Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-01708-01 Demandante: Adrián Alberto Quintero Ramírez Demandados: Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Administración de Carrera Judicial, y otro Tema: Tutela contra acto administrativo de rechazo de Convocatoria 27 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación interpuesta por Adrián Alberto Quintero Ramírez, en contra de la providencia proferida el 26 de mayo de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 Adrián Alberto Quintero Ramírez promovió solicitud de tutela con el fin de que se le ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a cargos públicos, los cuales consideró vulnerados con ocasión de su rechazo de la Convocatoria 27 por la causal 3.4, esto es, no acreditar los requisitos de experiencia profesional exigidos para el cargo al que aplicó. Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Adrián Alberto Quintero Ramírez se inscribió en la Convocatoria 27 de la Rama Judicial para el cargo de magistrado de Tribunal Superior de Distrito, Sala Civil y de Familia, en la que superó satisfactoriamente la prueba de aptitudes, conocimientos y psicotécnica, con un resultado de 834,46 puntos. 1 «1_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) Nr oActua 2» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01708-01 Demandante: Adrián Alberto Quintero Ramírez ii) Mediante la Resolución CJR23-0061 del 8 de febrero de 20232, en lo que a él se refiere, fue rechazado del concurso de mérito por la causal 3.4 al no acreditar el mínimo de experiencia profesional requerido para el cargo al que aplicó. Decisión respecto de la cual solicitó la revisión y verificación de la certificación contentiva de los tiempos laborados como docente de la Universidad Católica Luís Amigó, con lo cual suma 3.087 días de experiencia, tiempo que supera el exigido. iii) A través de Oficio CJO23-1089 del 9 de marzo de 2023, la demandada negó la solicitud elevada, al insistir en que no cumple con el tiempo mínimo exigido. iv) En relación con esa decisión, la parte tutelante considera que la corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales toda vez que se desconoció que recibió «el título de abogado el 20 de agosto de 2004 (como se evidencia en el diploma de grado que anexé como requisito para inscribirme en la Convocatoria 27 y que adjunto a esta acción), y desde el 1º de agosto de 2007 me desempeño como docente universitario en la Facultad de Derecho en la Universidad Católica Luís Amigó, impartiendo cursos de Bienes, Obligaciones, Derecho Comercial, Sucesiones, asesor de Consultorio Jurídico, Familia, Personas, Teoría General del Derecho Procesal, Procedimiento Civil General, Procedimiento Civil Especial, y como Coordinador del Área de Civil I, como se puede observar de una simple lectura del certificado laboral que me fue expedido por dicha institución el 27 de agosto de 2018.
De una revisión juiciosa del documento, salta de bulto que hasta la fecha en que se me expidió la certificación laboral señalada, había laborado 3.087 días en la Universidad Católica Luís Amigó como docente en diferentes áreas del programa de Derecho. […]». 1.1.2. Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] Señor Juez constitucional, solicito a usted se le ordene a la entidad accionada que de manera inmediata se modifique la Resolución CJR23-0061 de 8 de febrero de 2023.
"Por medio de la cual se decide acerca de la admisión de aspirantes al concurso de méritos destinado a la conformación del Registro Nacional de Elegibles para la provisión de cargos de funcionarios de la Rama Judicial, convocado mediante Acuerdo PCSJA18- 11077 de 16 de agosto de 2018" y se me incluya en la lista de admitidos, por haber acreditado el requisito del que se duele dicha entidad, y es que tengo mucho más tiempo de experiencia que la mínima requerida para ocupar un cargo de Magistrado de Tribunal Sala Civil-Familia, pues haciendo un conteo del tiempo que laboré para la Universidad Católica Luís Amigó bajo la modalidad de contrato a término fijo y del tiempo que laboré bajo la modalidad de contrato por duración de obra o labor, acredité tres mil ochenta y siete (3.087) días laborados, suma mayor a los 2.880 días laborados requeridos como mínimo.[…]» 2 Por medio de la cual se decide acerca de la admisión de aspirantes al concurso de méritos destinado a la conformación del Registro Nacional de Elegibles para la provisión de cargos de funcionarios de la Rama Judicial, convocado mediante Acuerdo PCSJA18- 11077 de 16 de agosto de 2018 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01708-01 Demandante: Adrián Alberto Quintero Ramírez 1.2.
Informe rendido en el proceso 1.2.1. El Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Administración de Carrera Judicial3 solicitó negar la pretensión de amparo por ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados, en tanto la exigencia de los contratos de docencia deben ser de tiempo completo; específicamente señaló: «[…] el actor fundamenta la vulneración de sus derechos fundamentales en la valoración realizada a los certificados de contratos de personal docente por duración de obra o labor determinada, se hará referencia únicamente a los tiempos relacionados con dicha experiencia, precisando que, una vez verificados, se evidenció que en su contenido se expresa que el aspirante ejerció las funciones de docente por horas y no con dedicación de tiempo completo, circunstancia que hace que no sea posible determinar el cumplimiento del tiempo de experiencia exigido para el cargo al cual aspira, como quiera que la normatividad que rige la convocatoria estipula que para puntuarla debe ser de tiempo completo tanto para el requisito mínimo, como para la experiencia adicional. […]» Por otra parte, adujó que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, en tanto el demandante cuenta con mecanismos judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo para cuestionar la validez del acto administrativo cuestionado. 1.2.2.
La Universidad Nacional de Colombia4 solicitó declarar improcedente la petición de ampao por existir carencia actual de objeto por hecho superado toda vez que la solicitud de verificación impetrada por el demandante para que le revisaran nuevamente las pruebas de experiencia laboral allegadas fue resuelto a través del oficio CJO23-1089 del 9 de marzo de 2023.
Señaló que no se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales del demandante ni la existencia de un perjuicio irremediable, además, de que cuenta con otros mecanismos de defensa judicial ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo para cuestionar los actos administrativos contentivos de su rechazo de la convocatoria y de la verificación de requisitos mínimos. 1.3.
Sentencia de primera instancia5 El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 26 de mayo de 2023 declaró improcedente la solicitud de amparo por no superar el requisito de la subsidiariedad, pues el demandante puede controvertir la legalidad del Acuerdo 3 Ver índice 11 de SAMAI en el expediente 11001031500020230170800.
Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_RV_ASUNTO_OPOSICIO(.zip ) NroActua 11» 4 Ver índice 12 de SAMAI en el expediente 11001031500020230170800. Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_CONTESTACIONALAAC(.pdf) NroActua 12» 5 Ver índice 14 de SAMAI en el expediente 11001031500020230170800. Archivo denominado «SENTENCIA(.pdf) NroActua 14» 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01708-01 Demandante: Adrián Alberto Quintero Ramírez PCSJA18-11077 del 16 de agosto de 2018 o de la Resolución CJR23-0061 de 8 de febrero de 2023 a través del medio de control que considere.
Indicó que en el presente caso no se probó la existencia de un perjuicio irremediable, por la que tampoco procede la solicitud de tutela como mecanismo transitorio. 1.4. Escrito de impugnación6 Adrián Alberto Quintero Ramírez impugnó la decisión del a quo para lo cual, además de reiterar los argumentos expuestos en el escrito de tutela, señaló que la solicitud de amparo si cumple con el requisito de la subsidiariedad ante la materialización de un perjuicio irremediable, en tanto que la Convocatoria 27 ya tiene un cronograma de actividades y esto implicaría que para la fecha en que se logre una decisión de fondo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ya se habrían agotado las demás etapas y de nada serviría una sentencia favorable que ordene su integración de nuevo, puesto que la sentencia no tendría efectos retroactivos. 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) determinación del problema jurídico, iii) procedencia de la solicitud de tutela contra acto administrativo y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20007 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20198, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera. 2.2. Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿La solicitud de tutela procede para cuestionar actos administrativos proferidos en el marco de un concurso de mérito? De ser favorable la respuesta al anterior interrogante, establecer si ¿Las entidades demandadas vulneraron los derechos fundamentales de Adrián Alberto Quintero Ramírez al ser excluido de la Convocatoria 27 por no cumplir con el requisito de 6 Ver índice 18 de SAMAI en el expediente 11001031500020230170800.
Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_IMPUGNACIONACCIOND(.pdf ) NroActua 20» 7 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 8 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01708-01 Demandante: Adrián Alberto Quintero Ramírez experiencia mínima, causal 3.4, al desconocerle aquellas certificaciones que daban cuenta de su labor docente por horas? 2.3.
Procedencia de la solicitud de tutela El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia9, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.3.1.
Procedencia de solicitud de tutela contra actos administrativos El artículo 6, numeral 5, del Decreto 2591 de 1991 establece la improcedencia de la solicitud de tutela contra actos «de carácter general, impersonal y abstracto» y, de manera excepcional, respecto de aquellos de contenido particular, en la medida en que el ordenamiento constitucional y legal ha establecido mecanismos ordinarios de defensa, dotados de todas las garantías que ofrece el derecho al debido proceso con el objeto de discutir acerca de su legalidad, tal como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia T-548 de 201010: « […] Debido a lo anterior, en reiterada jurisprudencia se ha establecido la improcedencia de la tutela contra actos administrativos de contenido particular y concreto, pues para controvertir estos actos se tiene la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que se ejerce ante la jurisdicción contencioso administrativa “gracias a la cual el interesado puede solicitar la suspensión provisional del acto que infringe la vulneración a los derechos cuya protección se invoca. […]». 9 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003. 10 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01708-01 Demandante: Adrián Alberto Quintero Ramírez La anterior postura, de ninguna manera riñe con las facultades del juez de tutela para suspender, de forma excepcional, la ejecución de actos administrativos de carácter particular en los siguientes eventos: como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando este se alegue y se pruebe dentro del proceso por la parte demandante [artículo 8º del Decreto 2591 de 1991], o como mecanismo definitivo, cuando el mecanismo principal no sea eficaz e idóneo para la defensa judicial de quien demanda.
Así lo señaló la Corte Constitucional en sentencia T-244 de 201011: «[…] En este orden de ideas, la Corte ha decantado dos supuestos excepcionales en los cuales el carácter de subsidiario de la acción de tutela no impide su utilización, a pesar de existir mecanismos alternos de defensa judicial al alcance del interesado. La primera de esas excepciones se encuentra prevista en el artículo 86 Superior, la cual se presenta cuando la tutela se ha interpuesto como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; la segunda, se configura cuando el otro medio de defensa existe, pero en la práctica es ineficaz para amparar el derecho fundamental cuya protección se invoca, excepción que no emana directamente de la Constitución, pero ha sido introducida por la jurisprudencia de esta Corporación. […]».
Ahora, en cuanto al perjuicio irremediable, debe entenderse como aquel que presenta las características de inminente, esto es que amenaza o está por suceder; urgente, en relación con las medidas a adoptar para evitar su consumación, aplicando para el efecto un criterio de proporcionalidad; grave, relacionado con el bien jurídico protegido por el ordenamiento y que es objetivamente [determinado o determinable] relevante para el afectado e, impostergable, lo que determina que la tutela sea adecuada para el restablecimiento del orden social justo en su integridad. 2.4.
Análisis de la Sala Adrián Alberto Quintero Ramírez acudió al juez de tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a cargos públicos; y, en consecuencia, se ordene al Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Administración de Carrera Judicial, y/o a la Universidad Nacional de Colombia que acepte y avale las certificaciones laborales aportadas que dan cuenta de su ejercicio como docente universitario y así, permita su continuación en el concurso de méritos.
El asunto bajo estudio se dirige a cuestionar un acto administrativo, circunstancia que si bien, por regla general, hace improcedente la solicitud de tutela como lo determinó el a quo; para la Sala es evidente la configuración del perjuicio irremediable alegado por el demandante en tanto la decisión que cuestiona obedece a su rechazo de la Convocatoria 27, la cual se encuentra en trámite, por lo que resulta urgente la intervención del juez de tutela. 11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01708-01 Demandante: Adrián Alberto Quintero Ramírez La Corte Constitucional en sentencia SU-067 de 202212, al respecto señaló: «[…] 95.
Esta regla general ha sido igualmente acogida en el ámbito de los concursos de méritos. Al respecto, esta corporación ha manifestado que el juez de lo contencioso administrativo es la autoridad llamada a juzgar las violaciones de los derechos fundamentales que ocurran en este tipo de actuaciones administrativas. Al respecto, ha manifestado que «por regla general, […] es improcedente la acción de tutela que pretenda controvertir los actos proferidos por las autoridades administrativas que se expidan con ocasión de un concurso de méritos, pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales como lo dispone el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011»[54].
La posibilidad de emplear las medidas cautelares, «que pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión»[55], demuestra que tales acciones «constituyen verdaderos mecanismos de protección, ante los efectos adversos de los actos administrativos»[56]. 96. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha instaurado tres excepciones a la regla general de improcedencia de la acción de tutela, en el campo específico de los concursos de mérito[57].
Los actos administrativos que se dicten en el curso de estas actuaciones administrativas podrán ser demandados por esta vía cuando se presente alguno de los siguientes supuestos: i) inexistencia de un mecanismo judicial que permita demandar la protección del derecho fundamental infringido, ii) configuración de un perjuicio irremediable y iii) planteamiento de un problema constitucional que desborde el marco de competencias del juez administrativo. […]» Una vez definida la procedencia de la solicitud de tutela presentada por Adrián Alberto Quintero Ramírez, la Sala revisará los hechos vulneratorios alegados respecto de los cuales se encuentra acreditado que: - El demandante se inscribió a la Convocatoria 27 que adelanta la Rama Judicial, para el cargo de magistrado de Tribunal Superior de Distrito, Sala Civil y de Familia, en cuya prueba de conocimiento obtuvo un resultado satisfactorio. - Mediante la Resolución CJR23-0061 del 8 de febrero de 202313 Adrián Alberto Quintero Ramírez fue rechazado del concurso de mérito por la causal 3.4, esto es, no acreditar mínimo 8 años de experiencia profesional.
