1 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Temas: Tutela contra providencia judicial emitida en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ausencia de los defectos precedente horizontal y sustantivo. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por Samy Ospina Rengifo contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor Samy Ospina Rengifo, por intermedio de apoderado, promovió demanda en orden a que se tutelen sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se deje sin efectos la sentencia del 9 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro 2 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 76001-33-33-002-2015-00230-01 y, en su lugar, que se ordene al Tribunal proferir un fallo apegado a la realidad fáctica y jurídica del caso. 1.1.2.
Los hechos El apoderado del accionante narró como hechos de tutela, los siguientes: i) El 14 de julio de 2015, el señor Samy Ospina Rengifo promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Santiago de Cali, en orden a que se declarara la nulidad de los Decretos 4140.20.0928 del 31 de diciembre de 2014 y 4110.20.00106 del 13 de marzo de 2015, por medio de los cuales se tomaron medidas para el mejor ordenamiento del tránsito de vehículos particulares y de servicio público colectivo urbano de pasajeros en las vías públicas del municipio de Santiago de Cali, para el año 2015 y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara el resarcimiento de los perjuicios causados. ii) El 19 de febrero del 2019, remitió con destino al expediente, para que obrara como antecedente jurisprudencial y como prueba, la sentencia del 4 de octubre del 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 2015-00798, en el que es demandante la Cooperativa de Transportadores Florida Cali Ltda., y como demandado el municipio de Santiago de Cali, dentro del cual se declaró la nulidad de los decretos objetos de demanda. iii) Mediante sentencia del 13 de septiembre de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo de Oralidad del Circuito concedió las pretensiones de la demanda, condenando en abstracto al municipio de Santiago de Cali a reparar los daños materiales causados. iv) El 27 de septiembre de 2019, el municipio de Santiago de Cali apeló la decisión, y pese a que la parte demandante solicitó la declaratoria de desierto, el Tribunal concedió el recurso. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co v) A través de sentencia del 9 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la decisión y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, y condenó en costas en ambas instancias a la parte demandante, conforme lo previsto en los artículos 188 del CPACA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP. 1.1.3.
Los fundamentos jurídicos En sentir del apoderado de la parte actora, la decisión adoptada por el Tribunal incurrió en los siguientes vicios o defectos: i) Desconocimiento de precedente horizontal a) El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó en su totalidad la sentencia de primera instancia bajo el sustento de que los decretos demandados son de contenido general, sin tener en cuenta los precedentes jurisprudenciales, de contenido horizontal, puestos en conocimiento del despacho, con los cuales se dio conocer que varios jueces administrativos, en casos de idénticas características fácticas y jurídicas, declararon la nulidad de los actos administrativos demandados. b) En el caso, se trajeron a colación, entre otros, los fallos proferidos dentro de los procesos 2015- 00798, 2015-00201 y 2015-00240, precedidos por la magistrada Zoranny Castillo Otalora, que corresponden a demandantes de igual naturaleza, esto es, de propietarios de vehículos de transporte público que se vieron afectados con la medida de pico y placa impuesta mediante las resoluciones demandadas, mismos que ostentan la calidad de afectados directos con las medidas, en tanto deben su sustento diario a la actividad realizada con su vehículo. c) Dado que los actos administrativos demandados ya habían sido declarados nulos en otros casos de idénticas características, esto es, se contaba con un precedente horizontal en el cual se determinó que fueron expedidos en contravía de la ley, el Tribunal debió enfocar su estudio en la procedencia del restablecimiento del derecho del demandante, es decir, procediendo a la valoración real de las pruebas que se allegaron con la demanda para determinar si había lugar a la reparación de los perjuicios reclamados. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Defecto sustantivo a) Se omitió tener en cuenta el inciso del artículo 188 del CPACA, adicionado por la Ley 2080 de 2021,1 relevante para la fijación de la condena en costas, en el que se prevé que «la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», lo que quiere decir que, en materia de imposición de costas se retoma el criterio subjetivo en el que se evalúa la conducta asumida por las partes y si se tuvo un obrar temerario o de mala fe dentro del proceso. b) En el caso, las actuaciones fueron desplegadas dentro de un marco responsable y eficaz, y con una presentación de demanda basada en fundamentos legales sólidos, tanto así, que el Juzgado Segundo Administrativo de Oralidad del Circuito accedió en primera instancia a la totalidad de las pretensiones, declarando la nulidad de los actos administrativos y condenando al municipio de Santiago de Cali a reparar los daños materiales causados. 1.2.
Actuación Procesal 1.2.1. Mediante auto del 24 de febrero de 2022, se admitió la acción de tutela y, en consecuencia, se ordenó notificar del proveído a los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como demandados, y al municipio de Cali, como tercero interesado en las resultas del proceso; se comisionó al Tribunal para que notificara del trámite constitucional, como terceras interesadas, a todas las personas que intervinieron en el proceso de acción de cumplimiento con radicado nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-33-33-002-2015-00230-01, exceptuando al señor Samy Ospina Rengifo y al municipio de Santiago de Cali.
De igual forma, se requirió al Tribunal para que enviara copia digital del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho arriba mencionado; se tuvieron como pruebas, con el valor que les asigna la ley, los documentos aportados con la demanda; se reconoció personería jurídica para actuar dentro del proceso al 1 Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción 5 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co abogado, señor Hernando Morales Plaza, en virtud del poder conferido por el accionante, a través de mensaje de datos; y se ordenó remitir copia de la solicitud de tutela a los demandados y a los terceros interesados para que, dentro del término de los tres días siguientes a la notificación de la providencia, procedieran a ejercer su derecho de defensa, si a bien lo tenían, y a rendir el respectivo informe. 1.2.2.
El 1 de marzo de 2022, la Secretaría General del Consejo de Estado notificó del proveído al apoderado del accionante, al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y al municipio de Santiago de Cali, y el 3 de marzo hogaño, dio a conocer al Tribunal de la comisión y requerimiento efectuados. 1.3. Contestación de la demanda 1.3.1.
El Distrito de Cali El 3 de marzo de 2022, el Distrito de Cali, por intermedio del Departamento Administrativo de Gestión Jurídica Pública, solicitó desestimar por improcedente la acción o, en su defecto, negar la petición de la parte actora, en atención a los siguientes argumentos: i) Se está utilizando la acción constitucional como un recurso o instancia adicional para controvertir decisiones judiciales con el fin de modificar una sentencia proferida en derecho, esto es, de acuerdo con la valoración a) de las pruebas aportadas, b) de la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre y c) del análisis de los principios que gobiernan los poderes de policía de preservación del orden público. ii) El doctor Hernando Morales, apoderado de más de 69 demandantes, interpuso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo demandas en las que debían fallar sobre los mismos hechos y situaciones jurídicas, esto es, la nulidad de los Decretos 4110.0.20.0928 del 31 de diciembre de 2014, y su modificatorio 4110.20.00106 del 13 de marzo de 2015. iii) En todo, existen providencias tanto de jueces administrativos como del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que han negado las pretensiones de las diferentes demandas, y que el accionante no menciona. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.2.
El Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cali El 4 de marzo de 2022, la Secretaría del Juzgado Segundo Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Santiago de Cali remitió, en forma digitalizada, el expediente 76001 33 33 002 2015 00230 00, además del respectivo enlace de consulta, y aportó al plenario el oficio en el que dio a conocer del cumplimiento de la comisión efectuada, esto es, de la notificación del auto admisorio de la demanda de tutela a quienes indirectamente intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Asimismo, informó que, una revisado el expediente físico, se evidenció que existían otras empresas relacionadas en la demanda, como indirectas, las cuales fueron mencionadas en el contrato STTM-087-2007,2 y que hacen parte del Transporte Público Colectivo Urbano (TPCU), siendo ellas, COOMOEPAL, DECEPAZ, CAÑAVERAL, ERMITA y MONTEBELLO, METROCALI (que maneja el SISTEMA DE TRANSPORTE MASIVO DE CALI), así como la empresa contratista UNIÓN TEMPORAL LOGITRANS LTDA (representada legalmente por el señor WILMER PIPICANO CHICANGA), empresas de las que solo se pudo obtener los correos electrónicos de COOMOEPAL, ERMITA, MONTEBELLO y METROCALI S.A., ya que con respecto del resto se intentó comunicación a los teléfonos que aparecen en las páginas amarillas y en internet, sin haber recibido respuesta, estas son, DECEPAZ, teléfono: 3206962323, y CAÑAVERAL, teléfono (602) 3324924, ubicadas en la ciudad de Cali; así como la UNIÓN TEMPORAL LOGITRANS LTDA, que registra como teléfono 2263497, y ubicación en la ciudad Bogotá. 1.3.3.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dejó transcurrir el término de traslado en silencio. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 2 Contrato de estudios y diseños conceptuales, técnicos, económicos de la restructuración de rutas del sistema de servicio público de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros de Santiago de Cali. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela dirigida contra el Tribunal Administrativo de Nariño. 2.2.
