CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Bogotá, D.C., seis (06) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial llevada a cabo el 21 de septiembre de 2017, mediante la cual se denegó la excepción de no agotamiento del requisito de procedibilidad.

I.

ANTECEDENTES De la demanda Mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho el señor Oscar Iván Hernández Salazar solicitan: “(…) 2. Como consecuencia de la declaración anterior, se restablezca el derecho de mi poderdante, adquirió en el desempeño de su cargo, ordenando a la demandada a reconocerle el ajuste de su remuneración equivalente al 80% de la remuneración que perciba por todo concepto salarial un magistrado de las altas cortes y el pago indexado de las diferencias salariales existentes entre el 70% y el 80%, al doctor Oscar Iván Hernández Salazar como Procurador Judicial II, Código 3 PJ-EC, en la Procuraduría 97 Judicial II Penal de Bogotá, desde el 11 de enero de 2007 hasta el día en que se profiera el fallo, en conformidad con las Leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4 de 1992 y el Decreto 610 de 1988 (sic) y el artículo 280 de la Constitución Política es decir, el pago indexado de las diferencias entre lo que ha recibido y lo que ha debido recibir como remuneración, con los respectivos intereses moratorios, teniendo en cuenta que los ingresos totales anuales de los Magistrados de Altas Cortes, que se toma como referencia para liquidar el 80% de los Magistrados de Tribunal y Procuradores Judiciales II en aplicación del Decreto 610 de 1998, debe coincidir con los ingresos totales anuales permanentes de los Congresistas de la República de conformidad con los artículos 15 y 16 de la Ley 4 de 1992 (Prima especial de servicios), los cuales son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de servicio, prima de navidad y cesantías. 3.

Se reliquide los salarios y todas las prestaciones sociales pagadas al demandante desde el 11 de enero de 2007 al día en que se profiera el fallo, tomando como factor para ese ejercicio aritmético, la diferencia existente por el no reconocimiento y pago de ese 10% que reclama amparado en las normas invocadas” De la providencia objeto de recurso En el trámite de la audiencia inicial el 21 de septiembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala de Conjueces, declaró no prospera la excepción de indebido agotamiento del requisito de procedibilidad interpuesto por la Nación – Procuraduría General de la Nación. En ese sentido, advirtió que el hecho que la pretensión 3 del libelo no hubiese sido incluida en forma expresa en la solicitud de conciliación prejudicial, no era óbice para que no fuese estudiada en la sentencia. Argumentó que, las pretensiones formuladas en el libelo guardan estrecha relación, situación esta que habilitaba al juez a pronunciarse sobre ambas pretensiones.

Concluyó que las pretensiones formuladas ante el conciliador y ante el juez no deben coincidir, sino que deben guardar relación con el asunto debatido. Del recurso de apelación. Inconforme con la decisión, el apoderado de la parte demandada, en audiencia, interpuso recurso contra la decisión del ad quo argumentando que resulta una carga del usuario de la administración de justicia agotar den debida forma el requisito de procedibilidad de la conciliación. Expuso que, ni en la reclamación administrativa ni en la solicitud de conciliación administrativa se hizo mención siquiera tangencial, a la petición tercera del escrito de demanda, por lo que, respecto a ella no debería existir pronunciamiento judicial.

II. CONSIDERACIONES El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido en audiencia inicial de 21 de septiembre de 2017 que resolvió declarar impróspera la excepción de indebido agotamiento del requisito de procedibilidad interpuesto por la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con el artículo 150 en concordancia con el 180 numeral 6.° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En el caso objeto de la litis, encuentra la Sala el problema jurídico asociado y relacionado con el objeto de la apelación está determinado a resolver i) En el presente caso se entiende agotada la reclamación administrativa frente a las pretensiones excluidas relativas a la prima especial del 30%, la bonificación judicial y la bonificación por actividad judicial ii) procede o no la declaratoria de la excepción de falta agotamiento de la vía administrativa.

Con miras a resolver tales problemas jurídicos, resulta imprescindible para esta Sala observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado y proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituye un precedente con carácter vinculante, si el caso bajo examen está precedido de la misma situación fáctica y jurídica.

En la jurisdicción de lo contencioso administrativo el juez no debe interpretar de oficio la demanda. De forma previa y ante los argumentos expuestos por el recurrente; la Sala encuentra conveniente aclarar que en reciente jurisprudencia se dijo que en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el juez se encuentra atado a las pretensiones de la demanda, es decir, el juez no se encuentra en la obligación de interpretar de oficio los cargos de la demanda, pues en la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene aplicación el principio de justicia rogada, lo que significa que a la parte actora le asiste la obligación de delimitar el alcance del estudio de validez que pretende plantear ante el juez, para lo cual se deberá indicar cuáles son las normas que se consideran vulneradas por el acto enjuiciado y señalar el razonamiento respectivo para ese efecto.

Requisitos de procedibilidad – Reclamación Administrativa como requisito de procedibilidad. El artículo 161 del CPACA prescribe como requisito de procedibilidad, esto es, que requiere su acreditación para presentar la demanda, lo siguiente: “Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1.

(…) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.

(…)” (Subraya fuera de texto) Este artículo, y para el efecto que ahora se estudia, prevé únicamente como requisito previo para demandar, que frente al acto administrativo particular se hayan ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. Bajo este requerimiento se incluye tanto la interposición de recursos cuando son procedentes, como la solicitud inicial, pues, se torna obligatorio presentar la solicitud de reconocimiento del derecho, así lo ha establecido esta corporación. A su vez esta disposición se consagra como requisito procesal para ejercer el medio de control cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular, escenario en el cual, de no haber agotado previamente el requerimiento, la demanda que se interponga se torna improcedente.

A esta exigencia que consagra el C.P.A.C.A. en el numeral 2° del artículo 161 se le ha denominado reclamación administrativa y tiene como propósito que la administración tenga la posibilidad de conocer con antelación las inconformidades que tengan los administrados respecto de las decisiones tomadas, con el fin de contar con la posibilidad de analizarlas y si es del caso corregir las actuaciones.

Así mismo, se ha señalado que la reclamación administrativa al ser un requisito de procedibilidad para iniciar acciones judiciales en contra de la administración, debe guardar congruencia; es decir, que los temas y peticiones que se realizan en sede administrativa deben estar en concordancia con las pretensiones de la demanda so pena de no agotar el requisito de procedibilidad.

Es necesario resaltar que el desarrollo del principio de congruencia en la reclamación administrativa y las pretensiones de la demanda no necesariamente obliga a que las mismas sean exacta, incluso con la posibilidad de incluir nuevos argumentos al interponer la demanda, tal como lo ha señalado esta corporación, siempre y cuando exista relación coherente entre las peticiones y las pretensiones.

En efecto, como presupuestos necesarios del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe existir: i) en primer lugar, una decisión de la administración sobre el derecho que posteriormente se debatirá ante la jurisdicción, es decir, el acto administrativo que creó, modificó o extinguió ese derecho, que se generó como consecuencia de la formulación de una petición por parte del interesado; y ii) en segundo lugar, si frente a esa decisión procede el recurso de apelación, este será entonces obligatorio y la parte demandante deberá acreditar, además, que se interpuso ese medio de impugnación antes de acudir a la vía judicial, al estar configurado por el legislador como un requisito de procedibilidad.

Sobre la reclamación administrativa como requisito de procedibilidad se ha dicho que se entiende un indebido agotamiento de la actuación administrativa cuando se plantean asuntos nuevos que no fueron formulados cuando se pretendió agotar la actuación administrativa, a saber: “2.2 Indebido agotamiento de la actuación administrativa El agotamiento de la actuación administrativa constituye un presupuesto procesal sine quo non para quien pretende acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa con el fin de hacer valer sus derechos, por tanto, es obligatorio para quien pretenda demandar un acto administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, agotar la actuación administrativa antes de acceder a la jurisdicción contenciosa; dicha reclamación debe tramitarse ante la entidad pública llamada a reconocer o extinguir el derecho que sea invocado por el administrado, es decir, aquella entidad que tenga la competencia o atribución legal para crear o modificar situaciones jurídicas a través de la expedición de actos administrativos de contenido particular y concreto.

Así la cosas, la finalidad de este requisito de procedibilidad brinda a la Administración la oportunidad de revisan su decisión y subsanar las irregularidades en que hubiese incurrido y de esta forma evitar la intervención del juez administrativo y una eventual condena que pueda afectar al tesoro público. En ese orden, hay un indebido agotamiento de la actuación administrativa cuando se plantean asuntos nuevos que no fueron formulados cuando se pretendió agotar la actuación administrativa, puesto que, los hechos, cargos y pretensiones reclamados para que la administración revise sus decisiones y subsane las irregularidades en que pudo haber incurrido, imponen el marco de la demanda, es decir, que un punto que no fue discutido ante la administración, no puede ser estudiado en sede jurisdiccional, lo que sí se puede plantean son mejores argumentos jurídicos.” En relación con los efectos de la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la reclamación administrativa, ha sostenido el Consejo de Estado que es obligatorio para el futuro accionante del medio de nulidad y restablecimiento del derecho, haber puesto en conocimiento a la administración el motivo de inconformidad frente a una decisión tomada mediante un acto administrativo de carácter particular y concreto, y, si son procedentes interponer los recursos obligatorios contra la decisión, esto con el fin de agotar el requisito de procedibilidad; ahora bien, es claro que, se entenderá cumplido el requisito cuando realizada la solicitud inicial ante la autoridad correspondiente, la misma omite dar respuesta a la petición. En efecto, el agotamiento de la vía administrativa, como requisito para declarar la nulidad del acto administrativo son aspectos que deben se alegados ante la administración y que deben coincidir con los discutidos en la vía jurisdiccional.

Cuando el trabajador o funcionario considera que la entidad pública le adeuda algún valor o le violó un derecho, el primer y obligatorio paso a seguir es presentar una reclamación escrita y si la respuesta es negativa, o no sucede, entonces sí se puede iniciar un proceso ordinario o contencioso administrativo. De los expuesto De todo lo expuesto, se puede deducir que los aspectos que fueron discutidos o analizados en vía administrativa comprenden también la materia o problema jurídico acerca del objeto de juzgamiento, donde se discuta la legalidad de un acto administrativo y el restablecimiento del derecho;

Esto conduce a razonar que, sin perjuicio de que aparezcan en la demanda o dentro del debate nuevos argumentos a favor de las pretensiones, los tópicos ventilados ante la administración o ante el ente demandado, inicialmente en vía administrativa, sean los que se analicen igualmente en las diferentes etapas en el proceso contencioso y a ellos deben sujetarse tanto las partes como el juez de la causa.

En síntesis, se entenderá cumplido el requisito de procedibilidad consagrado en el numeral 2º del artículo i6i del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando el demandante en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de manera previa realice una reclamación administrativa e interponga los recursos obligatorios cuando sean procedentes, que guarden congruencia con las pretensiones de la demanda, so pena de que la acción se torne improcedente y tenga que ser rechazada por el juez de conocimiento.

III. CASO EN CONCRETO El señor Oscar Iván Hernández Salazar en nombre propio, con escrito de 31 de enero de 2012 dirigido al Procurador General de la Nación, solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación a que hace referencia el Decreto 610 de 1998, en los siguientes términos: “(…) me permito solicitar a usted el favor de ordenar el pago del salario que mi poderdante debía percibir mientras se desempeñó como Procurador Judicial II Penal de Bogotá, desde el 11 de enero de 2007 hasta la fecha, en los términos establecidos en el decreto 610 de 1998, en armonía con lo dispuesto en el Decreto 1239 del mismo año y las Leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4 de 1992 y finalmente con el artículo 280 de la Constitución Política, hasta nivelarlo al ochenta por ciento (80%) de lo devengado pro todo concepto por los Magistrados de altas cortes, emolumentos que deberán reconocerse en forma retroactiva (…)” Como expuso en al inicio de esta providencia; las pretensiones de la demanda expuestas bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fueron: ““(…) 2.

Como consecuencia de la declaración anterior, se restablezca el derecho de mi poderdante, adquirió en el desempeño de su cargo, ordenando a la demandada a reconocerle el ajuste de su remuneración equivalente al 80% de la remuneración que perciba por todo concepto salarial un magistrado de las altas cortes y el pago indexado de las diferencias salariales existentes entre el 70% y el 80%, al doctor Oscar Iván Hernández Salazar como Procurador Judicial II, Código 3 PJ-EC, en la Procuraduría 97 Judicial II Penal de Bogotá, desde el 11 de enero de 2007 hasta el día en que se profiera el fallo, en conformidad con las Leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4 de 1992 y el Decreto 610 de 1988 (sic) y el artículo 280 de la Constitución Política es decir, el pago indexado de las diferencias entre lo que ha recibido y lo que ha debido recibir como remuneración, con los respectivos intereses moratorios, teniendo en cuenta que los ingresos totales anuales de los Magistrados de Altas Cortes, que se toma como referencia para liquidar el 80% de los Magistrados de Tribunal y Procuradores Judiciales II en aplicación del Decreto 610 de 1998, debe coincidir con los ingresos totales anuales permanentes de los Congresistas de la República de conformidad con los artículos 15 y 16 de la Ley 4 de 1992 (Prima especial de servicios), los cuales son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de servicio, prima de navidad y cesantías. 3.

Se reliquide los salarios y todas las prestaciones sociales pagadas al demandante desde el 11 de enero de 2007 al día en que se profiera el fallo, tomando como factor para ese ejercicio aritmético, la diferencia existente por el no reconocimiento y pago de ese 10% que reclama amparado en las normas invocadas” Conforme lo expuesto, el a quo declaro impróspera la excepción de indebido agotamiento del requisito de procedibilidad propuesto por la demandada, bajo el argumento, que conforme lo señalado por esta magistratura: (i) las peticiones planteadas en vía administrativa, conciliación y demanda no debían ser coincidentes en un cien por ciento y (ii) existía la posibilidad de agregar nuevos argumentos o pretensiones, siempre que estos tuviesen un grado relevante de relación. Dicho esto, la Sala considera que, revisados los documentos aportados al plenario, los pedimentos adicionales formulados por el señor Hernández Salazar en el libelo genitor, guardan estrecha relación con lo solicitado en la reclamación administrativa; toda vez que, la concesión o no de lo pedido en este medio de control ciertamente redunda en el salario y demás prestaciones sociales del actor.

Así las cosas, el requisito de procedibilidad consagrado en el numeral 2° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 debe entenderse observado, puesto que, le asiste razón la a quo, que la interpretación que sobre el particular ha realizado esta Corporación, redunda en la posibilidad de complementar en el escrito de demanda determinadas pretensiones, se resalta, siempre que ello resulte estrechamente relacionado con el objeto de la reclamación administrativa y de la conciliación prejudicial.

Por lo demás, vale la pena resaltar que la administración de justicia está cimentada en unos principios transversales, tales como pro homine y pro actione, en virtud de los cuales, el ejercicio del operador jurídico debe tener como norte la satisfacción del derecho de acción del usuario, de forma tal que se propenda por la eliminación de barreras de entrada de tipo formal, que limiten un pronunciamiento de fondo sobre la cuestión. Corolario de lo anterior, se resalta que no se exige que la reclamación y la demanda sean exactas, sino que guarden congruencia, situación que se presenta en el caso bajo estudio conforme lo analizado.

Con fundamento en los anteriores argumentos se confirmará la decisión recurrida, por lo tanto, la demanda incoada por el señor Oscar Iván Hernández Salazar, satisfizo el requisito de agotamiento del requisito de procedibilidad, ya que, la tercera pretensión de la demanda tiene aptitud formal de ser analizada y decidida por el juez de conocimiento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 21 de septiembre de 2017 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala de Conjueces en el asunto de la referencia, conforme lo señalado en la parte motiva de la decisión.

SEGUNDO: Ejecutoriada la presente decisión DEVOLVER al Tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Conjuez Firmado Electrónicamente HÉCTOR DÍAZ MORENO Conjuez Firmado Electrónicamente GRENFIETH DE JESÚS SIERRA CADENA Conjuez Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.