Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) Demandante: Fredesvinda Paz de Cárdenas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente nacional.
La incorporación no cambia la naturaleza de la relación legal y reglamentaria. REVOCA PARCIALMENTE Y CONFIRMA EN LO DEMÁS. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual negó las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Fredesvinda Paz de Cárdenas instauró demanda1 en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones (i) RDP 027819 del 28 de julio de 2016 y (ii) RDP 039068 del 14 de octubre de 2016, por medio de las cuales la entidad demandada negó la pensión gracia y confirmó la negativa al resolver el recurso de apelación. 1 Ver índice 32 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) Que, a título de restablecimiento del derecho se condene a la demandada a reconocer y pagar a su favor la pensión gracia a partir del 27 de septiembre de 2014; que sobre el valor de esta pague los reajustes de la Ley 100 de 1993, y que sobre las sumas adeudadas ajuste el valor conforme al IPC.
Que la entidad demandada dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y que sea condenada en costas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que cumplió los 50 años de edad el 29 de agosto de 2000 y los 20 años de servicio el 27 de septiembre de 2014. Que fue nombrada educadora oficial por el gobernador del Valle del Cauca mediante Decreto 0428 de 1975 bajo un vínculo departamental que inició el 7 de abril de 1975 y finalizó el 2 de noviembre de 1976, el cual quedó cobijado por el proceso de nacionalización. Que fue nombrada de nuevo, esta vez por el Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución 17552 de 1979, laborando desde el 1.° de septiembre de 1979 hasta el 21 de abril de 1996, bajo un vínculo nacional.
Que la mencionada naturaleza nacional mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, bajo el entendido de que el Valle del Cauca fue certificado y el Ministerio de Educación Nacional le entregó la educación al departamento. Que como consecuencia de la descentralización, los tiempos de servicio laborados desde el 22 de abril de 1996 hasta el 26 de junio de 2003 son de carácter departamental.
Que de manera posterior, el referido vínculo departamental mutó a municipal en virtud de la Ley 715 de 2001, pues el municipio de Cali fue certificado y el departamento le entregó la educación, por lo que, los tiempos desempeñados desde el 27 de junio de 2003 hasta el 1.° de enero de 2016 son de naturaleza municipal. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron: los artículos 1.°, 2.°, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, las Leyes 39 de 1903, artículos 3.°, 4.° y 13; 114 de 1913, artículos 1.°, 2.°, 3.° y 4.°; 116 de 1928, artículo 6.°; 37 de 1933, artículo 3.°; 24 de 1947, artículo 1.°;
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) 4 de 1966, artículo 4.°; 43 de 1975, artículos 1.° y 10; 91 de 1989, artículo 15, numeral 2.°, literal a); 60 de 1993, artículos 2.°, 3.°, 6.°, 14 y 15; 100 de 1993, artículo 14; 715 de 2001, artículos 7, 34, 37, 38 y 41; 1437 de 2011, artículos 42, y 80; y los Decretos 1743 de 1966, artículo 5.° y 2277 de 1979, artículos 1.°, 2.°, 3.°, 5.° y 6.°.
La UGPP no consideró que luego del proceso de descentralización educativa su vínculo laboral se transformó en departamental y luego en municipal. Que aportó pruebas de esa mutación y demostró cumplir los requisitos legales para acceder al beneficio pensional, como el tiempo de servicio, la buena conducta, la edad y la carencia de otros ingresos pensionales provenientes del erario.
Que la entidad no valoró adecuadamente estos elementos ni resolvió los argumentos planteados, omitiendo el análisis normativo y jurisprudencial que reconoce la validez de los servicios prestados bajo un vínculo territorial para acceder a la pensión gracia. Que dicha omisión configuró una decisión injustificada que vulnera normas legales y principios constitucionales.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 21 de septiembre de 20212 fue admitida la demanda y notificada a la UGPP, quien manifestó3 que si bien la actora laboró como docente en distintas entidades territoriales, la mayor parte del tiempo pretendido fue prestado en una calidad nacional, y que en ese sentido no cumple con el mínimo de 20 años de servicio.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada, (ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, y (iii) prescripción. El 9 de mayo de 20234, el tribunal de origen fijó el litigio, efectuó el decreto de pruebas y determinó que no existían pendientes por practicar, por lo que corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si a bien lo considerase, emitiera concepto.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 23 de octubre de 2024, negó las pretensiones y condenó en costas a la demandante. Expresó que, respecto del vínculo anterior al 31 de diciembre de 1980 se predica una inmutabilidad que garantiza el derecho en cuestión a los docentes vinculados a esa fecha, pues tenían una expectativa para acceder al beneficio pensional; pero que dicha inmutabilidad también protege la finalidad de la pensión y evita que los 2 Ver índice 4, Ibid. 3 Ver índice 10, Ibid. 4 Ver índice 23, Ibid. 5 Página 240 del mismo archivo.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) docentes nacionales se convirtieran en nacionalizados con la expedición de la Ley 43 de 1975 o en territoriales con el proceso de descentralización de la Ley 60 de 1993, pues la naturaleza de la vinculación no cambia pese a que las entidades territoriales hayan asumido la administración o pago de la planta docente.
Que pese a que la docente tuvo una vinculación nacionalizada anterior a 1980, esta fue por 1 año, 6 meses y 18 días, y que la naturaleza de su nombramiento posterior fue nacional, el cual se mantuvo a pesar de la descentralización. Que en consecuencia, no se acredita el mínimo de 20 años requerido para la pensión gracia. RECURSOS DE APELACIÓN6 La demandante interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque el fallo.
Expuso que, su vínculo anterior al 31 de diciembre de 1980 fue de carácter departamental nacionalizado conforme a la Ley 43 de 1975 y a la Ley 91 de 1989. Que dicha vinculación, junto con el tiempo de servicio prestado posteriormente en instituciones que fueron transferidas al departamento y luego al municipio por efecto de la descentralización educativa, suman más de 20 años válidos para la pensión gracia. Que con la descentralización, la demandante dejó de estar en una planta nacional y pasó a integrar plantas departamentales y luego municipales, y que las instituciones en las que laboró también cambiaron de naturaleza jurídica, lo cual evidencia que su vinculación no puede seguir considerándose nacional.
Que se desconoce el carácter territorial de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), creado para financiar, entre otros, el servicio educativo, transfiriendo automáticamente fondos a departamentos y municipios. Que estos recursos, aunque de origen nacional, son propiedad de las entidades territoriales, por lo que los docentes pagados con ellos no pueden seguir siendo considerados nacionales.
Que el vínculo laboral mutó de nacional a territorial al ser incorporada a plantas financiadas con el SGP. Que en el caso objeto de estudio, existió una sustitución patronal, la cual operó por mandato de las Leyes 43 de 1975, 60 de 1993 y 715 de 2001 ya que la relación laboral entre los docentes y el estado fue transformándose y pasó de un vínculo docente (Nación) a un vínculo docente (departamento) o docente (municipio), respectivamente. 6 Ver expediente digital, archivos: 039Allega Recurso de Apelación de Fallo Apd.
UGPP Rad. 000-2019-00298- 00 y 040Allega Recurso de Apelación de Fallo Apd. Dte. Rad. 2019-00298-00 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) Que las certificaciones oficiales que califican toda la vinculación como nacional incurren en falsedad ideológica parcial al ignorar las mutaciones jurídicas derivadas del proceso de descentralización. Que debe examinarse el contexto normativo, institucional y territorial para reconocer que laboró en condiciones que sí permiten computar los tiempos reclamados como válidos para la pensión gracia. Manifestó su descuerdo por la condena en costas en primera instancia. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 30 de mayo de 2025 se admitió el recurso y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar.
En la oportunidad para pronunciarse las partes guardaron silencio. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial a. Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 5. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos antes consagrados para el efecto. De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. b. Acerca de la incorporación de personal docente a los entes territoriales en virtud del proceso de descentralización de la educación En atención al proceso de descentralización planteado en la Constitución de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, la cual dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación del servicio educativo, con el fin de que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura y la calidad de este servicio.
En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989.
Ahora bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país, generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001.
Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: «ARTÍCULO 34.
Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […]
ARTÍCULO 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Fredesvinda Paz de Cárdenas nació el 30 de agosto de 19507, de modo que cumplió los 50 años el 30 de agosto del 2000.
Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es centro de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. No obstante, se comenzará especialmente con el período en el que la actora discute que, si bien al inicio tuvo un vínculo nacional, este mutó a territorial con motivo de procesos de incorporación por la descentralización del servicio educativo en aplicación de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2201, pues dicho interregno es el de mayor duración y por lo tanto el más relevante en este punto, por lo que la determinación de su naturaleza como nacional sería suficiente para poder tener por no cumplido este requisito y por lo tanto convalidar la negativa de las pretensiones. • Del 1.° de abril de 1979 al 1.° de enero de 2016 Sobre el particular es del caso resaltar que, si bien no se encuentra en el proceso la copia de los actos administrativos de nombramiento de la demandante como maestra desde las aludidas fechas, lo cierto es que la naturaleza de dicha relación legal y reglamentaria sí es posible extraerla y determinarla como nacional en el presente caso, ello a partir de otros medios probatorios como certificaciones y su respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se señaló lo relacionado con la prueba de la calidad de docente territorial, mismas circunstancias que pueden adaptarse al validar la vinculación de docente nacional o nacionalizado: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» 7 Según copia de la cédula de ciudadanía obrante en la página 302 del Expediente administrativo, visible en el índice 10 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) En tal sentido, al verificar los certificados de tiempo de servicios n.° 2.256 y 10.7098, expedidos por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca y de Santiago de Cali, respectivamente, se logra establecer que, en efecto la vinculación de la accionada fue del orden nacional, pues así se indica expresamente en ambos documentos.
Incluso, se concluye que el tipo de relación legal sostenida durante aquel interregno fue del orden nacional porque así lo reconoce la misma señora Paz de Cárdenas en el hecho cuarto de la demanda9 y en su recurso de apelación al advertir que su nombramiento lo realizó el Ministerio de Educación Nacional. Sin embargo, precisa que dicho vínculo se mantuvo únicamente hasta su incorporación a la planta de personal del departamento del Valle del Cauca, lo cual ocurrió hasta el 22 de abril de 1996, hecho que también fue reconocido por la UGPP en la contestación de la demanda.
En consecuencia, la controversia se circunscribe a la fecha hasta la cual puede predicarse la naturaleza nacional del vínculo. Pues bien, una vez verificado lo anterior, debe recordarse que la Ley 91 de 1989 en el artículo 1.º dejó claro que un docente nacional es aquel nombrado directamente por el Gobierno nacional, a saber: «Artículo 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […]» Por lo tanto, en el entendido de que probatoriamente se encuentra demostrado que la señora Fredesvina Paz de Cárdenas detentó una vinculación como docente oficial del orden nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 1.° de abril de 1979 y el 1.° de enero de 201610 (36 años, 9 meses y 1 día), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.
Sin perjuicio de lo expuesto, tanto en el escrito petitorio como en el recurso de apelación la demandante sostuvo que a pesar de que su nombramiento hubiese sido realizado por la Nación, lo cierto es que la plaza que ocupaba mutó al orden territorial desde el 22 de abril de 1996, en la medida en que para esa fecha fue incorporada a la planta de personal educativo del departamento del Valle del Cauca, 8 Páginas 8 y 83 del expediente administrativo. 9 «Mi mandante fue nombrada como maestra, en el municipio de Santiago de Cali, mediante Resolución No. 17552 del 08 de octubre de 1979, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, iniciando labores el 01 de septiembre de 1979.
Con vinculación nacional laboró hasta el día 21 de abril de 1993.» 10 En la página 175 del expediente administrativo, se encuentra el Formato Único de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación de Santiago de Cali el 16 de enero de 2016, en el cual no se registre que la fecha de retiro de la docente fue el 1.° de enero de 2016.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) en cumplimiento de la Resolución 6017 de 199511, pues dicha entidad había sido certificada para prestar tal servicio en ese territorio por autorización del Ministerio de Educación, ello al punto de asegurar que la naturaleza de su vínculo cambió al nivel territorial.
Como sustento del proceso de incorporación también se allegó al plenario el «acta de acta de formalización de la entrega y recibo de los establecimientos educativos del orden nacional al departamento del Valle del Cauca»12 dentro de la cual se adelantaron las actuaciones tendientes a efectuar la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación del servicio educativo.
En tal sentido, la demandante argumenta esencialmente que, al margen de haber detentado una relación legal y reglamentaria del orden nacional, esta solo tuvo lugar del 1.° de abril de 1979 al 22 de abril de 1996, pues desde el día siguiente y hasta la fecha de retiro, esto es, hasta el 1.° de enero de 2016, el servicio prestado fue como educadora territorial, por lo que estimó que tal tiempo de labor oficial sí debía computarse para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, no lo es menos que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso de la actora.
Esto halla sustento en virtud del artículo 6° de la Ley 60 de 1993 que planteó lo siguiente: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».
En tal sentido, es claro que el fenómeno en comento no es un fundamento válido para afirmar que en virtud de las denominadas incorporaciones (que no corresponden a nuevos vínculos derivados de relaciones legales diferentes), los docentes que desde el principio eran nacionales y continuaron en ejercicio de su cargo sin solución de continuidad en las plantas de personal de las entidades territoriales, pueden modificar la naturaleza de su primera y única vinculación con 11 Por la cual Ministerio de Educación Nacional- le entregó la educación al Departamento del Valle del Cauca, según acta del 22 de abril de 1996, suscrita entre las dos entidades mencionadas. 12 Página 191, expediente administrativo.
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Lo propio deberá afirmarse para el caso de la demandante, en el que, si bien se observa que tuvo una incorporación a la planta de personal del departamento del Valle del Cauca, ello en cumplimiento del artículo 6.° de la Ley 60 de 1993 y posteriormente al municipio de Santiago de Cali en virtud de la Ley 715 de 2001, lo cierto es que estas no generaron cambio en la naturaleza de su relación legal y reglamentaria original generada con la Nación, pues la plaza ocupada seguía siendo la misma durante los extremos temporales bajo estudio.
En todo caso, aun si se plantea que con motivo de la mencionada incorporación el centro de costos para asumir las acreencias laborales del personal docente corresponde al SGP a través del FER, debe precisarse que como se adujo en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el origen de los recursos destinados a financiar los pagos de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos, pues para el efecto lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal por las anteriores razones, habida cuenta de que como quedó demostrado en esta causa judicial, esta se dio por decisión directa de la Nación a través del Ministerio de Educación. Por otra parte, advierte la Sala que la recurrente argumenta en su recurso que existió una indebida valoración de la prueba, pues, sobre la certificación del tiempo de servicio emitida por la Secretaría de Educación departamental del Valle del Cauca del 13 de enero de 2016, recae una falsedad ideológica al catalogarse en ella como nacional todo el tiempo de servicio prestado por la demandante aun cuando operó el fenómeno de la descentralización de la educación. Sin embargo, a juicio de la Sala no se aportó prueba que desvirtúe de manera inequívoca el contenido del documento para que pueda resultar avante el reproche efectuado en esta instancia y, en todo caso, se debe resaltar que esta corporación ha sido consistente en concluir que, siempre que se configure una vinculación primigenia con el Ministerio de Educación Nacional, la cual es considerada de carácter nacional y de forma posterior se dé una incorporación de dicha plaza, en virtud de la Ley 60 de 1993 y/o de la Ley 715 de 2001 a una entidad de carácter 13 Como respaldo de este postulado pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) territorial, la naturaleza de la vinculación permanece incólume. Respecto de la configuración de la sustitución patronal a la que hace referencia la demandante en el recurso de alzada, debe señalarse que, tratándose de las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, el traspaso o entrega del personal a los entes territoriales debía producirse ineludiblemente mediante un proceso de incorporación, el cual como se dijo antes, suponía de un lado que, los departamentos, distritos y/o municipios se debían reajustar su estructura para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión del personal en la nueva planta debía tomarse sin solución de continuidad, esto es, manteniendo el aspecto formal de los empleos, como lo es la naturaleza de su vinculación. Por lo tanto, al evidenciar que la vinculación más larga y relevante de la demandante, (sostenida desde el 1.° de abril de 1979 al 1.° de enero de 2016), no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que tampoco satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, de manera que este solo hecho le impide a la actora consolidar el derecho prestacional solicitado.
Ahora, si bien es cierto la señora Paz de Cárdenas también detentó un vínculo como maestra oficial entre el 14 de abril de 1975 y el 2 de noviembre de 197614, este período no será objeto de análisis respecto de la procedencia de su inclusión a fin de colmar la presente exigencia normativa, por cuanto tal relación legal y reglamentaria, así hubiese sido de naturaleza nacionalizada o territorial, solo equivale en tiempo a 1 año, 6 meses, y 19 días, el cual resulta insuficiente para efectos del reconocimiento de la prerrogativa bajo estudio.
Bajo tal contexto, en el entendido de que la actora no cumplió este requisito que es esencial para adquirir el beneficio pretendido, resulta inane verificar los demás preceptos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, de manera que se confirmará la providencia apelada.
De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para la demandante no existe un fundamento que justifique la imposición de esta carga, por lo que considera que esta orden debe ser revocada. En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se ha sostenido a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 14 Páginas 10 y 81 del expediente administrativo.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) 2021, teniendo en cuenta la fecha de expedición de la sentencia de primera instancia (23 de octubre de 2024). Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.
Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: En el caso bajo estudio, aplicando el criterio anunciado, se observa que los fundamentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación presentados por la demandante, no revisten una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.
La parte activa en sus intervenciones indicó razones en defensa jurídica de sus intereses, por eso, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo se revocará la condena en su contra y se abstendrá de imponerla en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. REVOCAR el numeral tercero de la sentencia del 23 de octubre de 2024 y, en su lugar, negar la condena en costas en primera instancia. Segundo. CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia apelada.
Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00950-02 (0696-2025) Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente