Radicado: 11001-03-15-000-2024-00013-00 Accionante: Jorge Luis Escudero Valencia Se niega el amparo CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-00013-00 Accionante: Jorge Luis Escudero Valencia Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Acción de cumplimiento / Silencio administrativo positivo / Licencia de construcción / Normas urbanísticas / Nulidad de actos administrativos / Se niega la solicitud de amparo.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada contra la sentencia del 21 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negó la pretensión principal del actor y se declaró la improcedencia del medio de control respecto de las demás pretensiones dentro de la acción de cumplimiento con radicado 05001-33- 33-037-2023-00023-01.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 19 de diciembre de 2023 el señor Escudero Valencia presentó, en nombre propio, una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y debido proceso. A juicio del accionante, dichas garantías constitucionales fueron vulneradas por la sentencia del 21 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negó la pretensión principal del actor y Radicado: 11001-03-15-000-2024-00013-00 Accionante: Jorge Luis Escudero Valencia Se niega el amparo se declaró la improcedencia del medio de control respecto de las demás pretensiones dentro de la acción de cumplimiento con radicado 05001-33-33-037-2023-00023-01. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones (se transcriben): <<Tutelar los derechos fundamentales colombiano establecidos en los artículos 13 (derecho a la igualdad), 29 (derecho al debido proceso) de la Carta Política.
Así́ mismo, tutelar los derechos fundamentales derivados de los artículos 8 (garantías judiciales) y 24 (igualdad ante la ley) de la Convención Americana de Derechos Humanos. En consecuencia, dejar sin efectos el resuelve segundo de la sentencia No 115 del 21 de junio del 2023 (M.P. Rafael Darío Restrepo Quijano) donde se resolvió́ en segunda instancia el medio de control de cumplimiento de actos administrativos.
En específico, dejar sin efectos la siguiente decisión del resuelve segundo: “SEGUNDO: NEGAR la pretensión principal, consistente en ordenar el reconocimiento del acto administrativo presunto que le otorgó licencia de construcción, protocolizado mediante escritura No.5121 del 2022 de la Notaria Segunda de Rionegro- Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva.” En consonancia con lo anterior, ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia proferir una nueva sentencia donde se acceda a la pretensión principal de la acción de cumplimiento, es decir, reconocer la existencia y ordenar el cumplimiento del acto administrativo presunto producto del silencio administrativo positivo y protocolizado en la escritura pública 5121 del 7 de diciembre de 2022 en la Notaria Segunda de Rionegro>>.
B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 29 de septiembre de 2022 presentó una solicitud de licencia de construcción en modalidad de obra nueva ante la Curaduría del Municipio de El Carmen de Viboral. Sin embargo, no recibió respuesta a su solicitud dentro de los 45 días hábiles siguientes, por lo que consideró que, en aplicación al artículo 2.2.6.1.2.3.1 del Decreto 1017 de 20151 había operado el fenómeno del silencio administrativo positivo. 1 ARTÍCULO 2.2.6.1.2.3.1 Término para resolver las solicitudes de licencias, sus modificaciones y revalidación de licencias.
Los curadores urbanos y la entidad municipal o distrital encargada del estudio, trámite y expedición de las licencias, según el caso. tendrán un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para resolver las solicitudes de licencias y de modificación de licencia vigente pronunciándose sobre su viabilidad, negación o desistimiento contados desde la fecha en que la solicitud haya sido radicada en legal y debida forma.
Vencido este plazo sin que los curadores urbanos o las autoridades se hubieren pronunciado, se aplicará el silencio administrativo positivo en los términos solicitados pero en ningún caso en contravención de las normas urbanísticas y de edificación vigentes, quedando obligadas la autoridad municipal o distrital competente o el curador urbano, a expedir las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado.
La invocación del silencio administrativo positivo, se someterá al procedimiento previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00013-00 Accionante: Jorge Luis Escudero Valencia Se niega el amparo 3.2.- El 10 de diciembre de 2022 se presentó en la Notaría Segunda del Municipio de Rionegro para protocolizar el silencio administrativo positivo y así obtener su respectiva licencia de construcción, por lo que le fue otorgada la escritura pública 5121 del 2022.
El 13 de diciembre le informó al municipio sobre la existencia de la referida escritura pública, señalando que con ella había obtenido la licencia de construcción solicitada. 3.3.- El 20 de diciembre de 2022 la Secretaría de Planeación del municipio le notificó la Resolución 5742 de 2022, mediante la cual se negó su solicitud de licencia de construcción con fundamento en que la misma fue solicitada como obra nueva y no como licencia de reconocimiento, pese a que en el predio objeto de la solicitud ya se encontraba una construcción que no contaba con algún tipo de licencia. Así mismo, se le indicó que por ese hecho le fue iniciado un proceso sancionatorio por infracción urbanística.
Esa decisión fue confirmada a través de la Resolución 0305 del 15 de febrero de 2023. 3.4.- En marzo de 2023 el accionante promovió una acción de cumplimiento contra el Municipio de El Carmen de Viboral - Secretaría de Planeación Municipal - Inspección de Control Urbanístico, con el fin de que: (i) se reconociera y cumpliera el acto administrativo ficto que le otorgó su licencia de construcción, protocolizado mediante escritura pública;
(ii) se le ordenara a la demandada expedir las certificaciones a que hubiera lugar, así como la liquidación del impuesto de delineación correspondiente; y (iii) se revocara la Resolución 5742 de 2022 mediante la cual se negó su solicitud de licencia de construcción de manera extemporánea. 3.5.- Mediante sentencia del 26 de mayo de 2023 el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Medellín declaró la improcedencia del medio de control.
Sostuvo que la acción de cumplimiento no era el mecanismo idóneo para dejar sin efectos actos administrativos. El accionante interpuso recurso de apelación contra esa providencia. 3.6.- Mediante sentencia del 21 de junio de 2023 el Tribunal Administrativo de Antioquia modificó la decisión de primer grado: negó la pretensión principal del actor y, respecto de las demás pretensiones, confirmó la improcedencia de la acción. El tribunal analizó si efectivamente se configuró el acto administrativo positivo reclamado por el accionante, y concluyó que frente al mismo no podía operar el silencio positivo, por cuanto en la Resolución 5742 de 2022 el municipio, en respuesta a la solicitud de licencia del actor, indicó que en el predio objeto de la solicitud ya se encontraba una construcción sin ningún tipo de licencia, por lo que se vulneraron normas urbanísticas; en consecuencia, de Cuando el tamaño o la complejidad del proyecto lo ameriten, el plazo para resolver la solicitud de licencia de que trata este artículo podrá prorrogarse por una sola vez hasta por la mitad del término establecido mediante acto administrativo de trámite que sólo será comunicado.
Las solicitudes de revalidación de licencias se resolverán en un término máximo de treinta (30) días contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud en legal y debida forma. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00013-00 Accionante: Jorge Luis Escudero Valencia Se niega el amparo conformidad con el artículo 2.2.6.1.2.3.1 del Decreto 1017 de 2015, no se podía configurar el silencio administrativo positivo y, por lo tanto, no era posible ordenar su cumplimiento.
C. Fundamentos de la vulneración 4.- El actor alega que la sentencia acusada incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente. 4.1.- En relación con el defecto fáctico, sostiene que si bien el tribunal accionado señaló que no podía operar el silencio administrativo positivo porque se vulneraron normas urbanísticas con fundamento en la resolución extemporánea que expidió el Municipio de El Carmen de Viboral en la que se afirmó que el actor había construido sin licencia previa, lo cierto es que no había un medio de prueba que permitiera colegir que dichas infracciones realmente existieron. 4.2.- Agrega que, para el momento en que radicó la solicitud de licencia urbanística y para la fecha en que protocolizó el silencio administrativo positivo a través de escritura pública, <<no existía ninguna edificación en el predio, apenas habían unas adecuaciones locativas en el terreno que no era susceptibles de licencia urbanística>>. 4.3.- Respecto al defecto sustantivo, alega que se desconoció el marco jurídico que rige al acto administrativo presunto, así como las normas que establecen los procedimientos para su anulación. Manifiesta que, de acuerdo con el numeral 5 del artículo 87 del CPACA2, el acto administrativo presunto quedará en firme desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.
A su vez, el artículo 88 del CPACA3 establece que los actos administrativos (expresos y presuntos) se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 4.4.- En ese sentido, indica que el tribunal accionado debió presumir la legalidad del acto administrativo ficto, además porque no le correspondía al juez de la acción de cumplimiento desvirtuar esa presunción, pues <<ni siquiera la discusión de la legalidad o 2 Artículo 87.
Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme: (…) 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo. 3 Artículo 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00013-00 Accionante: Jorge Luis Escudero Valencia Se niega el amparo ilegalidad de un acto administrativo corresponde a la finalidad o al objeto del medio de control de cumplimiento>>4. 4.5.- En lo que respecta al desconocimiento del precedente, asegura que el tribunal accionado pasó por alto las sentencias del Consejo de Estado5 frente a la configuración del silencio administrativo positivo y el consecuente acto administrativo presunto.
Explica que en la sentencia del 25 de abril de 2018 esta Corporación precisó que <<el acto presunto hace que el administrado vea satisfecha su pretensión como si la autoridad la hubiera resuelto de manera favorable, y a su vez la Administración pierde competencia para decidir>>. Aunado lo anterior, señala que en la sentencia del 8 de junio de 2000 también se sostuvo que <<producido el silencio positivo surge un verdadero acto administrativo en el cual se reconocen derechos.
Una vez producido el acto, la administración no puede dictar uno posterior contrario>>. 4.6.- En ese orden de ideas, sugiere que el tribunal accionado no podía tener en cuenta la Resolución 5742 de 2022 mediante la cual se negó su solicitud de licencia de construcción, pues para el momento de su expedición ya había operado el silencio administrativo positivo y, por ende, la Administración había perdido competencia para dictar dicho acto.
Reitera que el acto administrativo ficto se encuentra en firme, goza de presunción de legalidad y no ha sido anulado o revocado, por lo que era totalmente procedente darle cumplimiento a través de la acción de cumplimiento. 4.7.- Afirma que el hecho de aceptar que se configure el silencio administrativo positivo y que, posteriormente, la Administración a través de otro acto niegue los efectos del silencio positivo generaría la inoperancia de la figura, pues siempre la Administración expediría actos extemporáneos para nunca darle aplicación al silencio administrativo positivo.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Sexta de Oralidad (accionado) solicitó negar las pretensiones. Indicó que el propósito del accionante se traduce en convertir la acción de tutela en una tercera instancia para reabrir el debate jurídico planteado. 4 El actor planteó los siguientes interrogantes: <<¿Cómo es posible que se permita al Tribunal dictaminar la ilegalidad de un acto administrativo sin la previa realización de un juicio de nulidad? ¿En dónde queda la presunción de legalidad que respalda mi licencia de construcción? ¿Cómo se garantiza el derecho de defensa y audiencia en el proceso en cuestión? ¿Es acorde con los principios constitucionales negarme la posibilidad de argumentar y demostrar la legalidad de un acto administrativo que me favorece de manera específica?>>. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia del 25 de abril de 2018, radicado 73001233300020140021901. M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 8 de junio de 2000, radicado 76001233100020000130901. M.P. Ricardo Hoyos Duque. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00013-00 Accionante: Jorge Luis Escudero Valencia Se niega el amparo 6.- El Municipio de El Carmen de Viboral - Secretaría de Planeación Municipal - Inspección de Control Urbanístico (tercero con interés) guardó silencio, pese a estar debidamente notificado.
II. CONSIDERACIONES 7.- La Sala negará la solicitud de amparo porque no encontró configurados los defectos invocados por el accionante. E. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 8.- Los requisitos se cumplen así: i) el accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, y se identificaron los vicios o defectos en los que habría incurrido la providencia acusada (fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente).
Además, porque los reproches que formula el actor en sede de tutela se originaron en la sentencia de segunda instancia proferida dentro de la acción de cumplimiento, pues fue en esta que se negó su pretensión principal consistente en reconocer y ordenar el cumplimiento del acto administrativo ficto o presunto; iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque el actor utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para obtener la protección de sus derechos fundamentales; iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión de segunda instancia se notificó el 21 de junio de 2023 y la tutela se interpuso el 19 de diciembre de 2023, es decir, dentro del término de los seis meses precisado tanto por esta Corporación6 como por la Corte Constitucional7; y v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.
F. El tribunal accionado no incurrió en el defecto fáctico 9.- La Resolución 5742 de 2022, mediante la cual se negó la solicitud de licencia de construcción que el actor elevó ante la Curaduría del Municipio de El Carmen de Viboral, fue aportada por él a la acción de cumplimiento, por lo que el juez podía valorarla. 9.1.- Los argumentos del actor encaminados a controvertir y señalar de <<falso>> el contenido de la resolución, o que esta había sido expedida sin competencia, no impedía 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00013-00 Accionante: Jorge Luis Escudero Valencia Se niega el amparo que el tribunal dejara de valorarla, pues tampoco podía desconocer que ese acto administrativo se encuentra en firme, goza de presunción de legalidad y fue aportado al proceso en legal forma. 9.2.- En la decisión cuestionada se advierte que el tribunal partió de la premisa de que la entidad no resolvió oportunamente sobre la solicitud de expedición de licencia de construcción, por lo que debía aplicarse el silencio administrativo positivo en los términos solicitados, pero aclaró que en ningún caso podía admitirse su configuración en contravención de las normas urbanísticas y de edificación vigentes. 9.3.- Al respecto, señaló: <<Entratándose de actos fictos por silencio positivo en relación con licencias urbanísticas, debían establecerse dos aspectos: uno objetivo - establecimiento del término, sin respuesta de la entidad-; también debe mirarse uno sustancial, por cuanto tal cual lo prevé la norma, no existiría acto ficto o presunto cuando pese a que no se haya dado respuesta por parte de la autoridad urbanística dentro del término legal, la aprobación del proyecto de construcción de qué trata la respectiva solicitud implique violación a las normas urbanísticas y de edificación vigentes>>. 9.4.- En este caso, el tribunal encontró que como la solicitud de licencia de construcción contravenía las normas urbanísticas y de edificación vigentes, no se configuraba el silencio administrativo positivo y, por ende, no era posible ordenar su cumplimiento.
G. La autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos sustantivo ni desconocimiento del precedente judicial 10.- Tanto el defecto sustantivo como el desconocimiento del precedente judicial se analizarán en conjunto, pues ambos se resuelven al estudiar si el tribunal acató las normas relacionadas con la operancia del silencio administrativo positivo en materia de licencias de construcción, así como de actos administrativos fictos o presuntos. 10.1.- El artículo 87 de la Constitución Política establece que toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo.
Por su parte, la Ley 393 de 1997 regula todo lo concerniente a la acción de cumplimiento, y reitera que tiene por finalidad hacer efectivo el cumplimiento de leyes o actos administrativos. 10.2.- El artículo 84 del CPACA señala que solamente en los casos expresamente previstos en la ley, el silencio de la Administración equivale a una decisión positiva.
Así mismo, el artículo 85 del CPACA consagra que <<la persona que se hallare en las Radicado: 11001-03-15-000-2024-00013-00 Accionante: Jorge Luis Escudero Valencia Se niega el amparo condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto.
La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así>>. 10.3.- El artículo 2.2.6.1.2.3.1 del Decreto 1017 de 2015 establece que el término máximo para resolver una solicitud de licencia de construcción será de 45 días hábiles, so pena de que opere el silencio administrativo positivo, siempre y cuando no se contraríen las normas urbanísticas y de edificación vigentes. 10.4.- Lo anterior implica que, en tratándose de solicitudes de licencias de construcción, la ley exige que, además del cumplimiento de los requisitos propios del silencio administrativo positivo, para que este se configure debe verificarse que no se contraríe la normatividad en materia urbanística y de edificación vigente. 10.5.- En ese sentido, cuando el accionante promovió la acción de cumplimiento para hacer cumplir el acto administrativo ficto o presunto producto del silencio administrativo positivo, el juez de cumplimiento tenía el deber legal de verificar que se satisficiera ese requisito adicional que trajo consigo el Decreto 1017 de 2015, como en efecto lo hizo, y de lo cual concluyó que el reconocimiento del silencio administrativo positivo implicaba una vulneración a las normas urbanísticas, de manera que no podía hacer efectivo su cumplimiento. 10.6.- Ahora bien, los <<precedentes>> citados por la accionante –sentencias del 25 de abril de 2018 y del 8 de junio de 2000– no contienen una determinación adoptada en un caso similar que pueda considerarse como desconocido por la decisión del tribunal.
En consecuencia, la Sala considera que la decisión del tribunal fue razonable y acertada, por lo que no vulneró los derechos fundamentales del accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NIEGÁSE la solicitud de amparo presentada por el señor Jorge Luis Escudero Valencia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00013-00 Accionante: Jorge Luis Escudero Valencia Se niega el amparo SEGUNDO:
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado Con salvamento de voto