Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) F.T: 197 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: LINO GERARDO CAMPO Y OTROS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Temas: Acción de tutela en contra de providencia judicial de reparación directa, por responsabilidad del Estado derivada de lesión a civil por una mina antipersonal.
Satisfacción de los requisitos generales de relevancia constitucional e identificación de los hechos y argumentos de la solicitud, ausencia de los defectos invocados e incumplimiento del requisito de la subsidiariedad frente a la desatención de sentencias de unificación. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 28 de marzo de 2022 por la Subsección B de esta Sección.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de reparación directa El señor Lino Gerardo Campo, junto con sus familiares1, instauró demanda de reparación directa en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, con la finalidad de que se le declarara administrativa y extracontractualmente responsable, por los perjuicios causados, con ocasión a las lesiones que sufrió el 30 de octubre de 2011 el entonces menor Neider Jefferson Campo Astaiza, en los alrededores de su vivienda, ubicada en la finca Las Brisas, vereda La Chorrera del corregimiento La Betulia del municipio de Suárez, Cauca, cuando, de manera accidental, activó un artefacto explosivo, que generó graves daños en su pierna derecha y en el lado izquierdo de su cuerpo. 1 Neider Jefferson Campo Astaiza, María Enelia Campo Astaiza, Diana Maricel Campo Astaiza, Aura Denis Campo Astaiza, Alba Nely Campo Astaiza, Delcy Zulema Campo Astaiza, Ángel Mauricio Campo Astaiza, Carlos Olmedo Campo Astaiza y Robert Arley Campo Astaiza.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 30 de enero de 2019 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Popayán negó las pretensiones de la demanda, al concluir que no era posible atribuir responsabilidad a las demandadas, porque, primero, no se acreditó que el accidente ocurrió en las bases militares que fueron minadas por el Ejército Nacional; segundo, no se probó que ese artefacto iba dirigido contra agentes de la entidad; y, tercero, tampoco se demostró que la institución haya tenido conocimiento de la presencia de ese tipo de aparatos en la zona y que existió una omisión en la materialización de sus obligaciones.
Por lo anterior, la parte demandante instauró recurso de apelación. El 4 de noviembre de 2021 el Tribunal Administrativo del Cauca confirmó la decisión de primera instancia. b) Inconformidad Los accionantes Lino Gerardo Campo, Alba Nelly Campo Astaiza, Ángel Mauricio Campo Astaiza, Aura Denis Campo Astaiza, Delcy Zulema Campo Astaiza, Diana Maricel Campo Astaiza, María Enelia Campo Astaiza y Robert Arley Campo Astaiza consideran que el Tribunal Administrativo del Cauca transgredió sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la reparación directa y al acceso a la administración de justicia. Como fundamento de lo anterior, en primer lugar, indicaron que aquel incurrió en la causal de violación directa de la Constitución Política, comoquiera que no valoró de manera adecuada los elementos probatorios que daban cuenta de la desatención de la entidad demandada de sus deberes en operaciones militares, a pesar de que conocía del peligro para los civiles ante la existencia de elementos de guerra en el entorno y, en esa medida, aquella desencadenó el daño acaecido por la víctima y por sus familiares.
Añadieron que acreditaron que era previsible la existencia de artefactos explosivos donde ocurrieron los hechos y que hubo presencia de tropas en el corregimiento de Betulia el día del siniestro, por lo que existió un incumplimiento de las obligaciones de seguridad y protección de la población civil. Asimismo, arguyeron que la corporación accionada acogió una interpretación equivocada y al margen de la Convención de Ottawa frente al cumplimiento del deber razonable del Estado en los casos de las minas antipersonales y, a su vez, descartó los postulados definidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Protocolo de San Salvador, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los Convenios de Ginebra de 1949 y el Protocolo II de 1977, especialmente, el relativo a la posición de garante del Estado, prevista en el artículo 1.1 del primer instrumento convencional mencionado, al concluir que no existió ninguna omisión en el caso y que la obligación de identificación, demarcación, vigilancia y cercado de la zona donde se conozca o sospecha que hay minas antipersonales no está sometida a un plazo determinado, sino al cumplimiento progresivo y a las posibilidades materiales, sin atención a la protección de la población. Así, adujeron que, en el sub examine, de acuerdo con los compromisos convencionales y constitucionales, las entidades demandadas Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debieron ejercer alguna acción para evitar los hechos ocurridos el 30 de octubre de 2011 en el corregimiento de Betulia.
Igualmente, señalaron que el Tribunal accionado incurrió en la causal mencionada, al conculcar el derecho a la igualdad, puesto que adoptó una decisión distinta, sin una justificación válida, a la que profirió esa misma corporación, en la sentencia del 20 de marzo de 2014, expediente núm. 2012-00141, a pesar de que los supuestos fácticos eran similares a los de su caso, en la medida en que en ambos los testigos dieron cuenta de que en el sector había presencia frecuente del Ejército Nacional y que la entidad demandada, antes del suceso dañino, conocía de la existencia de campos minados.
En similar sentido, refirieron que la corporación accionada desconoció las sentencias del 25 de junio de 2011, expediente 1998-00731; 19 de agosto de 2011, expediente 1994-08507; 14 de septiembre de 2011, expediente 1994-00020; 22 de enero de 2014, expediente 1998-0683; 12 de febrero de 2014, expediente 2006-00827; 27 de marzo de 2014, expediente 2002-00151; 12 de junio de 2014, expediente 2008-00170; 29 de abril de 2015, expediente 2001-12111; 28 de mayo de 2015, expediente 2002-000257; 25 de febrero de 2016, expediente 2006-01051; 13 de abril de 2016, expediente 2011-00406; 10 de agosto de 2016, expediente 2003-01008; 13 de marzo de 2017, expediente 2003-03980; y 10 de mayo de 2017, expediente 2010-00171; en las que se analizaron supuestos parecidos al suyo y se accedieron a las pretensiones de la demanda de reparación directa.
En segundo término, sostuvieron que el accionado incurrió en un defecto fáctico, toda vez que se abstuvo de valorar, de manera conjunta y conforme con las reglas de la sana crítica y las máximas de la experiencia, las pruebas allegadas al proceso, específicamente, las siguientes: (i) los reportes periodísticos de fuentes como Caracol Radio, El Tiempo, El País, revista Semana y Agenda Propia, en los que se narró la intensidad del conflicto interno en el territorio caucano, concretamente en el municipio de Suárez y la vereda Betulia y el uso común de diferentes explosivos que no fueron retirados de la zona;
(ii) la certificación del 8 de noviembre de 2011, en la que el personero municipal de Suárez expuso las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que ocurrió el accidente del joven Neider Jefferson Campo Astaiza; (iii) la constancia del 15 de diciembre de 2011 suscrita por el presidente y por el secretario de la Junta de Acción Comunal de la vereda La Chorrera y (iv) las declaraciones rendidas por los señores Alirio Benavides Muñoz, Bernardo Yandi Huila, Salomón Bolaños, Delfín Huila Porras, Héctor Fabio Yandi y Elvira Yande Huila.
De igual manera, advirtieron que aquel valoró de manera equivocada: 1. Los oficios SMG 003/2017 del 7 de marzo de 2017, en el que la Alcaldía de Suárez, Cauca, informó de los enfrentamientos y combates presentados en el territorio por la época de los hechos; el 3790 del 9 de mayo de 2019 emitido por el Batallón de Infantería núm. 7, General José Hilario López, que da cuenta las acciones bélicas realizadas por grupos ilegales en el municipio mencionado y el uso habitual de artefactos Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co explosivos y el OFI19-00052085/IDM 1206002 del 8 de mayo de 2019, a través del cual la Oficina del Alto Comisionado para la Paz informó sobre el desminado militar en la región; 2.
La Noticia Criminal del 17 de noviembre de 2011 ante la Fiscalía General de la Nación, en la que el denunciante declaró, bajo la gravedad del juramento, que el artefacto explosivo quedó en el lugar por un enfrentamiento entre el Ejército y las FARC; 3. El documento digital OFI12-00094353/JMSC del 31 de agosto de 2012, en el que la Dirección del Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República relacionó el número de víctimas de minas antipersonales y municiones sin explotar en Suárez, Cauca, en el período 1990-2012, en el que constaba que en el año 2010 se presentaron tres víctimas; 4.
Los mapas del Agustín Codazzi, con destino al programa mencionado antes, en los que se delimitan zonas minadas georeferenciadas, entre ellas, la vereda La Chorrera; y 5. La Certificación 003/2017 del 3 de marzo de 2017, que da cuenta de que la administración municipal puso en conocimiento de las demandadas la existencia de minas antipersonales y artefactos sin explotar y solicitó la realización de campañas educativas.
Frente a las anteriores pruebas, mencionaron que demostraban los constantes enfrentamientos entre la fuerza pública y grupos subversivos en el municipio de Suárez, Cauca, y, específicamente, que el 10 de octubre de 2011 se presentó un fuerte combate entre el Ejército Nacional y las FARC en el corregimiento de Betulia, resultado del cual quedó sembrada la mina antipersonal que causó las lesiones al menor; adicionalmente, aseguraron que las declaraciones de los funcionarios municipales y los informes descritos reafirmaban esa conclusión, y que las entidades demandadas sí conocían la existencia de minas y artefactos explosivos en esa zona.
Además, resaltaron que el Tribunal resolvió no darles valor probatorio a los recortes periodísticos allegados, sin atención al criterio expuesto en la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, expediente 2005-00320, sobre la importancia de estas pruebas y que debían apreciarse cuando refieren hechos notorios y recojan declaraciones de funcionarios públicos, como es el caso de la nota de los medios Agenda Propia y Semana.
En tercer lugar, mencionaron que la corporación judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, al interpretar de manera errónea la obligación prevista en el ordinal 2.° del artículo 5.° de la Ley 554 de 2000, a través de la cual se aprobó la Convención de Ottawa, consistente en la identificación, demarcación, vigilancia y cercado de zonas donde se sepa o sospeche que existen minas antipersonales, respecto a la que, si bien no fijó un plazo específico de cumplimiento, se exige que su materialización sea tan pronto como fuera posible, de manera ágil y urgente.
Por lo anterior, precisaron que no podía aceptarse la flexibilización temporal que realizó el Tribunal, menos aun cuando se encontraban en riesgo bienes jurídicos de carácter fundamental, como la vida y la integridad física de la población civil, lo que implicaría una carga desproporcionada para todas las víctimas; además, señalaron que tampoco podía concluirse que era una obligación relativa y que no podía exigírsele al Estado la salvaguarda de los derechos ante circunstancias Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imprevisibles, ya que esa no era la situación debatida en el trámite ordinario, porque se acreditó la presencia de grupos subversivos, combates con el Ejército Nacional y la preexistencia de minas, por lo que era potencialmente previsible la ocurrencia del daño. Añadieron que existe una contradicción entre el fundamento y la decisión objeto de cuestionamiento, pues, si bien el Tribunal Administrativo del Cauca citó la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, expediente 2005-00320, no tuvo en cuenta la regla que fijó, según la cual es deber del Estado, frente a los riesgos previsibles en los que puedan resultar afectados sus administrados, actuar y adoptar medidas necesarias para que el daño no se concrete.
En último lugar, sostuvieron que la autoridad judicial accionada desconoció el criterio del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, definido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014, expediente 1999- 00326, relativo a la flexibilización en materia probatoria, en los casos en que se discutan graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, supuesto que aplica en el caso bajo estudio, por lo que no podía exigir una tarifa legal para acreditar que el Ejército Nacional conocía de la instalación y la ubicación puntual del artefacto explosivo que generó los daños padecidos por el entonces menor Neider Campo Astaiza.
PRETENSIONES Los solicitantes de la salvaguarda requirieron, primero, amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y, segundo, revocar la sentencia del 4 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. En consecuencia, peticionaron ordenarle proferir una nueva decisión, en la que acceda a las pretensiones de la demanda.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Ni el Tribunal Administrativo del Cauca ni la Nación-Ministerio de Defensa- Ejército Nacional rindieron informe en el presente asunto. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 28 de marzo de 2022 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente la acción, al concluir que no satisfacía los requisitos de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración alegada.
Al respecto, indicó que lo pretendido por la parte accionante era obtener un nuevo pronunciamiento frente a la indemnización solicitada en el proceso ordinario, en el entendido que todos los aspectos expuestos en el escrito de tutela habían sido definidos por el juez natural. Igualmente, consideró que aquella reiteró uno a uno los argumentos de la demanda ordinaria y del recurso de apelación Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y solamente los tituló bajo una de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela, sin explicar, constitucionalmente, el porqué de sus desacuerdos, lo que impedía al juez de tutela analizar el asunto.
De otra parte, precisó que, sin desconocer el lamentable daño padecido por la parte accionante, la decisión objeto de cuestionamiento se fundamentó en la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018 del Consejo de Estado, mediante la cual se establecieron reglas en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por daños causados en accidentes con minas antipersonales, municiones sin explotar y artefactos explosivos improvisados y, bajo esos parámetros, negó las pretensiones de reparación, por lo que no podía utilizarse la acción de tutela como una instancia adicional, con el propósito de plantear y resolver una inconformidad con el sentido de la decisión. IMPUGNACIÓN Los accionantes impugnaron la sentencia de primera instancia. Como fundamento del recurso, expusieron que, contrario a la conclusión del juez de tutela, sustentaron la transgresión de los derechos fundamentales y explicaron de manera detallada los defectos en los que incurrió el Tribunal Administrativo del Cauca, entre esos, la indebida valoración probatoria y el desconocimiento del precedente jurisprudencial, comoquiera que, en el proceso ordinario, probaron suficientemente que para los demandados era previsible la existencia de artefactos explosivos en el lugar donde ocurrieron los hechos y que en ese momento había presencia de tropas del Ejército Nacional en el corregimiento de Betulia, por lo que tenían la posición de garante de la seguridad de la población civil en dicho espacio territorial y, a pesar de ello, incumplieron sus deberes, razón por la que eran administrativamente responsables.
Igualmente, precisaron que la solicitud de amparo sí tiene relevancia constitucional, toda vez que se trata de la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, como lo son la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, derivados de la indebida valoración probatoria, incorrecta interpretación y aplicación de tratados Internacionales y el desconocimiento del precedente judicial.
En ese sentido, insistieron en que la corporación accionada desatendió e interpretó de manera errada la Convención de Ottawa, en la que se fijó la obligación del Estado de identificación, demarcación, vigilancia y cercado de la zona donde se sepa o se sospeche que hay minas antipersonas, puesto que, en su caso, no puede aceptarse el condicionamiento temporal impuesto por el Tribunal accionado y la exoneración de su aplicación, para evitar los hechos ocurridos el 30 de octubre de 2011, menos aun cuando el Estado no realizó ni una actividad mínima para evitar la materialización del daño. Además, reiteraron que la autoridad valoró de manera indebida las pruebas allegadas al proceso y desatendió el precedente del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto a la responsabilidad extracontractual de la administración en los casos de minas antipersonales y la desatención de la posición de garante que tiene aquella sobre la Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co población civil.
Por lo anterior, solicitaron revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, conceder el amparo constitucional invocado. TRÁMITE POSTERIOR A LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 7 de julio de 2022 se ordenó la vinculación del señor Neider Jefferson Campo Astaiza, comoquiera que aquel integró la parte demandante en el medio de control de reparación directa, cuya sentencia se controvierte.
El 15 del mismo mes y año la abogada Sandra Isabel Rico Gómez allegó un memorial, en el que expuso que actuaba en calidad de agente oficiosa de aquel, comoquiera que este se encontraba en una zona de difícil acceso, lo cual le impedía acudir al trámite constitucional por sí mismo o conferirle poder. Asimismo, solicitó conceder el amparo constitucional deprecado por la parte accionante, al considerar que la decisión judicial cuestionada incurrió en las causales de procedibilidad de violación directa de la Constitución Política, defecto fáctico y desconocimiento del precedente.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20192, en cuanto regula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional3 y del Consejo de Estado4 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la 2 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 3 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T- 051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 4Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes5: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. 5Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuestión previa En el artículo 86 de la Constitución Política se regula la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales.
A su vez, en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 se dispone la legitimidad para el ejercicio de la acción de tutela. La norma indica que esta puede ser presentada: 1. Directamente por la persona que estime vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales, 2. A través de su representante legal, 3. Por medio de apoderado judicial, 4.
Por agente oficioso y 5. Mediante el defensor del pueblo y los personeros municipales. En relación con la agencia oficiosa, de interés para el presente asunto, es preciso indicar que, por regla general, para que aquella se configure deben cumplirse los siguientes requisitos: a). El agente oficioso debe manifestar que actúa como tal y b).
Debe demostrarse la circunstancia real de que el agenciado, esto es, el titular del derecho no está en condiciones físicas o mentales para promover su defensa. En el presente asunto, se tiene que la abogada Sandra Isabel Rico Gómez expresó que actuaba como agente oficiosa del señor Neider Jefferson Campo Astaiza, quien fue vinculado al trámite constitucional como tercero con interés, puesto que aquel se encontraba en una zona de difícil acceso, manifestación que hizo bajo la gravedad del juramento.
Así las cosas, la Subsección encuentra cumplidos los presupuestos para la procedencia de la agencia oficiosa. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿La acción de tutela de la referencia satisface los requisitos de relevancia constitucional e identificación clara de los hechos y argumentos? En caso de una respuesta afirmativa a lo anterior, se resolverán los ulteriores interrogantes: 2.
¿El Tribunal Administrativo del Cauca desatendió o interpretó de manera indebida la Convención de Ottawa y los accionantes precisaron cuál fue el contenido obligacional definido en los demás instrumentos convencionales por ellos enunciados? 3. ¿La corporación accionada valoró las pruebas señaladas por los accionantes, de conformidad con las reglas de la sana crítica? 4.
¿Los pronunciamientos invocados por la parte accionante constituyen un precedente judicial exigible a la corporación precitada y, por tanto, resultaban obligatorios para decidir su caso? Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
¿Los solicitantes de la salvaguarda contaban con otro mecanismo de defensa judicial, idóneo y eficaz, para discutir el presunto desconocimiento, por parte de la corporación mencionada, de las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2014, expediente 1999-00326, y del 7 de marzo de 2018, expediente 2005-00320? 6. En caso de una respuesta afirmativa al anterior interrogante, deberá resolverse el siguiente: ¿Está demostrado que la parte accionante se encontraba en una situación que le impidiera utilizar el mecanismo con el que contaba y/o está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) relevancia constitucional, (II) identificación clara de los hechos y argumentos de la solicitud, (III) satisfacción de los aludidos requisitos en el caso bajo estudio, (IV) violación directa de la Constitución Política, (V) análisis de las inconformidades planteadas por los accionantes, (VI) defecto fáctico, (VII) estudio de las inconformidades frente a la valoración probatoria, (VIII) desconocimiento del precedente judicial, (IX) examen del precedente en el caso concreto, (X) exigencia general de subsidiariedad, (XI) existencia de otro mecanismo de defensa, (XII) perjuicio irremediable y (XIII) ausencia del perjuicio irremediable o de una situación de imposibilidad en el caso bajo estudio.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿La acción de tutela de la referencia satisface los requisitos de relevancia constitucional e identificación clara de los hechos y argumentos? I. Relevancia constitucional La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al sostener que el juez de tutela solamente puede analizar casos que tengan una marcada y evidente relevancia constitucional6.
Por el contrario, cuando la discusión se limite a aspectos eminentemente legales, en los que no esté involucrado un derecho fundamental, no hay lugar a un estudio de fondo del caso. En cuanto a ello, el máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; 2.
Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. La afirmación precedente encuentra sustento en el entendido de que la omisión de este requisito genera que el juez de tutela se pronuncie sobre asuntos que han sido 6 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: C-590 de 2005, T-160 de 2010 y SU-041 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asignados a autoridades judiciales específicas y, por ende, termine adoptando decisiones que excederían su marco de acción y que podrían causar inseguridad jurídica.
En ese orden, solo cuando un asunto tenga marcada relevancia constitucional, y cumpla los demás requisitos generales, puede entenderse que aquel está habilitado para el estudio del fondo de los reproches planteados. En esa línea de ideas, para verificar esta exigencia general, resulta esencial realizar un examen de lo alegado por la parte accionante en el escrito de tutela, con el fin de definir si los derechos referidos como amenazados o vulnerados revisten la condición de fundamentales al ser protegidos por la Constitución Política, para lo cual es necesario comprobar, además, las finalidades de este requisito.
II. Identificación clara de los hechos y argumentos de la solicitud La acción de tutela, como mecanismo de protección de los derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados por la actuación u omisión de las autoridades o de algunos particulares, es procedente para controvertir providencias judiciales, siempre y cuando se cumplan con los requisitos generales y específicos fijados jurisprudencialmente.
Así las cosas, una de las exigencias generales es precisamente la de identificar, de manera clara y razonable, los hechos y fundamentos de la discusión en contra de un proveído judicial. En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional7 ha sostenido que es necesario que el solicitante del amparo defina, adecuadamente, tanto la situación fáctica que generó la vulneración de los derechos fundamentales invocados como los planteamientos que permiten evidenciar las inconformidades para controvertir el proveído bajo estudio.
En ese entendido, esta obligación está encaminada a asegurar que el juez de tutela pueda analizar el caso a partir de las circunstancias del asunto y los errores en que considera el accionante incurrió la autoridad judicial. III. Satisfacción de los aludidos requisitos en el caso bajo estudio Los señores Lino Gerardo Campo, Alba Nelly Campo Astaiza, Ángel Mauricio Campo Astaiza, Aura Denis Campo Astaiza, Delcy Zulema Campo Astaiza, Diana Maricel Campo Astaiza, María Enelia Campo Astaiza y Robert Arley Campo Astaiza impugnaron la sentencia de tutela de primera instancia, mediante la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción por insatisfacción de los requisitos de la relevancia constitucional e identificación clara de los hechos y argumentos de la solicitud.
Para el efecto, expusieron que esas exigencias se encuentran cumplidas, puesto que explicaron detalladamente las razones por las cuales se conculcaron los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y los defectos en que incurrió el Tribunal, concretamente, la indebida 7 Corte Constitucional, sentencias C-590 de 2015, T-341 de 2018, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretación de los instrumentos convencionales, la incorrecta valoración de las pruebas y la desatención de las sentencias de unificación del Consejo de Estado sobre la responsabilidad del Estado por daños a la población civil derivados de la explosión de minas antipersonales o artefactos explosivos y la flexibilización probatoria en casos de graves violaciones a los derechos humanos. Sobre el particular, la Subsección advierte que, contrario a lo sostenido en la sentencia de primera instancia que se recurre, el asunto planteado por la parte accionante sí merece un pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela, por cumplir con las exigencias mencionadas, en el entendido que, en primer lugar, los derechos alegados por la parte accionante como vulnerados tienen la condición de fundamentales; la petición de amparo no recae en un asunto de mera legalidad y logra entenderse que su pretensión no está encaminada a reabrir el debate jurídico agotado en el proceso ordinario ni a desconocer la autonomía e independencia del juez natural, sino a discutir el fundamento del fallo del 4 de noviembre de 2021, en el cual, en su criterio, se incurrió en algunas de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
En efecto, a juicio de los solicitantes de la salvaguarda, el Tribunal Administrativo del Cauca desatendió e interpretó de manera incorrecta la Convención de Ottawa, en lo que tiene que ver con la obligación del Estado de delimitación, identificación, demarcación, vigilancia y cercado de las zonas donde existen minas antipersonales; valoró de manera inadecuada las pruebas, a través de las cuales acreditaron que las entidades demandadas conocían o podían inferir la existencia de artefactos explosivos en el lugar de los hechos y, con ello, la omisión en que incurrieron; y desatendió las reglas de unificación fijadas por el Consejo de Estado en las sentencias del 28 de agosto de 2014, expediente 1999-00326, y del 7 de marzo de 2018, expediente 2005-00320, y la tesis definida en otros pronunciamientos.
Así las cosas, se encuentran satisfechas las tres finalidades que tiene el presupuesto de la relevancia constitucional como causal general de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales. En segundo término, la Subsección encuentra, de acuerdo con lo anterior, que los solicitantes de la salvaguarda cumplieron con la carga argumentativa suficiente que permita emitir un pronunciamiento de fondo, comoquiera que indicaron los defectos en los que, a su juicio, incurrió el Tribunal Administrativo del Cauca y fundamentaron adecuadamente cada uno de ellos.
En ese orden, la Subsección, en esta instancia, analizará la configuración de los defectos de violación directa de la Constitución Política, fáctico y desconocimiento del precedente judicial. Al respecto, se aclara, de un lado, que si bien los accionantes, en el escrito de tutela, indicaron que el Tribunal Administrativo del Cauca incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto, primero, acogió una interpretación equivocada de la Convención de Ottawa y, segundo, desatendió la regla para declarar la responsabilidad del Estado, en asuntos como el aquí Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co analizado, en la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, expediente 2005- 00320, lo cierto es que tales desacuerdos se subsumen en las causales mencionadas en primer y tercer lugar, por lo que se estudiaran en esos títulos.
Adicionalmente, se repara en que el argumento relativo a la desatención del alcance probatorio de las notas de prensa se analizará bajo la causal del desconocimiento del precedente, comoquiera que aquel está directamente relacionado con la desatención de la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, expediente 2005-00320. - Segundo problema jurídico ¿El Tribunal Administrativo del Cauca desatendió o interpretó de manera indebida la Convención de Ottawa y los accionantes precisaron cuál fue el contenido obligacional definido en los demás instrumentos convencionales por ellos enunciados? IV.
Violación directa de la Constitución Política De acuerdo con el artículo 4.º de la Constitución Política, la misma es norma de normas, por lo que en caso de incompatibilidad prevalecen las disposiciones constitucionales y las autoridades se encuentran en la obligación de respetar y garantizar su cumplimiento. En ese orden de ideas, la jurisprudencia constitucional8 ha sostenido que se presenta violación directa de la Constitución Política, como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando el juez desconoce la carta política por: 1.
No aplicar una de sus disposiciones o 2. Aplicar la ley, sin tener en cuenta un mandato constitucional. En el primero de los casos ha definido tres subreglas a saber: a) cuando dejó de interpretarse y aplicarse una disposición legal conforme al precedente constitucional; b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y el juez no lo hace y c) el juez vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta la exégesis de acuerdo con la Constitución Política.
Así las cosas, a la autoridad judicial corresponde determinar en cada caso concreto cuándo se presenta violación directa de la Constitución Política dentro del proceso ordinario. V. Análisis de las inconformidades planteadas por los accionantes Los solicitantes de la salvaguarda indicaron que el Tribunal Administrativo del Cauca transgredió sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al acoger una interpretación equivocada de la Convención de Ottawa, en cuanto a los deberes del Estado en los casos de las minas antipersonales, y desatender el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ya que concluyó que no existió ninguna omisión y que la 8 Ver entre otras: Corte Constitucional.
Sentencias: T-949/03, SU198/13 y T-369/15. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co labor de identificación, demarcación, vigilancia y cercado de la zona donde se conozca o sospecha que hay minas antipersonales no estaba sometida a un plazo determinado, sino al cumplimiento progresivo y a las posibilidades materiales.
Asimismo, indicaron que descartó los postulados definidos en el Protocolo de San Salvador, en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y en los Convenios de Ginebra de 1949 y en el Protocolo II de 1977. Por otra parte, arguyeron que la corporación accionada conculcó su derecho a la igualdad, comoquiera que adoptó, sin justificación válida, una decisión distinta a la que profirió en la sentencia del 20 de marzo de 2014, expediente núm. 2012-00141, a pesar de que los supuestos fácticos eran similares a los de su caso, en la medida en que en ambos los testigos dieron cuenta de que en el sector había presencia frecuente del Ejército Nacional y que la entidad demandada, antes del suceso dañino, conocía de la existencia de campos minados.
Pues bien, las anteriores inconformidades se resolverán en dos acápites distintos, el primero relativo a la desatención de las normas convencionales citadas y el segundo a la transgresión del derecho a la igualdad. a) Desatención de normas convencionales En cuanto al primer desacuerdo, la Subsección denota que el Tribunal Administrativo del Cauca, en la decisión del 4 de noviembre de 2021, inicialmente, explicó que, de acuerdo con el criterio unificado del Consejo de Estado, la responsabilidad estatal por los daños ocasionados a la población civil por minas antipersonales, municiones sin explotar y artefactos explosivos improvisados, debía analizarse, en principio, bajo un título de responsabilidad objetiva, pero no con fundamento en el principio de solidaridad, sino por el riesgo que representaba para la comunidad los ataques dirigidos contra las entidades representativas del Estado, en el marco del conflicto armado interno y, de manera concreta, que había lugar a declarar la responsabilidad en casos en los que existiera proximidad evidente a uno de aquellos o el hecho sucediera en una base militar con artefactos instalados por la misma fuerza pública.
Asimismo, resaltó que, en el fallo de unificación, el órgano de cierre aclaró que, en esos eventos, no podía acudirse a los regímenes objetivos basados en la solidaridad, puesto que ese principio servía para justificar el deber de prestar asistencia humanitaria a las poblaciones afectadas por las hostilidades, pero no para la obligación de reparación y que tampoco podía acudirse a la posición de garante, en tanto que aquella podía generar la creación de cargas al Estado que no tenían sustento normativo.
Además, explicó que, en esos asuntos, debía atenderse a la fecha en que sucedieron los hechos, para determinar la responsabilidad del Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, luego de analizar los supuestos fácticos y probatorios del caso, indicó que no existía un incumplimiento de las obligaciones adquiridas por el Estado colombiano con ocasión de la Convención de Ottawa, ya que aquellas solo surgieron desde el 1.° de marzo de 2021, por lo que no podía afirmarse que, para el momento de los lamentables hechos en que resultó herido el entonces menor Neider Jefferson Campo Astaiza, esto es, el 30 de octubre de 2021, la administración estaba en mora de cumplir con la obligación de identificar y destruir las minas antipersonales existentes en el territorio nacional.
Adicionalmente, precisó que la labor de identificación y demarcación de las zonas en las que se sepa o sospeche que hay esos artefactos no estaba sometida a un plazo determinado, sino al cumplimiento progresivo y a las posibilidades materiales del Estado, de manera que no podía entenderse que los hechos que motivaron la demanda conllevaban al incumplimiento del deber definido en el instrumento convencional mencionado.
Así las cosas, la Subsección encuentra que la corporación accionada no desatendió el contenido del artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, relativo al deber del Estado de garantizar y respetar los derechos de las personas reconocidos en ella ni interpretó equivocadamente la Convención de Ottawa respecto a la fecha de exigibilidad plena de la obligación impuesta a los estados que la suscribieron, toda vez que acogió el criterio expuesto frente a tales instrumentos convencionales por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los casos en que se discute la responsabilidad estatal por lesiones causadas a la población civil por minas antipersonales.
A partir de esa tesis, explicó que, en el sub examine, dada la fecha de los hechos, no podía concluirse que existió un incumplimiento por parte de las entidades demandadas del deber de identificar y destruir las minas existentes en esa zona; además, que no podía imputarse el daño bajo el régimen de responsabilidad objetiva, porque no se probó que el lamentable accidente hubiera ocurrido en una base militar minada por el Ejército Nacional o con una proximidad evidente a un órgano público que permitiera inferir que estaba dirigido en contra de aquel.
En cuanto al segundo desacuerdo, relativo a la inobservancia de los postulados definidos en el Protocolo de San Salvador, en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y en los Convenios de Ginebra de 1949 y el Protocolo II de 1977, la Subsección advierte que los accionantes no explicaron cuál o cuáles eran las cargas obligacionales contenidas en esas disposiciones convencionales que eran exigibles en el caso bajo estudio y, que, por tanto, habían sido desatendidas por el Tribunal Administrativo del Cauca, al momento de decidir la controversia puesta a su consideración. De esta forma, no es posible realizar un estudio minucioso sobre tal argumento y definir si la autoridad judicial accionada desatendió tales instrumentos convencionales.
Finalmente, y en atención a lo expuesto, no se denota una transgresión de las garantías constitucionales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co máxime si se tiene en cuenta que los demandantes ejercieron, de manera plena, su derecho de acción, de defensa y de contradicción y el Tribunal era el competente para decidir el recurso de apelación interpuesto en el medio de control de reparación directa, aspectos generales que materializan los derechos referidos. b) Transgresión del derecho a la igualdad De manera concreta, los accionantes adujeron que el Tribunal accionado transgredió el derecho fundamental mencionado, comoquiera que adoptó una decisión distinta a la sentencia del 20 de marzo de 2014, expediente núm. 2012- 00141, a pesar de que los supuestos fácticos eran similares a los de su caso, sin que exista una justificación válida para ese tratamiento diferenciado.
Sobre lo anterior, se denota que la autoridad judicial accionada precisó que, si bien la parte demandante señaló, como uno de los argumentos del recurso de apelación, que existían unas decisiones previas en las que esa corporación había accedido a las pretensiones de reparación, entre ellas, la citada en el párrafo precedente, lo cierto era que no había probado que esos asuntos versaban sobre hechos ocurridos en la misma fecha y en el mismo lugar, por lo que no existía una identidad fáctica.
Así las cosas, la Subsección considera que, contrario a lo expuesto por la parte accionante, no existió una vulneración del derecho a la igualdad, comoquiera que la corporación accionada explicó, razonadamente, el por qué no era posible resolver el asunto bajo estudio en el mismo sentido que el proceso núm. 2012-00141. En todo caso, se tiene que cada controversia, especialmente aquellas en las que se discute la responsabilidad del Estado, obedecen a circunstancias muy particulares de tiempo, modo y lugar y al acervo probatorio y, en ese orden de ideas, es posible que la decisión sea distinta en cada caso, según sus particularidades, sin que ello implique conculcar el derecho a la igualdad.
En esa medida, el análisis de los dos acápites previos permite evidenciar que la autoridad judicial no incurrió en el defecto de violación directa de la Constitución Política. - Tercer problema jurídico ¿La corporación accionada valoró las pruebas señaladas por los accionantes, de conformidad con las reglas de la sana crítica? VI.
Defecto fáctico De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Dicho defecto debe ser de tal entidad que Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sea ostensible, flagrante y manifiesto y, adicionalmente, debe tener una incidencia directa en la decisión. La Corte Constitucional ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse un defecto fáctico: 1) Una negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa u omite su valoración y sin justificación da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente; esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez y 2) Una positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución Política.
A pesar de lo expuesto, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por los principios de autonomía judicial y del segundo de los mencionados impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por la autoridad judicial que ordinariamente conoce de un asunto.
VII. Estudio de las inconformidades frente a la valoración probatoria Los solicitantes de la salvaguarda indicaron que el Tribunal Administrativo del Cauca valoró de manera indebida las pruebas documentales y testimoniales recaudadas en el proceso de reparación directa, las cuales daban cuenta de los constantes enfrentamientos entre la fuerza pública y grupos subversivos en el municipio de Suárez, Cauca, que, como resultado de uno de esos enfrentamientos, quedó sembrada la mina antipersonal que causó las lesiones al menor y que las entidades demandadas sí conocían la existencia de minas y artefactos explosivos en esa zona.
Pues bien, al revisar la sentencia del 4 de noviembre de 2021, la cual es objeto de cuestionamiento en esta sede constitucional, la Subsección advierte que la corporación accionada detalló cada una de las pruebas allegadas al proceso, entre esas, la certificación del 8 de noviembre de 2011 expedida por el personero municipal de Suárez; la constancia de la Junta de Acción Comunal de la vereda La Chorrera sobre el suceso; los oficios de diferentes fechas suscritos por la Alcaldía de Suárez, Cauca, el suboficial de operaciones del Batallón de Infantería núm. 7, el General José Hilario López y la Dirección del Programa Presidencial para la Acción Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Integral contra Minas del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en los que las entidades informaron, respectivamente, de los enfrentamientos y combates presentados en Suárez en la época de los hechos, del resultado de operaciones, las acciones bélicas realizadas por grupos ilegales y el uso de artefactos explosivos en el municipio mencionado y el número de víctimas de minas antipersonales y municiones sin explotar en esa zona, en el período 1990- 2012.
Igualmente, transcribió a partes de las declaraciones de los señores Alirio Benavides Muñoz, Bernardo Yandi Huila, Salomón Bolaños, Delfín Huila Porras, Héctor Fabio Yandi y Elvira Yande Huila, relacionadas con la afectación a la víctima directa y a sus familiares luego del suceso. Asimismo, se tiene que, al evaluar cada una de las probanzas enlistadas, sostuvo que: 1.
Los informes de operaciones daban cuenta de que, primero, durante el año 2011 existieron confrontamientos en el municipio de Suárez y, segundo, se tenía información sobre la instalación de minas antipersonales en el corregimiento El Tamboral; sin embargo, esa información no acreditaba que la lesión padecida por el menor fue causada en medio de una confrontación armada o como daño colateral o posterior a esta, que se desarrolló en un enfrentamiento armado, específicamente, en la vereda Betulia o en el sector donde detonó la mina ni que la municipalidad mencionada se encontraba próxima al de ocurrencia del hecho; 2.
Los testigos narraron los combates en la zona entre el Ejército Nacional y las FARC, pero esas afirmaciones no permitían inferir, por si solas, que se instalaron tales artefactos y que, por tanto, la institución conocía de manera inequívoca y precisa sobre la existencia de tales artefactos; 3. Según el informe del Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonales, para el año 2011, solo se presentó un evento en la población civil, por lo que podía concluirse que no existían campos minados y que los casos anteriores a esa anualidad se trataron de hechos aislados y 4.
Las certificaciones emitidas por la Junta de Acción Comunal y el personero municipal, relativas a la existencia de minas antipersonales en la zona, no estaban sustentadas en información oficial, sino en suposiciones u opiniones propias. Así las cosas, la accionada concluyó que si bien las pruebas daban cuenta de que en el municipio de Suárez había presencia militar y guerrillera, como en la mayoría de los municipios del departamento del Cauca, que, como era de público conocimiento, ha sido uno de los más afectados por el conflicto armado interno, no era posible imputar responsabilidad al Estado, ya que no podía afirmarse que el hecho era previsible para la entidad demandada y que, por ende, estaba en la obligación de desminar o identificar y señalizar las minas antipersonales.
Además, resaltó que tampoco podría aplicarse un título de imputación objetivo, porque no se demostró que el accidente hubiese ocurrido en una base militar minada por el mismo Ejército Nacional o con una proximidad evidente a un órgano que permitiera inferir que estaba dirigido contra esta. En ese sentido, no se vislumbra desconocimiento alguno del material probatorio aportado al expediente ni una errónea valoración de este, pues el Tribunal, en el Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio de su autonomía y conforme a los criterios de la sana crítica, efectuó un estudio integral de las pruebas allegadas al proceso, lo que le permitió colegir que el lamentable evento en el que resultó herido el entonces menor Neider Jefferson Campo Astaiza no era imputable al Estado, porque, de un lado, no se comprobó el incumplimiento de un deber de desminado y/o demarcación de una zona de minas antipersonales y, de otro, el insuceso no ocurrió en cercanías a una base militar ni se probó que este iba dirigido contra una entidad estatal.
Igualmente, se avizora que la autoridad judicial accionada, contrario a lo expuesto por la parte accionante, no pasó por alto la información contenida en los diferentes documentos allegados al proceso ni las declaraciones rendidas en este, sino que precisó que, en el caso bajo estudio, eran insuficientes para acreditar que la entidad demandada tenía certeza o podía inferir, de manera inequívoca, que existían minas antipersonales en la zona en la que ocurrió el accidente y que, por esa razón, incumplió su carga obligacional.
Así, se observa que el hecho de que la interpretación realizada por el Tribunal frente a las pruebas allegadas al proceso no fuera la esperada por la parte accionante no implica que exista un defecto en la providencia, pues no se observa que la misma haya sido realizada de manera caprichosa o alejada de los demás medios probatorios. Además, cabe aclarar que esta Subsección, en sede de tutela, no puede entrar a realizar una nueva valoración del contenido de la prueba, pues debe respetar la independencia del juez ordinario.
En ese sentido, es forzoso concluir que la autoridad accionada no incurrió en la causal específica de procedencia estudiada en este acápite. - Cuarto problema jurídico ¿Los pronunciamientos invocados por la parte accionante constituyen un precedente judicial exigible a la corporación precitada y, por tanto, resultaban obligatorios para decidir su caso? VIII.
Desconocimiento del precedente judicial La Corte Constitucional ha sostenido que el desconocimiento del precedente jurisprudencial constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela9, pues si bien es cierto los jueces gozan de autonomía para adoptar la decisión a que haya lugar, también lo es que la misma tiene unos límites como es el respeto por el precedente judicial.
Debe precisarse que ese respeto no puede ser entendido de manera absoluta, ya que se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales. De allí que se ha admitido la separación de este siempre que se expongan las razones por las cuales se aparta. En sentencia T-446/13, la Corte Constitucional sostuvo que para el efecto deben cumplirse dos requisitos: (I) hacer una referencia expresa del precedente aplicado 9 Ver entre otras sentencias: T-446/13, T-360/14 y T-309/15.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a casos similares y (II) exponer las razones suficientes por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado. En ese orden de ideas, cuando un juez se aleja del precedente judicial sin exponer los motivos para hacerlo, tal actuación constituye una vulneración al derecho a la igualdad.
Por último, debe precisarse que el desconocimiento del precedente judicial puede ser vertical, esto es, el que deben seguir los funcionarios judiciales que están en un nivel jerárquico inferior de los órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción o puede ser horizontal, el cual hace referencia a aquel que deben seguir los jueces de la misma jerarquía. IX.
Examen del precedente en el caso concreto Los accionantes indicaron que la autoridad judicial accionada desconoció las sentencias del 25 de junio de 2011, expediente 1998-00731; 19 de agosto de 2011, expediente 1994-08507; 14 de septiembre de 2011, expediente 1994-00020; 22 de enero de 2014, expediente 1998-0683; 12 de febrero de 2014, expediente 2006- 00827; 27 de marzo de 2014, expediente 2002-00151; 12 de junio de 2014, expediente 2008-00170; 29 de abril de 2015, expediente 2001-12111; 28 de mayo de 2015, expediente 2002-000257; 25 de febrero de 2016, expediente 2006-01051; 13 de abril de 2016, expediente 2011-00406; 10 de agosto de 2016, expediente 2003-01008; 13 de marzo de 2017, expediente 2003-03980; y 10 de mayo de 2017, expediente 2010-00171; en las que el Consejo de Estado analizó supuestos similares al suyo y accedió a las pretensiones de la demanda de reparación directa.
Al respecto, la Subsección, en primer lugar, observa que los pronunciamientos del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo invocados como inobservados por los solicitantes del amparo no constituyen por sí solos un precedente, en los términos de la Ley 1437 de 201110, argumento que resulta suficiente para colegir que no se estructura el defecto del desconocimiento del precedente jurisprudencial.
Adicionalmente, como se explicó previamente, se tiene que la decisión de cada proceso atiende a las particularidades del respectivo caso y conlleva el análisis de argumentos y elementos probatorios específicos y concretos, por lo que no puede pretenderse, como lo hace la parte accionante, que en todos los casos la decisión sea favorable.
De esta forma, resulta diáfano que la autoridad judicial accionada no incurrió en desconocimiento del precedente judicial, toda vez que no estaba en la obligación de aplicar los pronunciamientos referidos por la parte accionante. - Quinto problema jurídico 10 1. Sentencias de unificación, 2. Mecanismo de extensión de jurisprudencia, 3.
Mecanismo de revisión eventual o 4. Avocación oficiosa de procesos que cursan en las secciones del Consejo de Estado o en los Tribunales. Ver ensayo del Consejero de Estado, de la Sección Cuarta, doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez “El precedente judicial”. Publicación del Consejo de Estado “Justicia contenciosa administrativa: avances, retos y metas”, pág. 90.
Bogotá, 2015. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ¿Los solicitantes de la salvaguarda contaban con otro mecanismo de defensa judicial, idóneo y eficaz, para discutir el presunto desconocimiento, por parte de la corporación mencionada, de las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2014, expediente 1999-00326, y del 7 de marzo de 2018, expediente 2005-00320? X. Exigencia general de subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional11 como de esta corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1.
El accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales; 2. El accionante acude directamente a la acción de tutela, a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se encuentra en trámite.
Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos, la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo.
Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. XI. Existencia de otro mecanismo de defensa judicial La parte accionante sostuvo que la autoridad judicial accionada desconoció la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014, expediente 1999-00326, relativa a la flexibilización en materia probatoria, en los casos en que se discutan graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, supuesto que aplica en el sub judice, ya que se trató de una afectación a un civil por una mina antipersonal.
De otra parte, consideró que el Tribunal desatendió las reglas definidas en el fallo de unificación del 7 de marzo de 2018, expediente 2005-00320, respecto a, de un lado, el valor probatorio de las notas de prensa y, de otro, la responsabilidad del Estado derivada de la afectación de la población civil por minas antipersonales, municiones sin explotar y artefactos explosivos improvisados. 11 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007.
Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]» Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esa medida, la Subsección advierte que la inconformidad de los solicitantes del amparo recae en que la autoridad judicial accionada desconoció dos sentencias de unificación del Consejo de Estado, en la que fijó las reglas que consideran aplicables a su caso.
En esos términos, se considera que aquellos pudieron acudir al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, previsto en los artículos 256 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, el cual procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, concretamente, en los procesos de reparación directa en los que la cuantía supere los 450 s.m.m.l.v., lo cual se cumple en el caso concreto, de acuerdo con las pretensiones económicas enunciadas en la demanda ordinaria, cuando aquellas contrarían o se oponen a una sentencia de unificación del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como, según dicen, ocurre en el presente asunto.
De esta manera, se concluye que la acción de la referencia no cumple con el requisito general de subsidiariedad, en cuanto al desacuerdo analizado en este capítulo, para la procedibilidad de la tutela en contra de providencias judiciales, el cual exige que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial dispuestos en el ordenamiento jurídico, para proteger el derecho que se estima conculcado, antes de formular esta acción constitucional.
Así las cosas, debe repararse en que en el presente asunto lo pretendido podía resolverse a través del precitado recurso, por lo cual, en primer lugar, los solicitantes debieron hacer uso de este, para que fuera en esa instancia donde se resolviera lo aquí expuesto. En consecuencia, la petición de amparo, en lo que se refiere a la desatención del precedente judicial definido en las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2014, expediente 1999-00326, y del 7 de marzo de 2018, expediente 2005-00320, por parte del Tribunal Administrativo del Cauca, se torna improcedente.
En todo caso, se verificará si existe alguna situación que demuestre la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable que flexibilice este requisito general o la acreditación de una circunstancia que le impidiera a la parte accionante acudir al recurso con el que contaba y, por consiguiente, amerite el análisis del fondo del asunto. - Sexto problema jurídico ¿Está demostrado que la parte accionante se encontraba en una situación que le impidiera utilizar el mecanismo con el que contaba y/o está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? XII.
El perjuicio irremediable El perjuicio que determina la procedencia de la acción de tutela de manera transitoria es aquel que genera un daño de imposible reparación, lo cual justifica la intervención del juez en orden a evitar el menoscabo de los derechos y garantías Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionales.
De conformidad con lo sostenido por la Corte Constitucional12, el perjuicio debe reunir varias características, que deben ser identificadas por la autoridad judicial para poder conocer el fondo del asunto, estas son: 1. Inminencia, la cual implica que el solicitante debe demostrar que el daño está por suceder prontamente y que no se trata de una simple posibilidad y 2.
Gravedad, esto es, que revista gran relevancia para el ordenamiento jurídico y que, por ende, amerita la atención inmediata de las autoridades públicas. De igual manera, para que se acredite un perjuicio irremediable debe probarse que las medidas necesarias para evitar su configuración son urgentes, pues de aplazar su adopción no podría evitarse la ocurrencia del daño. Así las cosas, se reitera que para que la acción de tutela proceda, a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario que se utilice como mecanismo transitorio para evitar esa afectación. XIII.
Ausencia del perjuicio irremediable o de una situación de imposibilidad en el caso bajo estudio Una vez revisado el escrito de tutela, se denota que los solicitantes de la salvaguarda no demostraron la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable. Igualmente, se advierte que, de las pruebas obrantes dentro del expediente, no es posible determinar una circunstancia de vulnerabilidad que haga necesaria la intervención del juez constitucional, por lo cual no es viable efectuar un análisis de fondo, menos aun cuando aquellos tampoco explicaron las razones por las cuales no agotaron el mecanismo judicial con el que contaban para resolver la inconformidad relativa a la configuración del desconocimiento del precedente ni acreditaron que se hallaban en una situación que se lo impedía. Así las cosas, se confirmará la sentencia proferida el 28 de marzo de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, únicamente en relación con la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo del Cauca, por la configuración del desconocimiento del precedente jurisprudencial relativo a las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2014, expediente 1999-00326, y del 7 de marzo de 2018, expediente 2005- 00320, pero por las razones aquí expuestas, y se revocará, en el sentido de negar el amparo constitucional deprecado por lo señores Lino Gerardo Campo, Alba Nelly Campo Astaiza, Ángel Mauricio Campo Astaiza, Aura Denis Campo Astaiza, Delcy Zulema Campo Astaiza, Diana Maricel Campo Astaiza, María Enelia Campo Astaiza y Robert Arley Campo Astaiza, frente a los desacuerdos referentes a la violación directa de la Constitución Política, al defecto fáctico y al desconocimiento del precedente. 12 Corte Constitucional.
Sentencia T-1316 del 7 de diciembre de 2001. M.P: Rodrigo Uprimny Yepes. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Confirmar la sentencia proferida el 28 de marzo de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, únicamente en relación con la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo del Cauca, por la configuración del desconocimiento del precedente jurisprudencial relativo a las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2014, expediente 1999-00326, y del 7 de marzo de 2018, expediente 2005- 00320, y revocarla, en el sentido de negar el amparo constitucional deprecado por lo señores Lino Gerardo Campo, Alba Nelly Campo Astaiza, Ángel Mauricio Campo Astaiza, Aura Denis Campo Astaiza, Delcy Zulema Campo Astaiza, Diana Maricel Campo Astaiza, María Enelia Campo Astaiza y Robert Arley Campo Astaiza, frente a los desacuerdos referentes a la violación directa de la Constitución Política, al defecto fáctico y al desconocimiento del precedente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Con aclaración de voto RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Con aclaración de voto Firma electrónica LYGR Firma electrónica Radicado: 11001-03-15-000-2022-01077-01 Accionantes: Lino Gerardo Campo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co