Problema jurídico Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir la providencia judicial objeto de censura. En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si con la providencia se vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso invocados por el accionante, al ser negadas las pretensiones de restablecimiento del derecho, por desconocimiento de precedente horizontal en torno al análisis de legalidad de los actos administrativos demandados y, defecto sustantivo, al ordenarse la condena en costas en contra de la parte demandante, sin atender lo previsto en el artículo 188 del CPACA 2.3.
Sobre la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional3 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,4 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la 3 Sentencias C-543 de 1992,T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 4 Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.
Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza excepcional. En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 2.4.
Verificación del cumplimiento de las causales generales de procedencia i) El caso bajo estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso,5 previstos en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, pues según los alegatos del accionante, la litis fue resuelta con desconocimiento del precedente jurisprudencial horizontal e indebida aplicación normativa, eventos que de encontrarse acreditados conducirían a considerar lesivos los intereses de la parte actora. 5 El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García, expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01 (IJ),unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Se «cumple con el requisito de subsidiariedad», dado que la decisión cuestionada hace referencia a una sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión planteada dentro de un proceso de acción de cumplimiento y de los hechos narrados, no se evidencia que el caso se adecúe a alguna de las causales de revisión y de unificación de jurisprudencia previstas en los artículos 250 y 258 del CPACA. iii) Se «cumple con el requisito de inmediatez», pues la sentencia objeto de censura data del 9 de julio de 2021, notificada por correo electrónico el 19 de agosto hogaño,6 y la presente acción de tutela fue remitida al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado el 14 de febrero de 2022, esto es, en el término de los seis meses señalados por esta corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.7 iv) En el asunto «no se cuestiona una irregularidad procesal» sino el hecho de realizarse un estudio del caso sin un adecuado análisis jurisprudencial y normativo. v) Dentro del escrito de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos» frente a los cuales se alega vulneración, pues la parte actora narró de manera clara los hechos sujetos a examen, los derechos que estima vulnerados y aunque adecuó sus alegatos a la configuración de los defectos desconocimiento de precedente horizontal y sustantivo. vi) En el sud judice no se cuestiona «una sentencia de tutela», sino la proferida dentro de un proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5.
Análisis de procedencia del amparo de tutela invocado Al encontrarse cumplidos los requisitos de procedencia de la acción, la Sala procede a dilucidar si en el sub examine se configuró la vulneración de los derechos fundamentales «a la igualdad y al debido proceso» invocados por el accionante y, 6 Página web Rama Judicial, enlace consulta de procesos. 7 El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), como garantía del principio de la seguridad jurídica, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para tales efectos, seguirá el siguiente orden: i) criterios para determinar la existencia de los defectos «desconocimiento de precedente horizontal y sustantivo», ii) hechos probados, y iii) análisis del caso concreto. 2.5.1.
Criterios para determinar la existencia de los defectos «desconocimiento de precedente horizontal y sustantivo» 2.5.1.1. Desconocimiento de precedente La Corte Constitucional ha sostenido que este defecto se configura cuando se desconoce aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio, en materia de patrones fácticos y problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.8 De igual forma, ha diferenciado dos clases de precedentes teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia previa, así: precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial; y, precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional. 9 Para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción;10 y en los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.11 Los jueces tienen como deber de obligatorio cumplimiento el de acoger las decisiones proferidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones, cuando éstas constituyan precedentes, y/o sus propias decisiones en casos 8Sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T-292 de 2006, entre otras. 9 Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011, T-209 de 2011. 10 Corte Constitucional, sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y T-794 de 2011. 11 Corte Constitucional, sentencias T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011. 11 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co idénticos; regla que solo permite excepción, cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales.
Las autoridades judiciales pueden apartarse de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, siempre que se atiendan las siguientes reglas: «i) debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia). ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)»12 La Corte ha sostenido que el desconocimiento del precedente sin debida justificación configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de juez en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe.13 2.5.1.2.
Defecto sustantivo La Corte Constitucional ha establecido que el llamado «defecto sustantivo» parte del reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta. En consecuencia, se materializa cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.14 En diferentes decisiones, la Corte ha recogido los supuestos que pueden configurar este defecto.
Así, en las sentencias SU-168 de 2017 y SU-210 de 2017, se precisaron las siguientes: i) cuando existe una carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso la decisión se sustenta en una norma que no existe, que ha sido derogada, o que ha sido declarada inconstitucional; ii) la aplicación de una norma requiere interpretación sistemática con otras que no son tenidas en cuenta y resultan 12 Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011 y T-082 de 2011. 13 Corte Constitucional, sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011, T-464 de 2011, T-794 de 2011, C- 634 de 2011, entre otras. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-632 de 2017. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesarias para la decisión adoptada; iii) por aplicación de normas constitucionales pero no aplicables al caso concreto.
En este evento, la norma no es inconstitucional pero al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada; iv) porque la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia; v) al aplicar una norma cuya interpretación desconoce una sentencia de efectos erga omnes.
En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico; vi) por aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual, si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la constitución.15 En igual sentido, se ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en defecto sustantivo por «interpretación irrazonable», en al menos dos hipótesis: i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente); o ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados.16 2.5.2.
Hechos probados Del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 76001-33- 33-002-2015-00230-02, la Sala establece lo siguiente: i) El 14 de julio de 2015, el señor Samy Ospina Rengifo, por intermedio de apoderado, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Cali, en la que se pretendió lo siguiente: PRIMERA: Declárense nulos los actos administrativos contenidos en los siguientes Decretos: - Decreto No. 4110.20.0928 de diciembre 31 de 2014 «Por medio del cual se tomaron medidas para el mejor ordenamiento del tránsito de vehículos particulares y de servicio público colectivo urbano de pasajeros en las vías públicas del Municipio de Santiago de Cali, para el año 2015». 15 Ibídem. 16 Ibídem. 13 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Decreto No. 4110.20.00106 del 13 de marzo de 2015 «Por medio del cual se modifica el Decreto 4110.20.0928 del 31 de diciembre de 2014 y se toman medidas para el mejor ordenamiento del tránsito de vehículos de servicio público colectivo urbano de pasajeros en las vías públicas del Municipio de Santiago de Cali, para el año 2015» SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración y con el fin de restablecer el derecho de mi poderdante y resarcir los perjuicios causados con los actos administrativos referidos, se ordene al demandado cancelar al demandante la suma de CIENTO VEINTISEIS MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL PESOS ($126.835.000) MCTE, sin incluir el valor de los honorarios de abogado, los cuales se tasaron en el 30% de los valores logrados con el presente trámite.17 ii) Mediante sentencia del 13 de septiembre de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo de Oralidad de Santiago de Cali resolvió lo siguiente: 1.
DECLARAR la no prosperidad de la excepción de INEXISTENCIA DE LA ILEGALIDAD DE LOS ACTOS DEMANDADOS propuesta por el Municipio de Santiago de Cali.
2. DECLARAR LA NULIDAD del Decreto 4140.20.0928 del 31 de diciembre de 2014, en lo que hace a los efectos que ya le produjo al demandante, debido a que el mismo ya fue derogado, igualmente el Decreto 4110.20.00106 del 13 de marzo de 2015, en lo que hace a los efectos que ya le produjo al demandante, y en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA al MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI a reparar los daños materiales causados para lo cual se CONDENA EN ABSTRACTO, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 193 del CPACA.
3. SE NIEGAN las demás pretensiones de la demanda.
4. SE CONDENA EN COSTAS según ya se señaló en esta providencia basándose en el Acuerdo 18887, las cuales deberán ser tasadas por Secretaría. 5. En firme, LIBRAR las comunicaciones de ley, ARCHIVAR previa anotación en el programa Justicia «Siglo XXI», DEVOLVER los remanentes por los gastos ordinarios si quedaren y EXPEDIR las copias que soliciten las partes.
Dese cumplimiento por Secretaría. 18 iii) El demandado apeló la decisión y a través de sentencia del 9 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió.
PRIMERO: REVOCAR la sentencia No. 285 del 13 de septiembre de 2019, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Cali -Valle, y en su lugar se niegan las pretensiones, por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: Condenar en costas en ambas instancias a la parte demandante, conforme lo previsto en los artículos 188 del CPACA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso. Fíjese como agencias en derecho la suma equivalente al 1% de las pretensiones negadas. Liquídense por la Secretaría del Juzgado de origen. 17 Folios 1 a 168. 18 Folios 607 a 613. 14 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: EN FIRME la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen.19 2.5.3.
Análisis de la Sala. Caso concreto 2.5.3.1. Sobre el cargo de desconocimiento de precedente Cuestiona el accionante la vulneración de su derecho a la igualdad, atribuido al hecho de que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca haya revocado la sentencia de primera instancia, bajo el sustento de que los decretos demandados son de contenido general, sin tener en cuenta los precedentes jurisprudenciales de orden horizontal, puestos en conocimiento del despacho, con los cuales dio conocer que en casos de idénticas características fácticas y jurídicas, varios jueces administrativos declararon la nulidad de los actos administrativos demandados.
Alega que el Tribunal no debía preocuparse por la legalidad de los actos administrativos demandados, pues, en ultimas, podía considerarse que en el asunto existía cosa juzgada, sino en el efectivo restablecimiento de los perjuicios causados con su expedición, esto es, en el análisis de las pruebas aportadas a fin de determinar la procedencia del restablecimiento reclamado.
Pues bien, se advierte que, al realizar el estudio del caso, el Tribunal refirió, como aspecto previo, que «aun cuando al momento de ejercer control de legalidad, el acto haya perdido su fuerza ejecutoria por cuenta de su derogatoria, el juez contencioso tiene la potestad de revisar los criterios de validez con que fue expedido»; y, dicho lo anterior, definió como problema jurídico a dilucidar, i) si los actos administrativos demandados eran de contenido general o determinaban situaciones jurídicas particulares y concretas; para, conforme a ello, ii) analizar si estaban viciados de nulidad por a) falsa motivación, al no haber agotado estudios previos, b) expedición irregular, por falta de competencia del alcalde, y c) desconocimiento de debido proceso administrativo para su expedición. Así, al revisar el contenido de los actos acusados —que es unos de los apartes aquí censurados—, encontró que estos correspondían a actos de contenido general, puesto que i) crearon una situación genérica, impersonal y abstracta, como lo es la 19 Folios 651 a 15 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co implementación del sistema de pico y placa en el perímetro urbano de la ciudad de Cali, restringiendo la circulación no solo del servicio público colectivo urbano sino de todos los automotores que transitaran por el caso urbano de la ciudad, ii) no existió en su resolución una individualización precisa y determinada de sus destinatarios, pues se dirigió de forma general, y iii) la medida fue adoptada en pro del interés general, por razones de conveniencia y necesidad para solucionar el alto flujo vehicular y para la racionalización del transporte público.
En ese contexto, concluyó que, el cargo de nulidad planteado por el demandante, consistente en que los actos acusados son de contenido particular y concreto, quedaba desvirtuado y que, por tanto, no tenía lugar el argumento relacionado con la falta de publicación de los actos acusados. Ahora bien, dejado sentado lo anterior, procedió a analizar el cargo de «falsa motivación» —aparte también cuestionado en esta instancia—, señalando que, aunque el a quo centró sus consideraciones en este cargo, para acceder a las pretensiones de la demanda, lo cierto es que confrontada la normativa aplicable al caso, a saber, la Ley 105 de 1993, la Ley 336 de 1996 y su Decreto reglamentario 170 de 2001, con los decretos demandados, bien podía concluirse que estos no contenían disposiciones de regulación del transporte público, sino de restricción de la circulación, como medida policiva.
En tal sentido, refirió que aunque en las consideraciones del Decreto 4110.20.00106 del 13 de marzo de 2015 quedó mencionado el tema del paralelismo entre las rutas TPCU sobre los recorridos del MIO, y que la recomendación por parte de la Secretaría de Tránsito y Transporte estaba encaminada a reducir paulatinamente la circulación del TPCU, los actos acusados no fueron los que sacaron de circulación las rutas que operaban en transporte público, sino que solo restringieron su circulación, igual que lo hicieron otros actos con los vehículos particulares, en la medida en que solo regularon las horas y días de operación de las rutas por las vías de la ciudad, en aras de contribuir al mejoramiento de la movilidad, por lo que no debía someterse a la realización de estudios previos. 16 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y, dicho lo anterior, refirió que sobre el asunto la corporación ya había tenido la oportunidad de pronunciarse en similares términos en la sentencia del 30 de enero de 2020, expediente 2015-00253-01.
En este contexto, bien puede evidenciarse, entonces, que en el caso no se incurrió en desconocimiento de precedente horizontal, según el entender del accionante, pues resulta diáfano que, la jurisprudencia que trajo como referente, con fundamento en la cual se venía accediendo a las pretensiones de reparación,20 a saber, las sentencias i) del 4 de octubre de 2018,21; ii) del 13 de noviembre de 2019,22 y iii) del 13 de noviembre de 2019,23 fue cambiada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a partir de la sentencia del 30 de enero de 2020,24 y reiterada en la sentencia objeto de censura, del 9 de julio de 2021, bajo argumentaciones claras y razonables que justificaron un cambio de criterio en el asunto, esto es, que los Decretos demandados eran de contenido general y que, la implementación de la medida no exigía de la realización de estudios previos; de aquí que no se evidencie vulneración del derecho a la igualdad al respecto. 2.5.3.2.
Sobre el cargo de defecto sustantivo Refiere el accionante que el Tribunal vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al no tener en cuenta el inciso del artículo 188 del CPACA, adicionado por la Ley 2080 de 2021,25 relevante para la fijación de la condena en costas, en el que se prevé que «la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», aserto que, según alega, retoma el criterio subjetivo en el que se evalúa la conducta asumida por las partes y si se tuvo un obrar temerario o de mala fe dentro del proceso.
Ello, por cuanto no se valoró que las actuaciones procesales fueron desplegadas dentro de un marco responsable y eficaz, y con una demanda basada en fundamentos legales sólidos. 20 Sentencias i) del 4 de octubre de 2018, expediente 76001-23-33-003-2015-00798-00; ii) del 13 de noviembre de 2019, expediente 76001-33-33-006-2015-00201-00; y iii) del 13 de noviembre de 2019, expediente 76001-33-33-008-2015-00240-01. 21 Expediente 76001-23-33-003-2015-00798-00 22 Expediente 76001-33-33-006-2015-00201-00 23 Expediente 76001-33-33-008-2015-00240-01. 24 Expediente 2015-00253-01 25 Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción 17 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pues bien, al abordar el estudio del caso, el Tribunal manifestó que, al no existir un criterio unificado en la jurisprudencia en torno a la condena en costas, se acogía al criterio jurisprudencial expuesto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en las sentencias del 25 de enero de 2018,26 y del 7 de abril de 2016,27 en los que se habla de un «criterio objetivo valorativo», según el cual, en cada caso, al juez le corresponde examinar la actuación procesal de las partes para establecer la condena en costas.
De esta forma, concluyó que en el caso era procedente condenar en costas en ambas instancias, a la parte demandante, por haber sido vencida en el proceso y ante la gestión de defensa del apoderado de la parte demandada durante la segunda instancia, quien presentó la alzada y alegó de conclusión, lo cual causó costas en lo concerniente a las agencias en derecho.
Entiende la Sala que el descontento del accionante hace referencia al hecho de no haberse analizado la conducta procesal de la parte demandante, esto es, bajo un criterio subjetivo; sin embargo, ello corresponde una lectura equivocada de la normativa, pues el inciso introducido en el artículo 188 del CPACA, por la Ley 2080 de 2021, no sugiere la valoración de una actuar temerario o de mala fe dentro del proceso.
Según se advierte, el artículo 188 del CPACA, adicionado por la Ley 2080 de 2021, en torno a la condena en costas, es del siguiente tenor: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Es decir, que, por regla general, en todo proceso se debe disponer sobre la condena en costas, a excepción, de procesos en que se ventile un interés público, frente a los que no es procedente la condena en costas, a menos de que se evidencie que la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal. 26 Expediente 25000-23-42-000-2013-00330-01 (4922-15). 27 Expediente 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). 18 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entonces, no es cierto que se haya retomado un criterio subjetivo de valoración, en el que se evalúa la conducta asumida por las partes y/o si se tuvo un obrar temerario o de mala fe dentro del proceso, según el entender del accionante, ya que sobre el asunto no existe un criterio definido en torno a la aplicación de lo previsto en la norma y, en tal sentido, no puede endilgarse un desconocimiento en su aplicación. A modo ilustrativo, se tiene que, en materia de imposición de costas, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido clara en sostener que, con el cambio de legislación en materia de lo contencioso administrativo, el criterio para la condena en costas varió, pues mientras que en el Código Contencioso Administrativo se hablaba de un «criterio subjetivo», en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se estableció un «criterio objetivo valorativo».
Criterio «objetivo» enmarcado en el hecho de que en toda sentencia se debe disponer sobre la condena en costas, según lo dispuesto en el artículo 365-8 del CGP; y «valorativo», en cuanto a la obligación de revisar su comprobación. Así, en torno a la condena en costas, la Subsección A, a partir de la sentencia del 7 de abril de 2016,28 resaltó los siguientes aspectos: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. […] Sin embargo, en lo que corresponde con el elemento valorativo, la Subsección B, a partir de la sentencia del 16 de julio de 2015, 29 ha considerado lo siguiente: 28Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Sentencia de 16 de julio de 2015. Radicación: 25000-23-42-000-2013-00455-01 (4044- 2013). Demandante: Nubia Inés Guali Vega. Demandado: Ministerio de Defensa, Policía Nacional 19 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para determinar si se debe condenar en costas a la parte vencida en un proceso, el juez deberá valorar si en el expediente se encuentra acreditada la causación de gastos ordinarios y con ocasión de la representación judicial dentro del proceso, esto en concordancia con lo previsto en el artículo 365 numeral 8 del Código General del Proceso, que en su tenor literal señala: «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de si comprobación».
Además, esta Subsección en reiterados pronunciamientos ha considerado que debe también tenerse en cuenta, la conducta de la parte vencida, y establecer si actuó con temeridad o mala fe. Quiere decir lo anterior que, en cuanto al criterio valorativo existe discrepancia, pues mientras que en la Subsección A, se advierte que en la comprobación de la causación de las costas no se incluye la mala fe o temeridad de las partes, en la Subsección B, se considera que debe tenerse en cuenta la conducta de la parte vencida, y establecer si actuó con temeridad o mala fe.
En ese orden de ideas, es claro que en materia de comprobación en la causación de costas, existe un criterio de diferenciación, y al no existir un juicio unificado, tampoco puede endilgase la existencia de una indebida aplicación normativa; de aquí que tampoco se encuentre configurado el alegado defecto sustantivo. 3. Conclusión Con los anteriores argumentos la Sala concluye que en el caso no se configura la existencia de los defectos «desconocimiento de precedente y defecto sustantivo» y, en tal sentido, denegará el amparo de tutela invocado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Denegar el amparo invocado por el señor Samy Ospina Rengifo, de acuerdo con lo expuesto en este proveído. 20 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01161-00 Demandante: Samy Ospina Rengifo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo.- Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. YASM