Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-00402-00 Demandante: Unión Temporal U.T. EM&A Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B Tema: Mora Judicial en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho - lesividad SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por la Unión Temporal U.T. EM&A, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud La Unión Temporal U.T. EM&A promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la mora en que pudo incurrir el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en el trámite del medio de control de reparación directa que promovió en contra de la Agencia Nacional de Infraestructura1, identificado con el radicado 25000233600020190065300.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) El 11 de septiembre de 2019 se instauró medio de control de reparación directa en contra de la ANI, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. ii) El 29 de septiembre de 2019 se admitió la demanda y se ordenó la notificación a la entidad demandada, quien el 17 de enero de 2020 interpuso incidente de nulidad por su indebida notificación. 1 En adelante ANI. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00402-00 Demandante: Unión Temporal U.T. EM&A iii) El 21 de enero de 2020, el Tribunal demandado corrió el traslado de la solicitud de nulidad, no obstante, el 24 siguiente la demandada contestó la demanda. iv) El 17 de febrero de 2020 el expediente entró al despacho sustanciador a efectos de resolver el incidente de nulidad, lo cual sucedió el 27 de mayo de 2022 previa interposición de una solicitud de tutela. v) El 13 de junio de 2022 se corrió traslado de las excepciones presentadas por la parte demandada, el cual se descorrió por la parte demandante el día 15 siguiente. vi) El 17 de junio de 2022, hace más de un año y 6 meses, el expediente ingresó al despacho ponente, sin que se haya fijado fecha para la realización de la audiencia inicial, a pesar de las solicitudes que se han hecho al respecto. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] PRIMERA.- Que se conceda amparo constitucional para la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la administración de justicia también llamado derecho a la tutela judicial efectiva, transgredidos por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B al incurrir en dilación o mora judicial injustificada en la continuación del trámite del medio de control de reparación directa iniciado por la Unión Temporal que apodero contra la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA ANI, expediente 25000233600020190065300, según se relatará en los hechos de la presente acción. SEGUNDA.- Que como consecuencia del otorgamiento del amparo constitucional, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B, en el término que estime pertinente conceder el H. Consejo, fijar fecha para llevar a cabo la audiencia inicial dentro del proceso anotado. […]» 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Tercera, Subsección B2 solicitó que se niegue el amparo solicitado y, de manera subsidiaria, se declare la carencia actual de objeto por hecho superado, en atención a que la pretensión principal de la parte actora fue satisfecha, toda vez que se fijó fecha y hora para celebrar la audiencia inicial. 1.2.2.
La Agencia Nacional de Infraestructura3, en calidad de tercero con interés, solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por activa, en tanto el apoderado de la parte activa no acreditó el poder otorgado para promover solicitud de tutela. 2 Ver índice 10 de SAMAI, actuación denominada « RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CONTESTACIONTUTELA(.pdf) NroActua 10» 3 Ver índice 8 de SAMAI, archivo denominado « RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_RESPUESTAINTERVEN(.pdf) NroActua 8» 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00402-00 Demandante: Unión Temporal U.T. EM&A De otro lado, pidió declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Agencia Nacional de Infraestructura ANI y/o su desvinculación por inexistencia de violación de derechos. 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) determinación del problema jurídico; iii) procedencia de la solicitud de tutela - derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021 4, esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.2.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿En el presente asunto se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, con ocasión de la expedición de la providencia del 6 de febrero de 2024, a través de la cual el tribunal demandado resolvió las excepciones previas y fijó fecha para celebrar audiencia inicial, en el medio de control de reparación directa identificado con el radicado 25000233600020190065300? 2.3.
Procedencia de la solicitud de tutela El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia5, es decir, no es un mecanismo 4 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 5 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00402-00 Demandante: Unión Temporal U.T. EM&A de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.3.1.
Derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas El artículo 228 de la Constitución Política define el acceso a la administración de justicia como una función pública relacionada directamente con los fines del Estado6, pues solo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una república democrática y respetuosa de la dignidad humana.
Por su parte, el artículo 229 ibidem determinó que la administración de justicia no se es un mero servicio a cargo del Estado, sino que también goza de una dimensión de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. Frente a la procedencia de la solicitud de tutela para proteger el derecho de acceso a la administración de justicia ha señalado la Corte Constitucional7: «[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja.
De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso. […] En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad.
Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos;
(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables;
(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las 6 Artículo 2 de la Constitución Política 7 Sentencia C-177 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00402-00 Demandante: Unión Temporal U.T. EM&A pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]».
Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso-administrativa el derecho en cuestión adquiere connotaciones especiales dada su naturaleza rogada, sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso.
Asimismo, el artículo 29 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, ello se debe producir en un plazo adecuado. La razonabilidad de ese plazo fue establecida por el legislador mediante la definición de los términos procesales, los cuales resultan de obligatorio cumplimiento; de otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectándose no solo el derecho al recurso judicial efectivo sino los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales.
Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, ello dependerá de que resulte injustificada. En ese orden de ideas, si bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentren suficientemente motivadas, las cuales deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y solo serán aceptables cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos.
En ese sentido, la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador. Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicial tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales y, de otra, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada y la necesidad de que las sentencias o decisiones, en general, se adopten de manera oportuna y que sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales.
Finalmente, es oportuno recordar que la solicitud de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00402-00 Demandante: Unión Temporal U.T. EM&A 2.4.
Análisis de la Sala La Unión Temporal U.T. EM&A acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B fijar fecha para llevar a cabo la audiencia inicial en el medio de control de reparación directa que promovió contra la ANI, identificado con el radicado 25000233600020190065300.
Al respecto, una vez revisado el sistema de información de SAMAI8 se observa que: - El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante providencia del 6 de febrero de 2024 resolvió: «[…]
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones previas propuestas por la Agencia Nacional de Infraestructura ANI, denominadas “caducidad de la acción” y “no haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar y/o no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios - indebida integración del contradictorio”, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: FIJAR fecha y hora para la realización de la audiencia inicial para el día diez (10) de abril de dos mil veinticuatro (2024) a las nueve y treinta (09:30) de la mañana. En atención a lo previsto en el artículo 186 del CPACA, la diligencia se llevará a cabo de manera virtual, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones de que disponga el Consejo Superior del Judicatura para el momento.
El enlace de ingreso a la audiencia será remitido a las respectivas cuentas de correo electrónico informadas por los sujetos intervinientes en el proceso, con suficiente antelación. […]». - Decisión notificada por estado de la misma fecha. Tal como quedó acreditado la autoridad judicial demandada, a través de auto del 6 de febrero de 2024, fijó fecha de audiencia inicial para el 10 de abril de 2024, en el medio de control de reparación directa que promovió contra la ANI, identificado con el radicado 25000233600020190065300, lo cual coincide con la pretensión de amparo elevada.
A juicio de la Sala, en el presente asunto se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, pues, durante el trámite de la solicitud de amparo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, adelantó la gestiones necesarias que finalizaron la conducta vulneradora alegada por la demandante. La Corte Constitucional en sentencia T-038 de 2019 9, respecto del fenómeno jurídico de la carencia actual de objeto por hecho superado, señaló: 8 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=25000233600020190 0653002500023 9 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00402-00 Demandante: Unión Temporal U.T. EM&A «[…] Este escenario se presenta cuando entre el momento de interposición de la acción de tutela y el fallo, se evidencia que como consecuencia del obrar de la accionada, se superó o cesó la vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante.
Dicha superación se configura cuando se realizó la conducta pedida (acción u abstención) y, por tanto, terminó la afectación, resultando inocua cualquier intervención del juez constitucional en aras de proteger derecho fundamental alguno, pues ya la accionada los ha garantizado […]» En este orden de ideas, quedó superada la vulneración alegada por la Unión Temporal U.T. EM&A, de forma que la Sala declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, en la solicitud de amparo presentada por la Unión Temporal U.T. EM&A contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador