Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Demandante: MARÍA ISABEL DÍAZ SOTO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ – SALA DE DECISIÓN 4 Temas: Tutela contra providencia judicial – Sanción moratoria por pago tardío de cesantías en casos de docentes oficiales – Improcedencia por falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela presentada por la señora María Isabel Díaz Soto, contra el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Con escrito presentado el 2 de mayo de 20231, la señora María Isabel Díaz Soto, actuando por medio de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales “(…) al debido proceso, a la seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, a la igualdad, acceso a la administración de justicia, principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica, al desconocimiento de precedente judicial vertical (…)”. 2.
La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4, el 12 de abril de 2023, mediante la cual confirmó la providencia dictada por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja del 12 de diciembre de 2022, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, iniciado por la actora contra la Nación – Ministerio de 1 Por medio de la ventanilla virtual, acción identificada con número 6944.
Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Boyacá, identificado con el radicado N. º 15001-33-33-008-2022- 00021-00/01. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: (…) Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: (…)2. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La señora María Isabel Díaz Soto labora con la entidad territorial certificada de educación del departamento de Boyacá. 5. El 15 de febrero de 2021, no le fueron consignadas sus cesantías por parte del Ministerio de Educación Nacional.
Por ello, solicitó ante el Fomag el pago de estas, así como de la sanción por mora. 6. Por medio del acto administrativo BOY2021EE027305 del 25 de agosto de 2021, fue negado el reconocimiento y pago de la sanción por mora y la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías. 7. En consecuencia, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag y el Departamento de Boyacá, con el objeto de que (i) se declarara la nulidad del acto administrativo en mención, (ii) se reconociera y pagara las cesantías anualizadas que se causaron para el año 2020, (iii) se pagara la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990, desde el 15 de febrero de 2021 hasta el día en que se efectuara la consignación de la prestación, y (iv) se pagara la indemnización que prevé la Ley 52 2 Transcripción literal que puede contener errores.
Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de 1975 por el pago extemporáneo de los intereses sobre las cesantías. 8. En primera instancia, el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja, en sentencia del 12 de diciembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda, tras argumentar que el régimen que regula las cesantías a favor de los docentes oficiales es especial por cuanto no contempla un plazo máximo para pagar la prestación ni sanciones por su incumplimiento, como si lo hace la Ley 50 de 1990. 9.
En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Boyacá, a través del fallo del 12 de abril de 2023, confirmó la decisión del a quo, al considerar que: (…) desde la perspectiva del principio de legalidad de las faltas y sanciones, los supuestos de hecho de las penalidades que reclama la demanda son incompatibles con los procedimientos presupuestales que prevé la legislación para la financiación y pago de las cesantías y sus intereses.
Esto, sin mencionar que los docentes no poseen cuentas individuales dentro del Fomag y, por ende, la administración de los recursos a su interior no sigue los mismos parámetros que rigen a los fondos privados de cesantías. 10. Dicha providencia fue notificada electrónicamente el 17 de abril de 2023. 1.4. Fundamentos de la vulneración 11.
El apoderado judicial de la tutelante indicó que, el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 no aplicó el régimen de cesantías pertinente al caso concreto, dado que ella pertenecía al sistema anualizado consagrado en las leyes 50 de 1990; 91 de 1989 y 344 de 1996, de manera que el no pago oportuno de dicha prestación generaba la sanción moratoria y una vulneración al ordenamiento jurídico. 12.
Por lo tanto, adujo que el tribunal incurrió en violación directa de la Constitución y defecto sustantivo, ya que, en virtud del valor normativo superior, los jueces deben aplicar las disposiciones consagradas en la Constitución y su desarrollo jurisprudencial en todo momento. 13. Agregó que, la interpretación y aplicación de normas relacionadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de cesantías a los docentes, y con base en la jurisprudencia, era dable concluir que: i) el pago oportuno de las cesantías es una garantía de todos los trabajadores que es protegida por la Constitución, ii) los docentes oficiales son empleados públicos, teniendo en cuenta las funciones que desarrollan, el régimen de carrera al que se encuentran sometidos y la vinculación mediante nombramiento “por lo tanto tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías”. 14.
Adicionalmente, señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en el desconocimiento del precedente al no tener en cuenta la sentencia SU-098 del 17 Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de octubre de 2018 de la Corte Constitucional, en ella se estableció que la Ley 50 de 1990 era aplicable a los docentes adscritos al Fomag y, en consecuencia, tenían el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria que deviene de la consignación tardía de las cesantías anuales. 15.
Asimismo, argumentó que la providencia en cuestión desconoció 203 3 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 06.08.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33- 000-2013- 00666-01, • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 24.01.19.
M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 76001-23- 31-000- 200900867- 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29.07.19. M.P. Nicolás Yepes Corrales. Exp. 11001-0315- 000-2018- 03499-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 02.12.19. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Exp. 08001 23 33 000 2014 00173-01 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 10.06.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00208-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.10.20. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00132-01 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 27.06.21. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 04.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 19001-23- 33- 000-2015- 00445- 02 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 25.11.21. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 01127-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 25.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 40001-23- 40- 000-2017- 00134-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 11.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 0080001-23- 33-000- 2015- 00075-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 28.04.22. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Exp. 76001-23- 33- 000-2013- 00756-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 09.05.22. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Exp. 080001-23- 40-000- 2017- 00795-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 19.05.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 01.07.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 47-001-23- 33-000- 2019- 00376-01. Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sentencias proferidas entre los años 2020, 2021 y 2022 por la Sección Segunda del Consejo de Estado en las que se accedió a las pretensiones de los demandantes al aplicar la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al Fomag y por tener en cuenta la condición más favorable respecto de los derechos laborales de los docentes oficiales. 16.
Indicó que su caso cumplía con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la sanción moratoria conlleva el pago o consignación oportuna del auxilio de cesantías, que necesariamente tiene un alcance al derecho fundamental a la seguridad social. Aunado a lo anterior, expuso que esta acción de tutela en ningún momento fue interpuesta como una tercera instancia. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 17. La magistrada ponente mediante auto del 4 de mayo de 2023 admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y, como parte demandada, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4. 18. Así mismo, dispuso la vinculación, como tercero con interés jurídico en el resultado del proceso al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al departamento de Boyacá y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por tratarse del juez de primera instancia, el extremo pasivo y el tercero interviniente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con radicado N.º 15001-33-33-008-2022- 00021-00/01. 19.
Por último, le reconoció la personería para actuar al abogado Yobany Alberto López, en calidad de apoderado judicial de la señora Díaz Soto. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes contestaciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Boyacá 20. Por medio de correo electrónico remitido el 19 de mayo de 2023, el magistrado ponente de la decisión censurada expuso que con la sentencia SU-573 de 2019, la • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 22.08.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23- 33- 000-2015- 00509-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.09.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23- 33-000- 2015-90124- 01. Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Corte Constitucional varió la posición que fijó en la sentencia SU-098 de 2018 (la cual es el sustento principal de la parte actora), en el sentido de señalar que carecen de relevancia constitucional las acciones de tutela interpuestas contra las sentencias ordinarias que niegan el reconocimiento de la sanción moratoria para los docentes oficiales. 21.
Igualmente, advirtió que diferentes Secciones del Consejo de Estado habían acogido tal criterio, como por ejemplo la Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencia del 23 de marzo de 2023. 22. Así las cosas, puso de presente que el caso en cuestión se adecuaba a los parámetros decididos en las providencias mencionadas, ya que: - El asunto versa sobre prerrogativas eminentemente legales y de carácter económico, como son la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anualizadas y la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías. - Dichos conceptos laborales no tienen una relación directa con un derecho fundamental.
En este sentido, el tribunal expresamente analizó y desestimó el argumento relacionado con el presunto desconocimiento del principio de favorabilidad en materia laboral. - En ningún momento la parte actora afirma que esté en entredicho su mínimo vital, máxime cuando mantiene una relación legal y reglamentaria de la que se deriva una remuneración habitual y periódica. - La accionante redunda en el mismo debate que planteó ante la jurisdicción administrativa, pues esgrimió razonamientos similares a los planteados en la demanda ordinaria y que ya se estudiaron en dos instancias. - El fallo atacado resolvió todos los cargos de la apelación de manera amplia y razonada.
Además, expuso expresamente los motivos que impedían aplicar la posición que fijó la sentencia SU-098 de 2018, debido a que sus supuestos fácticos no eran similares. - La sentencia cuestionada también adelantó un extenso análisis legal y jurisprudencial no solo frente al marco jurídico aplicable a la docente respecto de sus cesantías anualizadas, de acuerdo con su fecha de vinculación, sino también de los elementos necesarios para la configuración de la sanción moratoria y su incompatibilidad con el régimen docente, competencias y dinámica presupuestal. 23.
Adicionalmente, afirmó que la accionante buscaba acceder a una tercera instancia por medio de la presente acción de tutela, por lo que solicitó que se declarara la improcedencia o en su defecto, fueran negadas las pretensiones. 1.6.2. Juzgado Octavo Administrativo Oral de Tunja 24. A través de documento allegado el 19 de mayo del presente año, la juez relató Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 lo sucedido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho e indicó que se dio trámite legal y se agotó el debido proceso al interior de este. 25.
Por otro lado, adujo que la accionante no había argumentado la vulneración de sus derechos fundamentales en el escrito tutelar, sino que se centró en exponer su inconformidad con la sentencia de segunda instancia, por lo cual, resultaba improcedente al no ser esta una tercera instancia destinada a reabrir debates ya concluidos. 26.
Aunado a ello, señaló que “(…) no se cumplió con el requisito de haberse agotado los medios extraordinarios de defensa y no se explicó que con la acción de tutela se pretenda evitar un perjuicio irremediable”. 27. Además, sobre la relevancia constitucional advirtió que en el fallo del tribunal se explicaron claramente las razones por las cuales tal requisito no se encontraba acreditado en el caso de la señora Díaz Soto, “(…) pues de un lado, la Corte Constitucional modificó el criterio de la sentencia SU-098 de 2018, en que se fundó la demanda ordinaria, con la sentencia SU-573 de 2019 y de otro, consideró que no es procedente analizar la regulación del docente bajo los principios de favorabilidad e igualdad, atendiendo el carácter económico de la discusión”. 1.6.3.
Fiduprevisora S.A. 28. Mediante escrito enviado el 23 de mayo de 2023, la coordinadora de tutelas de la entidad, actuando en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mencionó que, en el Fomag no hay cuentas individuales para los docentes y los valores que corresponden a las cesantías no se consignan, pues están presupuestados y se trasladan al fondo desde el primer mes de cada vigencia. 29.
Por ende, no podría configurarse la sanción moratoria contemplada en la Ley 50 de 1990, artículo 99, para el escenario del Fomag, ya que lo que castiga la ley en mención es la consignación inoportuna de las cesantías y, al estar vedada la posibilidad de la consignación de las cesantías de los docentes del Fomag, se descarta algún tipo de sanción. 30.
Precisó que las circunstancias fácticas relacionadas con el caso que desató la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018 no corresponden a las mismas en las que se fundan las pretensiones de la demanda que resulto desfavorable para la accionante y que reclama por vía tutela, ya que, en el caso concreto, no se cuestiona una afiliación inoportuna al Fomag que haya devenido en el retardo de la consignación de las cesantías.
En este caso, la demandante reclamó la consignación extemporánea de sus cesantías en los plazos establecidos en la Ley 50 de 1990 e indemnización por pago inoportuno de los intereses, frente a lo cual, es imposible que se cause una demora respecto de un hecho que la administración no puede ejecutar en el régimen especial de los docentes, ya que resulta inviable realizar una Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 consignación ante la ausencia de cuentas individuales por cada afiliado. 31.
En consecuencia, indicó que la acción constitucional resultaba improcedente, toda vez que las autoridades judiciales del proceso ordinario actuaron conforme a la normativa y jurisprudencia establecida. Por lo cual, manifestó que no era dable afirmar que se hubiera presentado una transgresión a las garantías fundamentales de la actora. 32.
Adicionalmente, solicitó que se declarara la improcedencia y fuera desvinculada por no estar legitimado en la causa por pasiva. 1.6.4. Gobernación de Boyacá 33. En memorial remitido el 25 de mayo del año en curso, la apoderada del departamento mencionó en primer lugar que, hasta la fecha el órgano de cierre de lo contencioso administrativo no había proferido sentencia de unificación que zanjara el fondo de lo solicitado en la acción de tutela, es decir si los docentes oficiales tienen derecho al pago de la sanción moratoria por la presunta consignación extemporánea de las cesantías de conformidad con el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, así como al pago de indemnización por el pago inoportuno de los intereses sobre las cesantías de conformidad con la Ley 52 de 1975. 34.
Seguido de ello, solicitó que las pretensiones de la demanda de tutela fueran desestimadas, al no existir vulneración alguna de los derechos fundamentales de la accionante. 35. Señaló que, la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 no es aplicable a los docentes oficiales afiliados al Fomag, en razón a que a estos servidores los ampara un régimen jurídico especial en materia de reconocimiento y pago de cesantías que no contempla tal sanción, máxime cuando el trámite tal como está establecido en la norma especial se cumplió en su integridad, puesto que la liquidación para el año 2021 se realizó dentro de los 20 primeros días hábiles del mes de enero y se remitió al fondo en medio electrónico el 4 de febrero de 2021 y en medio de físico el día 5 siguiente y así mismo, los recursos se empezaron a aprovisionar desde el mes de enero de 2021. 36.
Por otro lado, respecto de la sentencia SU-098 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, explicó que en ella se resolvió una acción de tutela de un docente nombrado en provisionalidad que nunca fue afiliado al Fomag, y que solicitó al ente territorial el reconocimiento y pago de sus cesantías conforme la Ley 50 de 1990. En sede judicial ordinaria se accedió parcialmente a las pretensiones, por lo que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Consejo de Estado consideraron que era inaplicable la Ley 50 de 1990 al docente demandante.
En consecuencia, puso de presente que el criterio expuesto en esta no resultaba vinculante para el caso presente, pues no guardaba identidad fáctica ni jurídica. Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 37.
En cuanto a los requisitos de procedencia de la acción de tutela mencionó que “(…) no puede siquiera considerarse la posibilidad que el Consejo de Estado en sede de tutela, emita un nuevo pronunciamiento de fondo sobre los hechos debatidos”, al no contener una clara y marcada importancia constitucional, además de haber garantizado el debido proceso a todos los intervinientes y haber dictado una decisión soportada en situaciones fácticas y jurídicas probadas al interior del proceso. 1.6.5.
María Isabel Díaz Soto 38. De forma posterior, el apoderado judicial de la parte actora remitió documento contentivo de argumentos respecto de las contestaciones allegadas por los demás vinculados. 39. Adujo que, si bien debía respetarse la autonomía e independencia judicial, existía una necesidad de pronunciamiento en sede de tutela debido a la voluminosa y reiterativa posición jurisprudencial de las altas cortes.
Además de reiteró los argumentos expuestos en el escrito tutelar. 40. Pese a que el Ministerio de Educación Nacional y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado fueron notificados en debida forma, guardaron silencio4. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 41. El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por la señora María Isabel Díaz Soto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021. 42.
Lo anterior, por cuanto la acción de tutela se dirige, contra el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4, por tanto, debe aplicarse el numeral 5º de la última norma referida. 2.2. Solicitud de desvinculación 43. La Fiduprevisora S.A. actuando en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solicitó la desvinculación por, a su juicio, carecer de legitimación en la causa por pasiva, sin embargo, esta petición será negada, en tanto, la vinculación al proceso se 4 Índice 8 de SAMAI.
Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 realizó en calidad de tercero, y no como la autoridad contra la cual se encuentra dirigido el reparo señalado por la parte actora, en atención al interés que le asiste en las resultas del presente trámite. 2.3.
Problema jurídico 44. Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 45. De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 vulneró los derechos fundamentales al “(…) debido proceso, a la seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, a la igualdad, acceso a la administración de justicia, principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica, al desconocimiento de precedente judicial vertical (…)” de la señora María Isabel Díaz Soto, con ocasión de la sentencia del 12 de abril de 2023 que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías? 46.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva y; (iii) estudio del caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 47.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6 y declaró su procedencia7. 48.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 7 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 49. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 50.
Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.5.1.
Relevancia constitucional8 51. Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará la improcedencia del mecanismo de amparo, dado que carece de relevancia constitucional al no cumplir con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 20229. 2.5.2. Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 52.
A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, respectivamente, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre. 8 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;
Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. 9 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 53.
La acción constitucional reprochó las sentencias dictadas dentro de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto contra las liquidaciones oficiales de revisión expedidas por la DIAN, en las que se incluyó como ingresos gravados la tarifa del IVA por los servicios de producción prestados por RTI S.A.S. y se le sancionó por inexactitud frente a las declaraciones sobre el impuesto sobre las ventas que presentó por el año gravable 2010. 54.
En el proceso de tutela llevado a cabo por el Consejo de Estado, la Sección Quinta definió en primera instancia declarar la improcedencia por no encontrar satisfecho el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad, y negó otros cargos de la acción constitucional. En segunda instancia, la Sección Primera confirmó integralmente la decisión del a quo. 55.
Se resalta que, al momento de estudiar los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sección Quinta se limitó a examinar la inmediatez, que no se tratara de una acción de tutela contra una decisión de la misma naturaleza y la subsidiariedad. En cuanto a la Sección Primera, estudió los 6 requisitos fijados por la Corte Constitucional.
Pese a que los encontró satisfechos todos, salvo el de la subsidiariedad frente a uno de los cargos, sobre la relevancia constitucional determinó que “se invocaron los derechos fundamentales presuntamente vulnerados”. 56. La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 57.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: (…) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad. 58.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 (…) lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. 59.
Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (…) (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal10 (Énfasis de la Sala). 60.
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico11; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional12”.
(…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. (…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”13 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”14 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) 10 Sentencia SU-573 de 2019. 11 Sentencia SU-103 de 2022. 12 Sentencia SU-103 de 2022. 13 Sentencia SU-103 de 2022. 14 Sentencia SU-128 de 2021. Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto15, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal16. (Resaltado de la Sala) 61. Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado.
Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental; (ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.6.
Caso en concreto 62. La controversia propuesta por la señora Díaz Soto no tiene relevancia constitucional, al tratarse de un asunto que versó sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías en un proceso judicial que resultó desfavorable a sus intereses. Lo anterior, toda vez que el caso obedece a una situación con presupuestos fácticos análogos a los estudiados por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 del 2019, mediante la cual declaró la improcedencia de tres acciones constitucionales seleccionadas para revisión por revestir de una naturaleza eminentemente legal y patrimonial. 63.
En el fallo del 12 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 realizó un extenso análisis de la inaplicabilidad de la sentencia de unificación 098 de 2018 al caso concreto, de acuerdo con el criterio establecido en la SU-573 de 2019, pues como punto de partida, la autoridad judicial accionada advirtió que la SU-098 de 2019 no contenía trascendencia constitucional. 64.
El tribunal expuso que la sentencia unificatoria en mención extendió la sanción moratoria que prevé la Ley 50 de 1990 a favor de una docente oficial, pero advirtió que la Corte Constitucional no se pronunció sobre la indemnización por el pago tardío de los intereses de las cesantías. Sin embargo, pese a que se trataba también de un caso de docente oficial, las condiciones particulares del caso no eran similares. 65.
Frente a ello relató que, en aquel proceso “(…) la demandante se retiró del 15 Sentencia SU-573 de 2019. 16 Ibid. Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 servicio y en ese momento descubrió que la entidad territorial respectiva no la afilió al Fomag ni a ningún fondo de cesantías por un error administrativo, lo que significó que nunca consignó a su favor sus cesantías anualizadas.
Por esa razón, demandó al municipio respectivo para que reconociera y pagara la sanción moratoria correspondiente, ya que no trasladó al Fomag la obligación de depositar los dineros”. 66. No obstante, en el presente caso, fue puesto de presente que “(…) la parte demandante sigue vinculada al servicio, la entidad territorial realizó su afiliación al Fomag oportunamente y en debida forma, no se reprocha la falta de consignación de las cesantías, y las entidades señaladas como responsables de las penalidades son tanto el Departamento de Boyacá como el Ministerio de Educación, sin precisar sus competencias específicas respecto de la supuesta aplicabilidad de la sanción (cuestión que sí era clara en el otro caso). 67.
Aunado a dichas diferencias, la autoridad demandada mencionó en la providencia judicial cuestionada que la sentencia SU-573 de 2019 sostuvo que la discusión relativa a la aplicabilidad de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 versa sobre una cuestión meramente legal, con una connotación de contenido patrimonial, y no involucra la protección de derechos fundamentales. 68.
Por ello, concluyó que los aspectos antes referidos no permitían que fuera procedente analizar la regulación de los docentes bajo los principios de favorabilidad e igualdad, pues el carácter meramente económico de la discusión impedía que el asunto trascendiera al plano constitucional, como ya varias Secciones del Consejo de Estado lo habían reiterado. 69.
De igual forma, el tribunal reconoció que si bien en el 2020 la Sección Segunda del Consejo de Estado había proferido algunas sentencias que extendían a favor de los docentes oficiales la sanción moratoria por la consignación extemporánea de cesantías anualizadas, en aplicación del principio de transparencia explicó que por las razones antes mencionadas se apartaba de respetuosamente de dicha posición y, además, resaltó que la alta corporación no había dictado sentencia de unificación que zanjara definitivamente la discusión, cuyos efectos fueran vinculantes. 70.
En efecto, los argumentos de la accionante, independientemente bajo qué yerros fueron articulados, están encaminados a determinar si la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías, prevista en el numeral 3.º del artículo 99 de la Ley 50 de 1999 es aplicable a su condición de docente afiliado al Fomag, es decir que pretende que se dirima un asunto de mera legalidad y de naturaleza económica. 71.
Además, la decisión de la autoridad judicial accionada no se encuadra, en un comportamiento arbitrario, defecto sustantivo, violación directa a la Constitución o en un desconocimiento del precedente judicial, pues consideró las normas relevantes y aplicables a los docentes oficiales así como la jurisprudencia vigente, a partir de lo cual concluyó que no era procedente seguir el criterio señalado en la sentencia SU- Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 098 de 2018, por cuanto en dicha providencia se analizó un asunto de presupuestos fácticos y jurídicos diferentes al puesto bajo su examen, con lo que se observa que introdujo una carga argumentativa suficiente y razonable sobre dicho aspecto. 72.
Por último, se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional. Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 2.7.
Conclusión 73. Por las razones expuestas, se declarará la improcedencia de acción de tutela porque no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional toda vez que la parte actora pretende que el juez constitucional realice nuevamente el estudio zanjado en el proceso ordinario, contrario a proponer la vulneración de los derechos fundamentales sobre los que invocó su protección. III.
DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Fiduprevisora S.A. que actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de acuerdo con la motivación precedente.
SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela promovida por la señora María Isabel Díaz Soto, por lo referido en este proveído.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Demandante: María Isabel Díaz Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02201-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.