1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 110010315000202300871 00 Accionante: Esther María Jalilie García Demandada: Procuraduría General de la Nación Medio de control: Recurso extraordinario de revisión Recurso de súplica Se pronuncia la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sobre la posibilidad de asumir el conocimiento del presente asunto para dictar la providencia que resuelva el recurso de súplica formulado en contra del auto de 19 de mayo de 2023.

I. A N T E C E D E N T E S 1. El recurso extraordinario de revisión La señora Esther María Jalilie García presentó recurso extraordinario de revisión contra el fallo de segunda instancia proferido en su contra el 6 de octubre de 2022, por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación, en el Proceso Disciplinario IUS- E-2017-939035-IUC-D-2018-1065795, mediante el cual se confirmó el fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Provincial de Cartagena de fecha 23 de diciembre de 2020, que la suspendió en el ejercicio del cargo de alcaldesa del municipio de Arjona, departamento de Bolívar, sanción que fue conmutada en multa equivalente a dos meses de salario.

El recurso extraordinario se formuló oportunamente y se sustentó en las causales de revisión consagradas en los numerales 1 y 3 del artículo 238 C de la Ley 1952 de 2019, relativas a la violación directa de la ley sustancial y la incongruencia entre el pliego de cargos y el fallo. Radicado: 110010315000202300871 00 Accionante: Esther María Jalilie García Demandada: Procuraduría General de la Nación Medio de control: Recurso extraordinario de revisión Recurso de súplica 2 2.

El auto suplicado Mediante auto de 19 de mayo de 2023, el magistrado Gabriel Valbuena Hernández, actuando como sustanciador de la Sala Novena Especial de Decisión, dispuso la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad y resolvió: INAPLICAR, con efectos inter partes, los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021” y en consecuencia, “NO AVOCAR CONOCIMIENTO del recurso extraordinario de revisión promovido por la señora Esther María Jalilie García, respecto de la decisión disciplinaria proferida en su contra el 6 de octubre de 2022 por parte de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación, dentro del Proceso Disciplinario IUS-E-2017-939035-IUC-D- 2018-1065795.

Como sustento de la decisión, concluyó que no era procedente avocar el conocimiento del recurso extraordinario de revisión propuesto, en tanto las disposiciones contenidas en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021 eran contrarias al ordenamiento jurídico superior, por desconocer los artículos 8.1, 23.2 y 68.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos- CADH-; por desatender la decisión adoptada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos -IDH- en el Caso Petro Urrego vs. Colombia; y, finalmente, por vulnerar los artículos 4, 6, 13, 29, 31, 93, 113, 121, 123, 152- b, 229, 237, 238, 277-6 y 278-1 de la Carta Política.

Se agregó que el fallo que declaró la responsabilidad disciplinaria era un acto administrativo de contenido particular y concreto que podía ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el término de caducidad de cuatro meses previsto en el numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, por lo que se dispuso que ese término solamente empezaría a correr a partir del día hábil siguiente de aquel en el cual se realizara su notificación por parte de la Procuraduría General de la Nación, a efectos de garantizar a la señora Esther María Jalilie García el acceso pleno y efectivo a la administración de justicia, para lo cual se ordenó a ese organismo de control notificar de nuevo el acto administrativo sancionatorio a la interesada. 3.

El recurso de súplica de la parte demandante en revisión Inconforme con la decisión, el apoderado de la demandante en revisión formuló recurso de reposición y subsidiario de súplica, para solicitar que se revoque en lo Radicado: 110010315000202300871 00 Accionante: Esther María Jalilie García Demandada: Procuraduría General de la Nación Medio de control: Recurso extraordinario de revisión Recurso de súplica 3 relativo a la orden de notificación del fallo disciplinario y el inicio del término de caducidad, para que, en su lugar, se dejen sin efectos los fallos sancionatorios de primera y de segunda instancia hasta que no (sic) se adecue el ordenamiento interno a las previsiones de la Carta de la Convención Interamericana de derechos Humanos, en los términos de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que desató el Caso Petro Urrego contra Colombia y la afectada pueda hacer uso del procedimiento que para el efecto se expida 1.

Considera la recurrente que la decisión deja a la sancionada en una especie de limbo jurídico, en la medida en que los efectos del acto de suspensión en su contra se seguirán produciendo una vez que la Procuraduría vuelva a notificarla, en flagrante violación, de acuerdo con lo expresado por el Consejo de Estado, de la Convención Interamericana de Derecho Humanos y de las disposiciones de la CIDH tomadas en la sentencia del Caso Petro Urrego Vs Colombia, ya que una decisión tomada por funcionario administrativo, vinculado a la función pública mediante acto de nombramiento, termina suspendiendo a una funcionaria que goza de plena legitimidad democrática, en tanto que fue elegida por el pueblo. 4.

El recurso de súplica de la Procuraduría General de la Nación De otra parte, el jefe de la oficina jurídica de la Procuraduría General de la Nación también presentó recurso de súplica -el que fue coadyuvado por los Procuradores Delegados de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular- para solicitar que se revoque el auto del 19 de mayo de 2023 y, en su lugar, se adopte la decisión de mérito que en derecho corresponda respecto de la procedencia del recurso extraordinario de revisión promovido en el proceso de la referencia. A juicio de la Procuraduría, la decisión sobre el conocimiento del recurso extraordinario de revisión adoptada por el magistrado sustanciador, a partir de la aplicación de una excepción de inconstitucionalidad de las normas que regulan dicho mecanismo, desconoce el mandato de cosa juzgada constitucional dispuesto en el artículo 243 superior, toda vez que el magistrado sustanciador 1 El recurso de reposición fue negado en auto de 22 de junio de 2023, en el que se dio trámite a los recursos de súplica.

Radicado: 110010315000202300871 00 Accionante: Esther María Jalilie García Demandada: Procuraduría General de la Nación Medio de control: Recurso extraordinario de revisión Recurso de súplica 4 ejerció dicha figura con desconocimiento de los requisitos decantados en la jurisprudencia para asegurar que su ejercicio sea acorde con el mandato de la cosa juzgada constitucional.

Lo anterior, por cuanto las normas objeto de inaplicación (artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021) fueron controladas por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023, en la que se pronunció sobre la constitucionalidad de las normas de la Ley 2094 de 2021 que regulan el recurso extraordinario de revisión (artículos 54 a 60), encontrando que estas, con el condicionamiento realizado a la procedencia del mecanismo, se encuentran conformes con los mandatos superiores contenidos en los artículos 29, 40.1, 93, 116, 118, 277.5 y 277.6 de la Constitución, así como 8° y 23.2 de la CADH.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para decidir sobre la posibilidad de asumir el conocimiento del sub lite para resolver el recurso de súplica, en atención a lo dispuesto en el artículo 37.52 de la Ley 270 de 1996 y los artículos 111.33 y 2714 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 12 y 31 del Acuerdo 080 de 20195. 2.

El marco del pronunciamiento De conformidad con los antecedentes reseñados en precedencia, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo resolver si avoca conocimiento para proferir auto de unificación por importancia jurídica, trascendencia social y 2 “La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: || 5.

Resolver los asuntos que le remitan las secciones por su importancia jurídica o trascendencia social si, por estimar fundado el motivo, resuelve asumir competencia”. 3 El CPACA, dentro de las competencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, incluye la de “3. Dictar auto o sentencia de unificación en los asuntos indicados en el artículo 271 de este código”. 4 “Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.

Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público”. 5 Reglamento Interno del Consejo de Estado. Radicado: 110010315000202300871 00 Accionante: Esther María Jalilie García Demandada: Procuraduría General de la Nación Medio de control: Recurso extraordinario de revisión Recurso de súplica 5 necesidad de sentar jurisprudencia, en el cual resuelva el recurso de súplica formulado en contra del auto que, previa inaplicación, con efectos interpartes, de los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021, dispuso no avocar el conocimiento del recurso extraordinario de revisión de la referencia. Para resolver, se hará referencia a: (i) la unificación jurisprudencial y (ii) el caso concreto. 3.

La unificación jurisprudencial El artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo faculta al Consejo de Estado para asumir el conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria con el fin de proferir una sentencia o auto de unificación por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social, necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. El Consejo de Estado podrá asumir el conocimiento de tales asuntos de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones de la Corporación o de los tribunales administrativos, en este evento, cuando los procesos sean de única o de segunda instancia; a solicitud de parte, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tiene la competencia para proferir sentencias y autos de unificación jurisprudencial respecto de asuntos que provengan de las secciones y de aquellas decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones de la Corporación, por lo que de igual manera se considera que es viable que ejerza dichas competencias respecto de asuntos que provengan de las Salas Especiales de Decisión creadas en el artículo 107 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En cuanto a la importancia jurídica, se ha entendido como la alta connotación que tiene un asunto dentro del mundo jurídico, en la medida en que es capaz de incidir en él de forma transversal y determinante, bien sea porque (i) toca bienes o instituciones materiales o inmateriales que figuran dentro de la más elevada escala de protección estatal;

(ii) demanda la construcción de un parámetro de Radicado: 110010315000202300871 00 Accionante: Esther María Jalilie García Demandada: Procuraduría General de la Nación Medio de control: Recurso extraordinario de revisión Recurso de súplica 6 interpretación que resulta necesario para el orden normativo mismo; (iii) propugna por un avance significativo en la tradición jurídica nacional o internacional;

(iv) el Constituyente o Legislador le han dado esa connotación; (v) o porque el desarrollo jurisprudencial así lo sugiere. También podría expresarse en términos de “… la necesidad que ve la respectiva Sala de abordar un tema que reviste un interés jurídico superlativo dada su novedad, dificultad teórica y/o práctica o impacto sobre el ordenamiento jurídico…”6.

Frente a la trascendencia económica o social, se tiene que estas dos características son asimilables a la descrita en el párrafo anterior, pero la gran diferencia, por evidente que parezca, consiste en la órbita que impacta la decisión concerniente al asunto a examinar, en este caso, la económica -en punto de la magnitud de la afectación que pueda recibir el patrimonio público, o el privado, según el caso- o la social -dado el alcance que pudiera tener en el conglomerado social, tanto en términos cuantitativos como cualitativos-.

Sobre este particular, conviene indicar que una de las definiciones que el Diccionario de la Real Academia Española atribuye al vocablo trascendencia es la siguiente: Resultado, consecuencia de índole grave o muy importante. Así las cosas, la trascendencia económica o la social están determinadas por un factor subjetivo, en cuanto se refieren a la importancia del resultado, pero claramente objetivable, en la medida en que los criterios de priorización no pueden ser otros que los que se desprenden de la vigencia del orden constitucional y, principalmente, todos aquellos que, de alguna forma, obstruyen o promueven la realización de los fines del Estado.

Por otro lado, se menciona la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia. La primera hipótesis apareja la novedad del asunto a discutir o, por lo menos, la inexistencia de un pronunciamiento previo por parte del órgano de cierre; mientras que la segunda tiene como presupuesto la existencia de pronunciamientos que encierran posiciones divergentes sobre un mismo tema, que ameritan una decisión que zanje tales diferencias, en aras de dar coherencia a la jurisprudencia 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, auto de 26 de marzo de 2015, rad.

No. 54001-23-31-000- 2002-01809-01. Radicado: 110010315000202300871 00 Accionante: Esther María Jalilie García Demandada: Procuraduría General de la Nación Medio de control: Recurso extraordinario de revisión Recurso de súplica 7 y garantizar la igualdad y la seguridad jurídica en las sucesivas decisiones judiciales. En suma, esta Sala Plena de lo Contencioso Administrativo puede reclamar para sí la expedición de la correspondiente providencia en los casos que se estén tramitando en las secciones o subsecciones e, incluso, en las salas especiales de decisión, siempre que se satisfagan los presupuestos reseñados en líneas previas, en tanto advierta que es preciso efectuar (i) cambios o (ii) reformas en la jurisprudencia de la Corporación, pero también (iii) por razones de importancia jurídica, (iv) trascendencia económica o (v) social, o por necesidad de (vi) unificar o (vii) sentar jurisprudencia7.

La facultad de unificar jurisprudencia del Consejo de Estado se fundamenta en la necesidad de garantizar los principios de seguridad jurídica, igualdad y coherencia del ordenamiento jurídico en aquellos eventos en los que la indeterminación del contenido de las normas jurídicas implica un riesgo para la aplicación uniforme en casos que son similares desde el punto de vista fáctico y jurídico8. 4.

Caso concreto Como puede apreciarse de los antecedentes del presente caso, el recurso de súplica plantea una disparidad entre el criterio sostenido en el auto suplicado -en tanto aplicó la excepción de inconstitucionalidad- respecto de lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023, en la que se pronunció expresamente sobre la constitucionalidad del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, para declarar su exequibilidad condicionada en el entendido de que9: el recurso extraordinario de revisión operará solamente cuando se impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, por ministerio de la ley, de manera automática e inmediata.

En todo caso el disciplinado podrá ejercer todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Las 7 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia de 3 de diciembre de 2015, exp.

No. 11001-03-28-000- 2014-00135-00. 8 Al respecto, véase el auto proferido el 31 de mayo de 2022 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el proceso con radicado nro. 54001 2333 000 2021 00195 03. C.P.: Rocío Araújo Oñate. 9 Según el texto del comunicado de prensa No. 4 de 16 de febrero de 2023, disponible en https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%2004%20Febrero%2016%20de %202023.pdf Radicado: 110010315000202300871 00 Accionante: Esther María Jalilie García Demandada: Procuraduría General de la Nación Medio de control: Recurso extraordinario de revisión Recurso de súplica 8 sanciones impuestas a los funcionarios de elección popular se suspenderán en su ejecución durante el trámite judicial de revisión, el cual finiquitará con una sentencia que determinará de manera definitiva la sanción aplicable.

Es importante considerar que, al menos de lo que hasta ahora se conoce en los términos del respectivo comunicado de prensa de la sentencia C-030 de 2023, el recurso extraordinario de revisión, en la forma modulada por la Corte, fue entendido como10: (…) el remedio constitucional que armoniza y materializa los principios en tensión y evita un vacío regulatorio o una situación de incumplimiento de los estándares de la Carta.

En concreto, evita poner en riesgo intereses superiores relacionados con la eficiencia y transparencia de la función pública y, ante todo, busca no debilitar la acción del Estado en cuanto a la lucha contra la corrupción, ordenada por la Constitución y tratados internacionales. En este contexto, la controversia versa sobre un aspecto procesal que es transversal a las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado11 y los tribunales administrativos12, el expediente está siendo tramitado en segunda instancia horizontal por la Sala Especial Novena de Decisión y la decisión que está pendiente de proferir es el auto interlocutorio que resuelva el recurso de súplica.

Por lo anotado, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo encuentra mérito suficiente para avocar el conocimiento de este asunto, con el fin de pronunciarse de fondo sobre el recurso de súplica interpuesto contra el auto de 19 de mayo de 2023, en el que se dispuso la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad y 10 Según el texto del comunicado de prensa No. 4 de 16 de febrero de 2023, disponible en https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%2004%20Febrero%2016%20de %202023.pdf 11 Muestra de ello se tienen, entre otros, los recursos extraordinarios de revisión que actualmente se están tramitando en las diferentes salas especiales de decisión, los que incluso han avanzado hasta la etapa probatoria en algunos casos.

Cfr radicados: 1100103150002220220700 Sala Especial No. 6; 11001031500020220319700 Sala Especial No. 19; 11001031520220419700 Sala Especial No. 27; 11001031500020220670200 Sala Especial No. 25; 11001031500020230038800 Sala Especial No. 13; 1101031500020230087100 Sala Especial No. 9; 11001031500020220032400 Sala Especial No. 16. 12 Que son los competentes para conocer del recurso extraordinario de revisión, según lo dispuesto en su artículo 55, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 55.

Adiciónese el artículo 238B de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 238B. Competencia. Las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado conocerán de los recursos extraordinarios de revisión contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación, las Salas de Juzgamiento y los Procuradores Delegados.

Igualmente, contra las decisiones producto de la doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación. Los Tribunales Administrativos de lo Contencioso Administrativo de los recursos extraordinarios de revisión contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad dictadas por los Procuradores Regionales de Juzgamiento.

Radicado: 110010315000202300871 00 Accionante: Esther María Jalilie García Demandada: Procuraduría General de la Nación Medio de control: Recurso extraordinario de revisión Recurso de súplica 9 se resolvió INAPLICAR, con efectos inter partes, los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, R E S U E L V E PRIMERO: AVOCAR el conocimiento del presente proceso, por importancia jurídica, trascendencia social y necesidad de sentar jurisprudencia, con el propósito de resolver el recurso de súplica formulado en contra del auto de 19 de mayo de 2023.

SEGUNDO: La presente providencia será notificada mediante estado electrónico, en atención a lo dispuesto por el artículo 201 del CPACA modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021. En el sistema de información SAMAI se encuentran registrados los correos electrónicos de los apoderados de la parte actora y de la Procuraduría General de la Nación. Se ADVIERTE a los sujetos procesales que deberán indicar cualquier modificación en la información de los canales de comunicación electrónica.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ Consejero de Estado MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Consejero de Estado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Consejera de Estado Ausente con permiso STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado MILTON CHAVES GARCÍA Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Radicado: 110010315000202300871 00 Accionante: Esther María Jalilie García Demandada: Procuraduría General de la Nación Medio de control: Recurso extraordinario de revisión Recurso de súplica 10 OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Consejero de Estado Con aclaración de voto MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera de Estado MARÍA ADRIANA MARÍN Consejera de Estado ALBERTO MONTAÑA PLATA Consejero de Estado CARLOS ENRIQUE MORENO Consejero de Estado CÉSAR PALOMINO CORTÉS Consejero de Estado Con aclaración de voto Ausente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero de Estado WILSON RAMOS GIRÓN Consejero de Estado JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Ausente con permiso HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Ausente con permiso PEDRO PABLO VANEGAS GIL Consejero de Estado MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Consejera de Estado Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.