11001032500020180123700 — Consejo de Estado

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte Referencia: Acción especial de revisión Tema: acción especial de revisión, Ley 797 de 2003, artículo 20, literales a) y b).

Subtema 1: naturaleza y alcance de la acción especial. Subtema 2: análisis del reconocimiento y liquidación de la pensión. Régimen pensional previsto en el Decreto 546 de 1971; IBL. Subtema 3: debido proceso y conformidad entre la cuantía del derecho pensional y lo debido de acuerdo con la ley. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 23 de agosto de 2017, que confirmó la providencia por medio de la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte, conforme al Decreto 546 de 1971.

I. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP, en ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pretende que se invalide la sentencia dictada por Tribunal Administrativo del Magdalena el 23 de agosto de 2017, por medio de la cual confirmó la providencia de primera instancia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte, bajo el régimen del Decreto 546 de 1971, en una cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, comprendido entre el 12 de enero de 2013 y el 12 de enero de 2014, con la inclusión de todos los factores salariales.

La entidad demandante sustenta la acción especial en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque considera que la prestación fue liquidada con desconocimiento de la normativa aplicable y del precedente de la Corte Constitucional que determinó el alcance de la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

ANTECEDENTES 2.1. Demanda inicial y sentencia objeto de la acción especial de revisión 1. Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte, por conducto de apoderado judicial, presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones RDP 028749 del 22 de septiembre de 2014 y RDP 001699 del 19 de enero de 2015, expedidas por la UGPP, por las cuales negó la petición de la reliquidación de la pensión de jubilación presentada el 10 de junio de 2014. 2.

La pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la decisión judicial objeto de la acción especial de revisión estuvo dirigida a obtener la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida mediante la Resolución RDP 032857 del 22 de julio de 2013, con la inclusión de todos los factores salariales devengados por Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte en el último año de servicio, comprendido entre el 12 de enero de 2013 y el 12 de enero de 2014, así como del promedio de la asignación salarial correspondiente a dicho periodo. 3.

El Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta, mediante sentencia dictada el 7 de marzo de 2017, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación de la demandante en cuantía equivalente «al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios desde el momento que le fue reconocida dicha pensión conforme a lo previsto en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971 (…) de la reliquidación que haga la entidad, deberá descontar los valores correspondientes a cotización que debió realizar la actora, en caso de no haberse cotizado sobre la totalidad del ingreso líquido»1. 4.

Al sustentar la decisión, el juzgado consideró que la señora Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y adquirió el estatus jurídico antes de la expedición de la sentencia C-258 de 2013, por lo cual dicho precedente no le era aplicable. Advirtió, además, que para el reconocimiento pensional de la demandante y la correspondiente determinación del IBL, se aplicó el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, condicionado al retiro definitivo del servicio, el cual se produjo el 12 de enero de 2014.

En ese orden, estimó que la demandante tenía derecho a la reliquidación de la pensión conforme a los parámetros previstos en el citado decreto, es decir, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año, en cuantía equivalente al 75%. 5. El Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó la decisión anterior, mediante sentencia del 23 de agosto de 2017, al considerar que la actora era beneficiaria del régimen de transición, ya que para el momento de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 contaba con más de 35 años.

Además, estimó que la sentencia C-258 de 2013 no era aplicable al caso, porque esa decisión analizó únicamente el régimen especial de magistrados de altas cortes y congresistas. Estimó que la tesis aplicable era la del Consejo de Estado, «en ponencia reciente de fecha 16 de junio de 2016»2, conforme con la cual el IBL de los servidores judiciales cobijados por el régimen de transición, se calcula 1 Samai, índice 65, archivo «202411081zi(.zip)» expediente digital, págs. 205 y 206. 2 Samai, índice 65, archivo «202411081zi(.zip)» expediente digital, pág. 175 Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 según lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971, por resultar más favorable. 6.

De acuerdo con lo anterior, concluyó que debía liquidarse la pensión de jubilación de la señora Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada durante su último año de servicio e inclusión de todos los factores salariales que percibió en ese periodo. 2.2. Solicitud de revisión especial 7.

El apoderado de la UGPP presentó una solicitud de revisión en ejercicio de la acción especial establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 23 de agosto de 2017, que confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta el 7 de marzo de 2017, para que se revoque y, en su lugar, se ordene lo siguiente3: (i) Declarar que la liquidación de la mesada pensional no constituye un derecho adquirido para Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte, por lo tanto, resulta viable ordenar que se calcule el IBL conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017, y T-039 de 2018, así como en auto 229 de 2017, dictados por la Corte Constitucional;

(ii) ordenar a la UGPP que reliquide la pensión reconocida a la señora Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte de acuerdo con lo establecido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con lo previsto en el artículo 21 de dicha normativa y el Decreto 1158 de 1994, esto es, con «los factores base de cotización taxativamente determinados», en una cuantía equivalente al 75% de los últimos 10 años de servicio. 8.

