Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: AGENCIA PARA LA REINCORPORACIÓN Y LA NORMALIZACIÓN Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. Subrogación de obligaciones contractuales. Defecto fáctico por indebida valoración probatoria SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la entidad accionante, quien actúa a través del jefe de la Oficina Jurídica, contra la sentencia de 24 de abril de 2023, dictada por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la acción de tutela.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La parte actora relató que la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación, Ministerio del Interior, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, hoy Agencia para la Reincorporación y la Normalización, con el fin de que se anularan los Oficios Nos. OFI14-003675/JMSC 5202023 de 26 de febrero de 2014 y OFI14-00015850/JMSCD 52040 de 25 de febrero de 2014 y, en consecuencia, que se declarara la existencia de una relación laboral subyacente o encubierta.

Señaló que con posterioridad a la fijación del litigio, la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas cambió su denominación a la de Agencia para la Reincorporación y la Normalización, sin que se subrogaran las responsabilidades que surgieran como consecuencia de un proceso judicial adelantado por las obligaciones contractuales celebradas.

Indicó que el Tribunal Administrativo de Nariño en fallo de 24 de febrero de 2017, negó las pretensiones de la demanda en razón a que no se demostró el elemento de la subordinación, necesario para la configuración del contrato realidad. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Sostuvo que la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue decidido por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado en sentencia de 7 de abril de 2022, en el sentido de revocar la decisión del a quo y, en su lugar, declaró la nulidad de los oficios demandados y la existencia de un contrato realidad entre la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero y la Agencia para la Reincorporación y la Normalización entre los periodos del “13 de abril de 2007 y el 30 de junio de 2007; el 5 de julio de 2007 y el 30 de abril de 2008; el 2 de mayo de 2008 y el 28 de febrero de 2009; el 5 de marzo de 2009 y el 4 de octubre de 2009; el 27 de octubre de 2009 y el 10 de junio de 2010; el 21 de junio de 2010 y el 31 de diciembre de 2010; el 12 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2011; y el 27 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2012”.

Finalmente, manifestó que la ahora demandante solicitó la aclaración de la sentencia, al considerar que “no es posible imputar responsabilidad alguna por los periodos reclamados entre 2007 y 2011 que, en todo caso, corresponden a periodos previos a la creación de la entidad y que fueron celebrados y ejecutados por otras entidades del Estado -Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE)”.

Agregó que esa solicitud fue negada mediante proveído de 1 de diciembre de 2022, cuya notificación se surtió el 17 de enero de 2023. 2. Fundamentos de la acción La Agencia para Reincorporación y la Normalización presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, supuestamente vulnerados por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado con la sentencia de 7 de abril de 2022 y el auto de 17 de enero de 2023, proferidos en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 52001-23-33-000-2014- 00412-01.

En primer lugar, se refirió a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, respecto de los cuales concluyó que se cumple con la relevancia constitucional, pues se vulnera el debido proceso de la entidad accionante, se agotaron los recursos ordinarios, la solicitud de amparo se radicó dentro del plazo razonable, se explicaron las irregularidades decisivas en la sentencia objetada, concernientes en que la decisión objetada resultaba ultra petita, pues se declaró la existencia de contrato realidad bajo pretensiones que no se formularon en la demanda, y no se trata de tutela contra providencia de tutela.

Luego afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto fáctico, toda vez que el fallo objetado no tuvo en cuenta la fijación del litigio que se planteó de acuerdo con los hechos y las pretensiones de la demanda. Indicó que “el inconveniente recaba en que la Sección Segunda del Consejo de Estado no advirtió que la litis se había trabado sobre el reconocimiento de una relación laboral en tiempos específicos; es necesario aclarar que tanto el Ministerio del Interior como el DAPRE participaron en la suscripción de los contratos cuestionados por la demandante en esos tiempos específicos, razón por la cual tales entidades fueron demandadas como extremos pasivos en el presente litigio y, aunque no puede ignorarse que la ARN no fue la única entidad que desde el inicio contrató por prestación de servicios con la demandante, sí fue la última en hacerlo, lo cual no significa que sea la única que deba ser condenada por tal hecho, entre otras porque la ARN no fue la entidad en quien se subrogaron todas las obligaciones derivadas de la suscripción de los contratos de las demás entidades, siendo necesario que estas hubieren sido también incluidas como responsables en la parte resolutiva de la sentencia proferida por el alto tribunal”.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Señaló que, si bien la autoridad judicial accionada advirtió la participación de varias entidades en la suscripción de los contratos de prestación de servicios, plasmándolo de tal manera en la fijación del litigio, sorpresivamente solo condenó a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización y le impuso la carga económica de solventar la indemnización respecto de toda la cadena contractual, pese a que la parte demandante en el proceso ordinario solo suscribió un limitado número de contratos con la mencionada Agencia. Sostuvo que la providencia objetada se equivocó al considerar que la prestación periódica de los programas de paz a partir de las oficinas regionales mediante contratos de prestación de servicios, se hizo con el fin de ocultar una relación laboral y no con el objeto de dar cumplimiento a los fines trazados por el gobierno nacional, además que no permitió que se ejerciera el derecho de defensa de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, más aún cuando fue condenada por periodos en los cuales no tuvo intervención en la ejecución de los contratos de prestación de servicios que fueron suscritos por la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero con otras entidades.

Indicó que en primera instancia del proceso ordinario se realizó el trámite judicial adecuado, toda vez que de acuerdo con las pretensiones que se plantearon en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se fijó el litigio en los siguientes términos: “Examinar si a la parte demandante le asiste o no el derecho a la estructuración de un contrato laboral”.

La entidad actora señaló que fue condenada por obligaciones que no tenía a su cargo, las cuales no se subrogaron y por las que en ningún momento tuvo oportunidad de ejercer su derecho de defensa, toda vez que no era de su competencia sino de las demás entidades vinculadas al proceso ordinario. Resaltó que se vulneró el derecho al debido proceso con la decisión condenatoria consistente en ordenar el pago de las obligaciones contraídas por otras entidades y por las que le era imposible defenderse al no haberlas contraído y por las cuales ningún precepto la obligaba a responder.

Afirmó que “la decisión [de] declarar la existencia de un contrato realidad entre la señora Zambrano y la ARN, sin que sea posible acreditar la existencia de los elementos jurídicos necesarios, entre esos, la ‘subordinación’ por parte de esta entidad, pues como se ha indicado, esta Agencia no se había creado”. Agregó que en la decisión proferida se declaró la existencia de la relación laboral con la demandante entre el periodo del 13 de abril de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2012, sin embargo, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente y las consideraciones de la decisión, para estos periodos la demandante fue contratada por el DAPRE- Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas y por el Patrimonio Autónomo CERLALC, que hacía parte del extremo pasivo y que no fue condenada, lo que fue objeto de solicitud de aclaración. Por último, manifestó que la decisión objeto de reproche constitucional no fue congruente, en tanto debió pronunciarse sobre la responsabilidad de todas las entidades demandadas y no solo condenar a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, pasando por alto que el extremo demandado estaba conformado por más entidades.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 3. Pretensiones En el escrito de tutela se formuló la siguiente: “1. Que se conceda el amparo de tutela, como mecanismo definitivo de protección de los derechos fundamentales al debido proceso, derecho de defensa y contradicción de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, los cuales fueron vulnerados por el Consejo de Estado – Subsección A- dentro del Proceso judicial adelantado en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho presentada por MÓNICA LUCÍA ZAMBRANO ROSERO, mediante el fallo del 7 de abril de 2022, notificado el 05 de mayo de 2022, así como del auto del 1 de diciembre de 2022, notificado el 17 de enero de 2023, mediante el cual se Resuelve solicitud de aclaración de sentencia que decidió recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia. 2.

Como consecuencia de lo anterior, se revoque y deje sin efectos la decisión judicial del 7 de abril 2022. 3. Se ordene que se profiera una nueva sentencia judicial ajustada a Derecho, observando los límites establecidos en la fijación del litigio y el debido proceso y garantías de la Agencia para la reincorporación y la Normalización”. 4.

Pruebas relevantes En correo electrónico de 13 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Nariño remitió link de acceso al expediente digital No. 52001-23-33-000-2014- 00412-01, que contiene las actuaciones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero contra la Nación, Ministerio del Interior, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Agencia para la Reincorporación y la Normalización. 5.

Trámite procesal Por auto de 7 de marzo de 2023, la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, razón por la cual ordenó notificar a la parte demandante y a la autoridad judicial accionada, así como al Tribunal Administrativo de Nariño, a la Nación – Ministerio del Interior, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a la señora Mónica Zambrano Rosero y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 6.

Oposición 6.1. Respuesta de la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado En escrito de 13 de marzo de 2023, el consejero encargado del despacho ponente de la sentencia objetada pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela. Afirmó que contrario a lo manifestado por la entidad accionante, la decisión objetada realizó el análisis relativo a la autoridad que le correspondía responder por las condenas que surgieran con ocasión de la declaratoria de la existencia de la relación laboral encubierta de la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, lo que respaldó con los argumentos expuestos en el fallo de 7 de abril de 2022.

Por último, señaló que de la lectura de las normas que crearon la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y que pasó a denominarse Agencia para la Reincorporación y la Normalización en virtud del Decreto 897 de 2017, se obligó por mandato de la ley a responder por las obligaciones contractuales y derivadas de estas, por aquellos contratos y convenios que se encontraran vigentes al momento de su creación y que hubieran Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sido celebrados por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 6.2.

Respuesta del Tribunal Administrativo de Nariño En escrito de 14 de marzo de 2023, el magistrado ponente de la decisión primera instancia en el proceso ordinario, informó que la misma se ajustó a las normas vigentes y a la jurisprudencia, por lo que no se puede utilizar la acción de tutela como una tercera instancia. 6.3. Respuesta de la señora Mónica Lucía Zambrano Rocero En escrito de 22 de marzo de 2023, en su condición de tercera con interés, pidió al juez constitucional no conceder las pretensiones de la solicitud de amparo, en tanto considera que se está utilizando como una tercera instancia, para lo cual se apoyó en los argumentos expuestos en el auto de 1 de diciembre de 2022, con el propósito de evidenciar que lo planteado en la acción de tutela ya fue resuelto por la autoridad judicial accionada.

Agregó que la tutela resulta temeraria, toda vez que presentó otra solicitud de amparo con similares supuestos a los que se propone en el mecanismo constitucional de la referencia. 6.4. Coadyuvancia del Ministerio del Interior En escrito de 13 de marzo de 2023, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica solicitó que se conceda el amparo del derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, que se deje sin efectos el fallo de 7 de abril de 2022, proferido por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado.

Afirmó que la autoridad judicial accionada “concede pretensiones Ultra Petita, nunca solicitadas por la demandante, dentro del libelo demandatorio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, declarando la existencia del contrato realidad, entre la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero y el Ministerio del Interior, dentro de periodos anteriores a los solicitados, incluyendo así aspectos que no estaban contenidos en la demanda y que por tanto, nunca fueron objeto de debate, soslayando los principios constitucionales por vicios de procedimiento, ante la inconsonancia que acaece cuando ‘el juzgador desconoce los linderos trazados por las partes en la demanda y en la contestación al dictar la sentencia’, donde el Ministerio del Interior, no tuvo oportunidad alguna para controvertirlos, precisamente porque en la fijación del litigio el periodo pretendido por la señora Zambrano Rosero, es totalmente diferente al declarado por el Consejo de Estado en la citada providencia, vulnerando de forma palmaria el debido proceso”.

Sostuvo que de conformidad con la sentencia de 23 de junio de 2005, en la que la Sección Segunda del Consejo de Estado se reiteró la necesidad de que sean debidamente acreditados los tres elementos de una relación de trabajo -prestación personal del servicio, remuneración y subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleado-, no se observó en ningún caso que la señora Zambrano Rosero cumpliera a cabalidad con los mismos, así como tampoco se constató en las bases de datos del Ministerio del Interior información que pudiera determinar que estuviera vinculada a esa cartera ministerial.

Señaló que de conformidad con los presupuestos fácticos esbozados por la parte accionante dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 del material probatorio allegado se infiere que en ningún momento esa cartera ministerial pretendió disfrazar una relación laboral a través de la figura de la tercerización, toda vez que el contrato de encargo fiduciario por virtud del cual la empresa Productividad Empresarial envió en misión a la señora Zambrano Rosero, surgió de la necesidad de la prestación de unos servicios específicos en un momento determinado de tiempo, los cuales no hacen parte del giro ordinario de la misionalidad, facultad que le asiste a las entidades públicas de contratar la prestación de servicios en los eventos que así lo demanden.

Indicó que no existe fundamento jurídico ni fáctico para las pretensiones formuladas en la demanda, en cuanto a que el Ministerio del Interior fungió como empleador directo de la demandante, como quiera que dentro de las pruebas aportadas al plenario se observa que su vinculación obedeció a un contrato que suscribió con la empresa denominada Productividad Empresarial, dentro del periodo comprendido entre el 1 de septiembre de 2006 y el 12 de abril de 2007, por lo que la declaratoria de existencia de contrato realidad nunca debió considerarse para el presente caso.

Resaltó que se le vulneró el derecho fundamental al debido proceso, no solo por la declaratoria de existencia de un contrato realidad, sino también al conceder el reconocimiento de periodos que nunca fueron solicitados por la accionante. Finalmente, manifestó que la providencia objetada desconoce los límites establecidos en la fijación del litigio y concede de manera ultra petita, pretensiones adicionales a las propuestas. 6.5.

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, guardó silencio aun cuando se le notificó en debida forma del auto admisorio de la acción de tutela. 7. Sentencia de tutela impugnada La Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado por sentencia de 24 de abril de 2023, negó las pretensiones de solicitud de amparo constitucional porque no encontró configurado el defecto procedimental alegado.

En primer lugar, precisó que “la actora plantea su reparo en el marco de un defecto fáctico, se observa que su cargo consiste en la aparente falta de congruencia entre la demanda y el fallo de segunda instancia proferido en el proceso con radicado No. 52001-23-33-000-2014-00412-00/01. Es decir, su inconformidad con el fallo no se deriva principalmente de una indebida valoración de las pruebas, sino de la extralimitación de la autoridad judicial accionada al proferir un fallo ultra petita.

En consecuencia, se analizará este cargo como un defecto procedimental”. Señaló que el análisis sobre la normatividad y la naturaleza jurídica de las entidades demandadas realizado por la autoridad judicial accionada no fue arbitrario, pues estudió la creación del Fondo de Programas Especiales para la Paz en 1997, así como el rol de los Ministerios del Interior y de Defensa Nacional en su gestión hasta el año 2006.

Sostuvo que en la sentencia objetada se precisó que la Comisión Intersectorial para la Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas, adscrita al Ministerio del Interior, operó el Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas hasta Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 el 2006, cuando por virtud del artículo 1 del Decreto 3041 de 2006 se modificó la estructura del Ministerio del Interior y se dispuso que las funciones relacionadas con la coordinación y dirección para desarrollar el programa serían cumplidas por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Afirmó que el Decreto 3043 de 2006 creó en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, la cual desarrolló el Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas durante cinco años.

Posteriormente, con el Decreto 4138 de 2011 se creó la Alta Consejería para la Reintegración como una unidad administrativa especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio propio, adscrita al referido departamento administrativo. Resaltó que “los contratos vigentes celebrados por el DAPRE en el marco de las funciones asignadas a la Alta Consejería para la Reintegración, el artículo 23 de dicho decreto, indicó: <<Los contratos […] vigentes celebrados por el [DAPRE], cuyo objeto corresponda a las funciones y actividades propias de la Alta Consejería [para la Reintegración], se entienden subrogados a la [ACR], la cual continuará con su ejecución en los mismos términos y condiciones>>.

Luego, mediante el Decreto 897 de 2017, la ACR cambió de nombre a la ARN”. Indicó que la autoridad judicial accionada concluyó que la ejecución del Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas estuvo inicialmente bajo la dirección de dos entidades del orden nacional (Ministerio del Interior y la Alta Consejería para la Reintegración), que se sucedieron en su continuidad sin que existiera subrogación entre una y otra de los derechos y obligaciones surgidos.

Agregó que, posteriormente, las obligaciones contractuales que se encontraran vigentes al momento de creación de la Agencia de Reincorporación y la Normalización fueron subrogadas por esta para su continuidad en los mismos términos y condiciones. Adujo que para el año 2006 y parte del 2007, la demandante trabajó por intermedio de la empresa Productividad Empresarial Ltda. como trabajadora en misión para el Ministerio del Interior, con el propósito de desarrollar labores relacionadas con el Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas, los cuales rigieron hasta 2007 y la relación laboral se configuró con respecto al mencionado ministerio como entidad encargada de ejecutar la política encaminada a materializar el programa.

De allí, sostuvo, contrario a lo afirmado por la parte actora, la autoridad judicial accionada sí encontró responsable al Ministerio del Interior por el periodo comprendido entre el 25 de noviembre de 2005 al 12 de abril de 2007. De otra parte, desestimó las pretensiones de la coadyuvancia presentada por el Ministerio del Interior, al considerar que la autoridad judicial accionada explicó adecuadamente el fundamento de su decisión con respecto a esa entidad.

En definitiva, expresó que no se configuró un defecto procedimental, en tanto la condena impuesta a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización por los periodos comprendidos entre el 13 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2012 es consecuente con las pretensiones de la demanda, donde se solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral con varias entidades entre los años 2005 y 2012.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 8. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia, solicitó su revocatoria y, en su lugar, que se acceda al amparo constitucional solicitado.

Afirmó que en la sentencia impugnada no se resolvieron los argumentos relacionados con el defecto fáctico “por una indebida apreciación de pruebas, se materializa en el alcance que se les otorga a los elementos o situaciones con base en los cuales se pretende acreditar la subordinación por parte de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización y, consecuentemente, la existencia de un contrato realidad durante los contratos de prestación de servicios ejecutados entre 2007 y 2011 los que, por demás, no podían ser objeto de debate por parte de esta Agencia”.

Sostuvo que la autoridad judicial accionada “generó responsabilidad a la entidad respecto de situaciones en las que es materialmente imposible que esta Agencia (ya sea como Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas o como Agencia para la Reincorporación y la Normalización) pudiere realizar alguna actuación, pues, al no ser la entidad que celebró y ejecutó dichos contratos (dicha entidad contratante y ejecutora fue el DAPRE en el marco de las funciones asignadas a la Alta Consejería para la Reintegración), carece tanto la ARN como la ACR (en tanto Agencia Colombiana para la Reintegración) de los elementos necesarios que le permitieran ejercer su derecho de defensa, observando todas las garantías del debido proceso”.

Indico que la autoridad judicial accionada declaró la existencia de un contrato realidad entre la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero y la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, sin que ello sea física y jurídicamente posible acreditar, más aún la existencia de los elementos jurídicos necesarios, como la subordinación, pues la agencia no existía jurídicamente y su creación se da en fecha posterior a los reclamos de la demandante.

Señaló que si bien las pretensiones de la demanda están encaminadas a que se reconozca y paguen las prestaciones sociales presuntamente causadas durante la ejecución del contrato de prestación de servicios, la discusión se enmarca en unos límites temporales que definen las partes contractuales involucradas en la ejecución de estos. Resaltó que los contratos cuyos plazos de ejecución comprendían: i) el 13 de abril de 2007 y el 30 de junio de 2007; ii) el 5 de julio de 2007 y el 30 de abril de 2008; iii) el 2 de mayo de 2008 y el 28 de febrero de 2009; iv) el 5 de marzo de 2009 y el 4 de octubre de 2009; v) el 27 de octubre de 2009 y el 10 de junio de 2010; vi) el 21 de junio de 2010 y el 31 de diciembre de 2010, se encontraban terminados y, por ende, no son objeto de subrogación. Afirmó que los contratos de prestación de servicios regidos por el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, se encuentran eximidos de ser liquidados por mandato expreso del artículo 60 de la referenciada normatividad, por lo que el término de su temporalidad, las implicaciones jurídicas de este fenecieron y como consecuencia natural de ello, sería imposible ser subrogados dado que el vínculo jurídico terminó. Finalmente, manifestó que la subrogación opera por disposición legal y bajo las condiciones y límites señalados y, por ende, la aplicación indebida de esta norma Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 también se traduce en limitaciones al debido proceso que se debió impartir en el proceso judicial de origen, pues no puede subrogarse lo que no existe.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Delimitación del debate y planteamiento del problema jurídico 2.1.

La entidad accionante, en el escrito de impugnación, desarrolló argumentos relacionados con i) que la decisión impugnada no se refirió al defecto fáctico alegado por la indebida valoración probatoria que hizo la autoridad judicial accionada frente al elemento de la subordinación y ii) que la liquidación de los contratos de prestación de servicios o la terminación de estos como situación que no permitía la subrogación de la obligación. Sin embargo, la Sala se abstendrá de realizar alguna valoración al respecto, toda vez que no fueron propuestos en esos términos en el escrito de tutela, razón por la cual cualquier pronunciamiento sobre ese particular podría vulnerar el derecho fundamental al debido proceso y a la defensa de la autoridad judicial accionada. 2.2.

De otra parte, se observa que en el escrito de tutela y en la impugnación, la entidad demandante reprocha la constitucional de la sentencia de 7 de abril de 2022 y el auto de 17 de enero de 2023, ambas providencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado. Sin embargo, la Sala se limitará a realizar el estudio respecto de la primera decisión que fue la que resolvió de manera definitiva la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.3.

Así mismo, valga indicar que en la sentencia impugnada se adecuó el debate propuesto en el escrito de tutela al defecto procedimental, empero, en la impugnación la entidad accionante manifestó que se dejó sin resolver algunos cargos relacionados con el defecto fáctico, razón por la cual se procederá a delimitar el debate solo frente a este último y de acuerdo con los argumentos expuestos para sustentarlo. 2.4.

Precisado lo anterior, le corresponde a la Sala establecer, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar el fallo de 24 de abril de 2023, dictado por el juez de tutela de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, y si la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado en la sentencia de 7 de abril de 2022, incurrió supuestamente en un defecto fáctico, en razón a que la entidad accionante no existía cuando se celebraron los contratos de prestación de servicios y su creación fue posterior a la demanda formulada por la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, además que no se condenó a otras entidades que también tuvieron responsabilidad laboral. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico6;

(ii) Defecto procedimental absoluto7; (iii) Defecto fáctico8; (iv) Defecto material o sustantivo9; (v) Error inducido10; (vi) Decisión sin motivación11; (vii) Desconocimiento del precedente12 y (viii) Violación directa de la Constitución. 1 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 2 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 7 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 8 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 9 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 10 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 11 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 12 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo13 y de la Corte Constitucional14. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. La parte accionante presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, supuestamente vulnerados por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado con la sentencia de 7 de abril de 2022 que, a su juicio, incurrió en un defecto fáctico, porque la entidad actora no existía para el momento en el que se celebraron los contratos de prestación de servicios y su creación fue con posterioridad a la demanda de la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, además que no se condenó a otras entidades que también tuvieron responsabilidad laboral.

En primera instancia, por medio de sentencia de 24 de abril de 2023, la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que la Agencia para la Reincorporación y la Normalización no demostró que la autoridad judicial accionada incurriera en un defecto procedimental. En el escrito de impugnación, la parte actora insistió en el defecto fáctico frente a la inexistencia de la agencia demandante cuando se celebraron los contratos de prestación de servicios, a lo que agregó que su creación fue con posterioridad a la discusión propuesta por la señora Zambrano Rosero en el proceso ordinario. 4.2.

En torno al defecto fáctico, la Corte Constitucional ha considerado que se configura cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.

Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción”. 13 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 14 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Así mismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse el defecto fáctico: 1) una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.

Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez; 2) una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución15, o cuando se dan por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión 16.

Es decir que, dado el carácter restringido y excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, no corresponde al juez constitucional reabrir el debate probatorio o de la interpretación de las normas legales utilizadas para resolver el caso. Por lo tanto, su labor se limita a evidenciar aquellos errores manifiestos del fallo, que lo hacen incompatible con los derechos fundamentales. 4.3.

Previo a estudiar los cargos alegados en el escrito de tutela e impugnación, la Sala considera necesario realizar un breve recuento de las diferentes actuaciones que se adelantaron en el curso del proceso ordinario, así: La señora Mónica Lucía Zambrano Romero presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio del Interior, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, con el fin de que se declarara la configuración de un contrato realidad, así: • Con el Patrimonio Autónomo DAPRE, Fondo de Programas Especiales para La Paz administrado por La Fiduprevisora S.A., entre el 25 de noviembre de 2005 y el 31 de agosto de 2006. • Con el Ministerio del Interior entre el 1 de septiembre de 2006 y el 12 de abril de 2007. • Con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas entre el 13 de abril y el 30 de junio de 2007. • Con el Patrimonio Autónomo CERLALC, representada por la Fiduagraria, entre el 5 de julio de 2007 y el 28 de febrero de 2009. • Con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas entre el 5 de marzo del 2009 y el 31 de diciembre de 2011. • Con la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas entre el 26 de enero y el 15 de diciembre de 2012.

El Tribunal Administrativo de Nariño en fallo de 24 de febrero de 2017 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se demostró la existencia de 15 Sentencia T-781 de 2011, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. 16 Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 una relación laboral en tanto la demandante cumplió el objeto contractual sin que mediaran órdenes o instrucciones sobre la forma de realizar su trabajo y, además, que el programa gubernamental tenía una finalidad transitoria por lo que no era posible presumir el elemento subordinación. La señora Mónica Lucía Zambrano Romero interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. La Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado en sentencia de 7 de abril de 2022 revocó esa determinación y declaró la existencia del contrato realidad con el Ministerio del Interior entre el 25 de noviembre de 2005 y el 12 de abril de 2007, periodo respecto del cual aplicó la prescripción. Igualmente, declaró la existencia del contrato realidad en relación con la Agencia para la Reincorporación y la Normalización por los periodos comprendidos entre el 13 de abril de 2007 y el 30 de junio de 2007, el 5 de julio de 2007 y el 30 de abril de 2008, el 2 de mayo de 2008 y el 28 de febrero de 2009, el 5 de marzo de 2009 y el 4 de octubre de 2009, el 27 de octubre de 2009 y el 10 de junio de 2010; el 21 de junio de 2010 y el 31 de diciembre de 2010, el 12 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2011 y el 27 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2012.

Luego de la concesión y admisión del recurso de apelación, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en segunda instancia, oportunidad en la que la apoderada de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización allegó escrito dentro del término. Posteriormente, como primera cuestión, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado se refirió a la entidad que debería responder en caso de que se reconociera la existencia de una relación laboral subyacente, para lo cual señaló lo siguiente: “Al respecto, la Subsección sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con la evolución normativa del Fondo de Programas Especiales para la Paz, la entidad llamada a responder por las condenas a que haya lugar con ocasión de la declaratoria de la existencia de una relación laboral corresponderá a aquella o aquellas, respecto de la(s) cual(es) se verifique(n) los tiempos de vinculación contractual que, dadas las circunstancias del PRVC, podría ser el Ministerio del Interior y de Justicia, el DAPRE - Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, y/o la Agencia para la Reintegración y Normalización. Por medio del artículo 9 de la Ley 368 de 1997, se creó el Fondo de Programas Especiales para La Paz, «como una cuenta especial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, sin personería jurídica, administrada como un sistema separado de cuentas», cuyo objeto era la «financiación de programas de paz encaminadas a fomentar la reincorporación a la vida civil de grupos alzados en armas, que demuestren su voluntad de incorporarse a la vida civil mediante su desmovilización y la dejación de armas.» Con la Ley 418 de 1997 se crearon las normas tendientes a dotar al Estado Colombiano de «[…] instrumentos eficaces para asegurar la vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho y garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Constitución Política y/o los Tratados Internacionales aprobados por Colombia»; así mismo, el parágrafo 1.º del artículo 6 de dicho compendio, dispuso que el Gobierno Nacional reglamentaría «una subcuenta en el Fondo de Programas Especiales para la Paz creado por la Ley 368 de 1997, con el fin de financiar los planes, programas y estrategias que se implementarán en los territorios que se establezcan como zonas estratégicas de intervención integral.

