CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: PROCESO EJECUTIVO Radicación: 18001 23 40 000 2017 00063 01 (6613-2022) Demandante: María Dariela Gaviria Cardona y otros Demandado: Municipio de Puerto Rico (Caquetá) Temas: Medida cautelar de embargo AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ El despacho decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el auto del 23 de febrero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio del cual se decidió un incidente, en el sentido de no levantar la medida cautelar de embargo decretada.
Antecedentes Pretensiones de la demanda y solicitud de medida cautelar Las señoras María Dariela Gaviria Cardona, Dina Luz Vásquez Martínez y María Consuelo Cardona Sánchez, mediante apoderado, solicitaron que se libre mandamiento ejecutivo a su favor, en contra del municipio de Puerto Rico (Caquetá), con base en la sentencia del 11 de marzo de 2010, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por los siguientes valores y conceptos: 1.
Por la suma de ocho millones ciento noventa y dos mil novecientos setenta y un pesos mcte ($8.192.971,oo) por concepto de liquidación prestaciones (sic) sociales de dina luz vásquez martínez. 2. Por los intereses moratorios que se causen a partir del 20 de mayo de 2010, día siguiente al que se desfijó el edicto de notificación de la sentencia emitida por el consejo de estado, quedando debidamente ejecutoriada, hasta cuando se haga efectivo el pago total de la obligación. 3.
Por la suma de siete millones quinientos siete mil novecientos once pesos mcte ($7.517.911,oo), por concepto de liquidación prestaciones (sic) sociales de maría dariela Gaviria Cardona. 4. Por los intereses moratorios que se causen a partir del 20 de mayo de 2010, día siguiente al que se desfijó el edicto de notificación de la sentencia emitida por el consejo de estado, quedando debidamente ejecutoriada, hasta cuando se haga efectivo el pago total de la obligación. 5.
Por la suma de ocho millones doscientos veintitrés mil trescientos cuarenta y siete pesos mcte ($8.223.347,oo) por concepto de liquidación prestaciones (sic) sociales de maría consuelo Cardona Sánchez. 6. Por los intereses moratorios que se causen a partir del 20 de mayo de 2010, día siguiente al que se desfijó el edicto de notificación de la sentencia emitida por el consejo de estado, quedando debidamente ejecutoriada, hasta cuando se haga efectivo el pago total de la obligación. 7.
Condenar en costas y gastos del proceso, incluyendo las agencias en derecho a la parte demandada y disponer que se tasen oportunamente. [Negritas y mayúsculas propias del original] En escrito independiente de la demanda, la parte actora solicitó el embargo y secuestro del bien inmueble identificado con el folio de matrícula 425-16546 de la Oficina de Instrumentos Públicos de San Vicente del Caguán (Caquetá), el cual es de propiedad del municipio de Puerto Rico.
El decreto de la medida cautelar El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante auto del 5 de septiembre de 2018, decretó la medida cautelar de embargo del inmueble ya mencionado, sobre la base de que corresponde a un bien fiscal y no cumple con todos los requisitos para ser inembargable, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, a saber: «-a) Que sea de propiedad de una entidad territorial; -Que esté destinado a un servicio público. -c) Que el servicio público sea prestado por el ente territorial de manera directa o por medio de su concesionario».
La solicitud de levantamiento de la medida cautelar El 20 de septiembre de 2021, el municipio de Puerto Rico, por conducto de apoderado, solicitó el desembargo del referido, por las siguientes razones: A través de escritura pública 0679 del 21 de mayo de 1996, el Instituto Nacional de Vías le donó el predio citado al municipio de Puerto Rico.
El 13 de septiembre de 2021, el abogado Germán Gallego Londoño le informó al municipio de Puerto Rico que en el inmueble embargado habían poseedores y estaba construida la Sede Carrillo del Centro Educativo El Águila. El 15 de septiembre de 2021, el inspector de Policía y un delegado de la Secretaría de Planeación del municipio de Puerto Rico realizaron una inspección ocular y confirmaron que la citada institución educativa se encuentra ubicada en el predio embargado.
El inmueble objeto de la medida cautelar es un bien fiscal. Sin embargo, este es inembargable, de conformidad con el numeral 3 del artículo 594 del Código General del Proceso, ya que está destinado a la prestación del servicio público de educación. El auto apelado El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante auto del 23 de febrero de 2022, decidió el incidente de desembargo y denegó el levantamiento de la medida cautelar, teniendo en consideración las siguientes razones: Los bienes de uso público son aquellos que están en cabeza de una entidad de derecho público y los particulares pueden usarlos libremente.
Además, se caracterizan porque son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Los bienes fiscales son del Estado o de sus entes territoriales, están destinados a la prestación de servicios públicos y no pueden ser usados por cualquier particular. Sin embargo, son enajenables, imprescriptibles y embargables. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los inmuebles donde funcionan entidades de educación son bienes fiscales.
El predio objeto de la medida cautelar es un bien fiscal, razón por la cual no resulta procedente aceptar la solicitud de desembargo, ya que no es inembargable, condición de la cual gozan los bienes de uso público. La Sede Carrillo del Centro Educativo El Águila no funciona en la totalidad del predio embargado, sino en una porción de él. Además, allí se encuentran particulares que viven y explotan económicamente el inmueble, sin que la entidad pública accionada haya realizado alguna gestión para recuperarlo.
De acuerdo con el Consejo de Estado, un bien fiscal es inembargable si se reúnen los siguientes requisitos: a) que sea propiedad de una entidad territorial; b) que esté destinado a un servicio público; y c) que el servicio público sea prestado por el ente territorial de manera directa o por medio de un concesionario. Empero, en este caso no se cumple la segunda exigencia, «pues salvo una pequeña franja del mismo donde se ubicó una escuela, la gran mayoría del predio se encuentra habitado por varias familias que realizan explotación económica».
Al respecto, no es creíble el hecho de que todo el predio esté destinado a prestar el servicio de educación, ya que el bien consta de 3 hectáreas y, para el año 2021, solo habían 9 alumnos. Además, aunque el inmueble es de propiedad del municipio de Puerto Rico desde 1996, solo a partir del año 2005 empezó a funcionar la escuela. Es decir, el predio estuvo ocupado por particulares por más de 10 años.
Asimismo, la institución educativa estuvo cerrada por varios años, tiempo durante el cual no se prestó el servicio, sino que hubo actividad económica por parte de privados. Situaciones de orden público no son «excusas» para no tomar acciones tendientes a recuperar el patrimonio del Estado, pues, si bien existen dificultades en esta zona del país, ello no significa que los ocupantes del predio sean sujetos peligrosos o al margen de la ley.
Adicionalmente, funcionarios judiciales adelantaron la diligencia de secuestro sin que hubiera riesgo para sus vidas. Los recursos de reposición y apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado del municipio de Puerto Rico interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, por los motivos que se resumen a continuación: El inmueble embargado reúne todas las condiciones para ser considerado como bien de uso público, toda vez que «en principio este predio se ha caracterizado por prestar un derecho fundamental de educación, para todos los menores de este sector y con su afectación se ve inmersa una finalidad pública y un interés general y es el derecho de educación […]».
El municipio de Puerto Rico tiene el derecho de dominio sobre el inmueble objeto de la medida cautelar, y, como se está prestando el servicio de educación, el bien goza de los privilegios de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. En los términos del artículo 594 del Código General del Proceso, los bienes de uso público destinados a prestar un servicio público son inembargables.
Además, «aun cuando no se constituye la totalidad del bien para la prestación del servicio como lo menciona la magistrada ponente, no podría la misma extralimitar sus funciones en dividir el predio para que siga funcionando la institución, en segunda medida es contrario a derecho subdividir el predio por parte de la magistrada y en su medida seguir funcionando una institución educativa en la que no van a asistir los niños porque sus familias van a ser desalojadas del sector, si se logra el posterior secuestro del predio para darle prevalencia a un derecho individual».
La decisión apelada desconoce la situación que se presentó «en pandemia y pos pandemia» en materia de educación, pues no hubo presencialidad, la cual se está retomando. La escuela no solo debe comprender un aula de clases, pues debe contar con espacios para campos deportivos y de recreación, de acuerdo con los parámetros definidos por el Ministerio de Educación. El a quo desconoce los derechos de los niños que asisten a la institución educativa y de las 24 familias que han vivido en el predio objeto de embargo durante más de 20 años, las cuales no tienen otros lugares para vivir y desarrollar el comercio que les permite subsistir en condiciones de dignidad.
La zona donde está ubicado el inmueble embargado sí es un escenario de conflicto armado y de presencia de grupos al margen de la ley, pues así lo han reconocido órganos del Estado. Empero, el objeto de la controversia está en determinar la inembargabilidad del bien, mas no la recuperación del terreno. El tribunal se basó en el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil, el cual no está vigente, como sí lo está el artículo 594.3 del Código General del Proceso, norma que no prevé los tres requisitos que analizó el a quo ni establece que se debe subdividir el predio para embargar solamente la parte que no está ocupada por la institución educativa.
La naturaleza jurídica del bien embargado no cambia por el hecho de que 9 alumnos ocupen 3 hectáreas. Sobre el particular, los derechos de los niños prevalecen y no pueden ser inferiores a la medida cautelar. Decisión del recurso de reposición El Tribunal Administrativo del Caquetá, a través de auto del 14 de octubre de 2022, decidió no reponer el proveído del 23 de febrero de 2022, por razones similares a las que expuso en esta última providencia. Por lo tanto, concedió el recurso de apelación, en el efecto devolutivo.
Consideraciones Problema jurídico Consiste en determinar si el bien inmueble identificado con el folio de matrícula 425-16546, de propiedad del municipio de Puerto Rico (Caquetá), es inembargable o no, a fin de establecer si se debe revocar o confirmar el auto del 23 de febrero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) la medida cautelar de embargo y ii solución del caso concreto.
La medida cautelar de embargo La ejecución de las sentencias es un componente del derecho a la tutela judicial efectiva y es una de las más importantes garantías de la existencia y funcionamiento del Estado Social y Democrático de Derecho, pues implica la inexorable sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución, por ende, el desacato total o parcial de las decisiones judiciales atenta contra el orden jurídico, económico y social justo como presupuestos fundamentales del Estado y desdibuja la misión judicial de materializar la convivencia social y la concordia nacional, la cual se verifica a partir de su función de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en la Constitución Política y la ley.
Por su parte, el legislador instituyó la medida cautelar de embargo para garantizar la ejecución del título de recaudo con sujeción a las condiciones en que allí se haya reconocido el derecho. En tal sentido, los artículos 599 del Código General del Proceso y 45 de la Ley 1551 de 2012 precisaron que en los procesos ejecutivos se puede solicitar la medida cautelar de embargo desde la presentación de la demanda; empero, cuando la parte accionada sea un municipio, aquel solo se podrá decretar una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución. No obstante, existen normas que prohíben el embargo de bienes, rentas y recursos públicos con el fin de permitir a las entidades oficiales cumplir sus funciones y materializar los fines del Estado.
Al respecto, el artículo 594 del Código General del Proceso señala lo siguiente: artículo 594. bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. 2.
Los depósitos de ahorro constituidos en los establecimientos de crédito, en el monto señalado por la autoridad competente, salvo para el pago de créditos alimentarios. 3. Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
Cuando el servicio público lo presten particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como los ingresos brutos que se produzca y el secuestro se practicará como el de empresas industriales. 4. Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas. 5.
Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deben anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción, excepto cuando se trate de obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones. 6.
Los salarios y las prestaciones sociales en la proporción prevista en las leyes respectivas. La inembargabilidad no se extiende a los salarios y prestaciones legalmente enajenados. 7. Las condecoraciones y pergaminos recibidos por actos meritorios. 8. Los uniformes y equipos de los militares. 9. Los terrenos o lugares utilizados como cementerios o enterramientos. 10. <Aparte subrayado condicionalmente exequible> Los bienes destinados al culto religioso de cualquier confesión o iglesia que haya suscrito concordato o tratado de derecho internacional o convenio de derecho público interno con el Estado colombiano. 11.
El televisor, el radio, el computador personal o el equipo que haga sus veces, y los elementos indispensables para la comunicación personal, los utensilios de cocina, la nevera y los demás muebles necesarios para la subsistencia del afectado y de su familia, o para el trabajo individual, salvo que se trate del cobro del crédito otorgado para la adquisición del respectivo bien.
Se exceptúan los bienes suntuarios de alto valor. 12. El combustible y los artículos alimenticios para el sostenimiento de la persona contra quien se decretó el secuestro y de su familia durante un (1) mes, a criterio del juez. 13. Los derechos personalísimos e intransferibles. 14. Los derechos de uso y habitación. 15. Las mercancías incorporadas en un título-valor que las represente, a menos que la medida comprenda la aprehensión del título. 16.
Las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales. parágrafo. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene. Análisis del despacho. El caso concreto Antes de adoptar la decisión que corresponda, el despacho considera necesario traer a colación los siguientes hechos: El 21 de mayo de 1996, la Notaría Segunda del Círculo de Florencia (Caquetá) otorgó la escritura pública 0679, a través de la cual el Instituto Nacional de Vías cedió, de manera gratuita, el predio rural denominado «campamento riecito», identificado con el número de matrícula inmobiliaria «420-0016546», a favor del municipio de Puerto Rico (Caquetá).
Del mencionado documento se extraen los siguientes apartes: segundo: […] d) Que el Fondo de inmuebles Nacionales mediante escritura pública No. (sic) 2036 del veintisiete (27) de septiembre de Mil novecientos Ochenta y dos (1982), Otorgada en la Notaría Única, hoy Primera de Florencia, debidamente registrada en el folio de matrícula inmobiliaria 420-0016546 del Círculo de Registro de Florencia, adquirió un inmueble con sus respectivas mejoras denominado “campamento riecito”, ubicado en la vereda riecito, K.23+480 de la carretera San Vicente – Puerto Rico, Departamento del Caquetá, e) Que el instituto adquirió el inmueble antes mencionado por traspaso que de él hizo el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y el fondo de Inmuebles Nacionales, según consta en acta de fecha treinta y uno (31) de diciembre de Mil Novecientos Noventa y tres (1993), debidamente registrada en el Folio de Matrícula Inmobiliaria número 420-0016546 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Florencia, Caquetá […]. tercero: Que en tal carácter y a fin de dar cumplimiento con (sic) lo preceptuado en el literal d) del Artículo 2o. del Acuerdo 0077 de 1994, transfiere a título gratuito a favor del municipio de puerto rico, Departamento del Caquetá, El derecho de dominio o propiedad y posesión material y todos los demás derechos reales con sus anexidades, usos, costumbres y servidumbres el cedente tiene adquirido y ejerce sobre el predio rural denominado campamento riecito, ubicado en la Vereda riecito, (K.23+480 carretera Puerto Rico – San Vicente) Jurisdicción del Municipio de Puerto Rico, Departamento del Caquetá, inscrito catastralmente con el número 00-03-0003-0061-000, con un área de treinta y dos mil setecientos setenta y seis metros cuadrados (32.776M2) aunque en el folio de matrícula inmobiliaria aparecen tres hectáreas (3-000 Hás) (sic) y determinado por los siguientes linderos: norte: Con la carretera Puerto Rico – San Vicente en noventa y tres metros (93.00). sur: Con terrenos de fabio e. lópez, en extensión de ciento cuarenta y seis metros con cuarenta centímetros (146.40). oriente: Con terrenos de fabio e. lópez, en extensión de doscientos setenta y un metros con ochenta centímetros (271.80). occidente: Con el rio riecito, en extensión de doscientos setenta y un metros con ochenta centímetros (271.80). […].
El 28 de septiembre de 2006, el Tribunal Administrativo del Caquetá profirió sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 18001 23 31 003 2004 00080 00, iniciado por las señoras María Dariela Gaviria Cardona, Dina Luz Vásquez Martínez y María Consuelo Cardona Sánchez, en contra del municipio de Puerto Rico (Caquetá).
En dicha oportunidad, el tribunal declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones y denegó las pretensiones formuladas por las accionantes, las cuales iban encaminadas a lograr el pago de los emolumentos salariales y prestacionales derivados de una relación laboral encubierta. El 11 de marzo de 2010, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó el fallo mencionado y, en su lugar, dispuso lo siguiente: condénase al Municipio de Puerto Rico (Caquetá) a pagar a las demandantes, a título de Reparación del Daño, el valor equivalente a las prestaciones sociales comunes devengadas por los empleados vinculados a dicha entidad, durante el periodo que prestó (sic) sus servicios, liquidadas conforme al pago mensual establecido en los contratos, sumas que serán ajustadas conforme quedó expuesto en la motiva de la presente providencia. niéganse las demás pretensiones de la demanda. [Negritas propias del original] El 30 de septiembre de 2016, las señoras María Dariela Gaviria Cardona, Dina Luz Vásquez Martínez y María Consuelo Cardona Sánchez, mediante apoderado, radicaron la demanda ejecutiva que dio origen al presente proceso.
El 26 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo del Caquetá libró mandamiento ejecutivo, en los siguientes términos: primero: librar mandamiento de pago en contra del Municipio de Puerto Rico – Caquetá, y a favor de las ejecutantes, así: A favor de la señora dina luz vásquez martínez, por valor de cuatro millones novecientos sesenta mil ciento setenta y tres pesos con setenta y siete centavos ($4.960.173,77).
A favor de la señora maría dariela gaviria cardona, por valor de cinco millones cincuenta y un mil setecientos noventa y un pesos con setenta y ocho centavos ($5.051.791,78). A favor de maría consuelo cardona sánchez, por valor de seis millones sesenta mil cientos treinta y siete pesos con treinta centavos ($6.060.137,30). Lo anterior, por concepto de las sumas adeudadas debidamente indexadas, liquidados (sic) con base en la condena impuesta en la sentencia de fecha 11 de marzo de 2010, mediante la cual el Consejo de Estado revocó el falo emitido en primera instancia por esta Corporación. [Negritas y cursivas propias del original] El 26 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo del Caquetá ordenó seguir adelante con la ejecución, teniendo en cuenta que el municipio de Puerto Rico guardó silencio durante el término de traslado de la demanda.
El 9 de agosto de 2018, el apoderado de la parte actora solicitó el embargo y secuestro del bien inmueble identificado con el folio de matrícula 425-16546, de propiedad del municipio de Puerto Rico. El 5 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Caquetá decretó el embargo del inmueble referido. El 16 de octubre de 2018, el apoderado de las demandantes solicitaron el secuestro del predio embargado.
El 24 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo del Caquetá ordenó el secuestro del bien previamente embargado, para lo cual se comisionó a los Juzgados Promiscuos Municipales de Puerto Rico (Reparto). El 1.º de marzo de 2019, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Puerto Rico practicó la diligencia de secuestro del bien inmueble embargado.
El 20 de mayo de 2019, el apoderado de la parte demandante allegó un avalúo del bien objeto de medida cautelar, realizado por la perito Luz Mary Barreto Mora, documento del cual se destaca lo siguiente: El 20 de septiembre de 2021, y luego de varias audiencias de remate fallidas por falta de pujas, el apoderado del municipio de Puerto Rico deprecó el levantamiento de las medidas cautelares de embargo y secuestro que pesan sobre el inmueble identificado con el folio de matrícula 425-16546, por las razones resumidas en el acápite 1.3., de esta providencia. Con dicha solicitud aportó, entre otros, los documentos que se enuncian a continuación: Petición radicada el 13 de septiembre de 2021, por los señores Dimas Quintero Moreno, Yeny Lorena Palma Montero, José Arnobios Campos Ospina, Luisa María Rodríguez, Ramiro Lozada Calderón, Octavio Losada Rodríguez y José Ferney Nieto Carmona, por medio de la cual le solicitaron al alcalde municipal de Puerto Rico iniciar el incidente de desembargo del predio objeto de medida cautelar.
Entre los fundamentos de hecho de tal pedimento se destacan los siguientes: primero.- El municipio de Puerto Rico Caquetá adquirió un lote de terreno rural, identificado con el número de matrícula inmobiliaria 420-0016546, ubicado en la vereda Riecito Medio con una extensión aproximada de 3 hectáreas, cuya adquisición se realizó por un contrato de cesión gratuita del otrora Ministerio de Obras Públicas. segundo.- Dicha cesión se perfeccionó mediante la escritura 0679 del 21 de mayo de 1996, es decir, que el municipio es propietario desde hace más de 25 años, el cual ha estado en abandono total de parte de las administraciones municipales. tercero.- Debido a la desidia precitada, mis prohijados […] construyeron unas edificaciones en este terreno, para vivienda y negocios comerciales, más de 18 años de una posesión, sin encontrar oposición alguna que con el tiempo se fueron consolidando como una comunidad, con establecimiento educativo, hasta tal punto que se afiliaron a la junta de acción comunal del lugar, que corresponde a la vereda Riecito Medio.
Certificación del 9 de septiembre de 2021, expedida por la Dirección Administrativa y Financiera de la Gobernación del Caquetá, según la cual la Sede Carrillo del Centro Educativo El Águila ha tenido una asignación continua de docente para la prestación del servicio de educación. Resolución 000361 del 10 de febrero de 2015, emitida por el secretario de educación del departamento del Caquetá, por medio de la cual se «reaperturó» la Sede Carrillo del Centro Educativo El Águila, «con el Modelo Flexible Alternativo de Escuela Nueva – Escuela Activa, con los niveles de Preescolar (grado 0) y Básica Primaria, establecimiento educativo oficial, carácter mixto, jornada única, sector rural, calendario A», la cual se había cerrado por disposición del Decreto 000281 del 20 de marzo de 2014, debido a la insuficiencia de estudiantes.
Certificación del 17 de agosto de 2021, expedida por la Oficina de Inspección y Vigilancia de la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá, en la cual se indicó que la Sede Carrillo del Centro Educativo El Águila continúa activa. Certificación del 8 de septiembre de 2021, suscrita por el jefe de la Oficina de Inspección y Vigilancia de la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá, según la cual el Centro Educativo El Águila fue conformado por el Decreto 000900 del 6 de noviembre de 2003, integrado, entre otras, por la «Escuela El carrillo».
Certificación del 10 de septiembre de 2021, emitida por la Secretaría de Planeación, Infraestructura y de las Tic’s del municipio de Puerto Rico, de la cual se extraen los siguientes apartes: Que según Base Catastral correspondiente a la vigencia fiscal comprendida entre el primero (01) de enero y el treinta y uno (31) de diciembre de 2021, el predio denominado: campamento riecito, cédula catastral No. (sic) 00-03-0003-0061-000, fmi: 425-16546, se registra a favor de municipio de puerto rico, nit.800095775-9.
Que según Base Catastral correspondiente a la vigencia fiscal comprendida entre el primero (01) de enero y el treinta y uno (31) de diciembre de 2021, los predios denominado: (sic) escuela carrillo, cédula catastral No. (sic) 00-03-0003-0061-002, dirección, escuela carrillo, nombre propietario: municipio de puerto rico, nit.800095775-9, nombre de Categoría vinculados al sector oficial.
Que, el predio se encuentra ubicado en la vereda bajo riecito, Corregimiento de Lusitania, la cual forma parte de la Jurisdicción y División Político Administrativa del municipio de Puerto Rico, Departamento del Caquetá, en el marco del Plan Básico de Ordenamiento Territorial – pbot. Que sobre el predio mencionado se encuentra Construida la Sede Educativa carrillo, código dane 218592004076 del centro educativo el águila con código dane 283592000280.
Coordenadas: N. 02 00 20 W: 74 58 59, el cual se encuentra funcionando bajo el modelo Flexible Alternativos de Escuela Nueva, Escuela Activa con los Niveles. El 21 de septiembre de 2021, por requerimiento del Tribunal Administrativo del Caquetá, el apoderado del municipio de Puerto Rico precisó a) que la Alcaldía Municipal ha intentado recuperar el predio, pero no ha sido posible porque este se encuentra ubicado en una zona de alto riesgo por la presencia de grupos al margen de la ley, donde se ha perdido el control por parte del Estado; y b) que la Sede Carrillo del Centro Educativo El Águila presta sus servicios desde el 6 de noviembre de 2003, y se encuentra constituida en una parte o fragmento del predio objeto de la controversia.
Luego de estudiar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, el despacho encuentra mérito suficiente para revocar el auto apelado, por las siguientes razones: De conformidad con el artículo 63 de la Constitución Política, «[l]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables».
En línea con lo anterior, el artículo 674 del Código Civil permite concluir que los bienes de dominio público se clasifican en bienes fiscales o patrimoniales y bienes de uso público. Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado: Siguiendo la jurisprudencia de la Sala, es menester señalar que los bienes de dominio público de los cuales toda la comunidad debe servirse según sus necesidades, constituyen el conjunto de bienes destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado o están afectados al uso común, tal como se desprende de los artículos 63, 82, 102 y 332 de la Constitución Política.
Los define así el Código Civil: “Artículo 674.- Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la república. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.” De acuerdo con este artículo 674 del Código Civil, los bienes de dominio público se clasifican en bienes fiscales o patrimoniales y en bienes de uso público, distinción que permite establecer sus diferencias en punto a su destinación, utilización y la regulación jurídica que le es propia a cada uno, aún cuando gozan de similar naturaleza en tanto se encuentran en cabeza o a cargo del Estado.
Los bienes fiscales o patrimoniales, son aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que, por lo general, están destinados al cumplimiento de las funciones públicas o servicios públicos, tales como los terrenos, edificios, fincas, granjas, equipos, enseres, acciones, rentas y bienes del presupuesto, etc., es decir, afectos al desarrollo de su misión y utilizados para sus actividades, o pueden constituir una reserva patrimonial para fines de utilidad común. Su dominio corresponde a la República, pero su uso no pertenece generalmente a los habitantes, de manera que el Estado los posee y los administra en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad.
Los mismos a su vez se pueden subdividir en bienes fiscales propiamente dichos y bienes fiscales adjudicables o baldíos; estos últimos corresponden a los predios de la Nación que pueden ser adjudicados a las personas que reúnan las condiciones y requisitos establecidos en la legislación. Dentro de las características de los bienes fiscales se encuentran: a) Alienables: es decir, son enajenables y susceptibles de disposición en virtud de actos jurídicos (vender, donar, arrendar, hipotecar etc.) en conformidad con las normas fiscales y de contratación pública aplicables. b) Embargables: por regla general pueden constituir prenda general de los acreedores, con excepción de los casos previstos en la ley, como por ejemplo: i) los previstos en los numerales 2, 3, y 4 del artículo 684 del Código de Procedimiento Civil, según los cuales los bienes destinados a un servicio público sólo podrán embargarse en una tercera parte; o solo es susceptible de esta medida respecto de las dos terceras partes de las rentas bruta anual de las entidades territoriales; o respecto de aquellas sumas que constituyan anticipo de obras públicas por ejecutar, salvo cuando los créditos sean laborales y a favor de los trabajadores de la misma; ii) las rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación y demás entidades territoriales por virtud del artículo 18 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, o iii) las transferencias recibidas de la Nación por parte de las entidades territoriales de acuerdo con el artículo 64 del Decreto 1221 de 1986. c) Imprescriptibles: el Código de Procedimiento Civil en el artículo 407, numeral 4º, modificado por el artículo 1º, numeral 210 del decreto -ley 2282 de 1989, sustrae la posibilidad de adquirir por prescripción los bienes de propiedad de las entidades públicas, cuando indica: “La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”.
Por su parte, los bienes de uso público son aquellos bienes destinados al uso, goce y disfrute de la colectividad y, por lo tanto, están al servicio de todos los habitantes en forma permanente, con las limitaciones que establece el ordenamiento jurídico y la autoridad competente que regula su utilización, como calles, plazas, parques, puentes, caminos, carreteras, ejidos, etc.; de ahí que, respecto de ellos el Estado cumple simplemente una función de protección, administración, mantenimiento y apoyo financiero.
Es decir, frente a estos bienes ninguna entidad pública tiene un dominio similar al de un particular respecto de un bien de su propiedad, sino derechos de administración y policía en interés general para proteger su uso y goce común. En relación con las características de los bienes públicos la Sala precisó en la jurisprudencia vigente en la materia que el titular del derecho de dominio de acuerdo con la Constitución Política es el Estado (“Artículo 102.
El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación.”), y se distinguen por su afectación a una finalidad pública, por cuanto su uso y goce pertenecen a la comunidad por motivos de interés general, determinados por la misma Constitución o la ley, razón por la que se encuentran sujetos a un régimen jurídico en virtud del cual gozan de privilegios como la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, que los ubica fuera del comercio.
La Corte Constitucional, se pronunció a propósito del significado de las anteriores características, así: “a) Inalienables: significa que no se pueden negociar, esto es, vender, donar, permutar, etc. “b) Inembargables: esta característica se desprende de la anterior, pues los bienes de las entidades administrativas no pueden ser objeto de gravámenes hipotecarios, embargos o apremios.
“c) Imprescriptibles: la defensa de la integridad del dominio público frente a usurpaciones de los particulares, que, aplicándoles el régimen común, terminarían por imponerse por el transcurso del tiempo, se ha intentado encontrar, en todas las épocas, con la formulación del dogma de la imprescriptibilidad de tales bienes. Es contrario a la lógica que bienes que están destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento de derechos privados, es decir, que al lado del uso público pueda prosperar la propiedad particular de alguno o algunos de los asociados.” [Cursivas propias del original] Así las cosas, los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables, debido a que tienen una destinación común, es decir, todas las personas pueden usarlos y gozar de ellos.
Por su parte, los bienes fiscales o patrimoniales se caracterizan porque a) son alienables, embargables e imprescriptibles; b) el Estado ejerce el derecho de dominio de manera similar a como lo hacen los particulares (facultades de uso, goce y disposición), razón por la cual su uso es excluyente y no involucra a la comunidad; y c) suelen ser utilizados por el Estado para cumplir sus funciones y prestar servicios públicos, aunque también pueden constituir reservas patrimoniales con propósitos de utilidad común. A su turno, los bienes fiscales se subdividen en fiscales propiamente dichos y adjudicables o baldíos.
Estos últimos son los que no tienen dueño y se encuentran dentro de los límites territoriales de la Nación, por lo cual pertenecen a esta, conforme al artículo 675 del Código Civil. En ese contexto, el despacho considera que el bien inmueble identificado con el folio de matrícula 425-16546, denominado «campamento riecito», de propiedad del municipio de Puerto Rico, sobre el cual recayó la medida cautelar de embargo, es un bien propiamente fiscal, por las siguientes razones: El predio registra compraventas entre particulares y entre estos y el Fondo de Inmuebles Nacionales, en 1982; «traspaso» de la mencionada entidad al Instituto Nacional de Vías, en 1994; y donación de este último, a favor del municipio de Puerto Rico, mediante escritura pública 0679 del 21 de mayo de 1996, de la Notaría Segunda de Florencia (Caquetá).
Lo anterior demuestra que el inmueble embargado es alienable, característica que tienen los bienes fiscales, mas no los de uso público; y que ha tenido propietarios identificados, lo cual descarta su condición de bien fiscal adjudicable o baldío. Una parte del predio está siendo utilizada para prestar el servicio público de educación en los niveles preescolar y básica primaria, pues allí se encuentra construida la Sede Carrillo del Centro Educativo El Águila, según lo certificó la Secretaría de Planeación, Infraestructura y de las Tic’s del municipio de Puerto Rico.
Dicha institución educativa fue «reaperturada» en virtud de la Resolución 000361 del 10 de febrero de 2015, expedida por la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá, y se encuentra activa actualmente. La otra parte del predio, que al parecer es mayoritaria en extensión, está siendo utilizada por individuos que lo explotan económicamente.
Así las cosas, una porción del bien inmueble es usada por el municipio demandado para prestar un servicio público, y la otra parte no la utilizan ni gozan de ella las personas en general, sino unos pocos particulares que construyeron algunas edificaciones para vivienda y explotación económica, según lo informaron quienes se reputan poseedores y lo reportó la perito avaluadora, rasgos propios de los bienes fiscales.
Comoquiera que el inmueble identificado con el folio de matrícula 425-16546 es un bien fiscal, tal como se analizó previamente, el despacho concluye que, en principio, es pasible de ser embargado, pues esta es una característica propia de tal clase de bienes de dominio público. No obstante, con base en el numeral 2 del artículo 684 del Código de Procedimiento Civil, la Sección Tercera del Consejo de Estado precisó que los bienes fiscales son inembargables si reúnen las características que se indican a continuación: a) Que sea de propiedad de una entidad territorial; [b)] Que esté destinado a un servicio público. c) Que el servicio público sea prestado por el ente territorial de manera directa o por medio de su concesionario.
Ahora bien, la norma citada fue derogada y, en su lugar, el numeral 3 del artículo 594 del Código General del Proceso dispuso lo siguiente: artículo 594. bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: […] 3. Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
Cuando el servicio público lo presten particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como los ingresos brutos que se produzca y el secuestro se practicará como el de empresas industriales. […]. Por lo anterior, siguiendo la línea interpretativa de la Sección Tercera de esta corporación, bajo la égida del Código General del Proceso, los bienes fiscales son inembargables cuando estén destinados a la prestación de un servicio público a cargo de entidades descentralizadas de cualquier orden o de los concesionarios de estas.
Empero, es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del servicio correspondiente. En ese contexto, el despacho considera necesario precisar dos cosas, a saber: El Código de Procedimiento Civil aludía, de manera expresa, al servicio público prestado por departamentos y municipios, pero el Código General del Proceso utilizó la expresión «entidad descentralizada de cualquier orden».
Al respecto, vale la pena recordar que la descentralización administrativa ha sido entendida como una forma de organización de los Estados unitarios que atenúa la centralización. En virtud de ella, se transfieren competencias a entidades y organismos distintos del poder central, las cuales son autónomas en la gestión de las respectivas funciones.
Partiendo de esa base, en Colombia se han identificado al menos tres clases de descentralización, a saber: funcional o por servicios, territorial y por colaboración. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que «[l]a descentralización territorial se entiende como el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las entidades territoriales regionales o locales, las cuales se ejecutan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad.
La descentralización funcional o por servicios consiste en la asignación de competencias o funciones del Estado a ciertas entidades, que se crean para ejercer una actividad especializada, tales como los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
La descentralización por colaboración se presenta cuando personas privadas ejercen funciones administrativas (art. 123 inciso 3º C.P.), v. gr. las Cámaras de Comercio y la Federación Nacional de Cafeteros […]». Ahora bien, el numeral 3 del artículo 594 del Código General del Proceso no especificó a qué tipo de entidad descentralizada hacía referencia. Por consiguiente, teniendo en consideración el principio de interpretación según el cual no le está permitido al juez distinguir donde la norma no lo ha hecho, el despacho estima que la expresión «entidad descentralizada de cualquier orden» comprende, entre otras, a las autoridades que prestan un servicio público en virtud de la figura de la descentralización territorial.
La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria en Colombia. No obstante, la Ley 60 de 1993 inició el proceso de descentralización del servicio educativo, en el marco del cual la Nación entregó a los departamentos y distritos los bienes, el personal y los establecimientos educativos para que estos prestaran el servicio. Posteriormente, la Ley 715 de 2001 impulsó la «municipalización» de la educación. Así pues, el legislador ha seguido un criterio de descentralización territorial en la prestación del servicio de educación primaria y secundaria.
Con fundamento en lo anterior, el despacho estima que el inmueble identificado con el folio de matrícula 425-16546, denominado «campamento riecito», es inembargable, de conformidad con el numeral 3 del artículo 594 del Código General del Proceso, ya que es un bien propiamente fiscal, utilizado por una entidad pública para prestar el servicio de educación, según el esquema de descentralización territorial.
Además, como el Estado no recibe ingresos brutos por ese servicio, no es posible embargar tales réditos hasta una tercera parte, posibilidad que permitiría la norma citada. Si bien la Corte Constitucional ha decantado algunas excepciones al principio de inembargabilidad de los bienes y recursos del Estado, dichas pautas no se han extendido al numeral 3 del artículo 594 del Código General del Proceso.
Así lo precisó esta corporación en auto del 5 de diciembre de 2022: v) Por disposición de los numerales 3, 4, 5 y 16 del artículo 594 del cgp, son inembargables los siguientes bienes y recursos públicos: a. Los bienes «destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje». […] En relación con la inembargabilidad de dichos bienes, rentas y recursos, la Sala advierte que de ellos no es posible predicar las excepciones al principio de inembargabilidad antes estudiadas, en razón al amplio margen de configuración normativa que le asiste al legislador, cuya voluntad fue mantener su intangibilidad en lo que respecta a la medida cautelar de embargo.
A su vez, los recursos, rentas y bienes de que tratan los numerales 3, 4, 5 y 16 del artículo 594 del cgp no han sido objeto de estudio por la Corte Constitucional y, por ende, tampoco podrían extenderse las mencionadas excepciones al amparo de la cosa juzgada, pues las normas no tienen un contenido material idéntico al de las disposiciones que fueron analizadas en sede de constitucionalidad.
Por otra parte, resulta comprensible la preocupación del Tribunal Administrativo del Caquetá en el sentido de que la mayor porción del inmueble embargado está siendo utilizada para la explotación económica en beneficio de unos particulares. Sin embargo, como el predio es jurídicamente uno, en tanto está identificado con una sola matrícula inmobiliaria, no es posible embargar una parte de él y viabilizar su posterior remate sin afectar el servicio público de educación que se presta allí. Adicionalmente, la segregación o desenglobe del bien es una posibilidad que, en principio, responde al interés o conveniencia de su propietario, en ejercicio del derecho de dominio, pero no está dentro de la órbita de competencia del juez de la ejecución, quien se debe enfocar en analizar la existencia del título base de recaudo y conminar al deudor a que cumpla la obligación. Finalmente, de acuerdo con el artículo 167 del Decreto 1333 de 1986 y la jurisprudencia de esta corporación, la administración y disposición de los bienes propiamente fiscales están sujetas a las normas que expidan los respectivos concejos municipales, «[ ] de lo que se colige que es a [e]ste al que le corresponde determinar la manera como se ejercerá el derecho de dominio por parte del ente territorial».
Sobre el particular, el despacho observa que en la certificación del 4 de abril de 1995, suscrita por el alcalde municipal de Puerto Rico, y en la escritura pública 0679 del 21 de mayo de 1996, de la Notaría Segunda del Círculo de Florencia (Caquetá), se indicó que la entidad territorial demandada destinaría el inmueble identificado con el folio de matrícula 425-16546 para llevar a cabo las reuniones y talleres de capacitación al servicio de la comunidad del municipio.
Empero, tal como se dilucidó previamente, la mayor parte del predio está siendo utilizada para la explotación económica en beneficio de algunos particulares, circunstancia que podría desconocer la destinación que previó el Concejo Municipal de Puerto Rico, inicialmente. Por tal razón, el despacho ordenará remitir una copia de esta providencia a la citada corporación, para su conocimiento y fines que estime pertinentes.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, el despacho considera que el bien inmueble identificado con el número de matrícula 425-16546, denominado «campamento riecito», de propiedad del municipio de Puerto Rico (Caquetá), tiene la condición de inembargable, conforme al numeral 3 del artículo 594 del Código General del Proceso, razón por la cual se debe revocar el auto apelado y, en su lugar, levantar las medidas cautelares de embargo y secuestro decretadas sobre él. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Revocar el auto del 23 de febrero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá. En su lugar, levantar las medidas cautelares de embargo y secuestro que pesan sobre el bien inmueble identificado con el número de matrícula 425-16546, denominado «campamento riecito», de propiedad del municipio de Puerto Rico (Caquetá), por las razones esbozadas previamente.
Segundo. Por Secretaría, remitir una copia de esta providencia al Concejo Municipal de Puerto Rico (Caquetá), para su conocimiento y fines que estime pertinentes, dadas las competencias que le asigna el artículo 167 del Decreto 1333 de 1986. Tercero. Una vez ejecutoriada la presente decisión, por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.