Al sustentar la solicitud de revisión, la UGPP afirmó que se configura la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la reliquidación pensional ordenada a favor de Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte viola el debido proceso al no ajustarse al fundamento legal que rige la prestación pensional y comprometer dineros públicos.

Indicó que lo correcto era que se atendiera a lo dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, respecto del IBL y factores a tenerse en cuenta para liquidar la prestación. 9. Adujo que la providencia mediante la cual se le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación reconocida a Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte también incurre en la causal prevista en el liberal b), pues el desconocimiento legal referido generó la aplicación indebida del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque si bien este beneficio permite el reconocimiento de la pensión conforme al régimen pensional anterior, que para el caso correspondía al Decreto 546 de 1971, su aplicación se limita a la edad, el tiempo de servicio y la tasa de remplazo.

El IBL, por su parte, debe corresponder al 75% del promedio de lo devengado durante los 10 años de servicio anteriores a la adquisición del derecho o el tiempo que hiciera falta para adquirirlo, y conforme a los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 3 Samai, índice 65, archivo «202411081zi(.zip)» expediente digital, págs. 296 a 297.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 10. Por lo anterior, la entidad actora consideró que la determinación del IBL en los términos señalados en la sentencia objeto de revisión confiere ventajas irrazonables, relacionadas con el incremento de su prestación en un 142%, lo que a su vez genera «un grave detrimento del erario»4 y constituye un abuso palmario del derecho. 2.3.

Trámite de la acción especial de revisión 11. Esta corporación, mediante auto del 29 de octubre de 2019, admitió la demanda interpuesta por la UGPP, en ejercicio de la acción especial de revisión en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el 23 de agosto de 2017, y ordenó la notificación personal del auto a la pensionada Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte y al agente del Ministerio Público5. 12.

Por medio de auto del 17 de junio de 2020, el despacho requirió a la UGPP para que notificara a la señora Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte6. 13. Mediante auto del 21 de mayo de 2021, el despacho libró despacho comisorio al Tribunal Administrativo del Magdalena para que, a costa de la UGPP, notificara a Mariela del Carmen Castañeda.

Dicha notificación se cumplió el 1 de febrero de 2022, mediante envío por correo electrónico7. 14. El despacho sustanciador, por auto del 28 de agosto de 2024, abrió el proceso a pruebas; incorporó al expediente los documentos aportados con la demanda de revisión; requirió al Tribunal Administrativo del Magdalena para que remitiera el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la acción de revisión; aceptó la renuncia de la apoderada de la UGPP y requirió a esa entidad para que constituyera nuevo apoderado, y corrió traslado de las pruebas conforme con el artículo 110 del CGP8.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 15. Esta Subsección es competente para conocer de la acción especial de revisión de acuerdo con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)9, por cuanto este mecanismo se surte mediante el procedimiento previsto para el recurso extraordinario que se interpone contra sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos. 4 Samai, índice 65, archivo «202411081zi(.zip)» expediente digital, págs.

Folio. 309. 5 Samai, índice 12. 6 Samai, índice 18. 7 Samai, índices 24 y 49 archivo «37(…)05informesecretariot». 8 Samai, índice 57. 9 «Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia (…)».

(Artículo adicionado por la Ley 2080 de 2021, así: Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003). Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 3.2.

Oportunidad de la acción especial de revisión 16. En relación con la oportunidad de la acción especial, el último inciso del artículo 25110 del CPACA prevé que la revisión sustentada en las causales establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial. 17.

En este caso, la Sala encuentra acreditado con la constancia secretarial expedida por el Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta, que la sentencia objeto de revisión dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 23 de agosto de 2017, cobró ejecutoria el 5 de septiembre del mismo año. Ahora, como la demanda de revisión fue radicada el 22 de agosto de 2018, se entiende que el ejercicio de la acción especial fue oportuno11. 3.3.

Legitimación para la causa 18. La Ley 797 de 2003, al reformar algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, estableció en el artículo 20 que los sujetos activos de la acción especial son el Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el Contralor General de la República y el Procurador General de la Nación, quienes pueden ejercerla con el propósito de lograr la revisión de las providencias judiciales que «impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza», con sustento en dos causales.

La primera, establecida en el literal a) para los eventos en que el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso; la segunda, descrita en el literal b) para los eventos en que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley. 19. La Ley 1151 de 2007, al establecer la creación de la UGPP, dispuso que este organismo también puede ejercer la acción especial de revisión en contra de las sentencias que reconocen sumas periódicas a cargo de recursos públicos, por tratarse de «gestiones inherentes» al reconocimiento de derechos pensionales con cargo a entidades públicas del orden nacional. 20.

La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-258 de 2013, legitimó a diferentes entidades administradoras de pensiones para ejercer la acción especial de revisión en los eventos en que el reconocimiento pensional hubiera sido otorgado sin cumplir las previsiones fijadas en esa providencia, frente a la aplicación del régimen pensional especial previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. 10 Artículo 251.

Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. (…) En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 11 Samai, índice 001.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 21. Asimismo, la sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016 precisó que la UGPP, como sujeto activo de la acción especial, puede solicitar la revisión en un plazo de cinco años, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia que reconoce el derecho pensional; lapso que para el caso de la entidad referida no podía empezar a contarse antes de que la UGPP asumiera las funciones de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, esto es, del 12 de junio de 2013, «en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal». 22.

En ese orden, la Sala concluye que la UGPP está legitimada en la causa por activa para ejercer la acción de revisión especial, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por medio del trámite dispuesto para el recurso extraordinario de revisión, dado que esta entidad fue la que asumió el pago de la suma periódica de dinero derivada de la reliquidación de la pensión de jubilación. 23.

Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte se encuentra legitimada para la causa por pasiva, dado que actuó como parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que finalizó con la providencia objeto de la acción especial de revisión, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 23 de agosto de 2017, que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a su favor. 3.4.

Problemas jurídicos 24. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en la solicitud de revisión especial presentada por la UGPP, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 23 de agosto de 2017, la Subsección se ocupará de establecer si la decisión judicial incurrió en las causales previstas en los literales a y b del artículo 20 de la ley 797 de 2003, a partir de la respuesta a los siguientes problemas: 25.

¿La reliquidación pensional ordenada mediante la sentencia objeto de revisión vulneró el debido proceso al fundamentarse en una interpretación presuntamente errónea de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, que determinan el ingreso base de liquidación de la pensión? 26. ¿El IBL establecido en la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de la pensionada, excede lo legalmente debido al determinar el cálculo con el 75% de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio, conforme a lo dispuesto en el régimen especial aplicable a los servidores de la Rama Judicial previsto en el Decreto 546 de 1971? 3.5.

Naturaleza y alcance de la acción especial de revisión de sentencias que imponen el pago de pensiones 27. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la revisión de las decisiones judiciales, transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocen sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza a cargo del tesoro público o de Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 fondos de naturaleza pública12, mediante un mecanismo judicial que la Corte Constitucional ha denominado «acción especial o sui generis de revisión»13. 28.

Los antecedentes legislativos refieren que la acción especial fue instituida para revisar tanto las decisiones judiciales que «han reconocido pensiones irregularmente» como las providencias que reconocen «montos que no corresponden a la ley», con el propósito de afrontar «los graves casos de corrupción en esta materia» y/o «evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación» por el pago de derechos pensionales reconocidos de manera irregular o por reliquidaciones que exceden lo debido de acuerdo con la ley14. 29.

En armonía con lo anterior, esta corporación ha considerado que las causales de revisión de pensiones obtenidas con violación al debido proceso o con exceso del monto debido de acuerdo con la ley, constituyen una garantía para la defensa de los principios de sostenibilidad financiera, eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de la seguridad social en pensiones15. 30.

En relación con el procedimiento de la revisión especial, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que es el señalado para el recurso extraordinario de revisión establecido en el código respectivo y se tramita por las causales descritas en esa codificación y, además, (i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 31.

En lo atinente al recurso extraordinario de revisión establecido en los artículos 248 y siguientes del CPACA, la jurisprudencia de la corporación ha señalado la naturaleza restrictiva, extraordinaria y, por ende, excepcional del recurso de revisión16 que permite el análisis de las sentencias amparadas bajo el principio de cosa juzgada17. 32.

Las causales establecidas en la norma procesal muestran la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que posibilitan la revisión de la 12 Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. // La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. //La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables (apartes subrayados declarados inexequibles mediante sentencia C- 835-2003). 13 Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003. 14 Gaceta del Congreso nro. 350 de 23 de agosto de 2002. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 1 de agosto de 2017, Sala Cuarta Especial de Revisión, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, Sala Veintidós Especial de Decisión, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, expediente 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). 17 CPACA, artículo 250.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 sentencia por la vía del recurso extraordinario como excepciones al principio de cosa juzgada. La Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del artículo 249 del CPACA18, reiteró que el recurso extraordinario de revisión previsto en la mayoría de las áreas del derecho ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas por las causales taxativas previstas en la ley19, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada»20. 33.

En este orden, aun cuando la revisión por las causales especiales previstas en la Ley 797 de 2003 se surte mediante el procedimiento dispuesto para el recurso extraordinario, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado que «esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” le otorgan una entidad propia»21. 34.

En este orden, la jurisprudencia del Consejo de Estado22 ha considerado que la acción especial de revisión de sentencias con sustento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tiene las siguientes características: i) Requiere de un sujeto activo cualificado porque la legitimación para ejercer el mecanismo judicial recae sobre el gobierno, los organismos de control y las entidades administradoras de pensiones con cargo a fondos de naturaleza pública; ii) está regida por el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión en los artículos 248 y siguientes del CPACA; iii) tiene como propósito revisar las sentencias que imponen el pago de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza para mantener el equilibrio entre la prestación y su legalidad, y salvaguardar el principio de sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social23; iv) no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, ya que su marco está circunscrito a revisar los presupuestos del reconocimiento cuando se considera que la prestación ha sido concedida con violación al debido proceso (literal a) y/o cuando la liquidación excede de lo debido de acuerdo con la ley (literal b)24. 18 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 19 Corte Constitucional, sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009. 20 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003. «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión (…)». 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia del 18 de agosto de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2020-03549-00, y del 22 de noviembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2019-01749-00. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencias del 18 de agosto de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2020-03549-00, y del 22 de noviembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2019-01749-00. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01884-00. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 27 de marzo de 2014, expediente 11001-03-25-000-2012- 00561-00(2129-12).

En igual sentido, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 17 de mayo de 2018, expediente 2014-00665-00 (acción de revisión) y sentencia de 25 de noviembre de 2021, expediente 2018-00963- 00 (acción de revisión). Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 3.6.

Análisis del caso concreto. Causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Violación al debido proceso. 35. El apoderado de la UGPP sustentó el ejercicio de la acción especial de revisión en la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 porque, a su juicio, la pensión reconocida a favor de Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte presenta «unas ventajas irrazonables relacionadas con un incremento de su prestación», derivadas de la indebida aplicación de los artículos 21 y 36 de la de la Ley 100 de 1993. 36.

Frente a la causal de revisión especial atinente al reconocimiento obtenido con violación del debido proceso, la Sala observa que la UGPP no expuso razones concretas para sustentar la configuración de este supuesto en el caso de la señora Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte. La entidad no cuestionó el reconocimiento de la prestación por desconocimiento de las garantías propias del debido proceso, sino que dirigió sus argumentos a controvertir la interpretación que la autoridad judicial hizo de las normas aplicadas para determinar el ingreso base de liquidación (IBL).

En efecto, la demanda sostiene que el reconocimiento fue otorgado con «un aumento en la mesada pensional sin asistir el derecho (…) sin sustento constitucional y legal para ello»25. 37. En lo concerniente al alcance de la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la jurisprudencia de esta corporación ha sido pacífica al considerar que la violación al debido proceso en el reconocimiento de pensiones de cualquier naturaleza o sumas periódicas de dinero con cargo a fondos púbicos ocurre cuando la providencia judicial cuestionada mediante la acción especial desconoce una o varias de las garantías que conforman este derecho fundamental, lo que descarta cuestionamientos sustentados en la aplicación del derecho sustancial, «pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia»26 o «instancia adicional (…) para controvertir la valoración probatoria efectuada por el juez de la causa ordinaria, salvo que en dicha labor puedan advertirse errores que enseñen de manera ostensible que el funcionario decidió en contra de la evidencia probatoria, apartándose así de los hechos debida y manifiestamente probados»27. 38.

En igual sentido, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha precisado que el ejercicio de la acción especial de revisión, como excepción al principio de cosa juzgada, dirigida a salvaguardar los recursos públicos comprometidos en el pago de prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, se circunscribe a situaciones evidentes de vulneración al debido proceso; presupuesto que impone al juez ponderar el defecto atribuido a la decisión judicial acusada para calificar su trascendencia y determinar si existe «un exceso en la sentencia, evidente, grosero, que no una mera discrepancia en torno a la aplicación de una norma, o un extemporáneo y fútil pedimento» y «delimitar las eventuales situaciones que puedan llevar a eximir a las entidades públicas que hayan tenido espacios procesales idóneos para plantear esas 25 Samai, índice 65, archivo «202411081zi(.zip)» expediente digital, pág. 298 vuelto y 299. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 24 de septiembre de 2021, expediente 2018-01426-00 (Revisión). 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 5 de mayo de 2020, expediente 2018-04700-00 (Revisión).

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 discusiones, y que no los hubiesen utilizado, pero sin soslayar responsabilidades individuales»28. 39.

El alcance de la causal de revisión especial, cuando el reconocimiento se obtiene con violación al debido proceso, permite inferir que la sustentación expuesta en el caso bajo estudio no encaja como un evento con la capacidad de configurar una excepción al principio de cosa juzgada. Es así, por cuanto el argumento planteado por la UGPP se centra únicamente en la interpretación de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 que considera correcta para correcta para la determinación del IBL, según la cual el régimen de transición solo permite aplicar los requisitos de edad, tiempo y taza de remplazo previstos en el régimen pensional anterior, excluyendo los factores utilizados para calcular la cuantía de la pensión 40.

En este escenario, la respuesta al primer problema jurídico es negativa porque el argumento expuesto por la UGPP para sustentar la causal no encaja en un evento de vulneración evidente del debido proceso en el reconocimiento pensional. La supuesta interpretación errónea los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 expuesta como sustento de la causal sí revela que el ejercicio de la acción especial de revisión estuvo encaminada a lograr una tercera instancia para cuestionar la tesis aplicada no como un mecanismo para ajustar la pensión concedida con violación al debido proceso. 41.

Resulta oportuno precisar, además, que el argumento expuesto por la UGPP para sustentar la violación al debido proceso se subsume en la segunda causal alegada, consistente en el exceso de la cuantía reliquidada, fundada en la supuesta irregularidad de la orden de reliquidación pensional que le genera al pensionado «unas ventajas irrazonables relacionadas con un incremento en su prestación»29. 3.7.

Causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Exceso de la cuantía pensional. 42. El apoderado de la UGPP sustentó la configuración de la causal b) en el hecho de que la orden de reliquidación que cobró firmeza con la sentencia cuestionada excedió lo debido conforme a la ley, al determinar el IBL como lo preveía el régimen pensional anterior, aplicado por virtud de la transición normativa establecida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de la que es beneficiaria Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte. 43.

A juicio de la entidad actora, la pensión de jubilación debió ser reliquidada con el promedio de los factores salariales pagados durante los 10 años anteriores al cumplimiento del estatus, «con los factores base de liquidación taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994»30. 44. Para resolver este cuestionamiento, la Sala procede a verificar los hechos que se encuentran acreditados en el expediente para luego determinar la conformidad de la situación pensional con la orden judicial de liquidación, a partir del análisis de la 28 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 18 de agosto de 2021, expediente con radicación nro. 76956, reitera tesis expuesta en las sentencias Sentencia CSJ SL5119-2020 y CSJ SL2148-2017. 29 Samai, índice 65, archivo «202411081zi(.zip)» expediente digital, pág. 309. 30 Samai, índice 65, archivo «202411081zi(.zip)» expediente digital, pág. 297.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 motivación de la sentencia y el alcance de la causal consistente en el exceso de la cuantía del derecho, frente a lo debido de acuerdo con la ley. 3.7.1.

Reconocimiento y liquidación pensional 45. La Resolución núm. 032857 del 22 de julio de 2013, incorporada al expediente, da cuenta de que la UGPP reconoció una pensión de jubilación a favor de Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte, a partir del 1 de enero de 2013 (con efectos fiscales una vez demostrara el retiro definitivo del servicio), en cuantía de dos millones ochocientos ochenta y dos mil trescientos veintiséis pesos ($2.882.326), equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, entre el 1 de enero de 2012 y el 30 de diciembre de 201231. 46.

El acto administrativo citado refiere que la pensionada nació el 26 de junio de 1953, por lo que adquirió el estatus pensional el 26 de junio de 2003; que trabajó en la Rama Judicial para los periodos del 1 de enero de 1974 al 30 de junio de 2009 y del 1 de julio de 2009 al 30 de diciembre de 2012, y que el último cargo desempeñado fue el de secretaria. 47.

Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte, el 10 de junio de 2014, solicitó a la UGPP la reliquidación de la pensión jubilación reconocida conforme con el Decreto 546 de 1971, esto es, con la asignación más elevada devengada en el último año de servicio32. 48. Mediante Resolución núm. RDP 028749 del 22 de septiembre de 2014, la UGPP negó la reliquidación de la pensión vejez solicitada, con fundamento en que esa prestación se regía por el Decreto 546 de 1971 únicamente en lo relacionado con la edad, el tiempo de servicio y el monto.

En cuanto a la forma de liquidación, señaló que debía aplicarse el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conforme al cual el IBL correspondía al 75% del ingreso base de liquidación, calculado con el promedio de los salarios sobre los que hubiere cotizado entre el 17 de octubre de 2004 y el 12 de enero de 2014. Esta decisión fue confirmada, en sede de apelación, por la Resolución núm. RDP 001699 del 19 de enero de 201533. 49.

El Juzgado Tercero Administrativo de Santa Marta, mediante sentencia del 7 de marzo de 2017, dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte, en contra de las resoluciones que negaron la reliquidación, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y condenó a la UGPP a lo siguiente:

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión pensional y Contribuciones parafiscales a reliquidar y pagar la pensión de vejez de la señora Mariela Castañeda de Belmonte teniendo en cuenta el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios desde el momento en que le fue reconocida dicha pensión conforme a lo previsto en el artículo 6º del decreto 546 de 1971. 31 Samai, índice 65, archivo «202411081zi(.zip)» expediente digital, págs. 167 a 169. 32 Samai, índice 65, archivo «202411081zi(.zip)» expediente digital, pág. 167. 33 Samai, índice 65, archivo «202411081zi(.zip)» expediente digital, págs. 271 y 272 y folios 273 y 274.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 TERCERO: De la reliquidación que haga la entidad, deberá descontar los valores correspondientes a cotización que debió realizar la actora, en caso de no haberse cotizado sobre la totalidad del ingreso líquido.

Las sumas que resulten de la reliquidación deberán ser actualizadas por la entidad demandada de acuerdo con la fórmula establecida para el efecto por el Consejo de Estado34. 50. El Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia del 23 de agosto de 2017, objeto de la presente acción de revisión, confirmó la providencia apelada por la UGPP, al considerar que en este caso «es partidaria de la tesis esbozada en forma reiterada por el H. Consejo de Estado, inclusive, en ponencia reciente de fecha 16 de junio de 2016, en la cual no sólo se consideró que respecto del ingreso base de liquidación de los pensionados que estuvieren cobijados por el régimen de transición que permite la aplicabilidad de las disposiciones pensionales contenidas en el Decreto 546 de 1971, debía tenerse en cuenta dicha normativa que antecede a la Ley 100 de 1991, en tanto éstas les resultaren más favorables, sino que además abordo el tópico atinente a la imposibilidad de aplicar en casos como el concreto, la sentencia constitucional C-258 de 2013». 51.

En atención a esta tesis, afirmó que la base de liquidación correspondía al 75% de la asignación más elevada devengada por la señora María del Carmen Castañeda de Belmonte en su último año de servicio y con la inclusión de todos los factores salariales que percibió en ese mismo periodo. 52. De acuerdo con la constancia expedida por el tesorero de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santa Marta, el 2 de abril de 2013, Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte devengó durante el último año de servicio asignación básica, bonificación por servicios prestados, las primas de navidad, de servicios, de vacaciones y de productividad y el auxilio de alimentación35. 53.

La valoración en conjunto de los medios de prueba documental incorporados al expediente permite afirmar que la situación pensional de Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte fue definida por la UGPP, conforme al Decreto 546 de 1971 aplicado en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, del cual la pensionada es beneficiaria, al acreditar más de 30 años de servicio, de los cuales al menos 10 fueron prestados exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, y haber cumplido 50 años. 54.

En lo relativo a la determinación del IBL pensional, la sentencia cuestionada por la UGPP concluyó que la cuantía pensional debía ser calculada con el 75 % de la asignación más elevada de lo devengado en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos. 55. Lo anterior, en atención a la aplicación del Decreto 546 de 1971, tanto para la determinación de la edad, el tiempo de servicio y el monto, como para el periodo de liquidación y los emolumentos a incluir en el cálculo del ingreso base de liquidación, dado que, según lo expuesto en la sentencia cuestionada, resulta aplicable la tesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado «en sentencia del 16 de junio de 34 Samai, índice 65, archivo «202411081zi(.zip)» expediente digital, págs. 138 y 139. 35Samai, índice 65, archivo «202411081zi(.zip)» expediente digital, págs. 141 a 142.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 2016», según la cual el IBL debe conformarse con «todos los factores efectivamente devengados». 56. En este contexto, la Sala se ocupará de analizar los pronunciamientos de esta corporación y de la Corte Constitucional sobre el alcance del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que permitió la aplicación de regímenes anteriores para proteger la expectativa legítima de las personas próximas a pensionarse al momento del cambio legislativo. 3.7.2.

Verificación de conformidad entre la cuantía del derecho pensional y lo debido de acuerdo con la ley 57. El sistema general de pensiones, en virtud del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, permitió a quienes estaban próximos a pensionarse mantener las condiciones previstas en el régimen anterior, siempre que reunieran los requisitos de edad o tiempo de servicio exigidos para la fecha de entrada en vigencia de la nueva normativa, con la precisión de que los beneficios de esa transición solo salvaguardaban las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo establecidos en la norma con la que el servidor tenía la expectativa de pensionarse. 58.

La Corte Constitucional, en el primer análisis de constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consideró que la salvaguarda de los derechos pensionales derivada de una transición normativa constituye «[…] una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo». 59.

Así, concluyó que la regla de liquidación del IBL aplicable a los beneficiarios de la transición es el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para pensionarse, siempre que fuera menor de diez años o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior; actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor36.

En sentencias posteriores de constitucionalidad, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la providencia que declaró parcialmente exequible el artículo 36 de la Ley 100 de 199337. 60. Por otra parte, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, al establecer el alcance del régimen de transición, fijó como primera tesis interpretativa que los servidores públicos que cumplieran los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 podían pensionarse al cumplir los presupuestos de edad, tiempo de servicio y monto previstos en el régimen pensional general anterior (Ley 33 de 1985), con la precisión de que el último elemento protegido por la transición (monto) incluía el beneficio de calcular el IBL con los factores y el periodo de liquidación previstos en la norma precedente, no con los señalados en el régimen general. 61.

En este orden, la Sección Segunda, mediante sentencia de unificación del 4 de agosto de 201038, dispuso que el régimen de transición debía aplicar el principio de 36 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 20 de abril de 1995. 37 Corte Constitucional, sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998. 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, exp. 0112-2009.

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 inescindibilidad normativa, en el entendido de que el «monto», salvaguardado en virtud del cambio legislativo, constituía una unidad con el período de liquidación y los factores enunciativos, no taxativos, previstos en el régimen pensional anterior. 62.

En punto al régimen pensional previsto para los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público regulado por el Decreto 546 de 1971, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación, en armonía con la tesis aplicada para el régimen pensional general dispuesto en la sentencia citada, consideró que los beneficiarios de la transición tenían derecho al reconocimiento pensional conforme a los presupuestos de edad, tiempo de servicio y monto fijados en ese régimen especial. 63.

En lo atinente al monto, la Sección reiteró que ese elemento involucraba los factores y el periodo de liquidación previstos en el régimen especial, en virtud del principio de inescindibilidad de la ley, motivo por el cual la pensión reconocida conforme al régimen previsto en el Decreto 546 de 1971 debía liquidarse en cuantía equivalente al 75% del promedio del salario más alto devengado en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales pagados en ese periodo39-40. 64.

Esta sección reiteró la tesis referida mediante sentencia de unificación del 12 de septiembre de 2014, al considerar que los destinatarios del régimen especial establecido en el Decreto 546 de 1971 tienen derecho a la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 75% de la asignación más alta devengada en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores devengados en forma periódica como retribución del servicio, con la precisión de que «no se aplican las restricciones determinadas por la Sentencia C-258 de 2013, pero sí, los condicionamientos a los que hace referencia el Acto Legislativo 1 de 2005, a partir de su vigencia (25 de julio de 2005), en aras de la salvaguarda de la sostenibilidad del sistema pensional (…)»41. 65.

En un segundo momento, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo., por medio de sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, replanteó la tesis aplicada por las Subsecciones de la Sección Segunda y, en su lugar, consideró que la transición establecida en el artículo 36 de la Ley 100 solo preservó los presupuestos de edad, tiempo de servicio y porcentaje o tasa de reemplazo dispuestos en el régimen anterior para quienes estaban próximos a pensionarse, sin que se pueda entender que el último elemento incluye la aplicación del periodo y factores previstos en ese régimen, por no 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias de 2 de mayo de 2013, expediente 1208-2012; de 1 de julio de 2013, expediente 0102-2012; de 7 de noviembre de 2013, expediente 2672-2012; de 12 de mayo de 2014, expediente 1770-2013; de 4 de noviembre de 2014, expediente 0839-2014 y de 9 de febrero de 2017, expediente 2489-2015.

Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de septiembre de 2015, expediente 2245-2013. 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de febrero de 2013, expediente: 1723-2012. “A lo que debe agregarse, que esta Corporación jurisprudencialmente ha determinado en la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como regla invariable, la indemnidad de los regímenes de transición, es decir, que un régimen de transición debe ser aplicado en forma integral; de manera, que los topes fijados en la Sentencia C-258 de 2013, en los casos de quienes encuentran regida su situación pensional por el Decreto 546 de 1971, no son aplicables, porque en efecto, son contrarios a la jurisprudencia estable y vinculante del Consejo de Estado (artículos 228 y 230 de la Carta Política y 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011)”.

Sobre el tema ver: sentencias de 29 de marzo de 2007, expediente 2004-06101-01; de 25 de noviembre de 2010, expediente 2005-03714-01; de 5 de junio de 2014, expediente 2011-00453-01 y de 29 de septiembre de 2016, expediente 2013-00365-01. 41 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 12 de septiembre de 2014, expediente: 2013-00632-01 (1434-14).

Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 formar parte del beneficio de la transición42. «Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen [de] transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.». 66.

La Sala Plena de esta corporación indicó en esta sentencia que las reglas de unificación «son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial (…) De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 67. A su vez, la Sección Segunda de esta corporación, mediante sentencia del 11 de junio de 202043, unificó la jurisprudencia en lo atinente a la interpretación que venía aplicando del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que permitía el reconocimiento de la pensión de jubilación conforme al régimen especial previsto para los funcionarios y servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público.

En aquella decisión, la Sala reiteró las reglas y subreglas definidas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 para concluir que los servidores o ex servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público beneficiarios del régimen de transición tienen derecho a que la pensión les sea reconocida y liquidada conforme a los presupuestos de edad, tiempo y tasa de reemplazo establecido en el régimen anterior dispuesto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971.

De igual forma, consideró que las reglas y subreglas objeto de unificación no surtirían efectos respecto de los asuntos en los que existiera una sentencia ejecutoriada. 68. Conforme con lo expuesto, es claro que a partir de la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, esta sala replanteó la tesis jurisprudencial según la cual el beneficio de la transición incluía el periodo y los factores señalados en el régimen anterior para la determinación del IBL para, en su lugar, fijar como regla de unificación que la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, analizado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, solo preserva los presupuestos de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo fijados en el Decreto 546 de 1971. 69.

A partir de esta nueva tesis jurisprudencia, las pensiones reconocidas en aplicación del régimen previsto para los funcionarios y servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público se liquidan conforme a los establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, regla que por expresa disposición de la Sala Plena, es obligatoria para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial.

Las situaciones definidas con anterioridad son consideradas decisiones razonables 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia 00143 de 28 de agosto de 2018, exp. 2012-00143-01. 43 Expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01(4083-17). Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 sustentadas en el principio de autonomía judicial y en la obligatoriedad del precedente del órgano de cierre de la jurisdicción. 70.

Bajo este marco jurisprudencial, es válido afirmar que la sentencia objeto de la acción especial dictada el 23 de agosto de 2017 no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque para esa fecha se encontraba vigente la regla de interpretación según la cual, las pensiones reconocidas conforme al régimen establecido en el Decreto 546 de 1971 se liquidaban en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio, con la inclusión de los factores salariales devengados en ese periodo. 71.

Esta consideración desvirtúa entonces la afirmación de la entidad demandante según la cual existe un aumento ilegal de la mesada con motivo de la reliquidación ordenada mediante la sentencia objeto de revisión. 72. Por otra parte, la UGPP señaló que se configuró un abuso palmario del derecho, toda vez que la señora Mariela del Carmen Castañeada de Belmonte obtuvo una ventaja irrazonable derivada del incremento de su pensión. Sobre el particular, se recuerda que la procedencia de las causales de revisión debe interpretarse atendiendo la facultad de revisión de los reconocimientos pensionales, que afectan los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones.

A su turno, el Acto Legislativo 01 de 2005 refiere que procede la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos legales, acorde con el procedimiento establecido por el legislador, pero que a la fecha no ha sido expedido. 73. El abuso del derecho en materia pensional fue abordado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-258 de 201344, al indicar que se debe evidenciar un gran incremento de los ingresos que no corresponda a la vida laboral y que represente un salto abrupto frente a los salarios recibidos en toda su vida productiva.

En otras palabras, precisó que «los incrementos significativos de los ingresos del servidor en sus últimos años de servicios –incremento que escapa el sendero ordinario de su carrera salarial- conducen a una pensión que no guarda ninguna relación con los aportes que acumuló en su vida laboral y que, por tanto, imponen al Estado la obligación de proveer un subsidio muy alto para poder pagar la pensión reconocida». 74.

Sin embargo, la UGPP no acreditó en el presente proceso la configuración del abuso del derecho en la reliquidación pensional ordenada por las autoridades judiciales de instancia, comoquiera que el incremento de la mesada pensional dispuesto en la providencia censurada no demuestra que el valor de la pensión haya aumentado significativamente sin guardar relación con los salarios recibidos por la señora Castañeda de Belmonte en su vida laboral, o resultado de otra circunstancia constitutiva de abuso del derecho. 75.

En este orden, la respuesta al segundo problema jurídico es negativa, por cuanto el IBL establecido en la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a Mariela del Carmen Castañeda de Belmonte, se ajustó a la 44 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 interpretación jurisprudencial del régimen previsto en el Decreto 546 de 1971, vigente para la fecha en que se expidió la sentencia objeto de revisión, según la cual las pensiones reconocidas conforme a dicho régimen se liquidaban con el promedio asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio, con la inclusión de los factores salariales devengados en ese periodo.

Por tanto, el derecho pensional reliquidado en los términos dispuestos en la sentencia cuestionada no excede lo debido de acuerdo con la ley. 4. Conclusión 76. Las razones expuestas permiten concluir que la sentencia objeto de revisión no incurrió en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la reliquidación pensional se ajustó a la interpretación jurisprudencial del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, vigente para la fecha en que se dictó la providencia (23 de agosto de 2017), según la cual, el ingreso base de la pensión reconocida bajo el régimen previsto en el Decreto 546 de 1971 se liquida en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio, con la inclusión de los factores salariales devengados en ese periodo. 5.

Costas 77. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece el deber del juez de pronunciarse sobre las costas, cuya liquidación y ejecución se rigen por la norma procesal general, y fija como excepción los eventos en que se «ventile un interés público». 78. La norma referida fue adicionada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el siguiente sentido: «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 79.

En el caso bajo estudio, no resulta procedente la condena en costas porque la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según lo expuesto en los antecedentes legislativos45, involucra un interés público dirigido a la defensa de los principios de sostenibilidad financiera, eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de la seguridad social.

Además, no se estableció que la demanda se presentara con manifiesta carencia de fundamento legal. 6. Reconocimiento de personería 80. La Sala advierte que la UGPP aportó poder judicial para que la representara el abogado Jorge Iván Palacio Palacio. En consecuencia, procederá a reconocerle personería jurídica para que actúe en representación de dicha entidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 45 Gaceta del Congreso nro. 350 de 23 de agosto de 2002. Radicación: 11001-03-25-000-2018-01237-00 (4207-2018) Demandante: UGPP Demandado: Mariela del Carmen Casteñeda de Belmonte Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 FALLA PRIMERO. DECLARAR infundada la acción especial de revisión ejercida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 23 de agosto de 2017.

SEGUNDO. RECONOCER personería al abogado Jorge Iván Palacio Palacio para que actúe como apoderado de la UGPP, en los términos del poder que obra en el índice 71 de Samai.

TERCERO. No condenar en costas. Devolver el expediente ordinario al tribunal de origen, si hay lugar a ello, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.