La financiación de estos planes, programas y estrategias provendrán de recursos adicionales del presupuesto público, recursos de cooperación internacional y aportes del sector privado.» A su turno, el parágrafo del artículo 14 de la Ley 434 de 1998, modificó el inciso primero del artículo 10 de la Ley 368 de 1997, e incluyó en el objeto del Fondo de Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Programas Especiales para La Paz «[…] la financiación de las acciones que realice el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia […]».

El artículo 25 de la Ley 782 de 2002 que prorrogó y modificó la Ley 418 de 1997 «dispone que las personas desmovilizadas bajo el marco de acuerdos con las organizaciones armadas al margen de la ley o en forma individual podrán beneficiarse, en la medida que lo permita su situación jurídica, de los programas de reincorporación socioeconómica que para el efecto establezca el Gobierno Nacional»; es por ello que, a efectos de facilitar a los desmovilizados mecanismos que les permitieran incorporarse a un proyecto de vida de manera segura y digna, que se promulgó el Decreto 128 de 2003 para reglamentar lo pertinente en materia de reincorporación a la sociedad civil, en donde se previó que la política conducente a desarrollar el programa de reincorporación a la sociedad y los beneficios socioeconómicos reconocidos, sería fijada por el Ministerio del Interior, en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional.

Por su parte, el Decreto 200 de 2003 estableció como una de las funciones del Ministerio del Interior y de Justicia la de diseñar, coordinar, ejecutar y evaluar la política de Estado dirigida a la reincorporación a la vida civil de personas o grupos armados y organizados al margen de la ley, que se desmovilicen o hagan dejación voluntaria de las armas, en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional.

Así, de conformidad con el artículo 45 de la Ley 489 de 1998, que señala que cuando, por mandato legal o en razón de sus características, existan funciones a cargo de dos o más ministerios, departamentos administrativos o entidades descentralizadas, el Gobierno Nacional podrá crear comisiones intersectoriales, se ordenó, mediante el Decreto 1262 de 2004, la creación de la Comisión Intersectorial para la Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas, adscrita al Ministerio del Interior y de Justicia, la cual estaría encargada «de la coordinación y orientación superior de la ejecución de los programas y actividades relacionados con reincorporación a la vida civil de personas o grupos armados y organizados al margen de la ley, que se desmovilicen o hagan dejación voluntaria de las armas».

Comisión bajo la cual operó el Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas hasta el año 2006, cuando por virtud del artículo 1 del Decreto 3041 de 2006, se modificó la estructura del Ministerio del Interior y de Justicia, y se dispuso que las funciones señaladas en el numeral 7, artículo 2 y en el numeral 19, artículo 6 del Decreto 200 de 2003, relacionadas con la coordinación y dirección para desarrollar el PRVC, serían cumplidas por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, DAPRE.

Para los anteriores efectos, el Decreto 3043 de 2006 creó en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, la cual desarrolló el mencionado programa durante 5 años. Con la expedición del Decreto 4138 de 2011 se creó la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, ACR, como una «unidad administrativa especial, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio propio, denominada […], adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República».

En punto a los contratos vigentes celebrados por el DAPRE en el marco de las funciones asignadas a la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración, el artículo 23 de dicho decreto, indicó: «Artículo 23. Contratos Vigentes. Los contratos y convenios actualmente vigentes celebrados por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, cuyo objeto corresponda a las funciones y actividades propias de la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, se entienden subrogados a la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, la cual continuará con su ejecución en los mismos términos y condiciones. […] Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a través del Fondo de Programas Especiales para la Paz, continuará ejecutando, hasta tanto se efectúen las adecuaciones presupuestales, las apropiaciones presupuestales comprometidas hasta la entrada en funcionamiento de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas.

Este procedimiento se aplicará para la ejecución de las cuentas por pagar y las reservas presupuestales de las vigencias fiscales de 2010 y 2011. Los contratos que versen o hayan tenido por objeto actividades propias o relacionadas con las funciones y actividades propias de la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas serán liquidados por la Agencia para lo cual el Departamento Administrativo de la Presidencia deberá remitirle la documentación que se requiera».

Con ocasión de la emisión del Decreto 897 de 2017, la unidad administrativa cambió su nombre a la de Agencia para la Reincorporación y Normalización, ARN, y para todos los efectos de sus funciones será referida con dicha denominación. Bajo el anterior recuento normativo, encuentra la Sala que la ejecución del programa PRVC, estuvo inicialmente bajo la dirección de dos entidades del orden nacional, que se sucedieron en su continuidad sin que existiera subrogación entre una y otra de los derechos y obligaciones surgidos con ocasión del mismo, y que corresponden al Ministerio del Interior y de Justicia, y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas.

En lo que atañe a esta última, entiende la Subsección que, de conformidad con las disposiciones referenciadas, las obligaciones contractuales que se encontraran vigentes al ingreso en la vida jurídica de la ARN, serían subrogadas, dando continuidad a las mismas en términos y condiciones. En conclusión: la determinación de la persona jurídica llamada a responder ante la posible declaración de existencia de un contrato realidad en el asunto que se discute, dependerá de los tiempos en los que se acredite la vinculación contractual, y la verificación de los beneficiarios del servicio prestado por la demandante, que bien podría ser el Ministerio del Interior y de Justicia; el DAPRE – Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas; y/o la ARN” (subrayas y negrillas por fuera del texto original).

De lo anterior, se observa que la autoridad judicial accionada evidenció que varias entidades participaron en el desarrollo del Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas y la celebración de los contratos de prestación de servicios con la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero. Por consiguiente, luego de analizar el marco normativo y las particularidades del caso concreto, señaló que las entidades a responder eran el Ministerio del Interior y de Justicia; el DAPRE – Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas y la Agencia para la Reincorporación y la Normalización. Frente a esta última entidad, evidenció que las obligaciones contractuales relacionadas con la ejecución del programa en mención y que se encontraban vigentes al momento en que ingresó a la vida jurídica la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, serían subrogadas, dando continuidad a las mismas en términos y condiciones.

Luego, a partir del análisis del material probatorio que reposaba en el expediente, arribó a la conclusión de que los elementos del contrato de trabajo estaban cumplidos, en especial, el de la subordinación, respecto del cual sostuvo lo siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 “Con todo, para esta Subsección resulta claro que, contrario a lo aducido por el tribunal de primera instancia, las pruebas allegadas en el curso del proceso permiten dilucidar que, si bien las funciones desempeñadas por la señora Zambrano Rosero se encontraban enmarcadas dentro del alcance de los objetos de los contratos de prestación de servicios que suscribió con las entidades demandadas, y de lo certificado por la empresa de servicios temporales, debió cumplir y acatar instrucciones y directrices a instancias de las mismas, por superiores que determinaban su desempeño, el cumplimiento de horarios, y el sometimiento a trámites administrativos.

Ahora, a efectos de determinar las partes que intervinieron en los acuerdos bilaterales, y que por tanto fueron beneficiarias de la prestación del servicio de la demandante, conviene remitirse al recuento normativo desarrollado en el primer problema jurídico que se abordó en la presente providencia para, al amparo del mismo, determinar cuál o cuáles de las entidades convocadas debe(n) responder por las condenas que surjan con ocasión de la existencia de la relación laboral encubierta.

Encuentra la Sala que, entre el DAPRE – Fondo de Programas Especiales para La Paz y la sociedad Fiduciaria la Previsora S.A., se suscribió el contrato de encargo fiduciario de administración y pagos No. 110 de 2005, cuyo objeto era «[…] La entrega por parte de EL FIDEICOMITENTE a LA FIDUPREVISORA de recursos entregados al Fondo de Programas Especiales para La Paz por parte del MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA con el objeto que LA FIDUPREVISORA los administre, invierta, elabore los convenios y los contratos y realice los pagos que EL FIDEICOMITENTE le indique, con cargo a los recursos administrados […]; con la finalidad de crear un instrumento de apoyo ágil, eficiente y seguro para el adecuado cumplimiento del PROGRAMA PARA LA REINCORPORACIÓN A LA VIDA CIVIL DE LAS PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS del MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, exclusivamente en lo que respecta a desmovilizaciones colectivas […]».

En el marco del anterior contrato de encargo fiduciario, se suscribió entre la Sociedad Fiduciaria La Previsora S.A. y la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, el contrato de prestación de servicios 084-93-2005 de 2005. A su turno, consta en el expediente que, para el año 2006 y parte del 2007, la demandante laboró por intermedio de la EST Productividad Empresarial Ltda. como trabajadora en misión para el Ministerio del Interior y de Justicia, con el objetivo de desarrollar labores relacionadas con el Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de Grupos y Personas Alzadas en Armas, PRVC.

Así, se tiene que los anteriores contratos rigieron hasta el año 2007, la relación laboral probada entre la interesada y el Ministerio del Interior y de Justicia como entidad encargada funcionalmente de ejecutar la política encaminada a materializar el programa de reincorporación a la sociedad de las personas y grupos que quisiesen dejar de manera voluntaria las armas; de lo que deviene que fue ésta, la entidad era la beneficiaria del servicio prestado por la señora Zambrano Rosero y con respecto de la cual, se determinó la configuración de los elementos del contrato realidad por el periodo comprendido entre el 25 de noviembre de 2005 al 12 de abril de 2007.

Posteriormente, la vinculación contractual de la interesada se dio con la Agencia para la Reincorporación y Normalización, ARN, al haber suscrito de manera sucesiva contratos de prestación de servicios con el DAPRE - Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, con el Patrimonio Autónomo CERLALC – Fiduagraria S.A. y con la ARN, quien por virtud del artículo 23 del Decreto 4138 de 2011, previamente en cita, se subrogó en los derechos y obligaciones de los contratos vigentes a la entrada en rigor de dicho compendio.

En ese sentido, los elementos constitutivos de la relación laboral que surgieron entre la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero y el DAPRE – Alta Consejería, persistieron en el tiempo por el lapso comprendido entre el 13 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2012, conforme se desprende del análisis probatorio efectuado en líneas que preceden.

En conclusión: al haberse demostrado en el proceso la presencia de los elementos que configuran una relación laboral encubierta o subyacente, debe declararse la existencia de una relación laboral encubierta entre el Ministerio del Interior y de justicia; y la Agencia para la Reincorporación y Normalización, ARN con la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, por los períodos arriba referenciados”.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 La Sala observa que la autoridad judicial accionada encontró probado cada uno de los elementos de la relación laboral, razón por cual declaró la configuración del contrato realidad respecto al Ministerio del Interior (periodos 25 de noviembre de 2005 al 12 de abril de 2017) y la Agencia para la Reincorporación y la Normalización17, por los periodos en que la señora Zambrano Romero celebró contrato de prestación de servicios.

Finalmente, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización solicitó la aclaración del fallo de 7 de abril de 2022, la cual fue resuelta por auto de 1 de diciembre de 2022, cuya notificación se surtió el 17 de enero de 2023, en el sentido de negarla, al considerar que lo que pretendía dicha agencia era revivir un debate que ya había culminado, mas no aclarar frases o conceptos que generaran duda al momento de ejecutar la sentencia. 4.4.

Descendiendo al sub examine, la Sala observa que el defecto fáctico alegado por la parte actora en el escrito de tutela y sobre el cual gravita el escrito de impugnación, consistente en que la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado no tuvo en cuenta que la Agencia para la Reincorporación y la Normalización no existía al momento en que se celebraron los contratos de prestación de servicios y que no realizó un estudio respecto a la subrogación de las obligaciones contractuales no se configura, por las siguientes razones: En primer lugar, la autoridad judicial accionada explicó que con ocasión de la expedición del Decreto 897 de 2017, la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas cambió su denominación a la de Agencia para la Reincorporación y la Normalización, y que la ejecución del Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas, estuvo inicialmente bajo la dirección del Ministerio del Interior y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, quienes en un principio garantizaron su continuidad sin que existiera subrogación entre una y otra de los derechos y obligaciones surgidos con ocasión del mismo.

Aunado a lo anterior, evidenció que las obligaciones contractuales que se encontraban vigentes al iniciar la vida jurídica de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización serían subrogadas en virtud de lo dispuesto en el Decreto 897 de 2017, dando continuidad a las mismas en términos y condiciones. Es decir, que contrario a lo manifestado por la parte actora, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado analizó la subrogación de las obligaciones contractuales de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, y determinó que sí se presentó dicha figura a cargo de la segunda entidad, quien debía asumir las obligaciones laborales que se establecieran como consecuencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Asimismo, en la sentencia objetada se observa que además de la entidad accionante, debía responder el Ministerio del Interior y la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos 17 Periodos correspondientes al 13 de abril de 2007 y el 30 de junio de 2007; el 5 de julio de 2007 y el 30 de abril de 2008; el 2 de mayo de 2008 y el 28 de febrero de 2009; el 5 de marzo de 2009 y el 4 de octubre de 2009; el 27 de octubre de 2009 y el 10 de junio de 2010; el 21 de junio de 2010 y el 31 de diciembre de 2010; el 12 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2011; y el 27 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2012.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Alzados en Armas, en caso en el que se configurara la relación laboral subyacente o encubierta. Cuestión diferente es que de las pruebas aportadas al proceso se demostrara que los periodos en que se celebraron los contratos de prestación de servicios, los responsables eran el Ministerio del Interior y la Agencia para la Reincorporación y la Normalización y, además, que los periodos de dicha cartera ministerial estuviesen prescritos, por lo que solo quedaron los correspondientes a la entidad accionante, es decir, de abril de 2007 a diciembre de 2011, indistintamente de que para esa época no existiera la entidad accionante, toda vez que la autoridad judicial accionada había determinado que operó la subrogación de obligaciones contractuales.

De otro lado, la entidad accionante en los escritos de tutela e impugnación reprochó el hecho de que se declarara el contrato realidad, pues no se podía establecer el elemento de la subordinación respecto a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, cuando esta no existía al momento en que se celebraron los contratos de prestación de servicios con la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero.

Al respecto, se advierte que la autoridad judicial accionada estableció que la entidad accionante era la encargada de asumir la responsabilidad laboral y el pago de la condena, no por la existencia de una relación laboral de la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero con la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, sino por la subrogación de obligaciones contractuales.

Igualmente, valga indicar que de conformidad con la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para determinar el elemento de la subordinación, es necesario verificar, además de las particularidades de cada caso, el lugar de trabajo, el horario de las labores, la dirección y control efectiva de las actividades y que sus funciones eran desempeñadas por empleados de planta.

Es decir, que la extinción, creación de una nueva entidad o cambio de denominación de una entidad contratante no es una situación determinante o trascendente que permita establecer, de acuerdo a las particularidades del presente asunto, el elemento de la subordinación y la existencia de una obligación de naturaleza laboral, pues esto es un asunto que solo está relacionado con la responsabilidad frente a la persona contratada mediante contrato de prestación de servicios, lo cual fue analizado suficientemente por la autoridad judicial accionada quien, se reitera, explicó que en el presente asunto la Agencia para la Reincorporación y la Normalización es la llamada a responder por la condena en virtud de la subrogación, figura que se evidenció a partir del estudio del marco normativo efectuado en la sentencia objeto de tutela y las pruebas allegadas al proceso ordinario.

Adicionalmente, se reitera que la autoridad judicial accionada constató que las obligaciones contractuales fueron subrogadas a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, razón por la cual no podía alegar la inexistencia de la entidad para eximirse del pago de la condena impuesta como consecuencia de la declaratoria del contrato realidad.

De otra parte, la entidad demandante reprocha el hecho de que solo fue condenada a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, sin embargo, se precisa que dicho alegato no es de recibo, pues en la sentencia de 7 de abril de Radicado: 11001-03-15-000-2023-01051-01 Demandante: Agencia para la Reincorporación y la Normalización Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 2022, se observa que también se condenó al Ministerio del Interior, cuestión distinta es que la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero permitió que prescribieran los periodos contractuales que se celebraron con la mencionada cartera ministerial, por lo que no era procedente ordenar el pago de emolumentos dejados de cancelar frente a una obligación extinta.

Así las cosas, se observa que la entidad demandante no demostró la configuración del defecto fáctico alegado en el escrito de tutela y en la impugnación, pues la providencia objeto de reproche constitucional explicó la figura de la subrogación de las obligaciones contractuales y la declaró responsable por la relación laboral encubierta, sin que se evidencie alguna situación que se omitiera y que fuese determinante en la sentencia objetada.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia impugnada proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 24 de abril de 2023, proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN