Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero Demandado: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Agencia de Desarrollo Rural, Agencia Nacional de Tierras y Patrimonio Autónomo de Remanentes de Incoder Tema: Supresión de empleos de carrera administrativa.

Procedimiento para la incorporación, o en su defecto, la reincorporación o indemnización Sentencia de segunda instancia _________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Marta Isabel Labrador Forero presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de «la supresión efectiva de mi cargo profesional especializado 2028 grado 24, que inició con el Decreto presidencial 421 de 2016, continuó con el Decreto Presidencial 1193 de 2016 y culminó mediante oficio INCODER 20162146706 de 5 de 1 En adelante CPACA 2 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero diciembre de 2016, mediante el cual se comunicó la supresión efectiva del empleo Profesional Especializado 2028 grado 24, a partir del 6 de diciembre de 2016». 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) «la incorporación en Planta en la Agencia correspondiente, en el cargo de gestor T1 Grado 17, equivalente al que venía desempeñando en INCODER»; ii) el pago de todos los emolumentos laborales dejados de percibir, debidamente indexado, desde la fecha de la supresión y hasta cuando sea reintegrada al servicio, sin solución de continuidad; iii) el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y iv) los perjuicios morales ocasionados con la pérdida de la estabilidad del empleo. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. La Sala sintetiza como hechos relevantes los siguientes: 3.1. Marta Isabel Labrador Forero laboró en la Contraloría General de la República, desde el año 2001 y hasta el 2013, como profesional universitario grado 2, con derechos de carrera administrativa. 3.2. La Comisión Nacional del Servicio Civil2 adelantó la Convocatoria 01 de 2005 en la que aspiró al empleo de profesional especializado 2028, grado 24 del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural3, Secretaría General, Coordinación de Contratos, en el que obtuvo la mayor puntuación. 3.3.

Por lo anterior, renunció a sus derechos de carrera administrativa en la Contraloría General de la República y fue nombrada en período de prueba para ese cargo en el Incoder mediante Resolución 1677 del 13 de agosto de 2013, en el cual tomó posesión el 2 de septiembre siguiente. Una vez superado el período de prueba, se le designó coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Contratación del Instituto, de manera que se le asignaron las funciones establecidas en la Resolución 84 del 25 de enero de 2010. 3.4.

Con Resolución 394 del 2 de marzo de 2015, por necesidades del servicio, el empleo fue reubicado en la Secretaría General del Instituto, Coordinación de Atención al Ciudadano, «sin ningún estudio de cargas laborales […], incluso sin establecer el propósito principal que ahora tendría el cargo» y se le asignaron funciones concernientes a esa dependencia. 3.5.

Con posterioridad ingresó al Sindicato Nacional de Trabajadores del Sector 2 En lo sucesivo CNSC 3 En adelante Incoder 3 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero Rural, SINTRARURAL, y fue designada por la Junta Directiva como miembro de la Comisión de Reclamos Ministerio del Trabajo, situación que fue comunicada al entonces liquidador del instituto demandado. 3.6.

El gobierno nacional creó a través de los decretos 2363 y 2364 de 2015, la Agencia Nacional de Tierras, ANT y la Agencia de Desarrollo Rural, ADR, respectivamente, como agencias estatales de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 3.7.

El objeto y funciones desarrolladas por el Incoder fueron transferidas a los anteriores órganos en desarrollo de la facultad otorgada al presidente de la República4, razón por la cual a través del Decreto 2365 del 6 de diciembre de 2015, suprimió el Incoder y de los empleos de la planta de personal, como consecuencia del proceso de liquidación, lo que conllevó la terminación del vínculo legal y reglamentario de los servidores públicos, sin perjuicio de la protección especial de los padres o madres cabeza de familia, personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas y servidores con fuero sindical, entre otros. 3.8.

El Decreto 420 de 2016 estableció las equivalencias entre cargos del Incoder en liquidación y las nominaciones de las nuevas agencias. Para el caso específico del profesional especializado 2028 grado 24, fue el de gestor código T1 grado 17. 3.9. El 21 de abril de 2016 el Incoder envió a los correos institucionales de algunos empleados un comunicado por el cual se les informó acerca de la supresión del cargo e incorporación directa a una de las dos agencias, sin que se conociera la motivación para cada caso ni mediara notificación alguna, sin que se incorporara a la demandante.

Ese día los funcionarios también se posesionaron en los cargos de las nuevas agencias. 3.10. Al día siguiente, le solicitó a la entidad la información debidamente soportada y detallada acerca del estudio que precedió la creación de los empleos y las personas incorporadas en la nueva planta de personal de la Agencia Nacional de Tierras o a la Agencia de Desarrollo Rural a través del Decreto 421 de 2016.

Al respecto, el Incoder expidió el Oficio 20162123704 del 16 de mayo de ese año, el cual no resolvió de fondo la petición, pues solo detalló la normativa que reguló la liquidación de las entidades e indicó que en su caso, el profesional especializado 2028 24 era equivalente al de gestor T1 17, del cual se habían creados dos 4 En virtud del literal b) del artículo 107 de la Ley 1753 de 2015 4 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero vacantes en la primera agencia y, en la segunda solo una, sin que pudiera disponerse su incorporación inmediata en estos, comoquiera que no guardaban conexidad funcional.

En criterio de la demandante, la administración omitió exponer las razones de la decisión, entre los cuales en su criterio, debían incluirse los factores de desempate. 3.11. Con el Decreto 1193 del 21 de julio 2016 se ordenó la supresión definitiva de su cargo en el Incoder y dispuso que algunos de los empleados que ocupaban los cargos suprimidos continuarían temporalmente en la entidad en liquidación por gozar de especial protección, entre ellos los aforados sindicales. 3.12.

El 5 de diciembre 2016 el Incoder le remitió por correo electrónico institucional, el oficio 2016214676 sobre la supresión efectiva de su empleo, en el que indicó que con ocasión de la finalización del proceso de liquidación del Incoder a partir de esa fecha procedía su retiro del servicio y le instó para que optara por la indemnización o la reincorporación. 3.13.

Con fundamento en los anteriores hechos presentó una reclamación el 6 de diciembre de 2016 ante el patrimonio autónomo de remanentes del Incoder en liquidación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Comisión de Personal del Instituto. Ese día se le comunicó el traslado de todas las solicitudes a la Comisión Nacional del Servicio Civil. 3.14.

Al respecto, el Patrimonio Autónomo de Remanentes en Liquidación del Incoder5 le manifestó que sus funciones correspondían solo a los procesos judiciales originados en asuntos administrativos laborales derivados del proceso liquidatorio de Incoder, por tanto la solicitud de incorporación no era asunto de su competencia. 3.15. Por su parte, las Agencias Nacional de Tierras y de Desarrollo Rural también señalaron su falta de competencia frente a la solicitud, de modo que la remitieron al patrimonio autónomo de remanentes en liquidación del Incoder. 3.16.

En igual sentido, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sostuvo que tampoco era un asunto de su competencia. Al respecto, la CNSC respondió que ante la negativa de la incorporación directa, podía optar por la reincorporación o la indemnización. 3.17. Finalmente, la reclamación fue «resuelta mediante Resolución 20172020031585 de 2017, que le fue notificada hasta el 31 de mayo de 2017.

En esa decisión no se hizo 5 En adelante PAR Incoder en liquidación 5 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero alusión a la incorporación sino a otra solicitud relacionada con la protección [del] fuero sindical, siendo cada una de las situaciones diferentes una de la otra, pero así se fue decidido y este acto no era susceptible de recurso alguno». 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 25, 29, 39, 53, 58 y 125 de la Constitución Política; 44 de la Ley 909 de 2004; 405 del Código Sustantivo del Trabajo; y 28 del Decreto Ley 760 de 2004. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente6: 5.1. La carrera administrativa es un principio constitucional que materializa la igualdad de quienes aspiran al ejercicio de un empleo público, de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-539 de 2012, por ende debido a que ostentaba un empleo en propiedad, gozaba de una estabilidad relativa, tal y como se consideró en la sentencia C-479 de 1992. 5.2.

Aun cuando el Estado estaba facultado para adoptar la decisión legítima de liquidación de una entidad y supresión de los cargos de la planta de personal, la administración debía sujetarse a las normas que regulaban la materia, de acuerdo con lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-324 de 2015. 5.3. Los actos administrativos expedidos en el proceso de liquidación debían estar debidamente motivados y notificados, de tal forma que se permitiera la contradicción por parte de los afectados; mandato este que en su caso, no fue acatado, razón por la cual se desconoció el debido proceso, los preceptos de un Estado de derecho, así como la democracia y el principio de publicidad.

Se desconoció el justo equilibrio entre sus derechos y los intereses de la administración, con la infracción del derecho preferente a ser incorporada de manera directa en las entidades que reemplazaron al instituto liquidado7. 5.4. En la incorporación se privilegió a servidores vinculados en provisionalidad y no a los funcionarios de carrera como lo ordenaba la norma, según lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia T-324 de 2015.

En tal sentido, el nivel de protección más alto se encontraba en quienes ocupaban cargos en carrera y era menor para quienes solo ostentaban una estabilidad intermedia porque fueron vinculados en provisionalidad, o precaria, en tanto sus cargos eran de libre 6 Folios 1 a 21 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de febrero de 2011, expediente 0500012331000200330048101 6 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero nombramiento y remoción. 5.5.

De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado8, la modificación de las plantas de personal debía basarse en estudios técnicos que demostraran las necesidades del servicio por razones de modernización de la administración, elaborados por las respectivas entidades con profesionales idóneos o por la Escuela Superior de Administración Pública, con el fin de salvaguardar los derechos constitucionales y legales de los empleados de carrera dentro de un estricto marco legal, sin lugar a la discrecionalidad. 5.6.

La motivación en el acto administrativo se estableció como una regla en aras de la limitación en doble aspecto al ente administrativo, a saber: en primer lugar, fijar los únicos motivos que justifican la voluntad y, en segundo, la obligación de motivación. Además, en pronunciamientos del Consejo de Estado se han definido los eventos en que se puede aplicar la facultad discrecional, entre los cuales no se encontraba la situación descrita en el sub judice. 5.7.

La administración incurrió en deficiencias relacionadas con la notificación de la supresión del cargo, así como en la respuesta a la reclamación, pues en su criterio, el acto fue expedido con infracción del debido proceso y el derecho de contradicción, en tanto no se dio a conocer la motivación para no incorporarla en las nuevas entidades que reemplazaron al Incoder, pese a que para ese momento contaba con perfil y funciones que perfectamente podrían asimilarse a las de cargos equivalentes en las nuevas entidades, máxime cuando gozaba del fuero sindical, por lo que según el artículo 405 del Código Sustantivo del Trabajo no podía ser despedida ni desmejorada en sus condiciones de trabajo sin justa causa, calificada en forma previa por el juez de trabajo. 5.8.

El debido proceso ha sido entendido como una manifestación del Estado que busca la protección del individuo frente a las actuaciones de las autoridades, en aras de garantizar las formas propias de cada juicio. El artículo 29 Superior lo prevé de manera expresa «para toda clase de actuaciones judiciales o administrativas», de manera que no dependía de su propio arbitrio, sino que se encontraba sujeta a los procedimientos señalados en la ley o los reglamentos. 5.9.

Del principio de buena fe también se derivó la confianza legítima, según la cual todo ciudadano puede tener certeza de que las autoridades actúan conforme con lo reglado y, por tanto respetan los compromisos adquiridos y garantizan la estabilidad de las situaciones generadas o reconocidas, sin que se limitara la 8 Al respecto citó la sentencia del 9 de septiembre de 2015, dentro del proceso con radicación 501233100020010190201 7 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero facultad que tenía la administración para la modificación de sus decisiones con la debida justificación. 1.2.

Contestación de la demanda 6. El Patrimonio Autónomo de Remanentes del Incoder se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos9: 6.1. La solicitud de incorporación era improcedente debido a la liquidación de la entidad; sin embargo, la reincorporación sí fue ordenada a través de la Resolución CNSC-20171025007125606-12-17, en una vacante definitiva de profesional especializado, código 2028, grado 24 de la Secretaría General, Grupo de Gestión en Contratación e Inteligencia de Mercados ubicado en Bogotá, en la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras Despojadas. 6.2.

Como excepción formuló la de cosa juzgada, en atención a que «la demandante ya había solicitado esa pretensión a través de la acción de reintegro – fuero sindical, de la cual tuvo en conocimiento en primera instancia el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá mediante radicado 2017-8400, el cual profirió sentencia condenatoria el 3 de noviembre de 2017, en cuanto a la indemnización por desvinculación de aforados sindicales en procesos de liquidación de entidades y negó el reintegro.

Esta providencia fue confirmada el 1 de diciembre de igual año por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cundinamarca». 6.3. La Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural10 indicó que el Incoder fue creado como un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, de manera que carecía de legitimación en la causa por pasiva frente a las pretensiones de la demandante, toda vez que los supuestos fácticos que originaron la demanda correspondían a la presunta acción u omisión del extinto instituto. 6.4.

Asimismo, formuló la excepción de cosa juzgada con base en el argumento expuesto por el patrimonio autónomo de remanentes del Incoder, e igualmente las que denominó «inexistencia de la obligación de hacer» e «inexistencia del nexo causal del hecho causado, omisión u operación administrativa endilgado a la Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural». 6.5.

La Agencia de Desarrollo Rural11 también formuló el medio exceptivo de falta 9 Folios 155 a 161 10 Folios 191 a 199 11 Folios 237 a 249 8 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto de acuerdo con el Decreto Ley 2364 de 2015, no le fue asignada la función de incorporación de funcionarios del extinto Incoder, así como tampoco el reconocimiento y pago de prestaciones sociales de particulares ajenos a cualquier relación laboral, pues era responsabilidad de aquella entidad el análisis concerniente a la incorporación; empero esta era improcedente, comoquiera que el empleo ejercido no era equivalente a los empleos de la planta de personal de las nuevas agencias.

De ahí que conforme con el literal l) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, se dispuso el retiro a partir del 6 de diciembre de 2016, fecha de terminación del proceso liquidatorio. A su vez, la condena indemnizatoria fue impuesta por medio de la sentencia del 3 de diciembre de 2017 proferida por el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá y confirmada el 1 de diciembre siguiente por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral. 6.6.

La Agencia Nacional de Tierras12 tampoco era la llamada a responder frente a las pretensiones declarativas de la demanda. Ciertamente era la Comisión Nacional del Servicio Civil la entidad competente para analizar lo concerniente a la reincorporación de los exservidores públicos que ostentaban derechos de carrera administrativa en las plantas de personal de los órganos de la Rama Ejecutiva. 6.7.

No obstante la falta de competencia, señaló que en virtud de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, «[l]os empleados públicos de carrera administrativa, que como consecuencia de la liquidación, reestructuración, supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de planta de personal, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnización. El Gobierno Nacional reglamentará el proceso de reincorporación y el reconocimiento de la indemnización». 6.8.

Finalmente formuló como excepciones las de ineptitud sustantiva de la demanda, porque no cumplió con el requisito atinente a la indicación de las normas vulneradas y la explicación del concepto de violación; y «aplicación exclusiva para el caso concreto del Decreto 1850 de 2016», cuyo artículo 1, inciso 3, previó que los procesos judiciales derivados de asuntos laborales relacionados con la liquidación del Incoder debían transferirse al patrimonio autónomo creado para esos efectos. 1.3.

La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en sentencia proferida el 29 de agosto de 2023 negó las pretensiones de la 12 Folios 258 a 266 9 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante.

Para tal efecto, consideró lo siguiente13: 7.1. En primer lugar denegó las excepciones formuladas, a saber: i) la de cosa juzgada, en atención a que pese a la existencia de la identidad de partes respecto de la controversia decidida en el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá, las pretensiones se fundamentaron en unos derechos de carácter sindical y conllevó una indemnización derivada de aquella condición, en tanto que en el sub lite las pretensiones se dirigieron a desvirtuar la legalidad de un acto cuyo fundamento legal fueron los derechos de carrera administrativa; ii) la de inepta demanda, al encontrarse suplida la exigencia atinente al concepto de violación; y iii) sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva14, se declaró probada respecto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y no probada en cuanto a la Agencia de Desarrollo Rural15. 7.2.

En segundo orden, refirió que en la audiencia inicial16 el apoderado de la parte demandante señaló que «con la expedición de la Resolución 201710220071255 del 6 de diciembre de 2017, la Comisión Nacional del Servicio Civil ordenó la reincorporación de la señora Labrador Forero en una entidad del sector, efectiva a partir del 11 de mayo de 2018 […] y la CNSC no decidió sobre la incorporación directa»; razón por la cual se abstendría del análisis frente a la reincorporación y se centraría respecto de esta pretensión [incorporación directa]. 7.3.

En tal sentido, debía estudiar la «legalidad del Decreto 421 de 2016, el Decreto 1193 del mismo año mediante los cuales se suprimieron unos cargos del Incoder y el Oficio 20162146706 del 5 de diciembre de 2016, que comunicó la supresión del empleo de profesional especializado, código 2028, grado 24 que desempeñaba la accionante». 7.4.

De acuerdo con los elementos de prueba se acreditó que Marta Isabel Labrador Forero laboró en el Incoder desde el 2 de septiembre de 2013 con derechos de carrera administrativa como profesional especializado, código 2028, grado 24, en la Secretaría General, Grupo de Contratación y con posterioridad, en el Grupo de Atención al Ciudadano. Además por medio de Resolución 1346 del 11 de marzo de 2014 se le asignó la coordinación del grupo. 13 Folios 455 a 475 14 Debido a que el Incoder estaba dotado de personería jurídica y autonomía tanta administrativa como financiera 15 En atención a que por mandato legal esta agencia no solo asumió los objetivos y funciones del extinto Incoder, sino que además se encontraba obligada de manera prevalente a proveer los cargos de su planta de personal con los empleados que resultaron afectados con la liquidación del Incoder. 16 Realizada el 22 de octubre de 2022, vuelto del folio 459 10 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero 7.5.

Por medio del Decreto 2365 del 7 de diciembre de 2015 se ordenó la supresión y liquidación del Incoder, y con los decretos 421 del 7 de marzo y 1193 del 21 de julio de 2016, de los empleos de la planta de personal de la entidad, entre ellos el ejercido por la demandante. Esta circunstancia le fue comunicada a través del Oficio 20162146706 del 18 de agosto de 2016 y adicional a ello, no se encontró empleo equivalente en la Agencia Nacional de Tierras o en la Agencia de Desarrollo Rural.

Sin embargo, en virtud de la garantía del fuero sindical, se mantendría en la planta de personal hasta la fecha de ejecutoria del fallo de levantamiento de este o hasta la terminación del proceso de liquidación. 7.6. Con el Oficio 20162146706 del 5 de diciembre de 2016, el liquidador del Incoder le comunicó la supresión efectiva de su empleo a partir del 6 de diciembre de 2016.

Al efecto indicó que una vez analizadas las plantas de personal de las agencias señaladas, no se encontró empleo igual o equivalente vacante para su incorporación, razón por la cual procedía su retiro del servicio a partir de esa fecha. Asimismo le informó sobre el derecho de optar por la indemnización prevista en el parágrafo 2° del artículo 44 de la Ley 909 de 2004 o reincorporación en un empleo de carrera igual o equivalente al suprimido, en otras entidades de la Rama Ejecutiva.

Para ello debía manifestar su decisión frente a alguna de las dos opciones en escrito dirigido al liquidador dentro de los 5 días siguientes contados a partir del recibo de la comunicación. Además, era viable presentar reclamación en primera instancia ante la Comisión de Personal de la entidad, quien contaría con 8 días hábiles para resolverla y la segunda instancia debía ser conocida por la CNSC. 7.7.

Con escrito del 28 de noviembre de 2016 solicitó ante la Comisión de Personal información acerca de la razón por la cual no fue incorporada en las nuevas entidades que reemplazaron al Incoder, pese a su derecho preferencial debido a que era titular de derechos de carrera. Frente a ello la entidad le informó que, en virtud de la terminación del Incoder no podía dar curso a su petición y, por lo tanto, esta sería remitida a la CNSC. 7.8.

El 13 de diciembre de 2016 presentó ante la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria, como vocera del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Incoder en liquidación dos solicitudes: la primera, por la cual pidió la revocatoria del acto de retiro, de tal manera que continuara en el ejercicio del cargo hasta tanto el juez laboral emitiera la correspondiente autorización; y la segunda, en la que manifestó que optaba por la reincorporación en otra entidad. 7.9.

Con los oficios 20161020406501 y 20161020416491 del 22 y 29 de diciembre de 2016, respectivamente, la CNSC resolvió las anteriores reclamaciones en las 11 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero que le indicó que las líneas telefónicas de la Coordinación de Talento Humano del extinto Incoder estaban habilitadas para «atender las inquietudes de los ex servidores con relación a los procesos de reclamación por incorporación luego de la liquidación» y, en todo caso, estaba facultada para iniciar las acciones legales y administrativas correspondientes con el fin garantizar su derecho fundamental al trabajo y a la asociación sindical establecido en el artículo 39 de la Constitución Política.

Agregó que una de las justas causas establecidas para el levantamiento del fuero sindical era la liquidación o clausura definitiva de la empresa17. 7.10. En el segundo oficio en cita [20161020416491 del 29 de diciembre de 2016], la comisión indicó que no era posible atender la reclamación frente la reincorporación hasta tanto no se resolviera lo concerniente a la incorporación. 7.11.

Por otro lado, la solicitud respecto a la desvinculación del Incoder fue negada con el oficio 068 del 13 de enero de 2017 por el patrimonio autónomo de remanentes en liquidación, debido a la finalización de las labores de la entidad. 7.12. La CNSC expidió la Resolución 20172020031585 del 22 de mayo de 2017, en la que se abstuvo de resolver la solicitud de revocatoria de la supresión del cargo presentada, en tanto la peticionaria no reclamó la reincorporación; sin embargo sí lo había manifestado en una petición con radicado 64764 del 13 diciembre 2016 dirigida al Grupo de Provisión de Empleos de la CNSC, por lo que se inició el trámite administrativo previsto en el numeral 1 del artículo 28 del Decreto Ley 760 de 200518 para analizar si aquella era procedente. 7.13.

En aplicación del primer orden de provisión previsto en el artículo 28 ibidem, se encontró que era imposible física y jurídicamente debido a la desaparición del Incoder. Frente al segundo, tampoco fue viable pues aun cuando en la Agencia de Desarrollo Rural y Nacional de Tierras existían uno y dos empleos de gestor código T1, grado 17, respectivamente, estos se encontraban provistos de manera definitiva por servidores que ostentaban derechos de carrera administrativa, pues como lo ha sostenido el Consejo de Estado, «la prevalencia no puede reclamarse frente a otros empleados que tengan iguales prerrogativas (derivadas de la carrera) porque entonces ya no habría prelación sino igualdad de oportunidades»19. 7.14.

En cuanto al tercero, se encontró una vacante del empleo profesional especializado, código 2028, grado 24 en la Unidad Administrativa Especial de 17 De conformidad con el literal a) del artículo 410 del Código Sustantivo del Trabajo 18 «Por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones» 19 Al respecto citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 12 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, de la Secretaría General, Grupo de Gestión y Contratación e Inteligencia de Mercados, equivalente al empleo que ostentaba con derechos de carrera administrativa en el Incoder, identidad salarial, afinidad de funciones, así como requisitos de estudios y experiencia similares.

En tal virtud, fue vinculada en ese cargo desde el 11 de mayo de 2018. 7.15. Según la certificación suscrita por el secretario general de la Unidad de Restitución de Tierras del 10 de noviembre de 2021, fue nombrada en carrera administrativa en el empleo de profesional especializado, código 2028, grado 24, desde el 11 de mayo de 2018, en la Secretaría General, Grupo de Atención y Servicio al Ciudadano. 7.16.

En relación con el fuero sindical, al proceso de la referencia se aportó copia del expediente 11001-31-05-016-2017-00084-00 en el que se constató que mediante sentencia del 3 de noviembre de 2017, el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá condenó a la Fiduagraria, en su exclusiva calidad de vocera del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Incoder, al pago de la indemnización establecida en el artículo 116 del Código Procesal del Trabajo, en concordancia con lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia SU-377 de 2014, consistente en los valores correspondientes a 6 meses de salarios, junto con sus prestaciones legales y extralegales correspondientes respecto del cargo que ostentaba en el Incoder.

Esta decisión fue confirmada por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 1 de diciembre de 2017. 7.17. Así las cosas, no le asistía razón a la demandante frente al cargo de falta de motivación y vulneración al debido proceso, toda vez que como lo ha sostenido el Consejo de Estado20 los derechos de carrera administrativa permiten a los empleados escalafonados gozar de una estabilidad laboral, la cual cede ante circunstancias específicas, entre ellas, la supresión del empleo en los procesos de modificaciones de plantas de personal por motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1083 de 2015. 7.18.

Ahora, si bien la modificación de la planta debe estar soportada en estudios basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional, en el presente caso «se echa de menos en el expediente copia del estudio técnico sobre el que se basó la supresión de la planta de personal del extinto INCODER. Sobre el particular, la parte actora afirma que es cierto que antecede un estudio para la supresión de los cargos, pero 20 Al respecto citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, sentencia emitida el 22 de marzo de 2012, dentro del expediente con radicación número 25000-23-25-000-2007- 00798-01(2042-11) 13 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero de manera general y, en su criterio, debió analizarse en qué situación se encontraba cada funcionario y si tenía o no posibilidades de ser incorporado, circunstancia que debía ser conocida también por los servidores afectados.

No obstante, la accionante no aportó con su escrito de demanda el citado estudio técnico que sustentó la supresión de los empleos, ni solicitó oficiar al PAR INCODER para que lo aportara», pese a que era su deber procesal, máxime cuando soportaba parte de la argumentación expuesta en la demanda, razón por la cual «no e[ra] posible verificar si el estudio técnico en cuestión cumpl[ió] con el Decreto 1083 de 2015, para entender que los Decretos 421 y 1193 de 2016 estuvieron debidamente motivados». 7.19.

Con independencia de lo anterior, lo cierto es que la norma en cita no exigió lo solicitado por la demandante, esto es el estudio de cada uno de los perfiles de los empleados de la entidad para determinar quiénes tenían mejor derecho a la incorporación en los cargos creados en la nueva planta de personal o, en este caso, de las señaladas agencias, pues ello solo era exigible en el caso de las madres y padres cabeza de familia, personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los prepensionados; sin que en se acreditara alguna de esas circunstancias en el presente caso. 7.20.

Así las cosas, no se desvirtuó la legalidad de la incorporación de otros empleados a quienes se les suprimió el empleo en las plantas de personal de las agencias ni demostró tener mejor derecho que los empleados incorporados quienes, según los reportes de las agencias, gozaban de derechos de carrera administrativa. En consecuencia, el procedimiento que debía seguirse fue atendido correctamente, tanto por la entidad en la cual fue suprimido el empleo, el desaparecido Incoder, como por la Comisión de Personal y la CNSC. 1.4.

El recurso de apelación 8. Marta Isabel Labrador Forero interpuso recurso de apelación bajo los siguientes argumentos21: 8.1. En el proceso quedó demostrado que la liquidación del Incoder no estuvo precedida por el estudio técnico de análisis de cargas de trabajo ni el impacto en la modernización que así lo demostraran, de conformidad con los artículos 148 del Decreto 1572 de 1998 y 2.2.12.1. del Decreto 1083 de 2015, tal y como lo ha señalado desde la radicación de la demanda, razón por la cual el acto de retiro estuvo viciado de nulidad por vulneración al debido proceso administrativo previsto para la supresión de los empleos. 21 Folios 484 a 486 14 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero 8.2.

Al respecto, el Consejo de Estado en la sentencia del 9 de octubre de 202022 sostuvo que de acuerdo con el Decreto 1083 de 2015, la modificación de una planta de empleos debía fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico derivaran en la creación o supresión de empleos. 8.3.

Aún cuando el tribunal de instancia «resalt[ó] y reconoc[ió] que por disposición legal, previo a un proceso de reestructuración se deb[ía] efectuar un estudio técnico y reconoc[ió] que no obra[ba] en el plenario, no le d[io] mayor importancia a dicha omisión de la administración, en cuanto a la legalidad del proceso de reestructuración que conllevó el retiro el servicio». 8.4.

Pese a que en primera instancia se refirió a los principios de la administración pública estipulados en el artículo 209 Superior, se desconoció el artículo 167 del Código General del Proceso, según el cual «los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba». Lo anterior, debido al argumento del a quo concerniente a que la demandante no aportó o demostró la existencia del estudio técnico, cuando uno de los fundamentos básicos para demandar la nulidad del acto acusado fue «que la entidad no hizo los estudios técnicos exigidos por la ley, entonces como nos va a exigir que demuestre que no los hizo, […] entonces quien tenía la carga de la prueba eran la entidades demandadas y si lo tenían debían haberlo aportado, situación que nunca ocurrió, por la simple razón que no existieron y no los tienen.

Si se revisa con detenimiento, folio por folio la basta documental obrante en el plenario van a concluir como lo hizo la falladora de instancia, que no existe en el proceso, ni en la realidad dicho estudio técnico». 8.5. Debido a su condición de miembro de la Comisión de reclamos de la organización sindical y según lo expuesto en el parágrafo 2, artículo 2.2.12.1 del Decreto 1083 de 2015, las reformas de las plantas de empleos debían consultarse en todas sus etapas con las organizaciones sindicales presentes en la respectiva entidad.

Al respecto, «requirieron al secretario de la entidad en ese momento, señor Mauro Palta, para que empezaran con los estudios técnicos y este en tono burlesco dijo que no existían y que ellos iban a llevar a cabo la reestructuración a dedo porque tenían afán y ante la manifestación de la demanda por esa irregularidad, dijo que en la jurisdicción contencioso administrativa no pasaba nada pues estaba a favor del estado y efectivamente por lo menos en primera instancia, no fue objeto de mayor reparo, ni se le dio importancia a un hecho gravísimo como es hacer una reestructuración de una entidad del Estado, a puro criterio personal del administrador público de turno, sin el estudio técnico previo exigido por la ley».

La prueba de esa improvisación es la creación de una planta temporal. 22 Proferida dentro del proceso con radicación No. 25000-23-42-000-2016-03082-01(0399-19) 15 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero 8.6. En cuanto al «perjuicio causado por la acción ilegal de la administración, que ahora se pide su resarcimiento, [pues] estuvo aproximadamente dos años sin recibir ningún emolumento salarial o prestacional para su sostenimiento y el de su familia, dejó de cotizar cerca de 200 semanas al fondo de pensiones, que hoy le están haciendo falta para consolidar su derecho pensional, ya que cuenta con 54 años y solo acreditó 1000 semanas de las 1300 requeridas a los 57 años para pensionarse, [aunado a que] no pudo pagar sus obligaciones financieras por la falta de empleo». 8.7.

Se reiteró en que estuvo en carrera administrativa en la Contraloría General por casi 14 años y con la intención de mejorar su ingreso económico se «somet[ió] a un largo proceso de meritocracia y luego de ganarse el puesto y cuando llevaba muy poco tiempo y pese a las excelentes calificaciones que siempre obtuvo en su desempeño laboral y su alta cualificación académica (maestría), le indican que la entidad se va a acabar y que su perfil no cabe en las nuevas entidades, me pregunto yo, para qué el Estado realiza un concurso en una entidad próxima a liquidar». 8.8.

De ahí que deba declararse nulo el acto de retiro por ilegal y a título de restablecimiento del derecho, ordenar el pago de los salarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social por el periodo comprendido entre el 6 de diciembre de 2016, cuando fue retirada en forma ilegal y hasta el 11 de mayo de 2018, fecha de reincorporación a la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas. 1.5.

Trámite en segunda instancia 9. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar23. 1.6. Concepto del Ministerio Público 10. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no presentó concepto24. 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico 11. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación25, el problema jurídico consiste en determinar ¿si el acto administrativo por el cual se 23 Así se indicó en el auto del 16 de febrero de 2024, visible en Samai, índice 5 24 De acuerdo con la constancia secretarial del 15 de abril de 2024, índice 12 de Samai 25 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero denegó la incorporación de Marta Isabel Labrador Forero a la Agencia de Desarrollo Rural o a la Agencia Nacional de Tierras, se expidió con falsa motivación e infracción al debido proceso, en razón a que no estuvo precedido de un estudio técnico en particular frente a su condición de empleada en propiedad, respecto de otros funcionarios, con ocasión de la supresión de los empleos del Incoder? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre la supresión del empleo en carrera administrativa 12. La carrera es la regla general de ingreso y ascenso de personal a la administración pública, la cual permite la correcta y sistemática administración del talento humano vinculado a la función pública. Dicho sistema de administración de personal tiene como fin principal garantizar la materialización de los principios de eficacia y eficiencia en el desarrollo de la función pública26, pues a través de este la administración moderniza y racionaliza eficazmente los servicios y funciones que están a su cargo. 13.

Respecto de este sistema el artículo 27 de la Ley 909 de 2004 determinó: «Artículo 27. Carrera administrativa. La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público.

Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna». 14. De tal manera que, en el empleo público la regla general es el ingreso a través del sistema técnico de carrera administrativa, el cual, entre otros garantiza la estabilidad del empleo en la medida en que quien se inscriba en ella goza de la confianza de que solo podrá retirársele del cargo por la «calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley». 15.

En tal virtud, es reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las causales consagradas por la Constitución Política y la ley y deberá efectuarse mediante acto motivado. Así lo previó el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 909 2004, el cual enlistó en el literal l), la causal concerniente a la supresión del empleo. 26 Corte Constitucional, sentencia C-195 del 21 de abril 1994.

M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero 16. Por su parte, el artículo 44 idem previó los derechos que tienen los empleados de carrera administrativa a quienes se les suprimió el cargo, entre ellos el derecho preferencial a ser incorporados en un empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal y de no ser posible, optar por la reincorporación a empleos iguales o equivalentes o a la indemnización, de acuerdo con la reglamentación prevista en el Decreto 760 del 17 de marzo de 200527, a saber: «Artículo 28.

Suprimido un empleo de carrera administrativa, cuyo titular sea un empleado con derechos de carrera, este tiene derecho preferencial a ser incorporado en un empleo igual o equivalente al suprimido de la nueva planta de personal de la entidad u organismo en donde prestaba sus servicios. De no ser posible la incorporación en los términos establecidos en el inciso anterior, podrá optar por ser reincorporado en un empleo igual o equivalente o a recibir una indemnización, de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 44 de la Ley 909 de 2004 y con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

Para la reincorporación de que trata el presente artículo se tendrán en cuenta las siguientes reglas: 28.1. La reincorporación se efectuará dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha en que el Jefe de la entidad comunique a la Comisión Nacional del Servicio Civil que el ex empleado optó por la reincorporación, en empleo de carrera igual o equivalente que esté vacante o provisto mediante encargo o nombramiento provisional o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de personal en el siguiente orden: 28.1.1.

En la entidad en la cual venía prestando el servicio. 28.1.2. En la entidad o entidades que asuman las funciones del empleo suprimido. 28.1.3. En las entidades del sector administrativo al cual pertenecía la entidad, la dependencia o el empleo suprimido. 28.1.4. En cualquier entidad de la rama ejecutiva del orden nacional o territorial, según el caso. 28.1.5.

La reincorporación procederá siempre y cuando se acrediten los requisitos exigidos para el desempeño del empleo en la entidad obligada a efectuarla. De no ser posible la reincorporación dentro del término señalado, el ex empleado tendrá derecho al reconocimiento y pago de la indemnización. Parágrafo. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad u organismo, no tendrá el carácter de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales. 27 «Por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones» 18 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero Artículo 29.

De no ser posible la incorporación en la nueva planta de personal de la entidad en donde se suprimió el empleo, ya sea porque no existe cargo igual o equivalente o porque aquella fue suprimida, el Jefe de la Unidad de Personal o quien haga sus veces deberá comunicar por escrito esta circunstancia al ex empleado, indicándole, además, el derecho que le asiste de optar por percibir la indemnización de que trata el parágrafo 2º del artículo 44 de la Ley 909 de 2004 o por ser reincorporado a empleo de carrera igual o equivalente al suprimido, conforme con las reglas establecidas en el artículo anterior, o de acudir a la Comisión de Personal para los fines previstos en los literales d) y e) del artículo 16 de la Ley 909 de 2004.» [Se resalta] 17.

A su vez, el artículo 46 ejusdem28 previó como motivación para las reformas de las plantas de personal, las necesidades del servicio o la modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública. 18.

Con posterioridad, en aras de compilar y racionalizar las normas de carácter reglamentario que rigen en el sector público, se expidió el Decreto 1083 de 201529, el cual reguló dentro del título 12 sobre las reformas de las plantas de empleos, las reglas concernientes a aquellas modificaciones, así: «Artículo 2.2.12.1 Reformas de las plantas de empleos.

Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y contar con estudios técnicos de análisis de cargas de trabajo e impacto en la modernización que así lo demuestren. Las solicitudes para la modificación de las plantas de empleos, además de lo anterior, deberán contener: i) costos comparativos de la planta vigente y la propuesta, ii) efectos sobre la adquisición de bienes y servicios de la entidad, iii) concepto del Departamento Nacional de Planeación si se afecta el presupuesto de inversión y, iv) los demás que la Dirección General de Presupuesto Público Nacional considere pertinentes.

Parágrafo 1. Toda modificación a las plantas de empleos y de las estructuras de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública. Parágrafo 2. La administración antes de la expedición del acto administrativo que adopta o modifica las plantas de empleos y de las estructuras de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional y su justificación, deberá adelantar un proceso de consulta en todas sus etapas con las organizaciones sindicales presentes en la respectiva entidad, en el cual se dará a conocer el alcance 28 Modificado por el artículo 228 del Decreto 19 de 2012 29 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública», el cual derogó el Decreto 1227 de 2005 y que a su vez derogó el 1572 de 1998 19 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero de las modificaciones o actualizaciones, escuchando sus observaciones e inquietudes, de lo cual se dejará constancia. Lo anterior sin perjuicio de la facultad de la administración para la adopción y expedición del respectivo acto administrativo» [Se resalta]. 19.

De esta manera, se establece que la motivación para la reforma de las plantas de personal está delimitada por: i) las necesidades del servicio, o ii) la modernización de la administración, ambas demostradas con los estudios técnicos de análisis de cargas de trabajo en la primera opción, e impacto en la segunda. Además de ello, previó como exigencias: i) los costos comparativos de la planta vigente y la propuesta, ii) los efectos sobre la adquisición de bienes y servicios de la entidad, iii) el concepto del Departamento Nacional de Planeación si se afecta el presupuesto de inversión, iv) los demás que la Dirección General de Presupuesto Público Nacional considere pertinentes; v) el proceso de consulta en todas sus etapas con las organizaciones sindicales presentes en la respectiva entidad, sin perjuicio de la facultad de la administración para adoptar la decisión; y vi) el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública, en el caso de las modificaciones de entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional. 20.

Asimismo, el artículo 2.2.12.2 previó que una de las causas para la creación o eliminación de empleos es la supresión de entidades y el traslado de funciones o competencias de un organismo a otro, entre otras, cuya motivación, reiteró esta norma, debe fundamentarse en necesidades del servicio o de modernización de la administración derivadas del estudio técnico correspondiente, dentro del marco de los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. 21.

La metodología de los estudios fue prevista en el artículo 2.2.12.3 ibidem, a saber, de diseño organizacional y ocupacional que contengan, como mínimo, los siguientes aspectos: i) análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; ii) evaluación de la prestación de los servicios; y iii) examen de las funciones, perfiles y cargas de trabajo de los empleos. 22.

El derecho preferencial de los empleados de carrera en los eventos en que con ocasión de la reforma de las plantas de personal se produzca la supresión de los empleos, quedó estipulado en el citado Decreto 1083 de 2015, así: «Artículo 2.2.11.2.1. Derechos de los empleados de carrera por supresión del empleo. Los empleados de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares como consecuencia de la supresión o fusión de entidades o dependencias o del traslado de funciones de una entidad a otra o de modificación de planta, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta y, de no ser posible, a optar por ser reincorporados o a percibir la indemnización de que trata el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, conforme a las reglas 20 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero previstas en el decreto-ley que regula el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones.

Mientras se produce la reincorporación, el registro de inscripción en carrera del ex empleado continuará vigente con la anotación sobre la situación. Efectuada dicha reincorporación, será actualizada la inscripción y el empleado continuará con los derechos de carrera que ostentaba al momento de la supresión del empleo. De no ser posible la reincorporación dentro del término señalado en el decreto ley el ex empleado tendrá derecho al reconocimiento de la indemnización y será retirado del Registro Público de Carrera.

Parágrafo. Producida la reincorporación, el tiempo servido antes de la supresión del cargo se acumulará con el servido a partir de aquella, para efectos de causación de prestaciones sociales, beneficios salariales y demás derechos laborales. Artículo 2.2.11.2.2 Incorporación. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad y los cargos de carrera de la nueva planta sean iguales o se distingan de los que conformaban la planta anterior solamente en su denominación, los titulares con derechos de carrera de los anteriores empleos deberán ser incorporados en la situación en que venían, por considerarse que no hubo supresión efectiva de estos, sin que se les exija requisitos superiores para su desempeño. Artículo 2.2.11.2.3 Empleos equivalentes.

Se entiende que un cargo es equivalente a otro cuando tienen asignadas funciones iguales o similares, para su desempeño se exijan requisitos de estudio, experiencia y competencias laborales iguales o similares y tengan una asignación básica mensual igual o superior, sin que en ningún caso la diferencia salarial supere los dos grados siguientes de la respectiva escala cuando se trata de empleos que se rijan por la misma nomenclatura, o el 10% de la asignación básica cuando a los empleos se les aplique nomenclatura diferente» [Se resalta]. 23.

De acuerdo con lo anterior, los empleados de carrera administrativa gozan del derecho preferente de incorporación, según los supuestos fácticos y criterios que definen la equivalencia de empleos, esto es similitud de funciones, requisitos de estudio, experiencia y competencias laborales y asignación salarial. En caso de no ser posible, como se expuso, deben escoger entre la reincorporación o la indemnización prevista en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004. 24.

Ahora, la citada ley también previó de manera excepcional, en el artículo 21, que de acuerdo con las necesidades, los organismos están facultados para la creación en sus plantas de personal, de empleos de carácter transitorio con la motivación técnica y la disponibilidad presupuestal, siempre que obedezca a una de las siguientes condiciones: i) el cumplimiento de funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la administración; ii) el desarrollo de programas o proyectos de duración determinada; iii) la atención de necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por hechos excepcionales; o el desarrollo de labores de consultoría y 21 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero asesoría institucional con una duración que no excediere 12 meses y que guarde relación directa con el objeto y la naturaleza de la institución. 2.2.2.

En torno a la supresión del Incoder 25. El presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 16, literal f) de la Ley 790 de 200230, creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder a través del Decreto 1300 del 21 de mayo de 2003 como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera.

Su objeto era «ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural, facilitar el acceso a los factores productivos, fortalecer a las entidades territoriales y sus comunidades y propiciar la articulación de las acciones institucionales en el medio rural, bajo principios de competitividad, equidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y descentralización, para contribuir a mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales y al desarrollo socioeconómico del país»31.

La estructura de esta entidad se modificó por medio de los decretos 3759 del 30 de septiembre de 2009 y 2623 del 17 de diciembre 2012. 26. Con el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 denominado «[t]odos por un nuevo país» adoptado con la Ley 1753 de 2015, se estableció la necesidad de «contar con un arreglo institucional integral y multisectorial» con presencia territorial, de acuerdo con las necesidades de los pobladores rurales y los atributos del territorio, en aras de corregir las brechas de bienestar y oportunidades de desarrollo entre regiones rurales. 27.

El artículo 107 ibidem le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República hasta por un término de 6 meses, contados a partir de la fecha de publicación de la citada ley para crear dos entidades pertenecientes a la rama ejecutiva del orden nacional del sector descentralizado responsable de: i) la administración de las tierras como recurso para el desarrollo rural, de la política de acceso a tierras y la gestión de la seguridad jurídica para consolidar y proteger los derechos de propiedad en el campo; y ii) gestionar, promover y financiar el desarrollo rural y agropecuario con el fin de acercar al territorio la presencia institucional del orden nacional para la transformación del campo y adelantar programas con impacto regional [literales a) y b)]. 28.

Al efecto en el literal c) ibidem ordenó «[c]rear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se 30 «Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades Extraordinarias al Presidente de la República» 31 Artículo 2 del Decreto 3759 del 30 de septiembre de 2009 22 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero supriman, escindan, fusionen o transformen del sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural» [Se resalta]. 29.

En tal virtud se creó la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural por medio de los decretos 2363 y 2364 de 2015, respectivamente, y se suprimió el Incoder por medio del Decreto 2365 de igual año, previas las siguientes consideraciones: «[…] Que, por ministerio de la ley, el objeto y funciones que desarrollaba el INCODER fueron transferidos a las Agencias creadas en desarrollo de las facultades antes citadas.

Que el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política dispone que corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley. Que el numeral 2 del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 establece que el Presidente de la República suprimirá o dispondrá la disolución y consecuente liquidación de entidades u organismos administrativos del orden nacional, previstos en el artículo 38 de la misma norma, cuando "Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial.

Que de conformidad con lo expuesto, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, se encuentra incurso en la causal establecida en el numeral 2 del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, para que el Presidente de la República, a través de este decreto, ordene su supresión y liquidación, tal como se sustenta en el estudio técnico realizado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural» [Se resalta]. 30.

Los decretos 418 y 419, ambos del 7 de marzo de 2016, definieron las plantas de personal de Agencias Nacional de Tierras y de Desarrollo Rural. Las dos normas coincidieron en sus considerandos, a saber: «[…] Que se requiere adoptar la planta de personal para el debido y correcto funcionamiento de la Agencia […], para lo cual el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presentó al Departamento Administrativo de la Función Pública el estudio técnico que trata el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 228 del Decreto 019 de 2012, obteniendo el concepto técnico favorable de ese Departamento.

Que para los fines de este decreto la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público otorgó la viabilidad presupuestal correspondiente.» [Se resalta] 31. El Decreto 420 de 201632 reguló «unas equivalencias de empleos» para la incorporación de los servidores en los cargos creados en las Agencias Nacional de 32 «Por el cual se establecen unas equivalencias de empleos» 23 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero Tierras y de Desarrollo Rural, sin lugar a la exigencia de requisitos adicionales a los acreditados en el momento de su posesión del cargo del cual eran titulares ni la pérdida de los derechos de carrera, así: «[…] Situación Anterior Sistema General de Nomenclatura y Clasificación de Empleos Situación Nueva Empleos Agencias DENOMINACIÓN CÓDIGO GRADO DENOMINACIÓN CÓDIGO GRADO Profesional Especializado 2028 13 Gestor T1 08 Profesional Especializado 2028 14 Gestor T1 08 Profesional Especializado 2028 15 Gestor T1 09 Profesional Especializado 2028 16 Gestor T1 10 Profesional Especializado 2028 17 Gestor T1 10 Profesional Especializado 2028 18 Gestor T1 11 Profesional Especializado 2028 24 Gestor T1 17 Profesional Universitario 2044 10 Analista T2 06 Profesional Universitario 2044 11 Analista T2 06 Técnico Administrativo 3124 17 Técnico Asistencial O1 12 [….]» [Se resalta]. 32.

Una vez el gobierno adoptó las plantas de personal, expidió el Decreto 421 de 2016, «[p]or el cual se suprimen unos empleos de la planta de personal del Incoder», al considerarse «[q]ue para el debido cumplimiento de las funciones asignadas a las citadas agencias, se requiere la incorporación directa de servidores que actualmente se encuentran vinculados en el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) en liquidación […]».

Para este efecto, también se refirió a la aprobación del estudio técnico por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública33. El Decreto 1193 del 21 de julio de 2016 también suprimió empleos de la planta de personal del Incoder. 33. A su vez, el Decreto 1835 del 11 de noviembre de 2016 suprimió empleos de la planta global de la entidad extinta, entre ellos, 5 correspondientes a profesional especializado, código 2028, grado 24, uno de los cuales era ejercido por Marta Isabel Labrador Forero.

Los parágrafos 1 y 4 previeron la terminación del vínculo legal y reglamentario, así como la opción de reincorporación a empleos de carrera 33 En lo sucesivo DAFP 24 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero iguales o equivalentes al suprimido o a la indemnización correspondiente, de acuerdo con el procedimiento descrito en el acápite precedente. 2.3.

Caso en concreto 34. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 34.1. Según Resolución 1677 del 13 de agosto de 201334, la gerente general del Incoder nombró a Marta Isabel Labrador Forero en período de prueba como profesional especializado, código 2028, grado 24 en la Secretaría General, Grupo de Contratación, con sede en Bogotá, en consideración a que ocupó el primer lugar en la lista de elegibles para ese empleo conformada por medio de la Resolución 1125 del 31 de mayo de 2013, el cual se ofertó en la Convocatoria 001 de 2005.

La posesión ocurrió el 2 de septiembre de 201335. 34.2. El 11 de marzo de 2014 le fue notificada personalmente la Resolución 1346 del 10 de marzo de 2014, «[p]or la cual se asign[ó] la coordinación del Grupo de Contratación»36, función que también fue certificada en la constancia expedida por la coordinadora de gestión de talento humano del Incoder, el 18 de febrero de 201537. 34.3.

Con Resolución 394 del 2 de marzo de 2015 suscrita por el gerente general del Incoder38, por necesidades del servicio, se modificó parcialmente la Resolución 1332 del 19 de julio de 2013, «en el sentido que el cargo de profesional especializado, código 2028, grado 24, adscrito a la Secretaría General – Grupo de Contratación sea ubicado en el Grupo de Atención al ciudadano adscrito a la Secretaría General.» En lo concerniente a las funciones, se modificó la Resolución 2018 del 30 de septiembre de 2009, por la cual incluyó en las funciones esenciales del profesional especializado, código 2028, grado 24, las siguientes: «[…] 1.

Asesorar al Grupo Atención al Ciudadano en la toma de decisiones, relacionadas con aspectos jurídicos en asuntos en los cuales sea requerida su experiencia profesional. 2. Formular, desarrollar y hacer seguimiento a las estrategias del sistema de atención al ciudadano, de acuerdo con los lineamientos dados por la entidad. 3. Coordinar los procedimientos y mecanismos para la atención y resolución de quejas, cumplimiento de la misión de la entidad. 4.

Direccionar a las distintas dependencias las quejas, reclamos, sugerencias y solicitudes, informando al peticionario el trámite a seguir. 34 Folio 36 35 Folios 34 y 35 36 Folio 51 37 Folios 51 y 52 38 Folios 55 y 56 25 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero 5. Diseñar un sistema de administración de los derechos de petición, que garantice el registro, seguimiento, control y archivo de los mismos, según lineamientos de la entidad. 6.

Realizar el seguimiento a los trámites de respuestas a las quejas, reclamos y derechos de petición formulados por la ciudadanía a la institución, según reportes emitidos mensualmente. 7. Articular programas y procedimientos con las demás áreas del instituto, con el fin de prestar servicios integrales a los distintos grupos poblacionales, de conformidad con las políticas del sector. 8.

Las demás funciones asignadas por la autoridad competente de acuerdo con el nivel, la naturaleza y el área de desempeño del cargo.» 34.4. El 19 de febrero de 2016, el representante legal de la Asociación Campesina de Inza Tierradentro, reconoció la labor desempeñada por Marta Isabel Labrador Forero, «quien en el ejercicio de sus funciones al frente de Atención al Usuario, se mostró siempre atenta a resolver inquietudes y peticiones elevadas ante el Incoder por parte de nuestra organización social rural»39. 34.5.

El 22 de abril de 2016, el presidente de la Junta Directiva Nacional del Sindicato Nacional de Trabajadores del sector rural, Sintrarural40, le comunicó al secretario general con funciones de liquidador, la designación como miembros de la Comisión de Reclamos a Lido Ramiro Martínez Hernández y Marta Isabel Labrador Forero41. 34.6. Con Oficio 20161122189 del 22 de abril de 201642, la demandante le solicitó al liquidador encargado del Incoder, «se informe soportada y detalladamente el estudio que precedió a la determinación de cada una de las personas que el día de ayer fueron vinculadas en la nueva planta de personal de la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural, con funcionarios del Incoder que ostentaban el cargo de profesional especializado, 2028 grado 24 […]», así como los parámetros de comparación, valoración y desempate utilizados para ese efecto, y el estudio en virtud del cual se decidió su «no incorporación inmediata, a [su] hoja de vida en relación con cada uno de los cargos en los que se incorporó a los compañeros que trabajaban en Incoder […]». 34.7.

Al respecto, el liquidador de Incoder profirió el Oficio 20162133704 el 16 de mayo de 201643, en el que le indicó que el Decreto 2365 de 2015 definió el marco general para la realización del proceso de liquidación de la entidad y en relación con el empleo de profesional especializado, código 2028, grado 24 señaló: 39 Folio 59 40 Inscrita en el registro sindical por medio de Resolución 1652 del 20 de mayo de 2008, visible en los folios 62 y 63. 41 Folio 61 42 Folio 65 43 Folios 66 a 69 26 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero «[…] el INCODER en liquidación, a partir de la expedición del Decreto 420 de 2016 que suprimió 76 empleos de la planta del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER - en Liquidación y dispuso la incorporación directa de los servidores que venían desempeñándolos y, con la expedición de los manuales de funciones y competencias laborales de la Agencia Nacional de Tierras y Agencia de Desarrollo Rural, llevó a cabo el análisis de conformidad con lo previsto en el Decreto 421 de 2016, que establece las equivalencias entre la nomenclatura y clasificación de empleos del INCODER y la nomenclatura y clasificación de empleos aplicable a la Agencia Nacional de Tierras - ANT y a la Agencia de Desarrollo Rural - ADR. En este marco, una vez determinada la equivalencia del Decreto 420 de 2016, se verificó la procedencia de incorporación de los servidores, bajo el siguiente análisis: i. Equivalencia funcional: asignación de funciones iguales o similares en el nuevo empleo. ii.

Equivalencia de requisitos de estudio, experiencia y competencias laborales: exigencia de requisitos para desempeñar el nuevo empleo público que sean iguales o similares. Dado lo anterior y de conformidad con el decreto 420 de 2016, para el empleo Profesional Especializado Código 2028 Grado 24, se verificó que este era equivalente al empleo de Gestor Código T1 Grado 17, en cada una de las Plantas de la Agencias, de la siguiente manera: • En la Agencia de Desarrollo Rural - ADR se creó un empleo que de conformidad con el Manual de Funciones y Competencias tienen asignadas funciones en el área jurídica, el cual no guarda conexidad con las funciones del cargo en que usted ostenta titularidad. • Así mismo, de los 2 empleos analizados en la Agencia Nacional de Tierras -ANT, ninguno contempla funciones similares, a las de su empleo.

Se concluye que con base en las plantas de personal y los manuales de funciones creados para dichos empleos, no existe empleo equivalente en las Agencias en el que se pueda disponer su incorporación directa, toda vez que no guardan conexidad funcional.» 34.8. A su vez la demandante presentó las siguientes peticiones: Fecha de la petición Solicitudes a Fiduagraria, en calidad de vocera del patrimonio autónomo de remanentes del Incoder 25/04/16 con radicado 2016112258144 «[…] notificar las decisiones administrativas consistente en la supresión de cargos de carrera administrativa en las cuales se establezca el derecho a la reincorporación o la indemnización, para efectos de garantizar el debido proceso. […]» 29/04/16 con radicado «[…] el procedimiento de incorporación de la antigua planta del INCODER, atendiendo lo previsto en la Ley 909 de 2004 subsume una competencia reglada, por lo tanto el derecho preferencial a ser 44 Folio 70 27 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero 2016112361945 incorporados se viola, si no se le permite al empleado conocer los criterios objetivos para dicho proceso.

Lo que está ocurriendo en este momento subsume una situación de discrecionalidad, que torna anulable tanto la incorporación directa así como de la omisión de incorporación de terceros empleados que mantienen la expectativa de ser vinculados en la continuidad del servicio. La glosa advertida en el numeral anterior, en nuestro entender, se funda en la ausencia de un instrumento que facilite las equivalencias entre la planta de personal del antiguo INCODER con la nueva planta de la agencia, razón por la que les solicito dentro del marco de sus competencias expedir un instrumento que supla el vacío anotado, para lo que respetuosamente anexo al presente derecho de petición las copias de los estudios que hemos realizado del antiguo INCODER, donde se encuentran los instrumentos técnicos con los que es posible elaborar un cuadro de equivalencias que facilitaría la transparencia del proceso. […]» 13/05/16 con radicado 2016112664446 «[…] suministrar el nombre de los servidores públicos de carrera administrativa que fueron incorporados de manera directa en la nueva planta, así como el cargo que pasaron a desempeñar.

De igual forma, exponer cuáles fueron las razones objetivas o los parámetros para la incorporación de dichos funcionarios como mejores empleados de cada nivel, así como los criterios de desempate. Lo anterior, con relación a la Resolución Nro. 008 de 21 de abril de 2016 y Nro. 002 de 20 de abril de 2016 que dispuso una incorporación parcial […], sin que tuviera en cuenta al grupo de empleados que gozan de especial protección de la ley y que se mencionan en el artículo 20 del Decreto 2365 de 2015 y 12 del Decreto 790 de 2002 […]»47.

Con fundamento en ello, «a nombre personal en carrera administrativa», se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la Resolución 008 del 21 de abril de 201648. 34.9. Oficio 20161020152131 expedido por la coordinadora de provisión de empleo público de la CNSC49, frente a la petición elevada el 13 de mayo de 201650, en el que luego de explicar la procedencia de la incorporación [artículo 2.2.11.2.1 del Decreto 1083 de 2015], y ante la imposibilidad de esta, la reincorporación [artículo 28 del Decreto Ley 760 de 2005] o la indemnización [artículo 32 del Decreto Ley 760 de 2005], expuso: «[…] se hace necesario que el nominador -INCODER- en liquidación- remita en expediente separado para cada uno de ellos, los documentos de que trata la Circular 003 de 2011, una vez se cuente con la totalidad de los mismos, se comenzará a contabilizar los 6 meses establecidos en el artículo 28 del Decreto Ley 760 de 2005, 45 Folios 71 y 72 46 Folio 86 47 Con fundamento en ello interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación 48 Folios 75 a 86 49 Folios 87 a 93 50 Con radicado 20161126644 28 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero para que esta Comisión Nacional adelante las actuaciones administrativas tendientes a buscar un empleo igual o equivalente al suprimido, donde se pueda ordenar la reincorporación. […]». 34.10.

De acuerdo con el Oficio 20162138011 del 18 de agosto de 2016 expedido por el liquidador del Incoder, le informó a Marta Isabel Labrador Forero que a través del Decreto 1193 del 21 de julio de 2016, se suprimió el empleo de profesional especializado 2028 24, por lo cual su retiro era procedente una vez ocurriera una de las condiciones previstas en el artículo 2 ibidem, esto es la fecha de ejecutoria de la sentencia que autorizara el levantamiento del fuero sindical o al vencimiento del término de este, o hasta la terminación del proceso de liquidación. Esta decisión le fue notificada personalmente el 28 de agosto de 201651. 34.11.

Según correo electrónico remitido el 28 de noviembre de 2016 a la Comisión de Personal52, la demandante señaló que «[…] de acuerdo con las equivalencias de empleos entre cargos suprimidos y cargos en las nuevas entidades, procede mi incorporación en el empleo de Gestor Código T1, Grado 17 de la planta de personal permanente de la Agencia Nacional de Tierras y de la Agencia de Desarrollo Rural […] o en cualquiera de las dos plantas temporales […]», en virtud del derecho preferencial que ostentaba debido a su condición de servidora pública de carrera administrativa, de acuerdo con los artículos 44 de la Ley 909 de 2004 y 28 del Decreto Ley 760 de 2005.

Asimismo, expuso que fueron incorporados al cargo, «[…] funcionarios del Incoder que no demostraron tener mayor derecho, en tanto solicité los parámetros de escogencia para la incorporación y la respuesta de la administración fue transcribir la norma, […]» sin exponer los parámetros para adoptar esa decisión. 34.12. De acuerdo con el Oficio 20162146706 del 5 de diciembre de 201653, el liquidador del Incoder le comunicó que el vínculo laboral finalizaría a partir del día siguiente [6 de diciembre de 2016], en razón de la terminación del proceso de liquidación de la entidad.

En lo concerniente a la incorporación manifestó: «[…] le informo que la Administración analizó las plantas de personal de las agencias Agencia Nacional de Tierras -ANT- y Agencia de Desarrollo Rural -ADR, en las cuales no se encontró empleo igual o equivalente vacante para su incorporación, razón por la cual y de conformidad con lo señalado en el literal l) del artículo 41 de la Ley 909 del 2004 procede su retiro del servicio a partir de la fecha antes mencionada.

En consecuencia, en desarrollo de lo estipulado en el artículo 29 del Decreto-ley 760 de 2005 le asiste el derecho de optar por percibir la indemnización de que trata el parágrafo 2° del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, reglamentada en el artículo 2.2.11.2.5 del Decreto 1083 de 2015, o por ser reincorporado en un empleo de carrera 51 Folio 94 52 Folios 95 a 97 53 Folios 99 y 100 29 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero igual o equivalente al suprimido en otras entidades de la Rama Ejecutiva.

Conforme con lo anterior, debe manifestar su decisión de optar por la indemnización o por la reincorporación en escrito dirigido al liquidador, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de recibo de la presente comunicación. En el evento en que no manifieste su decisión dentro del precitado término, se entenderá que optó por la indemnización según lo previsto en el artículo 30 del Decreto-ley 760 de 2005.

Igualmente, le informo que dentro de los cinco (5) días siguientes contados a partir del recibo de esta comunicación, podrá presentar reclamación en primera instancia ante la Comisión de Personal para los fines previstos en los literales d) y e) del numeral 2° del artículo 16 de la Ley 909 de 2004, caso en el cual se suspenderán los términos para optar por la Indemnización o reincorporación. La Comisión de Personal contará con 8 días hábiles para resolver la reclamación en primera instancia, contra la cual procede reclamación en segunda instancia ante la Comisión Nacional del Servicio Civil.

En firme la decisión de optar por la indemnización o reincorporación, debe presentarse ante la Coordinación de Talento Humano, para lo pertinente. Dado lo anterior, debe adelantar las gestiones indicadas en el formato de paz y salvo con la entidad, el cual debe ser entregado o remitido a la Coordinación de Talnto Humano en la sede central, por lo que se requiere: - Hacer entrega a su jefe inmediato de los asuntos, documentos, registros, archivos físicos y magnéticos que se encuentren bajo su responsabilidad, al igual que los elementos devolutivos registrados en el inventario a su cargo. - Actualizar el Formulario Único de Declaración Juramentada de Bienes y Rentas y Actividad Económica Privada para retiro del servicio en el SIGEP, con el propósito de cumplir las exigencias del artículo 2.2.16.4 del Decreto 1083 de 2015. - Entregar la Evaluación de Desempeño final del 1 de febrero al 5 de diciembre de 2016.

Adicionalmente, adjunto a la presente se encuentra la información necesaria, para que pueda adelantar los exámenes médicos ocupacionales de egreso, los cuales debe realizarse a partir de la fecha y hasta el 6 de diciembre de 2016, con el fin de que sean remitidos a la coordinación de Talento Humano. En nombre de la administración, agradezco los aportes realizados durante su vinculación con la Entidad, al tiempo que le deseo los mayores éxitos en las actividades que tenga a bien emprender. […]» [Se resalta]. 34.13.

Con mensaje de datos remitido el 7 de diciembre de 201654 a los correos electrónicos «quejas@procuraduria.gov.co» y «atencionalciudadano@cnsc.gov.co», entre otros de carácter particular, Marta Isabel Labrador Forero informó que era funcionaria del Incoder cobijada con fuero sindical, a quien se le había comunicado sobre la supresión del empleo mediante correo electrónico el 5 de diciembre de 2016, pese a que se encontraba en permiso sindical debidamente comunicado el día anterior.

Asimismo se reiteró en la solicitud de incorporación a las agencias que 54 Folios 101 y 102 30 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero asumieron las funciones del Incoder. 34.14. La Comisión de Personal del Incoder en liquidación informó «[q]ue en virtud del Decreto 2365 de diciembre 7/2015, por medio del cual se suprime y ordena la liquidación de la entidad, así como los Decretos 1850 y 1835 de noviembre 16/2016, culmina sus funciones el día de hoy 6 de diciembre de 2016, razón por la cual cualquier reclamación o solicitud que fuera competencia de esta comisión deberá presentarse directamente ante la Comisión Nacional de Servicio Civil»55. 34.15.

Mediante el Oficio 2016102020406501 del 22 de diciembre de 201656, la coordinadora de provisión del empleo público de la CNSC, le manifestó que en atención a los correos electrónicos enviados a esa entidad el 30 de noviembre y el 6 de diciembre de 2016, por los cuales reclamó la intervención de esa entidad, las reclamaciones por incorporación serían atendidas solo en el evento en la entidad en que se desempeñaba el servidor público desapareciera y, en el caso del Incoder, era competencia del patrimonio autónomo de remanentes, la atención de los asuntos laborales.

Para ese efecto, «[…] las líneas telefónicas de la Coordinación de Talento Humano han sido habilitadas para atender las inquietudes de los ex servidores […], así como el correo electrónico parincoderenliquidación@gmail.com». En lo concerniente al levantamiento del fuero sindical sostuvo que estaba facultada para iniciar las acciones legales y administrativas correspondientes con el fin de garantizar su derecho al trabajo y a la seguridad social, con la aclaración atinente a que una de las justas causas para el levantamiento de aquella protección era la liquidación o clausura definitiva de la empresa, conforme con el artículo 410 del CST. 34.16.

Con el Oficio 20161020416491 del 29 de diciembre siguiente57, la CNSC indicó: «[…] En atención al oficio radicado en la Comisión Nacional del Servicio Civil con el número de entrada 64764 del 13 de diciembre de 2016, mediante el cual solicita lo siguiente: “(…) Ante el desaparecimiento físico y jurídico de mi empleador el INCODER en liquidación, que me hace imposible materialmente hacer entrega a ellos de esta comunicación, acudo ante ustedes para exponerles los siguientes hechos y peticiones: De conformidad con comunicación con radicado 20162146706, mediante el cual el INCODER en liquidación, me informa que teniendo en cuenta que el proceso de liquidación del INCODER se cierra el día 06-12-16, se me comunica la supresión efectiva del empleo que vengo desempeñando en el INCODER y que como funcionario 55 Folio 103 56 Folios 104 a 106 57 Folios 107 a 112.

Este acto también fue expedido por la coordinadora de provisión del empleo público de la CNSC 31 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero de carrera de acuerdo con lo previsto en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, puedo optar y sea por la indemnización o la reincorporación, manifestó (sic) para su conocimiento, fines pertinentes y estando dentro del término legal, que opto por la REINCORPORACIÓN en un cargo similar, esto sin perjuicio de las acciones legales que emprenderé por dicho acto ilegal y de agotar todos los términos que tenga para las reclamaciones con ocasión de la supresión del cargo profesional especializado 2028 grado 24 que ostentaba, como consecuencia de la liquidación del INCODER […]» [Se resalta]. 34.17.

En este oficio, la autoridad también le informó que la CNSC también había recibido una solicitud con radicación 64763 del 3 de diciembre de 2016, concerniente a «la falta de incorporación como consecuencia de la supresión de su cargo y la liquidación del INCODER», de tal manera que hasta tanto no se resolviera esta petición, no podía adelantar el trámite administrativo acerca de la viabilidad de la reincorporación. 34.18.

El 13 de diciembre de 201658 presentó una reclamación ante el patrimonio autónomo de remanentes del Incoder, en los siguientes términos: «[…] solicito que sea revocado el acto de retiro y se disponga que la supresión del cargo no sea efectiva sino hasta que exista la correspondiente autorización por parte del señor juez laboral y por ende se me permita seguir desempeñando mi cargo hasta dicho pronunciamiento judicial […]». 34.19.

Con Oficio 68 del 13 de enero de 201759, la apoderada del patrimonio autónomo de remanentes del Incoder negó la anterior petición, con fundamento en los siguientes argumentos: «[…] Con el propósito de atender su petición sobre la no desvinculación del Incoder, debido a que no se ha levantado el fuero sindical, le reiteramos lo dispuesto en el artículo 19 del Decreto 2365 de 2015, que estableció: (…) En todo caso, al vencimiento del término de liquidación del Incoder, en liquidación, todos los empleados quedarán automáticamente suprimidos y se terminarán las relaciones laborales, de acuerdo con el régimen laboral aplicable”.

De igual manera, el Decreto 1835 del 15 de noviembre de 2016, “Por medio del cual se suprimen unos empleos de la planta de personal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder en liquidación”, estableció en su artículo 1, parágrafo 4 lo subsiguiente: (…) “La supresión de los empleos como consecuencia del proceso de liquidación del Incoder en liquidación, dará lugar a la terminación del vínculo legal y reglamentario de todos los servidores públicos que se encuentran vinculados a la entidad al momento del cierre de la misma” Por lo anterior y dado que la vida jurídica del Incoder en Liquidación finalizó el 6 de 58 Folios 113 a 116 59 Folios 117 y 118 32 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero diciembre de 2016, como ya se mencionó, no es posible dar continuidad a la vinculación solicitada. […]» [Se resalta] 34.20.

Mediante el Oficio 20172103548 del 14 de febrero de 201760, la secretaria general de la Agencia Nacional de Tierras manifestó la falta de competencia frente a la petición de «[…] reintegro en un cargo de igual o mejor categoría y que subsidiariamente se ordene el pago de sumas de dinero por concepto de indemnización, elementos salariales y prestacionales, en consideración a su calidad de ex servidora pública con fuero sindical del Incoder», de modo que corrió traslado de aquella al patrimonio autónomo de remanentes del Incoder61. 34.21.

El 22 de mayo de 2017, la CNSC a través de la Resolución 20172020031585 del 22 de mayo de 201762 resolvió «[a]bstenerse de emitir pronunciamiento alguno frente a las pretensiones de la ex servidora Marta Isabel Labrador Forero», a saber la revocatoria de la supresión del cargo, en consideración a lo siguiente: • con el Oficio 20162146706 del 5 de diciembre de 2016, el liquidador del Incoder le comunicó la supresión del empleo, por lo que dentro de los 5 días hábiles siguientes podía manifestar su decisión frente a las opciones de reincorporación o indemnización63; • el 6 de diciembre de 2016, la Comisión de Personal del Incoder informó a todos los servidores sobre la culminación de sus funciones a partir de esa fecha, de manera que en adelante las reclamaciones debían presentarse a la CNSC; • el 14 de febrero de 201764, el apoderado del patrimonio autónomo de remanentes del Incoder puso en conocimiento de la CNSC el concepto proferido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, frente al límite de la obligación de mantener vigente la relación legal y reglamentaria con los servidores amparados con fuero sindical hasta la terminación del proceso liquidatorio y se suscribiera el acta final de cierre, momento a partir del cual era procedente el retiro de todos los empleados de la planta de personal; • debido a la extinción del Incoder, en virtud de las funciones de la CNSC como máximo organismo en la administración, vigilancia y control de los sistemas de carrera administrativa, y entre ellas, las de resolver en segunda instancia las reclamaciones por incorporación y, en única, cuando desapareciera la comisión de personal, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 760 de 2005, era procedente que resolviera esta petición presentada por Marta Isabel Labrador Forero; 60 Folios 120 y 121 61 Con el Oficio 20173110014981 del 1 de febrero de 2017, visible en el folio 123 62 Folios 124 y 125 63 De conformidad con el artículo 2 del Decreto 1894 de 2016 64 Con el Oficio 12227 del 14 de febrero de 2017 33 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero • sin embargo, del análisis de la reclamación presentada por la demandante concluyó: «[…] se evidencia que la reclamación de la señora Labrador Forero se circunscribe única y exclusivamente a la solicitud de que la CNSC revoque la decisión del INCODER hoy extinto, de suprimir su cargo y poder así permanecer en aquel, hasta tanto no se resuelva por el juez competente la demanda de levantamiento de fuero sindical del cual era beneficiaria al momento de su desvinculación de la entidad.

Así las cosas, si bien es cierto que la señora Labrador Forero presentó su reclamación dentro del plazo que para el efecto le otorga la ley y cumpliendo con los requisitos establecidos en el Decreto Ley 760 de 2005 para el caso de reclamaciones por incorporación, también lo es que en momento alguno reclamó su incorporación, sino, como se dijo, lo solicitado fue la revocatoria de lo decidido por aquella entidad hoy extinta frente a la continuidad de su vinculación al instituto. […]», sin que la CNSC estuviera facultada para el ejercicio del control de legalidad de los actos acusados o el análisis de una justa causa o no para la supresión del empleo, por tratarse de una atribución de la jurisdicción correspondiente; • esta resolución le fue notificada en forma personal el 31 de mayo de 201765 y contra aquella la administración le indicó la improcedencia de recursos, por tratarse de un acto de trámite. 34.22.

Con la contestación de la demanda, el patrimonio autónomo de remanentes del Incoder allegó la Resolución 201741020071255 del 6 de diciembre de 201766, suscrita por el presidente de la CNSC, por medio de la cual se ordenó la incorporación de Marta Isabel Labrador Forero en una vacante definitiva de profesional especializado, código 2028, grado 24, en la Secretaría General, Grupo de Gestión en Contratación e Inteligencia de Mercados ubicado en Bogotá, en la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.

Al efecto, se refirió a los siguientes antecedentes: reclamaciones de la demandante actuación de la administración oficio solicitud Identificación del acto actuación oficio 20162146706 del 05/12/16 el liquidador del Incoder informó de la supresión del empleo en el que ostentaba derechos de carrera y la vinculación laboral hasta el 6 de diciembre de 2016 64674 del 13/12/16 dirigida al Grupo de Provisión de Empleo de la CNSC, por el cual oficio 41649 del 29/12/16 La CNSC informó que hasta tanto no se resolviera la reclamación en única 65 Folio 126 66 Folios 176 a 190 34 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero «manifiesta de manera expresa su voluntad de ser reincorporada en un empleo igual o equivalente al que ostentaba con derechos de carrera en el extinto Incoder» instancia por falta de incorporación al Grupo de Provisión de Empleo, tampoco era viable adelantar el trámite administrativo para la reincorporación 62676 del 07/12/16 y 64763 del 13/12/16 presentó reclamación a la CNSC por supresión del empleo y solicitó revocatoria del acto de retiro Resolución 31585 del 22/05/17 se abstuvo de pronunciarse frente a la solicitud de revocatoria del acto que le comunicó la supresión del empleo correo electrónico enviado el 01/06/17 reiteró a la CNSC su voluntad de continuar con el trámite de reincorporación Oficio 26860 del 30/06/17 la CNSC manifestó que en cumplimiento de la Circular 003 de 2011, a partir del 02/12/17 se inició el trámite previsto en el numeral 1, artículo 28 del Dcto.

Ley 760/05, para analizar si era procedente la reincorporación 34.23. En contra de esta decisión, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas interpuso recurso de reposición, bajo el argumento concerniente de que para la fecha de expedición del anterior acto administrativo se había vencido el plazo de 6 meses previsto en el numeral 1º del artículo 28 del decreto Ley 760 de 2005.

Al respecto, la CNSC la confirmó con la Resolución 20181020029465 del 14 de marzo de 201867, en consideración del derecho a la estabilidad laboral de la demandante, toda vez que era beneficiaria de los derechos de carrera administrativa. 34.24. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural allegó con la contestación de la demanda, el fallo proferido el 3 de noviembre de 201768 por el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de reintegro69 presentada por Marta Isabel Labrador Forero, en virtud del cual se condenó a Fiduagraria S.A. en su exclusiva calidad de vocera del patrimonio autónomo de remanentes del Incoder, a pagarle la indemnización prevista en el artículo 116 del Código Procesal del Trabajo, «[…] en concordancia con lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU 377 de 2014, consistente en el pago de los valores que corresponden a 6 meses de salarios, junto con sus prestaciones legales y extralegales a que haya lugar, respecto del cargo que ostentó en el Incoder entidad liquidada, en carrera administrativa como profesional especializado grado 24, cuya última asignación básica fue el monto de $6.546.669,oo M/CTE, sumas que deberán ser indexadas al momento de su pago, 67 Visible en las páginas 134 a 140 del CD del folio 416 68 Folios 220 a 222 69 Con radicación 110013105001620170008400 35 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero conforme [con] los índices de precios al consumidor certificados por el Dane […]».

Esta decisión se confirmó en segunda instancia por el Tribunal de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Tercera Laboral con sentencia del 29 de agosto de 201770. 34.25. El 10 de noviembre de 202171, el secretario general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas certificó que con la Resolución 364 del 3 de mayo de 2018 fue nombrada en propiedad como profesional especializado, código 2028, grado 24, desde el 11 de mayo de 2018 en la Secretaría General, Grupo de Atención y Servicio al Ciudadano. En lo atinente al salario indicó que para la fecha percibía una asignación básica mensual de $8.278.300 y una bonificación por coordinación por valor de $1.655.660; en tanto que respecto de las funciones, enlistó las siguientes: «[…] 1.

Participar en la formulación, diseño, organización, ejecución y control de planes y programas del proceso de atención y servicio al ciudadano. 2. Administrar, controlar y evaluar el desarrollo de los programas, proyectos y las actividades propias del Grupo de Atención y Servicio al Ciudadano de la Secretaría General. 3. Participar en la coordinación, atención y respuesta de PQRSD que presenten los ciudadanos o grupos de interés sobre el desempeño de las dependencias o 4.

Personas que laboran en la entidad. 5. Realizar y ajustar los planes de acción del proceso de atención y Servicio al Ciudadano, periódicamente de acuerdo con los avances por indicador y de acuerdo con las disposiciones institucionales, velando por el adecuado seguimiento y coordinación de las acciones. 6. Proponer e implantar procesos, procedimientos, métodos e instrumentos requeridos para mejorar la prestación de los servicios en el Grupo de Atención y Servicio al Ciudadano. 7.

Apoyar la implementación del modelo de atención al ciudadano o usuario de acuerdo con las necesidades identificadas, los estándares de calidad establecidos por la entidad y con lineamientos de orden nacional y sectorial. 8. Apoyar en la administración del sistema de información sobre la gestión del proceso de atención y servicio al ciudadano, de acuerdo con las atribuciones dadas por las entidades y en general el sistema de información institucional. 9.

Coordinar el procesamiento de la información del servicio al ciudadano con base en los criterios establecidos y sistemas de información institucionales o adoptados por la 70 Folios 224 a 226 71 Certificación visible en los folios 409 a 411 36 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero Unidad, así como la elaboración de informes y recomendaciones con base en los criterios establecidos y/o requerimientos de información. 10.

Brindar una atención a los ciudadanos y/o grupos de interés de acuerdo con sus necesidades y expectativas adecuadamente identificadas y dentro del marco de sus deberes y derechos, conforme con la normatividad vigente. 11. Coordinar la realización de campañas de divulgación con base en las necesidades de los ciudadanos, priorización de planes de acción y atribuciones de las entidades. 12.

Evaluar la gestión del Servicio al Ciudadano de conformidad con los objetivos, metas e indicadores establecidos. 13. Apoyar el desarrollo e implantación del modelo de seguimiento y control que garantice las mediciones permanentes de la calidad y oportunidad de los servicios en los diferentes canales de servicio al ciudadano. 14. Hacer seguimiento y control a la gestión del servicio al ciudadano según procedimientos y metas establecidas. 15.

Aplicar las herramientas de evaluación, autoevaluación, seguimiento y control según las metas y objetivos planteados por la Unidad. 16. Identificar las variaciones existentes del plan y proyectos del servicio al ciudadano de acuerdo con parámetros establecidos y elaborar informes de evaluación, autoevaluación, seguimiento y control con recomendaciones y conclusiones. 17.

Ejercer la supervisión que le sea designada bajo los parámetros definidos en la Ley 1474 de 2011. 18. Desempeñar las demás funciones asignadas por la autoridad competente, de acuerdo con el nivel, la naturaleza y el área de desempeño del cargo 19. Asistir a las socializaciones que realice la Entidad, en el desarrollo y desempeño de sus funciones y competencias […]». 34.26.

Con oficio PAR-JUR-2021-4318 de noviembre de 202172, Fiduagraria S.A. en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del extinto Incoder aportó al proceso la siguiente documental: • Resolución 775 del 17 de marzo de 2015, por la cual se adoptó el manual específico de funciones y competencias laborales del liquidado Incoder, en el que se observó que en el nivel profesional existían 12 cargos de profesional especializado, código 2028, grado 24, en la dependencia en 72 CD visible en el folio 401.

Pruebas documentales decretadas en la audiencia inicial realizada el 22 de octubre de 2021, folios 369 a 373 37 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero donde se ubicara el empleo73, dentro del área jurídica. Su propósito principal era el «análisis jurídico de consultas, derechos de petición, proyectos de actos administrativos, proyectos de ley, actos legislativos y procesos de contratación; intervenir en los procesos judiciales, extrajudiciales y administrativos; establecer criterios de interpretación legal». • La hoja de vida y antecedentes administrativos de Marta Isabel Labrador Forero74, de la cual se destacan las siguientes resoluciones: i) 1125 del 31 de mayo de 2013 expedida por la CNSC, por la cual se conformó la lista de elegibles para proveer un empleo de profesional especializado 2028 24 ofertada en el grupo III de la Convocatoria 001 de 2005, en el que ocupó el primer lugar; ii) 1677 del 13 de agosto de 2013, que la nombró en período de prueba durante 6 meses, en ese empleo de la planta global de personal del Incoder, en la Secretaría General, Grupo de Contratación, del cual tomó posesión el 2 de septiembre de 2013; y iii) 394 del 2 de marzo de 2015, por la cual el gerente general del Incoder modificó parcialmente la Resolución 1332 del 19 de julio de 2013, para ubicar el cargo señalado en el Grupo de Atención al Ciudadano adscrito a la Secretaría General. 34.27.

El 8 de noviembre de 2021, la Agencia de Desarrollo Rural allegó75: • El manual de funciones y competencias de la planta permanente de la Agencia de Desarrollo Rural adoptada por medio de la Resolución 001 de 2016, en la que se observó que, en efecto dentro nivel profesional, tiene un cargo de gestor, código T1 grado 1776, en la dependencia y área en donde se ubicara el empleo, cuyo propósito principal es «[e]studiar, evaluar y asesorar la formulación, seguimiento y evaluación de planes, políticas, programas de acuerdo con los lineamientos de la dependencia y los parámetros nacionales para el sector, garantizando el correcto desarrollo de las funciones de la Agencia de Desarrollo Rural». • Resolución 403 del 22 de noviembre de 2016, a través de la cual se adoptó el manual de funciones y competencias laborales para los empleos de carácter temporal de la planta de personal de esa agencia, «para cumplir con ciertas necesidades del servicio que no puedan ser desempeñadas por ninguno de los servidores de la planta permanente; para adelantar programas o proyectos especiales, o cumplir necesidades del personal por sobrecarga determinada por 73 Página 65 74 Página 65 y subsiguientes.

También se observa en el CD visible en el folio 416. 75 CD visible en el folio 397. Pruebas documentales decretadas en la audiencia inicial realizada el 22 de octubre de 2021, folios 369 a 373 76 Página 46 38 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero hechos excepcionales» [se resalta], de acuerdo con el estudio técnico que precedió la expedición del Decreto 1839 del 15 de noviembre de 201677.

En esta planta de carácter temporal se crearon dos cargos de gestor, código T1 grado 17 dentro del mismo nivel78. • Certificación suscrita el 5 de octubre de 2021 por el secretario general de esa agencia, en la que indicó: «[q]ue en la planta global de la ADR está provisto un único empleo de Gestor T1 Grado 17, el cual se encuentra ocupado desde el 20 de abril de 2016 por un servidor incorporado del extinto INCODER y con derechos de carrera.

A su vez se informó que actualmente no existe planta temporal de la ADR»79. 34.28. Oficio 20211031526881 del 16 de noviembre de 202180, por el cual la Agencia Nacional de Tierras remitió al proceso: • certificación 20216100376233 del 12 de igual mes y año, en el que informó que la planta temporal de la ANT estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 2019 y relacionó «el número de cargos con denominación gestor T1 grado 17, creados y establecidos en cada uno de los manuales de funciones y competencias laborales en la ANT (2016- 2021) así: No. Resolución Número de cargos Dependencia Tipo de vinculación 028 de 2016 2 Oficina de Planeación Carrera administrativa Oficina Jurídica Carrera administrativa 106 de 2016 2 Oficina Jurídica Planta temporal 12600 de 2018 2 Oficina Jurídica Planta temporal 1999 de 2019 2 Oficina de Planeación Carrera administrativa Oficina Jurídica Carrera administrativa 4730 de 2019 N/A 4140 de 2020 N/A 6695 de 2020 N/A 2011000012709 2 Oficina de Planeación Carrera administrativa Oficina Jurídica Carrera administrativa […]» 77 «Por el cual se crean unos empleos de carácter temporal en la Agencia de Desarrollo Rural -ADR y se dictan otras disposiciones» 78 Página 169 79 Página 170 80 CD visible en el folio 407.

Pruebas documentales decretadas en la audiencia inicial realizada el 22 de octubre de 2021, folios 369 a 373 39 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero • archivo en Excel, el que se informó que para el año 2016, el empleo gestor T1 17 pertenecía al nivel profesional y la provisión de las dos vacantes ocurrió con servidores en carrera administrativa por medio de la Resolución 28 del 28 de junio de 2016.

Los dos empleos de la planta temporal fueron provistos en encargo a partir del 201781. 34.29. De acuerdo con la Resolución 1553 del 6 de diciembre de 201682, el liquidador del Incoder reconoció y ordenó el pago a la demandante de $13.455.464, por concepto de liquidación de prestaciones sociales, debido a la supresión del empleo efectiva a partir del 7 de diciembre de 2016, así como $3.850.734.

Su última asignación salarial en la entidad extinta fue de $6.546.66983. 2.4. Análisis sustancial del caso concreto 35. En el caso concreto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados, por falta de motivación ni vulneración al debido proceso, puesto que aun cuando los derechos de carrera administrativa permiten a los empleados escalafonados gozar de una estabilidad laboral, esta cedió ante determinadas circunstancias específicas previstas en la ley, como lo era la supresión del empleo por motivos de interés general. 35.1.

Ciertamente aquella reforma debía estar precedida por un estudio técnico que, según lo señalado por la demandante, fue de carácter general en cuanto a la supresión de los cargos, sin que lo aportara o solicitara su decreto. No obstante, incumplió el deber procesal de aportar el análisis referenciado, máxime cuando soportaba parte de la argumentación expuesta en la demanda, razón por la cual «no e[ra] posible verificar si el estudio técnico en cuestión cumpl[ió] con el Decreto 1083 de 2015, para entender que los Decretos 421 y 1193 de 2016 estuvieron debidamente motivados». 35.2.

Con independencia de lo anterior, lo cierto es que la norma en cita no exigió lo solicitado por la demandante, esto es el estudio de cada uno de los perfiles de los empleados de la entidad para determinar quiénes tenían mejor derecho a la incorporación en los cargos creados en la nueva planta de personal o, en este caso, de las señaladas agencias, pues ello solo era exigible en el caso de las 81 Por medio de la Resolución 106 del 31 de agosto de 2016 82 Visible en las páginas 65 y 66 del CD del folio 416, decretada como prueba en la audiencia inicial realizada el 22 de octubre de 2021, folios 369 a 373 83 Según la constancia expedida por el director jurídico del patrimonio autónomo de remanentes del Incoder, visible en las páginas 95 a 98 del CD del folio 416. 40 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero madres y padres cabeza de familia, personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los prepensionados; sin que se acreditara alguna de esas circunstancias en el presente caso. 35.3.

Tampoco se configuró la vulneración al debido proceso, pues no se desvirtuó la legalidad de la incorporación de otros empleados a quienes se les suprimió el empleo en las plantas de personal de las agencias ni demostró tener mejor derecho que los empleados incorporados quienes, según los reportes de las agencias, gozaban de derechos de carrera administrativa. 36.

En el recurso de apelación, la demandante solicitó que se revocara la decisión adoptada en primera instancia, toda vez que en el proceso quedó en evidencia que la liquidación del Incoder no estuvo precedida por el estudio técnico de análisis de cargas de trabajo ni el impacto en la modernización que así lo demostraran, de conformidad con los artículos 148 del Decreto 1572 de 1998 y 2.2.12.1. del Decreto 1083 de 2015, tal y como lo ha señalado desde la radicación de la demanda, razón por la cual el acto de retiro estuvo viciado de nulidad por falta de motivación y vulneración al debido proceso administrativo previsto para la supresión de los empleos. 37.

Como se observó en el acápite precedente, en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, se consideró la necesidad de un arreglo institucional y multisectorial con presencia territorial de acuerdo con las necesidades de los pobladores rurales y los atributos del territorio, que permitiera corregir las brechas de bienestar y de oportunidades de desarrollo entre regiones rurales, a través de las siguientes acciones: 37.1 la creación de la autoridad nacional de tierras adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a cargo de los procesos agrarios a gestión de la formalización de la propiedad rural, el acceso y la distribución equitativa de tierras, la titulación de territorios a comunidades étnicas y la regulación del mercado de tierras; 37.2 la creación del Fondo de Desarrollo Rural con mecanismos de ejecución en el territorio.

Al efecto era necesario contar con un mecanismo financiero flexible, pertinente y oportuno para la ejecución de los planes de desarrollo rural e inclusión productiva y la asignación de los recursos para la financiación de los planes y programas de desarrollo rural, así como la articulación de las diversas fuentes; 37.3 el ajuste de la institucionalidad sectorial actual a través de la creación de mecanismos específicos de coordinación e intervención en el territorio rural y la 41 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero consolidación de un sistema de información para la toma de decisiones.

Para ello era necesario desarrollar una estructura presupuestal acorde con la nueva gestión del desarrollo rural y agropecuario. Estas medidas buscaron que el aludido ministerio se encargara primordialmente del diseño de la política sectorial y contara con los arreglos institucionales que permitiera la ejecución de las políticas públicas en el territorio y beneficiara la población rural de acuerdo con sus necesidades. 37.4 Acuerdos de consulta previa con grupos étnicos integrantes de la Mesa Permanente de Concertación de los pueblos Indígenas y la Comisión Nacional de Diálogo del Pueblo Rrom, con las respectivas entidades del gobierno nacional [Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural e Incoder, entre otros. 38.

Con base en lo anterior, la Ley 1753 del 9 de junio de 2015, por la cual se adoptó el anterior plan nacional de desarrollo, le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República en el artículo 107, para que en virtud de lo establecido en el numeral 10 del artículo 150 Superior84, creara una entidad u organismo encargado de la ejecución de la política de ordenamiento social de la propiedad rural formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural85, y otro para el desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial86. 39.

Así la autoridad expidió los decretos de creación de la Agencia Nacional de Tierras, y la Agencia de Desarrollo Rural [2363 y 2364 de 2015] y colorario de ello, el de supresión del Incoder [decreto 2365 de 2015], por encontrarse incurso en la causal establecida en el numeral 2 del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, a saber «cuando los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial», tal como se «[…] sustent[ó] en el estudio técnico realizado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural». 84 «[…] Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.

Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. […]». 85 «[…] para lo cual debe gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la seguridad jurídica sobre ésta, promover su uso en cumplimiento de la función social de la propiedad y administrar y disponer de los predios rurales de propiedad de la Nación […]». 86 «[…] formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de la estructuración, cofinanciación y ejecución de planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural nacionales y de iniciativa territorial o asociativa, así como fortalecer la gestión del desarrollo agropecuario y rural y contribuir a mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales y la competitividad del país […]». 42 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero 40.

Asimismo, para la expedición de los decretos 418, 419 del 7 de marzo de 2016, por los cuales se definió las plantas de personal de las agencias, y 420 de igual fecha, por el cual se suprimieron unos empleos del Incoder, se hizo referencia a la existencia del «[…] estudio técnico que trata el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 228 del Decreto 019 de 2012, obteniendo el concepto técnico favorable de ese Departamento Administrativo de la Función Pública» y la correspondiente disponibilidad presupuestal. 41.

De ahí que en efecto existió un estudio técnico que precedió la liquidación del Incoder y la supresión de los empleos de la planta de personal de la entidad extinta, el cual como se expuso en primera instancia, no fue aportado o solicitado como prueba por la parte demandante en el sub judice. 42. Sin embargo, de acuerdo con los motivos que dieron origen a los decretos de supresión del Incoder y empleos de aquel, fueron concordantes con la finalidad que se propuso el gobierno nacional al expedir la Ley 1753 del 9 de junio de 2015, por la cual se adoptó el plan nacional de desarrollo 2014-2018.

En efecto, de la revisión de este último documento se observó la razón que la motivó fue «arreglo institucional integral y multisectorial con presencia territorial de acuerdo con las necesidades de los pobladores rurales y los atributos del territorio, que permita corregir las brechas de bienestar y de oportunidades de desarrollo entre regiones rurales», dentro de los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. 43.

Ahora bien, en criterio de la impugnante se desconoció el artículo 167 del Código General del Proceso, pues «[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», empero están relegadas de aquella carga, cuando se trate de «los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba». 44.

Al respecto, la jurisprudencia ha explicado que los hechos notorios son aquellos cuya existencia puede invocarse sin necesidad de prueba alguna; en tanto que las afirmaciones o negaciones indefinidas no conllevan una afirmación o negación opuesta de forma directa o indirecta, lo cual hace que sean imposibles de determinar en el tiempo y el espacio y, por ello, quien la manifiesta está relegado de probarla y traslada la carga de la prueba a quien en su contra se alegue87. 45.

En términos de la Corte Suprema de Justicia, las negaciones indefinidas «están comprendidas entre la clase de hechos imposibles, excluidos del tema de prueba, esto es 87 Así lo consideró el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 27 de agosto de 2020, dentro del proceso con radicado 68001-23-31-000-2002-01065-01(52869) 43 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero cuando a pesar de que puedan existir o ser ciertos no es posible acreditarlos»88, es así, por ejemplo, cuando el acreedor expresa que no ha recibido pago alguno de parte del deudor, de tal manera que el hecho a que se refiere la negación, esto es la falta de pago, no es factible de ubicar en el tiempo ni el espacio. 46.

En tal sentido, si bien existen negaciones que en apariencia son indefinidas, lo cierto es que debido a la determinabilidad en el tiempo y el espacio de los hechos a los que se refiere, son susceptibles de acreditación y, por tanto, el onus probandi o carga de la prueba permanece sobre quien expresa la negación y persigue con ella el efecto de la norma jurídica, por lo que se debe guardar especial cuidado y no confundir la imposibilidad de la prueba con la simple dificultad o la omisión probatoria de la parte89. 47.

En este caso, la demandante adujo que no existió un estudio técnico, por ende «quien tenía la carga de la prueba eran las entidades demandadas y si lo tenían debían haberlo aportado, situación que nunca ocurrió, por la simple razón que no existieron y no los tienen. Si se revisa con detenimiento, folio por folio la basta documental obrante en el plenario van a concluir como lo hizo la falladora de instancia, que no existe en el proceso, ni en la realidad dicho estudio técnico». 48.

Sin embargo, para la Subsección no es de recibo este argumento, en la medida en que este hecho era susceptible de acreditación por los diversos medios de prueba al alcance de la parte que lo alegó, de aquellos establecidos en el artículo 165 del CGP, de modo que no existe el hecho notorio o negación indefinida aducido por la impugnante, máxime cuando de la revisión de las normas se determinó que en efecto sí existió el estudio técnico realizado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el cual fue aprobado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, sin que se efectuaran reparos concretos en su contra a fin de que fueran objeto de reparo ante esta jurisdicción. 49.

Ahora, la demandante pretendía que existiera un estudio técnico particular y distinto en relación con cada uno de los servidores que serían retirados o incorporados. 50. Sobre el particular, la Subsección señala que una de las causales de retiro del servicio de quienes desempeñen empleos de carrera es la prevista en el literal l) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004 es la supresión del empleo, evento en el que 88 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 4 de febrero de 2020, expediente 50001-31-03-001-2010-00060-01 89 DEVIS ECHANDÍA, H., Teoría General de la Prueba Judicial.

Tomo 1, Quinta edición. Bogotá. Temis, 2002, pág. 64. 44 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero tienen el derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal. 51. Al efecto la creación de las nuevas plantas de personal, de acuerdo con los artículos 46 de la Ley 909 de 2004 y 2.2.12.1, 2.2.12.2 y 2.2.12.3 del Decreto 1083 de 2015, debe fundamentarse en necesidades del servicio o la modernización de la administración derivadas del estudio técnico correspondiente, con una metodología de diseño organizacional y ocupacional, dentro del marco de los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.

Su contenido mínimo está delimitado por: i) análisis de los procesos técnico- misionales y de apoyo; ii) evaluación de la prestación de los servicios; y iii) examen de las funciones, perfiles y cargas de trabajo de los empleos. 52. Es así como la normativa prevé el análisis de funciones, perfiles y cargas de trabajo de los empleos, mas no de los servidores en particular como lo pretendió la demandante. 53.

De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que en efecto el empleo de la demandante se suprimió con fundamento en una causal de orden legal, esto es la extinción del Incoder con ocasión de la creación de las Agencias Nacional de Tierras y de Desarrollo Rural, precedida de un estudio técnico realizado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el cual fue aprobado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, sin que se allegara o solicitara su decreto como prueba ni efectuara algún reparo en concreto, más allá de que se efectuara en forma individual por cada funcionario; circunstancia que no correspondía a lo establecido en la ley, pues la motivación de aquel corresponde al análisis objetivo de las funciones, perfiles y cargas de los empleos, más no de funcionarios en particular y concreto.

Por consiguiente, no se desvirtuó la legalidad de los decretos 421 de 2016 y 1193 de 2016. 54. Asimismo es preciso señalar que la creación de una planta de personal temporal no constituyó una prueba de la improvisación de la entidad, pues lo cierto es que, tal y como quedó planteado en la Resolución 403 del 22 de noviembre de 201690, por mandato legal91, los organismos están facultados para la creación de empleos de carácter transitorio con la motivación técnica y la disponibilidad presupuestal, para «cumplir con ciertas necesidades del servicio que no puedan ser desempeñadas por ninguno de los servidores de la planta permanente; adelantar 90 Por la cual se adoptó el manual de funciones y competencias laborales para los empleos de carácter temporal de la planta de personal de la Agencia de Desarrollo Rural 91 Ley 909 de 2004, artículo 21 45 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero programas o proyectos especiales, o cumplir necesidades del personal por sobrecarga determinada por hechos excepcionales». 55.

Así las cosas, no prospera el cargo de la apelación concerniente a la falsa motivación de la supresión y creación de empleos, a saber la supresión del Incoder, de conformidad con lo expuesto en el artículo 2.2.12.2, ordinal 1, del Decreto 1083 de 2015. 56. Ahora bien, de acuerdo con las normas señaladas en precedencia, luego de la supresión de un empleo de carrera administrativa, la norma prevé un procedimiento consistente en la incorporación [artículo 2.2.11.2.1 del Decreto 1083 de 2015], y ante la imposibilidad de esta, la reincorporación [artículo 28 del Decreto Ley 760 de 2005] o la indemnización [artículo 32 del Decreto Ley 760 de 2005], tal como ocurrió en el caso concreto, según pasa a exponerse: 46.1 Por medio del Oficio 20162146706 del 5 de diciembre de 2016 [uno de los actos acusados], se le comunicó el retiro del servicio a partir del 6 de diciembre siguiente, debido a la finalización del proceso de liquidación del Incoder y la imposibilidad de incorporación en las plantas de personal de las Agencia Nacional de Tierras -ANT- y Agencia de Desarrollo Rural -ADR, en las cuales no se encontró empleo igual o equivalente vacante, de tal manera que de acuerdo con lo estipulado en el artículo 29 del Decreto-ley 760 de 2005, podía optar por la indemnización92 o la reincorporación en un empleo de carrera igual o equivalente al suprimido en otras entidades de la Rama Ejecutiva. 46.2 En virtud de las peticiones 64674 del 13 de diciembre de 2016 y el 1º de junio de 2017, en las que manifestó su voluntad de reincorporación, la CNSC expidió la Resolución 201741020071255 del 6 de diciembre de 2017, por la cual agotó el procedimiento establecido en el artículo 28 del Decreto 760 de 2005, así: Procedimiento para la reincorporación establecido en el art. 28 del Dcto.

Ley 760 de 2005 Primer orden: «[e]n la entidad en la cual venía prestando el servicio» El Incoder desapareció el 7 de diciembre de 2016, por lo que era imposible física y jurídicamente en esa entidad Segundo orden: «[e]n la entidad o entidades que asuman las funciones del empleo suprimido» Una vez verificadas las plantas de personal de las agencias que asumieron las funciones del extinto Incoder, se observó la equivalencia respecto del empleo profesional especializado, código 2028, grado 24, con el correspondiente al gestor T1, grado 17.

Sin embargo, del análisis de las vacantes se evidenció que estaban provistas por 92 Prevista en el parágrafo 2 del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, reglamentada en el artículo 2.2.11.2.5 del Decreto 1083 de 2015 46 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero servidores con derechos de carrera, y en otra entidad no existía el cargo, a saber: Entidad Denominación Código Grado Número de vacantes Análisis Agencia de Desarrollo Rural - ADR Gestor T1 17 Una (1) vacante El empleo se encuentra provisto de manera definitiva, por un servidor que ostenta derechos de carrera administrativa en el empleo.

Agencia Nacional de Tierras - ANT Gestor T1 17 Dos (2) vacantes Los empleos se encuentran provistos de manera definitiva por servidores que ostentan derechos de carrera administrativa. Agencia de Renovación del Territorio - ART Gestor T1 17 Cero No se encontraron empleos con esa denominación. j Tercer orden: «[e]n las entidades del sector administrativo al cual pertenecía la entidad, la dependencia o el empleo suprimido» En virtud del estudio técnico realizado por los analistas del Grupo de Provisión del Empleo el 23/11/17, concluyó que «los empleos pertenecen al mismo nivel jerárquico, desarrollan funciones afines, tienen requisitos de estudios y experiencia similares y en cuanto al salario son equivalentes conforme con lo determinado por artículo 2.2.11.2.3 del Decreto 1083 de 2015, además se pudo determinar que Marta Isabel Labrador Forero, acreditó el cumplimiento de los requisitos mínimos para el desempeño del empleo denominado profesional especializado, código 2028, grado 24, perteneciente a la Secretaría General, Grupo de gestión en contratación e Inteligencia de Mercados ubicado en Bogotá D.C., en la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despajadas, siendo procedente entonces su reincorporación».

El estudio técnico realizado por el Grupo de Provisión del Empleo en el que se fundamentó la CNSC fue el siguiente: «[…] Empleo suprimido Empleo posible reincorporación NIT 830122398-0 NIT 800498379-9 Entidad Extinto instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER Entidad Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras Despojadas Nivel Profesional Nivel Profesional Nomenclatura del empleo Profesional especializado Nomenclatura del empleo Profesional especializado Código 2028 Código 2028 Grado salarial 24 Grado salarial 24 Salario año 2016 $6.545.669 Salario año 2016 $6.545.669 Área funcional Secretaría General Área funcional Secretaría General Dependencia Contratación Dependencia Gestión en Contratación e Inteligencia de Mercados 47 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero Ubicación geográfica del empleo Bogotá D.C. Ubicación geográfica del empleo Bogotá D.C. PROPÓSITO PRINCIPAL Gestionar las actividades relacionadas con las etapas precontractual, contractual y pos contractual de los procesos de contratación que adelante la entidad para el cubrimiento de las necesidades misionales, administrativas y en las diferentes actividades de la dependencia contribuyendo de esta manera en el desarrollo de su misión acorde con la normatividad vigente PROPÓSITO PRINCIPAL Coordinar el Grupo de Gestión en Contratación e Inteligencia de Mercados, dirigiendo y supervisando todas las actividades necesarias para el adecuado funcionamiento de la contratación de la entidad FUNCIONES 1 Coordinar, promover y participar en la elaboración de los documentos de la etapa precontractual del proceso de contratación garantizando la veracidad de la información en los mismos, según las necesidades institucionales y la normatividad vigente 1 Dirigir todos los asuntos contractuales de competencia de la Secretaría General Proyectar y tramitar para la firma del Director o su delegado, los actos administrativos que este le indique conforme con las competencias del Grupo Gestión en Contratación e Inteligencia de Mercados de la Secretaría General, y que deba suscribir conforme a la Constitución Política, la ley y los reglamentos tendientes a dar dinamismo a los procesos de contratación que adelanta la Unidad 2 Coordinar las actuaciones de la dependencia orientando el desarrollo de los trámites y procesos de selección de contratistas para atender las necesidades misionales y de apoyo de la entidad 2 Coordinar la conformación de los comités que se requieran para adelantar los diferentes procesos de selección y demás trámites contractuales que requiera la Unidad.

Diseñar la estrategia de orientación a los diferentes empleados públicos sobre la supervisión de contratos y demás asuntos referentes a la contratación en las entidades públicas. 3 Proyectar los contratos, convenios y demás actos administrativos contractuales que le sean asignados con sujeción a la normatividad vigente y previa revisión de los requisitos legales 3 Preparar, proyectar. revisar y realizar el seguimiento a todo lo referente a los procesos de contratación de la Entidad, con miras a que estos sean desarrollados. dentro de todos los marcos legales que le competan 4 Gestionar la aplicación de los procedimientos de contratación, entre otros, la revisión y proyección de los actos, pliegos de condiciones, asistencias a audiencias, evaluación de propuestas de los diferentes procesos de contratación que le sean asignados, de conformidad con las disposiciones vigentes 4 Dar lineamientos a las demás dependencias de la Entidad, en la elaboración de estudios previos formulación de los términos de referencia y pliegos de condiciones necesarios, de acuerdo con lo establecido en la Ley. 5 Absolver verbalmente o por escrito, las consultas de las Direcciones Territoriales y dependencias Que le sean asignadas, en lo relacionado con los aspectos legales de contratación 5 Preparar y revisar las respuestas a las observaciones, objeciones, reclamaciones, consultas y a las peticiones que involucren temas contractuales de competencia de la Secretaría General Preparar y revisar los informes solicitados por la Secretaría General o demás dependencias de la Unidad, los cooperantes y/o por los organismos de control sobre asuntos relacionados con los temas contractuales a cargo del Grupo Gestión en Contratación e Inteligencia de Mercados 6 Liderar la construcción del plan de acción anual en lo relacionado con el Grupo de Contratación y realizar el seguimiento y reporte, de acuerdo con los lineamientos establecidos 6 Apoyar la elaboración del Plan de Compras de la Unidad en lo referido a los asuntos contractuales Preparar y apoyar la ejecución del Plan Estratégico Institucional en los asuntos contractuales de competencia de la Secretaría General, así como formular y ejecutar los planes de acción que se requieren 8 Asistir a las reuniones que se Le delegue y 8 Asistir a las socializaciones que realice la Entidad, 48 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero (sic) participar en Ias jornadas de capacitación para desarrollar las competencias necesarias para el ejercicio del empleo (sic) en el desarrollo y desempeño de sus funciones y competencias, de acuerdo con la Resolución 00432 del 27 de junio de 2016 9 Ejercer las actividades de supervisión de los contratos que celebre la entidad y que le sean asignados con el fin de facilitar el logro de los objetivos y estrategias institucionales con base en la normatividad legal vigente 9 Ejercer la supervisión que le sea designada bajo los parámetros definidos en la Ley 1474 de 2011 De acuerdo con la Resolución 0934 del 28 de diciembre de 2015 CONOCIMIENTOS BÁSICOS O ESENCIALES • Contratación estatal. • Conocimiento en Derecho Administrativo y constitucional • Conocimiento básico de las normas de calidad y MECI • Informática básica 1.

Normatividad sobre procesos de restitución de tierras. 2. Administración pública. 3. Contratación estatal. 4. Convenios de cooperación internacional. 5. Contratación con normas de diferentes cooperantes. 8. Formación y seguimiento de planes de contratación de entidades públicas y proyectos de cooperación internacional. 9. Coordinación de actividades y procesos contractuales. 10.

Procedimientos para exigibilidad de garantías y sanciones pecuniarias derivadas de la actividad contractual 10. Liquidación de contratos y cierres de convenios 11. Normas de presupuesto nacional REQUISITOS DE ESTUDIOS REQUISITOS DE ESTUDIOS CIENCIAS SOCIALES Y HUMANAS Título Profesional en Derecho. Título de Postgrado en la modalidad de especialización en contratación estatal y afines Tarjeta o matrícula profesional en los casos reglamentados por la Ley Título profesional del núcleo básico de conocimiento en Derecho y Afines Título de posgrado en la modalidad de especialización en áreas relacionadas con las funciones del cargo Tarjeta o matrícula profesional en los casos reglamentados por la Ley REQUISITOS DE EXPERIENCIA REQUISITOS DE EXPERIENCIA Cuarenta y tres (43) meses de experiencia profesional relacionada Cuarenta y tres (43) meses de experiencia profesional relacionada ANÁLISIS DE EQUIVALENCIA DE EMPLEOS Criterios de equivalencia funcional Verificadas las funciones específicas de los empleos, se observó que éstos se asimilan en: Los empleos comparados están relacionados con el desarrollo de las actividades y procedimientos pertenecientes al proceso de contratación pública de sus respectivas entidades, lo cual implica que tengan capacidades, competencias y conocimientos específicos en cada una de las etapas contractuales, desde la construcción del plan de acción y plan de compras de la entidad, hasta proyección de pliegos, contratos, minutas, adendas y demás elementos propios de la contratación estatal, conforme a la normativa vigente.

Lo anterior implica que los dos empleos deban realizar el seguimiento de los contratos, la supervisión de los mismos, y la orientación a las dependencias sobre asuntos contractuales que requieran asesoría o resolución de consultas atenientes a los aspectos legales de la contratación de la entidad. Núcleo de conocimiento básico o esenciales En lo relacionado con los núcleos básicos del conocimiento (NBC) ambos empleos requieren conocer los conceptos de contratación estatal y conocimientos en administración pública.

Criterios de equivalencia de estudios Los empleos contemplan como requisito de formación académica, título profesional en Derecho y posgrado en la modalidad de especialización en contratación estatal y afines. Criterios de equivalencia de experiencia En cuanto al requisito de experiencia ambos empleos exigen cuarenta y tres (43) meses de experiencia profesional relacionada […]» 57.

Del análisis expuesto en precedencia, se establece que a través del Decreto 420 de 2016, se determinó que el empleo de profesional especializado 2028 24 era equivalente al de gestor T1 17 en las agencias creadas a través de los decretos 2363 y 2364 de 2015, sin que ello fuera objeto de debate por la demandante. 49 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero 58.

En la Agencia Nacional de Desarrollo Rural se creó dentro del nivel profesional un cargo de gestor, código T1 grado 17, en la dependencia y área en donde se ubicara el empleo y este se ocupó desde el 20 de abril de 2016 con un servidor con derechos de carrera, según lo expuesto en la Resolución 201741020071255 del 6 de diciembre de 2017 de la CNSC y lo certificado por esa entidad en el oficio del 5 de octubre de 2021.

Asimismo se crearon dos cargos en la planta de carácter temporal, sin que fuera posible nombrar a la apelante en aquel, debido a que su creación obedecía al cumplimiento de las actividades permanentes de la administración, el desarrollo de programas con una duración determinada, sobrecarga de trabajo o cualquier otro hecho excepcional.

En todo caso, para la fecha de expedición de la constancia señalada en precedencia [5 de octubre de 2021], no existía planta de carácter transitorio en la ADR. 59. Por su parte, la Agencia Nacional de Tierras informó con el Oficio 20211031526881 del 16 de noviembre de 2021, que dos fueron los cargos creados con denominación gestor T1 grado 17, y en estos también se nombró a servidores de carrera administrativa, tal como se expuso por la CNSC en la resolución ya citada; en tanto que en los dos creados en la planta transitoria fueron provistos en encargo. 60.

Es así como se acreditó que los cargos de gestor T1 grado 17 creados en las agencias que reemplazaron al extinto Incoder fueron suplidas con personas que también tenían derechos de carrera y por ende, también gozaban de estabilidad laboral y del derecho preferente a ser vinculados en empleos equivalentes, sin que procediera un estudio técnico en relación con los funcionarios que fueron incorporados y sin que se allegara elemento de prueba alguno tendiente a demostrar que no cumplían con los requisitos mínimos académicos y de experiencia para el ejercicio del empleo o que se «[…] hubiera privilegiado a servidores vinculados en provisionalidad». 61.

Lo anterior, en atención a que del contenido del artículo 167 del CGP, se extrae el principio de la carga de la prueba, en el que se establece que a las partes les incumbe acreditar los hechos que alegan y constituyen fundamento de sus pretensiones, de tal manera que ellas soportan las consecuencias de su inactividad, descuido o de su equivocada actividad probatoria.

Entonces, quien afirma un hecho es quien está obligado a probarlo, de tal manera que es obligación de quien pretenda el reconocimiento de un derecho, demostrar los hechos que se ponen de presente en la demanda o en su contestación para soportar las 50 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero pretensiones o las excepciones de la defensa, a través de los medios de prueba previstos por el legislador93. 62.

Así las cosas, ante la imposibilidad de que la decisión de la administración por la cual denegó la reincorporación en el segundo orden de provisión, esto es, en las agencias que asumieron las funciones del extinto Incoder, encuentran sustento en normas de orden constitucional y cobijados por la presunción legalidad, en virtud de la cual el empleador, al elegir los servidores públicos con quienes las proveyó, tuvo en consideración aspectos como sus méritos académicos y profesionales, experiencia y antecedentes laborales para tomar una decisión con el propósito de lograr la prestación de un mejor servicio y, con ello, en la satisfacción del interés general. 63.

Es así como le correspondía a la demandante desvirtuar tal presunción, al acreditar que se le retiró del servicio aun cuando no solo cumplía con los requisitos mínimos para el ejercicio del empleo, sino mejores condiciones a fin del mejoramiento del servicio, razón por la cual tampoco prospera este cargo de la apelación. 64. Es así como dentro del tercer orden de provisión establecido en la norma, luego de realizado un estudio técnico con el empleo de profesional especializado, código 2028, grado 24, en lo concerniente a las equivalencias respecto del área funcional, asignación salarial, objeto principal, funciones, conocimientos básicos, requisitos de estudios y experiencia, se determinó la reincorporación en la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y que ocurrió con la Resolución 364 del 3 de mayo de 2018 desde el 11 de mayo de 2018 en la Secretaría General, Grupo de Atención y Servicio al Ciudadano. 65.

Por último, no había lugar al pago de los dos años durante los cuales permaneció retirada del servicio hasta que se dispuso su vinculación en la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, en la medida en que de conformidad con el parágrafo del artículo 2.2.11.2.1 del Decreto 1083 de 2015, una vez producida la reincorporación, el tiempo servido antes de la supresión del cargo debía acumularse con el servido a partir de aquella, para 93 Para ese efecto, el artículo 165 del CGP previó los medios de prueba de que se puede disponer en el marco de un proceso judicial así: «[s]on medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez.

El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio, preservando los principios y garantías constitucionales». 51 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero efectos de causación de prestaciones sociales, beneficios salariales y demás derechos laborales. 66.

En esa medida y contrario a lo aducido por la parte apelante, se establece que en el presente caso la administración garantizó el debido proceso establecido en el título VI, artículos 28 a 31 del Decreto 760 de 2005, en concordancia con el 44 de la Ley 909 de 2004, y 2.2.11.2.1 y subsiguientes del Decreto 1083 de 2015, por lo que este cargo de la apelación tampoco prospera. 2.4.

Costas 67. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 68. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 69.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma94. 70.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 94 En el igual sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 52 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero 71.

En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 4. Conclusión 72. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que no se acreditó la falsa motivación de los actos que ordenaron la liquidación del Incoder y la supresión de los empleos, pues estuvo precedido de un estudio técnico presentado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en razón de la necesidad de contar con un arreglo institucional integral y multisectorial con presencia territorial, de acuerdo con las necesidades de los pobladores rurales y los atributos del territorio, que permitiera corregir las brechas de bienestar y oportunidades de desarrollo entre regiones rurales, y en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas al presente de la República a través del artículo 107 creó la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural. 73.

Ahora, la norma exige un estudio técnico respecto fundamentado en necesidades del servicio o la modernización de la administración, que como mínimo el análisis de funciones, perfiles y cargas de trabajo de los empleos, mas no de los servidores en particular como lo pretendió la demandante. 74. Tampoco se vulneró el debido proceso, comoquiera que ante la imposibilidad de la incorporación, la demandante manifestó su voluntad de reincorporación, como en efecto ocurrió desde el 11 de mayo de 2018 en la Secretaría General, Grupo de Atención y Servicio al Ciudadano de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.

En consecuencia, los actos administrativos se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico. 75. En esas condiciones, se confirmará la sentencia proferida el 29 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que denegó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 29 de agosto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que negó las 53 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03204-02 (7835-2023) Demandante: Marta Isabel Labrador Forero pretensiones de la demanda presentada por Marta Isabel Labrador Forero, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.

Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclaración de voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020- 00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JNFG