Decisión respecto de la cual solicitó revisión y verificación de la documentación aportada. iii) A través de Oficio CJO23-1089 del 9 de marzo de 2023, la demandada confirmó la decisión revisada en los siguientes términos: «[…] Así las cosas, en atención a la solicitud de verificación allegada dentro del término establecido para ello, se revisó el sistema para verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para el cargo Magistrado de Tribunal Superior – Sala Civil – Familia y se pudo constatar que no se acreditó el requisito mínimo de experiencia exigido para el cargo de aspiración, toda vez que se encontraron los siguientes certificados laborales, 12 MP Paola Andrea Meneses Mosquera 13 Por medio de la cual se decide acerca de la admisión de aspirantes al concurso de méritos destinado a la conformación del Registro Nacional de Elegibles para la provisión de cargos de funcionarios de la Rama Judicial, convocado mediante Acuerdo PCSJA18- 11077 de 16 de agosto de 2018 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01708-01 Demandante: Adrián Alberto Quintero Ramírez los cuales se contabilizaron teniendo en cuenta la fecha de obtención del título de abogado, que en este caso es 20/08/2004: Como se observa, al realizar la sumatoria de los tiempos de las certificaciones que cumplen con los parámetros definidos en la convocatoria, se observa que no acredita el término mínimo requerido para el cargo de aspiración equivalente a 2880 días.
Sobre el particular se precisa, que la valoración de los certificados se hizo teniendo en cuenta la estricta aplicación de las normas establecidas en la convocatoria, en igualdad de condiciones con los demás participantes, de manera que no es posible dar un tratamiento diferente; por lo tanto, sólo son tenidos en cuenta los documentos aportados dentro del término legal de la inscripción y, en ningún caso, serán estudiados los aportados con la solicitud de verificación de documentación. Por lo expuesto, con la documentación aportada al momento de la inscripción, no se acreditó el requisito mínimo de experiencia, por lo cual no es posible generar estado de admitido, dentro de la convocatoria para la provisión de cargos de funcionarios de la Rama Judicial. […]» Como se observa, la demandada solo tuvo en cuenta la experiencia de docente acreditada como de tiempo completo y no aquella de hora catedra, como bien la echa de menos el demandante.
En este punto, recuérdese que el Acuerdo PCSJA18-11077 del 16 de agosto de 2018, norma de normas de la convocatoria, en el numeral 4 del artículo 3 en cuanto a las certificaciones laborales de docencia determinó: 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01708-01 Demandante: Adrián Alberto Quintero Ramírez «[…]
2. REGLAS PARA LA INSCRIPCIÓN […] 2.4 Documentación Los aspirantes deberán anexar, de conformidad con el instructivo, en archivo de formato PDF, copia de los siguientes documentos o certificaciones, tanto para acreditar el cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos para el cargo de aspiración, como para acreditar la experiencia y la capacitación que otorgan puntaje adicional. […] 4.2.
Etapa Clasificatoria Comprende los siguientes factores: i) Pruebas de aptitudes y conocimientos, ii) Prueba psicotécnica; iii) Curso de formación judicial inicial; iv) Experiencia adicional y docencia y v) Capacitación adicional. […] IV) Experiencia adicional y docencia. Hasta 70 puntos. La experiencia laboral en cargos con funciones relacionadas con la especialidad a desempeñar, o en el ejercicio profesional independiente en áreas jurídicas o ciencias administrativas, económicas y financieras según el cargo, adicional a la experiencia mínima requerida, dará derecho a diez (10) puntos por cada año o proporcional por fracción de éste.
La docencia en la cátedra en áreas jurídicas o en ciencias administrativas, económicas o financieras, cuando el cargo lo requiera6, dará derecho a cinco (5) puntos por cada semestre de ejercicio de tiempo completo. En todo caso, la docencia y la experiencia adicional no podrán ser concurrentes en el tiempo y el total del factor no podrá exceder de 70 puntos. […]» Como se observa, contrario al entender del demandante, no es que se hayan dejado de valorar los contratos de docencia adjuntados, sino que solo se tuvieron en cuenta aquellos que acreditaron la labor docente de tiempo completo, exigencia acorde con los lineamientos de la convocatoria, por lo que mal puede pretender que se les dé una lectura diferente en aras de lograr acreditar los 8 años de experiencia mínimos requeridos para desempeñar el cargo de magistrado de Tribunal Superior de Distrito, Sala Civil y de Familia.
En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala revocará la decisión del a quo para, en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de Adrián Alberto Quintero Ramírez en la solicitud de tutela presentada en contra del Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Administración de Carrera Judicial, y otro. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01708-01 Demandante: Adrián Alberto Quintero Ramírez En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 26 de mayo de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera.
En su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de Adrián Alberto Quintero Ramírez, en la solicitud de tutela presentada en contra del Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Administración de Carrera Judicial, y de la Universidad Nacional de Colombia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos