CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera Ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D. C., 30 de agosto de 2023 Número de radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias Partes: Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, Oficina de Control Disciplinario del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y Comisión Seccional De Disciplina Judicial Del Valle Del Cauca Asunto: Autoridad competente para adelantar una actuación disciplinaria.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 7 de septiembre de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buga remitió a la Procuraduría Regional del Valle del Cauca un informe con el fin de que se investigara la conducta del servidor público del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, Luis Alberto Valencia Estrada, Profesional Especializado Forense, médico psiquiatra de la Unidad Básica Zonal de Palmira, al no tramitar la solicitud del 9 de abril de 2021, de ese despacho, de practicar prueba pericial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con Radicado 761113333002-2018- 0270-00. 2.
El plazo otorgado por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buga, al perito forense del Instituto Nacional de Medicina Legal para rendir el dictamen, fue 15 días antes de la celebración de audiencia de pruebas, la cual, fue prevista para llevarse a cabo el 7 de septiembre de 2021. 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 3.
El 18 de noviembre de 2021, la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, dentro del radicado N° IUS. E--2021-487951. IUCD-2021-2087571, decidió remitir, por competencia, el asunto a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses- INMLCF-, por considerar que, según el artículo 76 del Código Disciplinario Único, les corresponde a las Oficinas de Control Disciplinario de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer los asuntos disciplinarios contra los servidores de sus dependencias. 4.
El 5 de enero de 2022, con auto No. 000002, el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del INMLCF ordenó remitir el asunto, por competencia, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, en razón a lo dispuesto en el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 y la sentencia C- 373-2016, respecto de la asignación de la competencia a la Comisión de Disciplina Judicial para disciplinar a todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. 5.
El 29 de abril de 2022, mediante auto de esa fecha, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, decidió remitir por competencia, el asunto a la Procuraduría Regional del Valle, y planteó, a su vez, el conflicto negativo de competencia. Lo anterior por considerar que el Código General Disciplinario derogó el artículo 41 de la Ley 1474 de 2012 que atribuía la competencia para disciplinar a los auxiliares de la Justicia, y la asignó a la Procuraduría General de la Nación, según los artículos 70 y 92 de ese mismo Código, en concordancia con los artículos 2 y 239 ibídem. 6.
El 8 de octubre de 2022, la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca profirió auto con el cual decidió remitir, por competencia las diligencias al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, dentro del radicado IUS E-2022-610596/ IUC D-2022- 2663230, por considerar que les corresponde a las oficinas de control disciplinario de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer los asuntos disciplinarios contra los servidores de sus dependencias.
Y, retornaron las diligencias a la Oficina de Control Disciplinario de ese instituto, sin surtir el trámite para dirimir el conflicto de competencia por parte de la autoridad competente, planteado por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca. 7. El 28 de abril de 2023, por Auto N° 153, el ICMLCF se abstuvo de asumir el conocimiento del proceso disciplinario originado en el envío de copias del Juzgado Segundo Oral Administrativo del Circuito de Buga; y remitió las diligencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil para dirimir el conflicto Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 negativo de competencias suscitado con la Comisión Seccional de Disciplina Judicial Valle y la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, el 30 de junio de 2023 se fijó edicto en la Secretaría de la Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
Consta en el expediente que se informó sobre el presente conflicto a la Oficina de Control Disciplinario del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, a la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Regional de Instrucción del Valle, al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buga, y al señor Luis Alberto Valencia Estrada.
Según informe secretarial del 10 de julio de 2023, dentro del término de fijación del edicto, las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES Las partes no presentaron alegatos dentro del término establecido para tal efecto. Sin embargo, su postura, respecto a la regla de competencia a aplicar en el presente asunto de la cual se deriva el conflicto, pudo extraerse de los documentos allegados al proceso, como se expone a continuación. 3.1 Oficina de Control Interno Disciplinario del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses De acuerdo con los antecedentes remitidos, consta en el Auto del 128 del 28 de abril de 2023, expedido por la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, mediante el cual remitió las diligencias y antecedentes a la Sala, que esta entidad argumenta su falta de competencia para el conocimiento de la actuación disciplinaria con base en los siguientes argumentos: Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 i) El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, es un establecimiento público del orden nacional adscrito a la Fiscalía General de la Nación, y pertenece a la Rama Judicial; ii) La competencia para ejercer la acción disciplinaria en relación con los funcionarios y empleados de la Rama Judicial está asignada a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, a partir de su conformación y entrada en funcionamiento el 13 de enero de 2021, sin distinción de si se trata o no de conductas relacionadas con actuaciones jurisdiccionales. iii) La Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses carece de competencia para disciplinar a sus servidores por conductas acaecidas a partir del 13 de enero de 2021. iv) Los hechos objeto de la queja interpuesta contra el Profesional Especializado del Instituto, acaecieron con posterioridad al 13 de enero de 2021.
Según lo antes descrito, el instituto concluyó que, no le corresponde avocar conocimiento de la actuación disciplinaria contra el Profesional Especializado Luis Alberto Valencia Estrada, esto en razón a que el artículo 257 A de la Constitución Política establece de manera contundente que tal competencia fue otorgada a la Comisión de Disciplina Judicial «[ ] sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial», a la cual pertenecen los servidores públicos del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, aunque no ejerzan funciones de carácter jurisdiccional. 3.2 Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca La Comisión dejó constancia de su negativa de competencia para conocer la actuación disciplinaria, mediante decisión interlocutoria del 29 de abril de 2022, por el cual devolvió las diligencias a la Procuraduría Regional Valle.
En esencia, su posición se fundamentó en los siguientes argumentos: Señaló que el Código General Disciplinario derogó el artículo 41 de la Ley 1474 de 2012, que atribuía la competencia para disciplinar a los auxiliares de la Justicia, y la asignó a la Procuraduría General de la Nación, según los artículos 70 y 92, en concordancia con los artículos 2 y 239 del referido código. 3.3 Procuraduría Regional de Instrucción Valle del Cauca.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 Mediante providencia de 18 de noviembre de 2021, la Procuraduría Regional del Instrucción del Valle del Cauca, remitió por competencia la actuación a la Oficina de Control Interno Disciplinario del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, por considerar que, de acuerdo con el artículo 76 del Código Disciplinario Único, corresponde a aquellas adelantar los procesos disciplinarios que surjan en contra de los servidores públicos de sus dependencias.
Posición que fue reiterada, según Auto de 8 de octubre de 2022, en el que devolvió por segunda ocasión las diligencias a la Oficina de Control Interno Disciplinario del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia 4.1.1 Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Los conflictos de competencias que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 99 del Código General Disciplinario, la cual dispone lo siguiente: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que este dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. [Énfasis de la Sala]. En el presente asunto no aplica la citada disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, no tienen un superior común. En efecto, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca tiene como superior a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Por su parte, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses es un establecimiento público del orden nacional, adscrito a la Fiscalía General de la Nación. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 En esa medida, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), así como al procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 4.1.2 La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».
Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están integradas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 20212, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo [ ].
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: 2 Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El asunto discutido es particular y concreto, a saber: la queja disciplinaria formulada por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buga, que describe posibles irregularidades cometidas para septiembre de 2021 por el servidor público Luis Alberto Valencia Estrada, en su condición de Profesional Especializado – médico psiquiatra, de la Unidad Básica de Palmira, del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
La Sala reconoce que la actuación disciplinaria tiene carácter jurisdiccional, si la competencia correspondiera a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, tal como se deduce del artículo 257A de la Constitución Política y de los artículos 111 y siguientes de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia3.
Y que, por el contrario, si dicha función la cumpliera el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, por conducto de su Oficina de Control Disciplinario Interno, sería de naturaleza administrativa. Este cuerpo colegiado se ha pronunciado previamente en conflictos de competencia en los que el asunto es de naturaleza administrativa, para una de las partes, y judicial, para la otra4 y ha asumido competencia para resolver de fondo el asunto, en ejercicio de su función legal.
Esto, en la medida en que, primero, por disposición del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, «las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, […] evitarán decisiones inhibitorias […]»; y, segundo, en este tipo de casos, solo hasta agotar el análisis puede identificar aquella que es competente. Así las cosas, tratándose de casos en los que existe indeterminación sobre la naturaleza del asunto, por depender de la autoridad a la que se le adjudique la competencia, mantiene la Sala la facultad para dirimir el conflicto. ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
Tanto la Oficina de Control Disciplinario del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la Procuraduría Regional de Instrucción Valle, como la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca negaron tener competencia para 3 Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996). 4 Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059); decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168); decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200); decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063), entre otros.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 adelantar la actuación disciplinaria que deberá surtirse a partir del informe de autoridad judicial. ii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Este conflicto negativo de competencias fue planteado entre tres autoridades del orden nacional: El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses que es un establecimiento público del orden nacional adscrito a la Fiscalía General de la Nación, y perteneciente a la Rama Judicial según lo establecido en el art. 31 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), y La Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, autoridad territorialmente desconcentrada5 e integrante de la Rama Judicial, conforme con lo establecido por la misma norma.
La Procuraduría General de la Nación como órgano autónomo e independiente. 4.2 Términos Legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) ordena que «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará 5 La administración de justicia es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma (artículo 228 de la Constitución Política).
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.3 Aclaración previa El artículo 39 de la Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.4 Síntesis del conflicto y problema jurídico En el presente asunto, el problema jurídico se centra en definir cuál es la autoridad competente para conocer de la actuación disciplinaria derivada del informe de autoridad judicial, que describe posibles irregularidades cometidas por un empleado judicial, quien presta sus servicios en el Instituto Nacional de Medicina legal y Ciencias Forenses.
En el presente caso se discute dos interpretaciones posibles sobre la regla de competencia establecida en el art. 257 A de la Constitución, presentadas por las autoridades involucradas en el conflicto y la Sala debe definir cual prevalece: (i) La competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales, recae sobre funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin distinción del carácter jurisdiccional o administrativo de las conductas objeto de juzgamiento disciplinario.
(ii) La competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales está limitada a las conductas realizadas por los empleados de la Rama Judicial siempre y cuando sea en ejercicio de la función jurisdiccional. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 Para resolver este asunto la Sala se referirá a: i) la vigencia de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021, respecto del conflicto planteado; ii) la potestad disciplinaria del Estado; iii) la competencia de las Oficinas de Control Disciplinario Interno; iv) las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales; v) el caso concreto.
Con base en lo anterior, la Sala resolverá 4.4.1 Vigencia de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021 respecto del conflicto planteado Mediante la Ley 1952 de 2019 se expidió el «Código General Disciplinario», el cual, entre otros, derogó expresamente la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único. Sin embargo, el 29 de junio de 2021, fue expedida la Ley 20946, cuyo artículo 73 estableció una prórroga de la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 20197.
En virtud de lo anterior, la entrada en vigencia plena de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094, ocurrió el 29 de marzo de 2022, fecha en la que se concretó la derogatoria de Ley 734 de 2002, salvo del artículo 30 de dicha normativa (que aún está vigente). Ahora bien, la propia Ley 2094 de 2021 (artículo 71), al modificar el artículo 263 del Código General Disciplinario, estableció una regla de transitoriedad normativa, así: Artículo 263.
Artículo transitorio. A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002. En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley.
Como en el caso que nos ocupa no se ha surtido la notificación del pliego de cargos, ni se ha instalado la audiencia del proceso verbal, en línea con lo establecido en el precitado artículo 263, se deberán observar y aplicar las reglas contenidas en las Leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021, y no las de la Ley 734 de 2002. 4.4.2 La potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración8 6 «Por medio de la cual se reforma la ley (sic) 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones». 7 Cabe resaltar que antes de la expedición de la Ley 2094 de 2021, el plazo para la entrada en vigencia del Código General Disciplinario fue prorrogado, hasta el 1 de julio de 2021, por el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, «[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad». 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00120-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 El ejercicio del control disciplinario es una expresión del ius puniendi o facultad de imponer una pena o sanción, que está bajo la titularidad exclusiva del Estado, y que puede ser de naturaleza judicial o administrativa. De manera reiterada, la Sala ha expresado que la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa.
En este contexto, el control disciplinario es un sistema punitivo, no solo al servicio de la Administración Pública, sino también de la ciudadanía, ya que su mayor propósito es salvaguardar el ejercicio de la función pública, bajo la orientación de los principios del artículo 209 de la Constitución. También busca proteger el presupuesto público, procurando mayor inversión social, para la garantía de los derechos fundamentales y sociales fundamentales.
El ius puniendi, en materia disciplinaria, está regulado actualmente en el Código General Disciplinario, cuyo presupuesto es la definición del Estado como titular de la potestad disciplinaria, y radica la competencia para el ejercicio de dicha potestad mediante la acción disciplinaria, según el caso, en la Procuraduría General de la Nación, en las personerías distritales y municipales, en las oficinas de control disciplinario interno y en los funcionarios dotados de potestad disciplinaria, principalmente, de todas las ramas, órganos y entidades del Estado. 4.4.3 Competencia de las Oficinas de Control Disciplinario Interno De acuerdo con el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias.
El artículo 93 de la misma norma ordenó a todos los organismos y entidades estatales organizar una unidad u oficina del más alto nivel, con la función de conocer y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, siempre que también se garantice la segunda instancia. De no ser factible organizar la segunda instancia, tal competencia debe ser asumida, en forma excepcional, por la Procuraduría General de la Nación. De esta manera, todos los servidores del organismo o entidad correspondiente, están sujetos a la competencia de la oficina, unidad o grupo de control disciplinario interno, que debe ser del más alto nivel, salvo disposiciones especiales que indiquen lo contrario, como las que, entre otras, se enuncian a continuación: Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 i) Cuando se trate de funcionarios que gozan de fuero especial conforme a la Carta Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria ha sido asignada de manera privativa a la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de funciones jurisdiccionales.
(artículo 92 de la Ley 1952 de 2019) ii) Cuando la Procuraduría General de la Nación o las personerías ejercen de manera expresa el poder disciplinario preferente que les otorga la Constitución Política y la ley (artículos 3 y 86 ibidem9). iii) Cuando en la comisión de la falta disciplinaria intervienen al mismo tiempo particulares y funcionarios de una entidad, caso en el cual la investigación corresponde en su integridad a la Procuraduría General de la Nación por el factor de conexidad (artículos 92 y 98 ibidem). iv) Cuando las normas legales o con fuerza de ley que organizan el control disciplinario interno en una entidad excluyen expresamente de su ámbito de competencia a determinados funcionarios de esta; y v) Cuando la oficina de control disciplinario interno está sometida jerárquicamente al funcionario que debe investigar, o si no fuere posible garantizar la segunda instancia, por razones de estructura organizacional (artículo 93 ibidem). vi) Cuando, como se verá a continuación, los sujetos disciplinables sean funcionarios o empleados de la Rama Judicial, a quienes los investiga la Comisión de Disciplina Judicial. 9 Artículo 3°.
Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas y personerías distritales y municipales.
Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente. Artículo 86. Oficiosidad y preferencia. La acción disciplinaria se iniciara y adelantara de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los Artículos 38 de la Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992.
La Procuraduría General de la Nación, previa decisión motivada del funcionario: competente, de oficio o a petición del disciplinado, cuando este invoque debidamente sustentada la violación del debido proceso, podrá asumir la actuación disciplinaria iniciada por otro organismo, caso en el cual este la suspenderá y la pondrá a su disposición, dejando constancia de ello en el expediente, previa información al jefe de la entidad.
Una vez avocado el conocimiento por parte de la Procuraduría, esta agotara el trámite de la actuación hasta la decisión final. Los personeros tendrán competencia preferente frente a la administración distrital o municipal. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 4.4.4 Las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, en relación con los empleados judiciales.
Reiteración10 Inicialmente, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establecía que, en primera instancia, «[c]corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».
En armonía con dicha ley11, el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único12, establecía que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias».
En ese sentido, el artículo 67 del mencionado código indicaba que «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [subrayas ajenas al texto].
De esta forma, al interpretar el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en armonía con lo dispuesto en las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó13 que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo.
De este modo se precisa que, respecto de los empleados judiciales, si los hechos generadores de la falta tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, el competente para adelantar el proceso disciplinario, hasta su culminación, será el funcionario que, al momento de la realización de la conducta, estuviese ejerciendo como superior jerárquico del empleado judicial.
Lo anterior, sin perjuicio de la competencia preferente otorgada por el Constituyente a la Procuraduría General de la Nación14. 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de mayo de 2021, rad. núm. 11001-03-06-000-2021-00024-00. 11 La Sala sostuvo la misma postura en múltiples pronunciamientos, entre los cuales se pueden consultar: i) decisión del 27 de julio de 2020, radicación núm. 11001-03-06-000-2020-00137-00 (C) y ii) decisión del 22 de octubre de 2015, radicación 11001-03-06-000-2015-00104-00 (C). 12 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto.
La ley 734 de 2002 será derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de mayo de 2021, rad. núm. 11001-03-06-000-2021-00024-00. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de mayo de 2021, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00 Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 201515 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: Artículo 19.
El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados [Énfasis añadido]. Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, en la Sentencia C-373 de 2016, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.
Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas –superiores 15 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Negrillas añadidas].
Luego, en Sentencia C-120 de 2021, aclaró lo siguiente: […] el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. […] [Negrita y subrayado fuera del texto original].
De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del artículo 257A y de la sentencia C-373 de 2016, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial son competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación en relación con los hechos ocurridos con posterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, esto es, el 13 de enero de 2021.
Las conductas cometidas por dichos empleados con anterioridad a dicha fecha continuarán siendo competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación y de las demás autoridades a las que correspondía la competencia en el momento en que ocurrieron los hechos objeto de investigación. Así las cosas, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sustituyó al Consejo Superior de la Judicatura (Sala Jurisdiccional Disciplinaria) en cuanto al ejercicio de la función disciplinaria (judicial) sobre los funcionarios judiciales y los abogados, en ejercicio de su profesión, salvo que, en relación con estos últimos, la ley atribuya esa función a un colegio de abogados.
Dicha norma, adicionalmente, le asignó al nuevo órgano la función jurisdiccional disciplinaria respecto de los empleados de la rama judicial (que antes eran disciplinables por sus respectivos superiores jerárquicos, conforme al artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996). Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 Cabe precisar que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial tiene competencia en todo el territorio nacional, pero era necesario que se estableciera una estructura desconcentrada territorialmente, de manera tal que la función judicial-disciplinaria se pudiera cumplir eficiente y eficazmente, en toda la geografía nacional.
Por esta razón, el inciso cuarto del artículo 257A superior dispuso: «Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley». En consecuencia, en la actualidad y desde que empezó a operar (13 de enero de 2021), la Comisión Nacional de Disciplina Judicial16 y sus comisiones seccionales tienen la competencia exclusiva y excluyente para investigar y sancionar disciplinariamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (excepto aquellos funcionarios que gozan de fuero constitucional), y a los abogados en ejercicio, por virtud del mandato superior antes referido. 5.
Caso concreto La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conforme con los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, encuentra que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca es la autoridad competente para conocer de las diligencias disciplinarias que deben adelantarse, respecto a posibles irregularidades cometidas por un servidor público del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Faltas que presuntamente acaecieron entre abril y septiembre de 2021, lapso otorgado por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buga al experto, para realizar valoración por psiquiatría y rendir el dictamen respectivo. Lo anterior, no sin antes precisar que el servidor público sujeto del proceso disciplinario tiene, la calidad de empleado judicial, pues según lo establecido en el artículo 125 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996) solo son funcionarios los magistrados de las corporaciones judiciales, los jueces de la República y los fiscales. 16 La Corte Constitucional, en la Sentencia SU-355 del 27 de agosto de 2020, resolvió: «PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido, en segunda instancia, por la Sección Cuarta de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 30 de mayo de 2019, dentro del expediente T- 7.494.532.
En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia del Consejo Superior de la Judicatura. // SEGUNDO.- Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS, la sentencia del 6 de febrero de 2018 dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en los términos de esta providencia. // TERCERO.- DISPONER que las autoridades a las que se refiere el artículo 257A de la Constitución, dentro de los 2 meses siguientes a la notificación de esta sentencia que realizará la Secretaría General de la Corte Constitucional, deberán enviar al Congreso de la República, previa convocatoria pública reglada, las ternas que les corresponden conformar, para efectos de que el Congreso de la República proceda a la elección de los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial antes de concluir el año en curso».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 De acuerdo con la norma citada «Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales», y «[s]on empleados, las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial», sin embargo, la mención de esta clasificación en la regla de competencia consagrada en el artículo 257 A de la Constitución, no tiene ningún efecto respecto del alcance de la facultad disciplinaria atribuida a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Como se estudió en las consideraciones, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sustituyó al Consejo Superior de la Judicatura en cuanto al ejercicio de las funciones jurisdiccionales disciplinarias de los funcionarios judiciales y de los abogados en ejercicio de su profesión, salvo que, en este último caso, la ley atribuya esa función a un colegio de abogados.
Dicha norma le asignó también al nuevo órgano la función jurisdiccional disciplinaria respecto de los empleados de la rama judicial. Sobre el particular, la Sala de Consulta precisó en cuanto a la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial que17 «[…] será el único órgano con competencia jurisdiccional disciplinaria sobre los servidores públicos de la rama judicial (excepto aquellos que gocen de fuero especial) y los abogados en ejercicio […]» énfasis añadido.
Como se puede observar, el único límite de competencia aplicable es el del factor subjetivo18, es decir, aquel que se define por la calidad del sujeto disciplinable, en virtud del cual se excluye del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial a los funcionarios o empleados de la Rama Judicial a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial.
De este modo, la visión 17 Concepto 2440 del 21 de octubre de 2019. 18ARTÍCULO 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el Artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 que se incorpora concibe el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria en sentido amplio, y por ello, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales son competentes para investigar a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial sin tener en consideración restricciones adicionales a la arriba descrita.
Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.
Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Negrita y subrayado fuera del texto original]. Por tratarse de una falta cometida por empleado judicial, con posterioridad al 13 enero de 2021, la competencia es de la comisión, de acuerdo con la sentencia C373 de 2016 de la Corte Constitucional.
Por todo lo anterior, no es de recibo derivar del carácter de la función jurisdiccional que ejerce la Comisión una distinción respecto del carácter de las funciones ejercidas por los sujetos disciplinables bajo su jurisdicción, para con base en ella, excluir a quienes no ejercen una función jurisdiccional. En consecuencia, y para dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala considera adecuada la interpretación del art. 257 A de la Constitución realizada por el Instituto Nacional de Medicina legal y Ciencias Forenses, de acuerdo con la cual, la atribución de competencia a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus comisiones seccionales, no implica distinción del carácter jurisdiccional o administrativo de las conductas objeto de juzgamiento disciplinario.
De manera que, la Comisión ejerce el poder disciplinario tanto sobre funcionarios como empleados siempre que laboren en las entidades de la Rama Judicial. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, para conocer de la actuación disciplinaria, que debe adelantarse a partir de la decisión del 07 de septiembre de 2021, del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buga, que describe posibles irregularidades cometidas por el servidor público Luis Eduardo Valencia Estrada, Radicación: 11001-03-06-000-2023-00230-00 Profesional Especializado Forense, médico psiquiatra de la Unidad Básica Zonal de Palmira del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, a la Procuraduría Regional de Instrucción Valle, y al señor Luis Alberto Valencia Estrada.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado (Aclaración de voto) MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.