la demanda de la referencia no están llamadas a prosperar y que, bajo esa égida, se debe confirmar el fallo objeto de la apelación” (destacado de la Sala). 50.

Igualmente, la sentencia de 14 de septiembre de 2017, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 2011-00556- 0120, actor: Paulino Triana Triaba, demandado: Área Metropolitana de Barranquilla y otros, MP: Roberto Augusto Serrato Valdés, en la cual se sostuvo: “(…) Sala advierte que las resoluciones demandadas resuelven una situación jurídica particular y concreta en cabeza de la empresa de Transportes Lolaya Ltda., en tanto deciden sobre la autorización para operar como empresa de servicio público de transporte en unas rutas determinadas (Soledad 2000, Calle 72 Zoológico - Valle Silencio - Prado Porvenir - Murillo Soledad 2000, Granabastos) y regulan lo ateniente a su capacidad transportadora21.

Al respecto, la Sala resalta que el señor Paulino Triana Triana es propietario de los vehículos automotores de placas UYW 414 y UYS 179, los cuales se encuentran vinculados a la Empresa de Transporte Lolaya Ltda, mediante los contratos 0310 – 182 y 0447 – 218. En este sentido, si bien es cierto que la parte actora puede llegar a tener un eventual interés en que se declare la nulidad de los actos demandados y, por ende, se le autorice continuar prestando el servicio público de transporte urbano 20 También se pueden consultar las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 1° de noviembre de 2012; número único de radicación 08001-2331-000-2011-00517-01.

Actor: Charoll Lizarazo Triana. C.P. María Claudia Rojas Lasso. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 26 de julio de 2012; C.P. maría Elizabeth García González; número único de radicación 08001-2331-000-2011-00468-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 2 de febrero de 2012;

C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 08001-23-31-000-2011-00388-01. Actor: Ernesto Macías Acelas. 21 (cita es original): La Sala de Decisión de la Sección Primera en reiterada jurisprudencia ha sostenido que la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010, a pesar de tratarse de un acto de contenido general tiene la virtud de modificar o extinguir situaciones jurídicas particulares respecto de aquéllos a quienes les han sido asignadas rutas de transporte público colectivo que circulan por el corredor de la Troncal de Transmetro y que con ocasión de ello perdieron tal habilitación. Al respecto, puede consultarse las siguientes providencias: Sentencia de 2 de marzo de 2017.

Rad.: 2011 – 00660. Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 6 de abril de 2017. Rad.: 2011 – 00658. Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 16 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA de pasajeros, también lo es que ello no lo habilita para sustituir a dicha empresa en su condición de parte legitimada para incoar la acción de la referencia. En efecto, la situación jurídica particular se encuentra radicada en la persona jurídica en mención y no en los propietarios de los vehículos automotores vinculados, quienes procesalmente pueden acudir al proceso como coadyuvantes.

Sobre el particular, la Sala recuerda que un caso similar en el que se demandaron los mismos actos administrativos objeto de la presente litis, la Sala se refirió a la naturaleza particular y concreta de los mismos y a la falta de legitimación por activa cuando no era la empresa de Transporte Lolaya Ltda., la cual acudía a la jurisdicción contenciosa administrativa para solicitar su nulidad, tal y como se observa a continuación (…)” (destacado es nuestro). 51.

De conformidad con los anteriores pronunciamientos jurisprudenciales prohijados por esta Sala se concluye lo siguiente: 52. En primer lugar, las resoluciones acusadas son actos administrativos de contenido particular y concreto, en cuanto resuelven la situación jurídica de la empresa Transportes Lolaya Ltda., en su calidad de persona jurídica, al regular lo atinente a la modificación de la capacidad transportadora y dispusieron la reestructuración y revocatoria del permiso de operación de transporte público colectivo para algunas rutas determinadas por la entrada en operación del Sistema de Transporte Masivo de Pasajeros Transmetro (Soledad 2000, Calle 72 Zoológico - Valle Silencio - Prado Porvenir - Murillo Soledad 2000, Granabastos). 53.

En segundo lugar, si bien la señora Lucila Parra Triana es propietaria de los vehículos identificados con las placas UYN-638 y UYO-465, los cuales se encuentran vinculados a la empresa Transportes Lolaya Ltda., mediante los contratos Nos. 178-430 y 415–403, respectivamente, no es menos cierto que la relación que mantiene la hoy demandante con la citada empresa es de naturaleza contractual, la cual dista de la relación legal existente entre la empresa Transportes Lolaya y el Área Metropolitana. 54.

En efecto, según se lee del contrato de vinculación 178-430 del año 2008 (sin especificar día y mes22), suscrito entre la empresa Transportes Lolaya Ltda. y la señora Lucila Parra Triana, dicho acuerdo de voluntades tuvo como objeto “(…) vincular el vehículo automotor de placas UYN-638 al servicio público terrestre urbano de pasajeros a través de la empresa Transportes Lolaya Limitada para que haga parte de la capacidad transportadora del parque automotor que tiene autorizado por las autoridades de tránsito (…) Este vehículo automotor prestará el servicio en las rutas actualmente asignada a la EMPRESA o en cualquier ruta que con posterioridad sea adjudicada a la misma” y con un término de duración de seis (6) meses renovable por un término adicional. 22 Folios 45 a 47 del cuaderno principal. 17 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA 55.

Así mismo, según consta en el contrato de vinculación 415-403 del 201023 (sin especificar día y mes) suscrito entre la empresa Transportes Lolaya Ltda. y la señora Lucila Parra Triana, aquel tuvo como objeto “(…) vincular el vehículo automotor de placas UYO 465 al servicio público terrestre; urbano de pasajeros a través de la empresa Transportes Lolaya Limitada para que haga parte de la capacidad transportadora del parque automotor que tiene autorizado por las autoridades de tránsito (…) Este vehículo prestará el servicio en las rutas actualmente asignada a la EMPRESA o en cualquier ruta que con posterioridad sea adjudicada” y con un término de duración de seis (6) meses, con posibilidad de renovación. 56.

En tercer lugar, se colige que en la empresa Transportes Lolaya Ltda., en su calidad de persona jurídica recae el interés jurídico que se debate en el presente proceso, en consideración a que dicha sociedad es la destinataria de las decisiones de la administración mediante las cuales se dispuso la modificación de la capacidad transportadora, la reestructuración y la revocatoria del permiso de operación de ciertas rutas con ocasión de la entrada en operación del Sistema de Transporte Masivo de Pasajeros Transmetro.

Sin embargo, dicha condición no se predica de los propietarios de los vehículos, como personas naturales, quienes procesalmente pueden concurrir como coadyuvantes. 57. Nótese que, de conformidad con el Código Civil, la persona jurídica es una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente.

A su vez, la Corte Constitucional ha expresado que “(…) Las personas jurídicas (…) están por esencia concebidas como vehículo para canalizar las aspiraciones grupales de sus asociados, que siempre es sólo una fracción de la sociedad civil, generalmente incluso de un número muy limitado. Su fundamento es el artículo 38 de la Carta, en virtud del cual las personas naturales pueden asociarse libremente (…)] las personas jurídicas (…), incluso las que persiguen fines filantrópicos o colectivos, sólo poseen intereses particulares, consignados expresamente en los respectivos estatutos y cuyo contenido específico condiciona el otorgamiento de la personería jurídica por parte del Estado”. 58.

En cuarto lugar, se tiene que, en el presente proceso, no se discute la existencia de la legitimación de hecho, la que se origina con la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio y se traduce en la posibilidad de intervenir en el proceso, sino la ausencia de legitimación material que ubica al juzgador en la tarea de auscultar la existencia de un verdadero interés legítimo de las partes, presupuesto que de no verificarse conlleva a la existencia de un fallo denegatorio de las pretensiones.

En este sentido, esta Corporación ha expresado que «[…] la legitimación en la causa se entiende como la “posición sustancial” que tiene el sujeto procesal “en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se 23 Folios 41 a 43 del cuaderno principal. 18 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA les exoneran de las segundas”24.

La legitimación en la causa, por lo tanto, permite reconocer al sujeto autorizado para intervenir en el proceso, formulando u oponiéndose a las pretensiones de la demanda (dependiendo de la calidad de sujeto activo o pasivo frente a la relación jurídica). Así mismo, la legitimación en la causa es una cuestión de mérito (…)». 59. A partir de los anteriores derroteros jurisprudenciales que esta Sala prohíja, se colige que, si bien la señora Lucila Parra Triana está legitimada procesalmente o de hecho para incoar la presente demanda, no lo está desde un punto de vista material, pues los actos administrativos acusados tienen la virtualidad de afectar la situación particular y concreta de la persona jurídica Transportes Lolaya Ltda., motivo por el cual, esta Sala negará las pretensiones de la demanda en la medida que, conforme se indicó con anterioridad, la legitimación material es una condición necesaria para dictar sentencia de mérito25 como, en efecto, así quedará consignado en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO. MODIFICAR el ordinal primero de la la providencia apelada, esto es, la sentencia de 30 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala Itinerante Administrativa de Descongestión, el cual quedará así: “PRIMERO: DECLARAR probada la falta de legitimación en la causa por activa de la demandante.

En consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda”.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia. 24Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección C, Número de Radicado; Expediente 68001-23-15-000-1995-01120-01(22159) actor: Luz Stella Calderón Martínez y otro, demandado: Corporación de Defensa de La Meseta De Bucaramanga, M, P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 25 Frente a la legitimación material como requisito necesario para dictar sentencia de mérito se pueden consultar, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 11 de octubre de 2021, radicado: 05001-23-31-000-2003-00813-01 (57325ª), actor: Departamento de Antioquia, demandado: Álvaro Vásquez Osorio y Luis Ignacio Guzmán Ramírez, MP: José Roberto Sáchica Méndez;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, radicado: 25000-23-36-000-2015-02165-02 (65207), actor: Colvita S.A.S., demandado: Fiduciaria la Previsora s.a. - en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes PAP – defensa jurídica del extinto DAS y su fondo rotatorio, MP: Marta Nubia Velásquez Rico (e) y;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, radicado: 41001-23-31-000-2011-00243-01 (56038), actor: José Nelson Figueroa y otros, demandado: Hospital Universitario Hernando Moncaleano ESE y otros, MP: Guillermo Sánchez Luque. 19 Expediente No. 08001-2331-000-2011-00405-02 ACTOR: LUCILA PARRA TRIANA

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P(5)