Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01 Accionante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BARRANCABERMEJA Temas: Tutela contra autoridad judicial.
Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con pretensión de reconocimiento de sobresueldo. Defectos sustantivo, fáctico y procedimental SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, contra la sentencia de 19 de mayo de 2026 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó las pretensiones del amparo.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 6 de abril de 2026, la parte demandante solicitó al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental derecho al debido proceso por conexidad a la legítima defensa, derechos fundamentales vulnerados dentro del proceso y derecho de contradicción.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y como dentro del plenario se profirió una sentencia con sustento de normas de una jurisdicción diferente del contencioso administrativo, revocar la totalidad de los fallos adiado (31) de marzo de dos mil veinticinco (2025) proferido por el Juzgado Tercero Administrativo De Barrancabermeja y del (04) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) proferida por el Tribunal Administrativo De Santander.
TERCERA: Ordenar Que cesen los efectos de las sentencias dictadas por las tuteladas, por defecto sustantivo o material por la errónea interpretación del marco jurídico y jurisprudencial que rigen las relaciones laborales con los organismos del estado. Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 CUARTO: Ordenar a la Sección Segunda, del Consejo de Estado, proferir una nueva sentencia en el proceso en referencia, en la cual se efectúe la interpretación correcta de las leyes laborales en lo público, a la luz del marco normativo que rige la Ley 4 de 1992, el Decreto 691 del 29 de marzo de 1994, modificado por el Decreto 1158 de 1994 y los Decretos salariales de la AEROCIVIL y el artículo 228 de la Constitución Política”. 2.
Hechos1 La parte actora relató que los señores Carlos Alberto Carvajal Herrera, Felipe Montes Rendón y Laura Cristina Montoya Nieto se encuentran vinculados a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (Aerocivil) mediante una relación legal y reglamentaria, en calidad de empleados públicos, desempeñando el cargo de Controlador de Tránsito Aéreo con las denominaciones, códigos y grados correspondientes a Controlador de Tránsito Aéreo II, código 51, grado 06, para los señores Carlos Alberto Carvajal Herrera y Laura Cristina Montoya Nieto, y Controlador de Tránsito Aéreo I, código 51, grado 05, para el señor Felipe Montes Rendón. Precisó que la principal función de los demandantes consiste en la prestación del servicio de control de tránsito aéreo, actividad catalogada como de alto riesgo por su elevada complejidad técnica, cognitiva y de cálculo matemático, razón por la cual se encuentran sometidos de manera permanente a rigurosos chequeos médicos y técnicos encaminados a verificar la conservación de las aptitudes requeridas para el desempeño de sus funciones.
Agregó que los accionantes son titulares de la respectiva licencia de controlador de tránsito aéreo y del certificado médico aeronáutico exigido por los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia. Manifestó que el Gobierno Nacional creó mediante el Decreto 136 de 1994 una contraprestación mensual denominada sobresueldo, reconocida a favor de los controladores de tránsito aéreo de la Aerocivil como compensación por la prestación del servicio en jornadas ordinarias nocturnas, dominicales y festivas, equivalente a un porcentaje de la asignación básica.
Indicó que desde su creación dicho emolumento ha sido reconocido mediante decretos salariales expedidos anualmente y ha sido pagado de manera fija y permanente a los controladores aéreos, sin depender del número de horas extras o recargos efectivamente laborados. Sostuvo que los decretos expedidos por el Gobierno Nacional establecieron que el sobresueldo constituye factor salarial con los mismos efectos previstos en los literales e) y f) del artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, sin disponer que estuviera excluido para la liquidación de horas extras, recargos, prestaciones sociales u otras acreencias laborales.
Refirió que el 10 de octubre de 2023, los demandantes presentaron petición ante la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil mediante la cual solicitaron que el sobresueldo fuera incluido como factor salarial para la liquidación de las vacaciones, la prima de vacaciones, la bonificación por recreación, la prima de navidad, la bonificación por servicios prestados, la bonificación semestral, las horas extras y los recargos dominicales y festivos, así como de la bonificación propia de la Aerocivil.
Señaló que mediante oficio no. 2023291010031143 del 17 de octubre de 2023, notificado en la misma fecha, la entidad negó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales reclamadas. En virtud de lo anterior, manifestó que a través de apoderado judicial, los señores Carlos Alberto Carvajal Herrera, Felipe Montes Rendón y Laura Cristina Montoya 1 Los hechos se desprenden del proceso ordinario y del escrito de tutela.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Nieto presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, con la pretensión de que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio no. 2023291010031143 – Id. 1147742 – del 17 de octubre de 2023, por medio del cual la directora de Gestión Humana de la Aerocivil negó la liquidación y pago del sobresueldo como factor salarial.
Y a título de restablecimiento del derecho solicitaron el pago de la suma económica dejada de percibir. Refirió que el proceso le correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barrancabermeja2, que mediante sentencia de 31 de marzo de 2025 “inaplicó por vía de excepción del artículo 148 de la ley 1437 de 2011 para el caso concreto el inciso tercero del artículo 10 de los decretos 313 de 2020, 967 de 2021, 461 de 2022, 909 de 2023 que establecen: “Este sobresueldo será factor salarial con los mismos efectos que los literales e) y f) del artículo 10 del Decreto 1158 de 1994” en aplicación de la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4 de la Constitución Política”.
Además, declaró la nulidad del oficio no. 2023291010031143 – Id. 1147742 – del 17 de octubre de 2023 y condenó a la entidad demandada al pago del sobresueldo como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de los demandantes. Lo anterior, al considerar que el sobresueldo constituía una remuneración fija, habitual y periódica que los demandantes percibían como contraprestación directa por los servicios prestados, razón por la cual reunía los elementos propios del salario.
Adujo que los decretos que regulaban dicho emolumento no excluían expresamente su incidencia para la liquidación de prestaciones sociales y que únicamente disponían que constituía factor salarial para efectos de las cotizaciones al sistema de seguridad social, sin prohibir su inclusión para otros efectos salariales y prestacionales. En ese contexto, concluyó que la interpretación adoptada por la Aerocivil desconocía los principios de favorabilidad e in dubio pro operario, por lo que resultaba procedente aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto del aparte de los decretos anuales que limitaba los efectos del sobresueldo al sistema de seguridad social.
En consecuencia, determinó que dicho emolumento debía integrar la base de liquidación de las prestaciones sociales de los demandantes y que no operaba el fenómeno de la prescripción, dado que la reclamación administrativa interrumpió oportunamente el término previsto para el ejercicio del derecho. La entidad actora manifestó que contra la anterior determinación presentó recurso de apelación, al estimar que el juzgado interpretó erróneamente la naturaleza jurídica del sobresueldo, pues aplicó normas del Código Sustantivo del Trabajo a servidores públicos sometidos a un régimen especial.
Asimismo, sostuvo que era improcedente aplicar la excepción de inconstitucionalidad dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para inaplicar los decretos que regulan dicho emolumento. En consecuencia, solicitó revocar la sentencia y concluir que el sobresueldo únicamente constituye factor salarial en los términos expresamente previstos en la normativa vigente, sin incidencia en la liquidación de las demás prestaciones sociales.
El Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia de 4 de diciembre de 2025 confirmó la decisión apelada, al considerar que el sobresueldo constituye una contraprestación mensual de naturaleza salarial, reconocida como retribución 2 Radicado no. 68001-33-33-000-2023-00286-00. Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 directa por los servicios prestados por los controladores de tránsito aéreo, sin que los decretos que lo regulan hubieran limitado expresamente su incidencia en la liquidación de las prestaciones sociales.
En ese sentido, concluyó que la interpretación adoptada por la Aerocivil desconocía el régimen salarial de los empleados públicos previsto en la Ley 4 de 1992 y los principios constitucionales que protegen los derechos laborales. Asimismo, estimó que el juez de primera instancia actuó dentro de las facultades conferidas por los artículos 4 de la Constitución Política y 148 de la Ley 1437 de 2011 al inaplicar por vía de excepción de inconstitucionalidad las disposiciones reglamentarias que restringían los efectos salariales del sobresueldo, sin que ello implicara un pronunciamiento extra o ultra petita.
Finalmente, precisó que la sentencia apelada no fundamentó su decisión en el Código Sustantivo del Trabajo, sino que únicamente acudió a sus disposiciones como criterios orientadores de interpretación. 3. Fundamentos de la acción La parte actora manifestó que se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En cuanto a la relevancia constitucional sostuvo que las sentencias proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barrancabermeja y el Tribunal Administrativo de Santander vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, contradicción y de acceso a la administración de justicia de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (Aerocivil), al incurrir en una interpretación errónea del régimen jurídico aplicable al sobresueldo de los controladores de tránsito aéreo.
Asimismo, afirmó que se apartaron de los precedentes jurisprudenciales existentes sobre la materia, sin exponer una justificación suficiente. Respecto de la subsidiariedad, señaló que la acción de tutela constituía el único mecanismo judicial idóneo para controvertir las providencias cuestionadas, al no existir otro medio de defensa eficaz que permitiera evitar el perjuicio derivado de las decisiones adoptadas.
Igualmente, indicó que la acción fue presentada dentro de un término razonable y que no se dirigía contra una sentencia de tutela. En relación con las causales específicas de procedencia, la entidad accionante sostuvo que las providencias cuestionadas incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental. Respecto del defecto sustantivo, afirmó que los jueces de instancia interpretaron de manera errónea el régimen salarial aplicable a los empleados públicos de la Aerocivil, al fundamentar sus decisiones en disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo y en jurisprudencia propia de las relaciones laborales del sector privado, pese a que los demandantes se encontraban sometidos al régimen especial previsto en la Ley 4 de 1992, el Decreto 1158 de 1994 y los decretos salariales expedidos para la entidad.
Asimismo, sostuvo que las autoridades judiciales inaplicaron, por vía de excepción de inconstitucionalidad, el artículo 10 de los decretos salariales que regulan el sobresueldo sin fundamento constitucional suficiente y extendieron sus efectos más allá de lo expresamente previsto por el legislador, con lo cual desconocieron el principio de legalidad y la competencia atribuida al Gobierno Nacional para definir el régimen salarial de los empleados públicos.
En cuanto al defecto fáctico, sostuvo que las providencias carecían de sustento probatorio suficiente, pues omitieron analizar la naturaleza jurídica del sobresueldo y el alcance de las normas que regulan dicho emolumento. Agregó que las Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 autoridades judiciales inaplicaron de oficio las disposiciones reglamentarias que limitan los efectos salariales del sobresueldo, pese a que esa pretensión no fue planteada por la parte demandante dentro del proceso, lo que, a su juicio, condujo a una valoración indebida del marco normativo y probatorio aplicable.
Finalmente, respecto del defecto procedimental afirmó que las autoridades judiciales se apartaron del procedimiento previsto para resolver la controversia al sustentar sus decisiones en normas y criterios propios del régimen laboral privado y al inaplicar de oficio disposiciones reglamentarias sin que ello hubiera sido objeto de debate dentro del proceso.
A su vez, sostuvo que las providencias desconocieron diversos precedentes horizontales proferidos por los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y del Atlántico en casos similares, en los que se concluyó que el sobresueldo no constituye factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales, circunstancia que vulneró los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima. 4.
Oposición 4.1. El Tribunal Administrativo de Santander, remitió el link digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no. 68001-33-33-000-2023-00286-01, pero no se refirió a los hechos y pretensiones de la acción de tutela. 4.2. Respuesta del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barrancabermeja El titular del despacho rindió informe en el que solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que la parte accionante no acreditó el requisito de relevancia constitucional, pues se limitó a invocar la vulneración de derechos fundamentales y a citar precedentes jurisprudenciales sin demostrar de manera concreta la afectación alegada.
Asimismo, sostuvo que la acción de tutela pretendía reabrir un debate jurídico ya resuelto por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y utilizar este mecanismo como una tercera instancia, pese a que el proceso ordinario se adelantó con observancia del debido proceso, las normas aplicables, las pruebas obrantes en el expediente y el precedente judicial.
De manera subsidiaria, afirmó que las providencias cuestionadas se encontraban debidamente motivadas y no incurrieron en defectos sustantivos ni procedimentales. Agregó que la entidad accionante contó con los mecanismos ordinarios y extraordinarios previstos por el ordenamiento jurídico para controvertir la decisión y que, en todo caso, las inconformidades planteadas correspondían a un desacuerdo con la interpretación jurídica adoptada por los jueces de la causa, razón por la cual solicitó negar el amparo constitucional. 5.
Sentencia de tutela impugnada La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 19 de mayo de 2026 negó la solicitud de amparo, y resolvió lo siguiente: “PRIMERO. NEGAR la solicitud de amparo presentada por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil contra el Juzgado Tercero (3°) Administrativo de Barrancabermeja y el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 TERCERO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión”.
El juzgador de primera instancia encontró acreditados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, al considerar que el asunto tenía relevancia constitucional por la presunta configuración de defectos sustantivo, fáctico y procedimental que, según la accionante, vulneraban sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa, contradicción y de acceso a la administración de justicia. También estableció que la tutela se interpuso oportunamente, que no existían recursos judiciales contra la sentencia de segunda instancia, que los hechos y derechos presuntamente vulnerados fueron identificados y que la acción no se dirigía contra una decisión de tutela.
No obstante, precisó que varios de los cargos formulados, relacionados con la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, el desconocimiento de un precedente de unificación y el defecto procedimental, no fueron planteados en el recurso de apelación dentro del proceso ordinario, razón por la cual incumplieron el requisito de subsidiariedad y no podían ser objeto de estudio.
En cuanto al defecto sustantivo, la Sala concluyó que las providencias cuestionadas no incurrieron en una interpretación arbitraria del ordenamiento jurídico. Explicó que el Tribunal Administrativo de Santander fundamentó su decisión en el régimen jurídico aplicable a los empleados públicos, particularmente en la Ley 4 de 1992, el Decreto 1042 de 1978, el Decreto 136 de 1994 y los decretos salariales de la Aerocivil, complementados con la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado sobre el concepto material de salario.
Asimismo, precisó que las referencias a los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo solo tuvieron un carácter ilustrativo e interpretativo y no constituyeron el fundamento de la decisión. Destacó que el Tribunal consideró que el sobresueldo reunía los elementos propios del salario, por tratarse de una remuneración habitual, periódica y directamente vinculada a la prestación del servicio, por lo que justificó la inaplicación, para el caso concreto, de la limitación contenida en el artículo 10 de los decretos salariales.
En consecuencia, concluyó que la interpretación realizada por los jueces naturales fue razonable y se ajustó al marco normativo y jurisprudencial aplicable, sin que la Aerocivil demostrara la configuración de un defecto sustantivo ni el desconocimiento de un precedente judicial. Finalmente, descartó la existencia de un perjuicio irremediable, al considerar que la eventual condena económica impuesta a la Aerocivil no implicaba, por sí sola, la vulneración de derechos fundamentales ni extendía automáticamente sus efectos a otros servidores de la entidad.
En ese contexto, reiteró que la interpretación realizada por el juez natural hacía parte de su autonomía e independencia judicial y, al no evidenciarse vulneración de derechos fundamentales, negó el amparo solicitado. 6. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la entidad actora impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara la decisión de primera instancia, al considerar que la sentencia de primera instancia limitó indebidamente el estudio de la acción de tutela al presunto defecto sustantivo, pese a que también debía pronunciarse sobre los demás cargos planteados, pues, a su juicio, los argumentos relacionados con el precedente judicial sí fueron expuestos Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 durante el trámite del proceso ordinario, especialmente en los alegatos de conclusión y en el recurso de apelación. En relación con el defecto sustantivo, reiteró que las autoridades judiciales accionadas realizaron una interpretación errónea del régimen salarial de los empleados públicos, al fundamentar sus decisiones en normas y criterios propios del derecho laboral ordinario, en desconocimiento de la Ley 4 de 1992, del Decreto 1042 de 1978 y de los decretos salariales de la Aerocivil.
Señaló que la competencia para definir el régimen salarial y prestacional corresponde exclusivamente al Congreso de la República y al Gobierno Nacional, por lo que los jueces no podían modificar, mediante interpretación, el alcance de las normas que regulan el sobresueldo. Asimismo, afirmó que aunque el sobresueldo constituye un factor salarial por remunerar de manera habitual al servicio prestado, ello no implica que deba integrar automáticamente la base de liquidación de todas las prestaciones sociales.
Indicó que la inclusión de dicho concepto debía analizarse de forma individual respecto de cada prestación, conforme a las normas especiales que regulan su liquidación, las cuales, en su criterio, no autorizan incorporar el sobresueldo en el cálculo de las vacaciones, la prima de vacaciones, la prima de navidad, la bonificación especial de recreación, la bonificación por servicios prestados, la bonificación semestral o prima de productividad, la bonificación aeronáutica, las horas extras ni los recargos por trabajo dominical y festivo.
Con fundamento en lo anterior, sostuvo que las decisiones cuestionadas desconocieron el principio de legalidad y excedieron las competencias del juez al extender los efectos del sobresueldo más allá de lo previsto por el ordenamiento jurídico. En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de tutela de primera instancia, amparar los derechos fundamentales invocados y ordenar a las autoridades judiciales accionadas proferir una nueva decisión conforme al régimen salarial y prestacional aplicable a los empleados públicos.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 19 de mayo de 2026, mediante la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó las pretensiones del amparo y, en su lugar, acceder a la protección constitucional de los derechos fundamentales invocados porque el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental.
De manera previa se verificará si la solicitud cumple con el requisito de relevancia constitucional necesario para su estudio de fondo, el cual es susceptible de ser verificado de oficio por el juez de tutela inclusive en el trámite de la segunda instancia, como una salvaguarda de los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica y especialidad del juez natural.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 3. El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones3.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20054, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional5.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala6, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un 3 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 4 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 5 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.
Expediente 2012-02201-01. 6 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.
Estudio y solución del caso concreto La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela con la pretensión de que el juez constitucional ampare sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barrancabermeja con las decisiones de 4 de diciembre y 31 de marzo de 2025, respectivamente, mediante las cuales se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por los señores Carlos Alberto Carvajal Herrera, Felipe Montes Rendón y Laura Cristina Montoya Nieto y se condenó a la entidad demandada al pago del sobresueldo como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales (rad. no. 68001-33-33-000-2023-00286- 01).
La parte accionante afirmó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental. Respecto del defecto sustantivo sostuvo que interpretaron de manera errónea el régimen salarial aplicable a los empleados públicos al fundamentar sus decisiones en normas y criterios del Código Sustantivo del Trabajo, inaplicar sin justificación el artículo 10 de los decretos salariales que regulan el sobresueldo y desconocer la competencia del Gobierno Nacional para definir el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
En cuanto al defecto fáctico señaló que las providencias carecieron de sustento suficiente al omitir el análisis de la naturaleza jurídica del sobresueldo y del alcance de las normas que regulan sus efectos salariales. Finalmente, alegó un defecto procedimental, al considerar que los jueces resolvieron la controversia con fundamento en normas propias del régimen laboral privado, inaplicaron de oficio disposiciones reglamentarias sin debate previo y desconocieron precedentes judiciales horizontales que, en casos similares, concluyeron que el sobresueldo no constituye factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales.
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 19 de mayo de 2026 negó el amparo solicitado, bajo el argumento de que aunque la acción de tutela cumplió los requisitos generales de procedencia, varios de los cargos planteados incumplieron el requisito de subsidiariedad porque no fueron propuestos durante el proceso ordinario.
En cuanto al defecto sustantivo, consideró que las providencias cuestionadas se fundamentaron en el régimen jurídico aplicable a los empleados públicos, particularmente en la Ley 4 de 1992, el Decreto Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 1042 de 1978, el Decreto 136 de 1994 y los decretos salariales de la Aerocivil, complementados con la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, por lo que descartó que la referencia al Código Sustantivo del Trabajo hubiera constituido el fundamento de las decisiones.
Asimismo, concluyó que la interpretación según la cual el sobresueldo constituía salario por su carácter habitual, periódico y retributivo resultó razonable y no configuró un defecto sustantivo ni el desconocimiento de precedente judicial. Por último, descartó la existencia de un perjuicio irremediable porque la condena económica impuesta a la Aerocivil no implicaba por sí sola la vulneración de derechos fundamentales.
La entidad accionante impugnó la decisión, al considerar que el juez de tutela limitó indebidamente el análisis al presunto defecto sustantivo y omitió pronunciarse sobre los demás cargos planteados, pese a que, en su criterio, estos fueron expuestos durante el proceso ordinario. Reiteró que las autoridades judiciales interpretaron erróneamente el régimen salarial de los empleados públicos, al fundamentar sus decisiones en criterios propios del derecho laboral ordinario y desconocer la Ley 4 de 1992, el Decreto 1042 de 1978 y los decretos salariales de la Aerocivil.
Asimismo, sostuvo que, aunque el sobresueldo constituye un factor salarial, ello no autoriza su inclusión automática en la liquidación de todas las prestaciones sociales, pues su incidencia debía analizarse conforme a las normas especiales que regulan cada prestación. Con fundamento en ello, afirmó que las decisiones cuestionadas vulneraron el principio de legalidad y excedieron las competencias del juez.
De conformidad con lo anterior y de la revisión de los argumentos expuestos en la solicitud de tutela y la impugnación, la Sala advierte que coinciden con los propuestos en el recurso de apelación, por lo que se revocará la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B que negó el amparo constitucional solicitado y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional.
Adicionalmente, la Sala precisa que si bien la acción de tutela se dirigió contra las providencias proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barrancabermeja y el Tribunal Administrativo de Santander, el estudio se circunscribirá a la sentencia dictada por este último, por cuanto constituyó la decisión de cierre dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, del expediente allegado como prueba se observa que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tuvo por objeto determinar si el Oficio no. 2023291010031143 del 17 de octubre de 2023, mediante el cual la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil negó la inclusión del sobresueldo como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de los señores Carlos Alberto Carvajal Herrera, Felipe Montes Rendón y Laura Cristina Montoya Nieto, se encontraba ajustado al ordenamiento jurídico.
En consecuencia, correspondía establecer si dicho emolumento debía integrar la base de liquidación de las vacaciones, la prima de vacaciones, la bonificación por recreación, la prima de navidad, la bonificación por servicios prestados, la bonificación semestral, la bonificación aeronáutica, las horas extras y los recargos por trabajo dominical y festivo reconocidos a los demandantes en su condición de controladores de tránsito aéreo.
El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barrancabermeja mediante sentencia de 31 de marzo de 2025, declaró la nulidad del acto administrativo demandado, y a título de restablecimiento del derecho ordenó reliquidar las Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 prestaciones sociales de los demandantes con inclusión del sobresueldo como factor salarial.
Para adoptar dicha determinación consideró que el sobresueldo constituía una contraprestación fija, habitual y periódica que los demandantes percibían como remuneración directa por los servicios prestados en ejercicio de sus funciones como controladores de tránsito aéreo. Señaló que este concepto no dependía de la realización efectiva de horas extras, recargos nocturnos o trabajo en días dominicales y festivos, sino que hacía parte de la remuneración ordinaria reconocida mensualmente a quienes desempeñaban dicho cargo, razón por la cual reunía las características materiales propias del salario.
Bajo esas consideraciones, estimó procedente inaplicar mediante la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4 de la Constitución Política y desarrollada por el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, el aparte de los decretos salariales que limitaba los efectos del sobresueldo únicamente a las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social, en tanto dicha restricción desconocía los principios constitucionales que gobiernan el régimen salarial de los empleados públicos y resultaba incompatible con la Ley 4 de 1992.
Para terminar, precisó que no operaba el fenómeno de la prescripción, por cuanto la reclamación administrativa presentada por los demandantes interrumpió oportunamente el término previsto para el ejercicio del derecho. Contra la anterior determinación, la parte actora presentó recurso de apelación, al estimar que el juzgado realizó una interpretación errónea del régimen salarial aplicable a los empleados públicos, al extender los efectos del sobresueldo a la liquidación de prestaciones sociales que no fueron expresamente previstas por el legislador ni por el Gobierno Nacional.
En ese sentido, sostuvo que los demandantes se encontraban vinculados mediante una relación legal y reglamentaria y, por consiguiente, su régimen salarial y prestacional debía definirse exclusivamente con fundamento en la Constitución Política, la Ley 4 de 1992, el Decreto 1042 de 1978, el Decreto 1158 de 1994 y los decretos salariales expedidos anualmente para la entidad.
Adicionalmente, sostuvo que el juez de primera instancia acudió indebidamente a criterios propios del derecho laboral privado para concluir que el sobresueldo constituía salario en sentido material, pese a que el régimen jurídico de los empleados públicos responde a criterios diferentes a los previstos para las relaciones laborales reguladas por el Código Sustantivo del Trabajo.
Afirmó que, si bien el sobresueldo constituye una remuneración reconocida a favor de los controladores de tránsito aéreo, ello no implica que deba integrar automáticamente la base de liquidación de todas las prestaciones sociales, pues cada una de estas se encuentra sometida a reglas especiales que determinan expresamente los factores salariales que deben tenerse en cuenta para su reconocimiento.
Al respecto, el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia de 4 de diciembre de 2025 confirmó la decisión de primera instancia, bajo el argumento de que el sobresueldo reconocido a los controladores de tránsito aéreo constituye una contraprestación mensual que remunera de manera directa y permanente los servicios prestados por dichos servidores públicos, razón por la cual reúne los elementos propios del salario desde una perspectiva material.
En ese sentido, indicó que la circunstancia de que los decretos salariales hubieran previsto determinados efectos específicos para dicho emolumento no desvirtuaba su naturaleza salarial ni impedía que produjera las consecuencias jurídicas propias de esa condición cuando así lo exigieran los principios constitucionales que gobiernan las relaciones laborales de los empleados públicos.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 El Tribunal señaló que el análisis realizado por el juez de primera instancia no se sustentó en la aplicación del Código Sustantivo del Trabajo como régimen jurídico de los empleados públicos, sino que acudió a algunas de sus disposiciones únicamente como criterios orientadores para precisar el concepto material de salario, sin desconocer que la controversia debía resolverse con fundamento en la Ley 4 de 1992, el Decreto 1042 de 1978, el Decreto 136 de 1994 y los decretos salariales expedidos para la Aerocivil.
Asimismo, consideró que el juez de primera instancia actuó dentro de las facultades conferidas por el artículo 4 de la Constitución Política y el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011 al inaplicar, para el caso concreto, la restricción contenida en los decretos salariales que limitaba los efectos del sobresueldo, toda vez que encontró acreditada su incompatibilidad con las normas superiores que regulan el régimen salarial de los empleados públicos.
En consecuencia, descartó que dicha actuación hubiera implicado un pronunciamiento extra petita o una modificación indebida del ordenamiento jurídico. Finalmente, el Tribunal concluyó que la interpretación acogida por el juzgado resultaba acorde con el régimen constitucional y legal aplicable, toda vez que reconocía el verdadero alcance jurídico del sobresueldo como retribución directa por los servicios prestados y garantizaba la efectividad de los principios que orientan el régimen salarial de los empleados públicos.
Por tal razón, confirmó la sentencia apelada. Así las cosas, la Sala resalta que, aunque la parte actora alegó la configuración de los defectos sustantivo, fáctico y procedimental, lo cierto es que la autoridad judicial accionada realizó un estudio integral del régimen jurídico aplicable y de los argumentos expuestos por las partes durante el proceso ordinario.
En efecto, el Tribunal Administrativo de Santander analizó la naturaleza jurídica del sobresueldo, el alcance de la Ley 4 de 1992, del Decreto 1158 de 1994 y de los decretos salariales de la Aerocivil, así como la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad aplicada por el juez de primera instancia. Con fundamento en ello, concluyó que el sobresueldo constituye una remuneración habitual y periódica que integra el salario y, por tanto, debía ser tenido en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales reclamadas.
En ese contexto, la autoridad judicial accionada explicó que la decisión cuestionada se fundamentó en el régimen especial aplicable a los empleados públicos y en la jurisprudencia sobre el concepto material de salario. Asimismo, precisó que las referencias al Código Sustantivo del Trabajo tuvieron únicamente un carácter orientador y no constituyeron el fundamento de la decisión. De igual manera, consideró procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad al estimar que la limitación prevista en los decretos salariales resultaba incompatible con la Constitución Política y la Ley 4 de 1992.
En consecuencia, la Sala observa que la vulneración que la accionante pretende alegar por la vía constitucional no se enmarca en una verdadera afectación de derechos fundamentales atribuible a la providencia judicial objeto de reproche, sino en su insistencia por controvertir nuevamente las conclusiones jurídicas adoptadas por el juez natural respecto de la naturaleza salarial del sobresueldo y de sus efectos en la liquidación de las prestaciones sociales, lo cual escapa de la órbita de competencia del juez de tutela cuando se cuestiona una providencia judicial.
En ese orden de ideas, se evidencia que existen similitudes en los reproches que se desarrollaron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y los Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 argumentos que se plantean en el escrito de tutela.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 20197, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”8. (negrilla por fuera del texto original) En la sentencia SU-215 de 2022 9, recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.
De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.
A su vez, en sentencia SU-451 de 202410, la Corte Constitucional enfatizó que la “tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Lo expuesto es suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en este caso, a la manera de una tercera instancia, toda vez que insiste en el mismo debate propuesto ante el juez natural.
Por las razones expuestas, la Sala revocará la sentencia de 19 de mayo de 2026 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó el amparo solicitado y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Revocar la sentencia de 19 de mayo de 2026 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En su lugar, Segundo.- Declarar improcedente la acción de tutela promovida por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, quien actúa por conducto de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado 7 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 8 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 9 M.P. Natalia Ángel Cabo. 10 M.P. Jorge Enrique Ibañéz Najar.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02553-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Tercero Administrativo del Circuito de Barrancabermeja, por las razones aquí expuestas. Tercero.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.