CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-25-000-2020-00748-00 (2185-2020) Recurrente: Luis Enrique Pedraza Martínez Asunto: Recurso extraordinario de revisión Tema: Recurso extraordinario de revisión. Causal del numeral 5 del artículo 250 del CPACA.

Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso. Reiteración de jurisprudencia. Sentencia que resuelve el recurso extraordinario de revisión La Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Luis Enrique Pedraza Martínez contra la sentencia del 21 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que revocó la decisión de primera instancia del Juzgado Octavo Administrativo Oral de Bucaramanga, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Síntesis del Caso Luis Enrique Pedraza Martínez interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 21 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, con fundamento en la causal 5 del artículo 250 del CPACA. 2. Antecedentes 2.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.

A partir de las pruebas aportadas por el recurrente las cuales se valorarán de acuerdo con las reglas probatorias establecidas en el Código General del Proceso, en adelante CGP1, y el expediente ordinario allegado a este trámite, la Sala sintetiza, a continuación, los siguientes hechos relevantes y actuaciones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado número 68001- 23-33-008-2016-00275-00/ 012. 1 Según el artículo 246 del CGP: «Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia». 2 Expediente físico 4 cuadernos. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00748-00 (2185-2020) Recurrente: Luis Enrique Pedraza Martínez 2 2.1.1.

La demanda 2. El señor Luis Enrique Pedraza Martínez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad Industrial de Santander IUS, en la que pidió lo siguiente3: i. Declarar la nulidad de las resoluciones 0117 del 17 de marzo de 1997, 935 del 27 de abril de 2016, 1212 del 10 de junio de 2016, y del acto administrativo núm. 3180 D02.02 del 28 de marzo de 2016, expedidos por la Universidad Industrial de Santander UIS. ii.

Como restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la entidad demandada el pago al demandante del valor real de la pensión de jubilación o vejez, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año y los reajustes de ley desde el momento en que adquirió el derecho. iii. Disponer el pago del retroactivo correspondiente al verdadero valor de la pensión de vejez, junto con los intereses moratorios sobre las sumas resultantes desde la fecha en que se consolidó el derecho. iv.

Ordenar la liquidación de las sumas adeudadas de conformidad a lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, y condenar en costas a la parte vencida. 3. En los hechos de la demanda, informó que prestó sus servicios a la UIS en condición de empleado público desde el 16 de julio de 1968 hasta el 28 de diciembre de 1996.

Que la entidad le reconoció una pensión de vejez, a través de la Resolución 0117 del 4 de marzo de 1997, por un monto de $391.619, equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicios, efectiva a partir del 29 de diciembre de 1996. 4. Sostuvo que la UIS, al reconocer y liquidar su pensión de vejez, omitió incluir la totalidad de los factores salariales devengados, según lo previsto en la Ley 33 de 1985 y la Ley 100 de 1993.

En consecuencia, dicha omisión vició de nulidad los actos administrativos impugnados, por haberse expedido con irregularidad y falsa motivación. 2.1.2. Contestación de la demanda 5. La Universidad Industrial de Santander se opuso a las pretensiones de la demanda y manifestó que reconoció la pensión de vejez al actor mediante Resolución núm. 0117 del 4 de marzo de 1997, por un valor de $391.619, equivalente al 75% del ingreso base de cotización, efectiva a partir del 29 de diciembre de 1996. 6.

Agregó que conforme a lo previsto en sentencia C-258 del 2013, la Corte Constitucional, precisó que solo podrán considerarse como factores de liquidación de la pensión, los rubros que cumplan las siguientes condiciones: 3 Expediente físico, cuaderno 1, folios 36 al 42. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00748-00 (2185-2020) Recurrente: Luis Enrique Pedraza Martínez 3 a) que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario; b) que tengan carácter remunerativo del servicio; y, c) que hayan estado sujetos a las cotizaciones respectivas al sistema de pensiones. 7.

Refirió que, en este caso, dado que al actor al 1 de abril de 1994 le faltaban menos de 10 años para pensionarse, el ingreso base de liquidación (IBL) aplicado correspondió al promedio de lo devengado en el tiempo restante para cumplir los requisitos, esto es, entre el 1 de julio de 1995 al 28 de diciembre de 1996. 8. Por último, propuso como excepciones: (i) inexistencia de la obligación de reliquidar la mesada pensional del señor Luis Enrique Pedraza Martínez;

(ii) inexistencia de la causal de nulidad alegada; (iii) descuentos por aportes a la seguridad social, y (iv) prescripción. 2.1.3. Sentencia de primera instancia 9. El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga profirió sentencia en audiencia inicial el 23 de agosto de 2017, en la que accedió a las pretensiones de la demanda4. 10.

Indicó que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 estableció el régimen de transición, el cual aplicaba a las personas que, al momento de su entrada en vigor, estaban próximas a cumplir los requisitos para la pensión de vejez. Que en su inciso segundo determinó el requisito de edad para ser beneficiario, en los siguientes términos: «La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia al sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentran afiliados». 11.

Manifestó que el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 dispuso que el empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) años, tendrá derecho a una pensión vitalicia de jubilación al setenta y cinco por ciento 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. 12.

Añadió que, para determinar el ingreso base de liquidación, se debe aplicar la tesis establecida por esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 20105, por medio de la cual se concluyó que los factores enlistados en de la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, constituyen un principio general y no pueden considerarse de manera taxativa respecto a los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, dado que los mismos están enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador en el último año de servicio, siempre que se realicen los aportes correspondientes. 4 Expediente físico, cuaderno 2, folios 211 al 216. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 25001-23-25-000-2006-07509-01(0112-2009).

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00748-00 (2185-2020) Recurrente: Luis Enrique Pedraza Martínez 4 13. Respecto al IBL como elemento del régimen de transición, acogió la postura fijada en la sentencia del 25 de febrero de 2016, reiterada en la decisión de reemplazo del 9 de febrero de 20176. En consecuencia, refirió que para la liquidación pensional deben considerarse todos los factores que constituyen salario, es decir, las sumas percibidas de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios. 14.

Sostuvo que el problema jurídico del presente asunto recae en determinar si el accionante, en su calidad de empleado público, tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales, para efectos de fijar el ingreso base de liquidación de conformidad con lo previsto en la Ley 33 de 1985.

Para tal efecto, indicó que el actor es beneficiario del régimen de transición, razón por la cual tiene derecho al reconocimiento de la pensión de vejez según la citada ley. 15. Igualmente, agregó que el demandante en el último año devengó, además de la asignación básica mensual y prima de antigüedad los siguientes factores salariales: prima de navidad, horas extras, subsidio de transporte, prima de servicios y prima de vacaciones, los cuales fueron excluidos del monto de su derecho pensional. 16.

Con base en lo anterior, concluyó que el actor tiene derecho a que se le incluyan en la liquidación de su mesada pensional los factores devengados durante el último año de prestación de servicios y ordenó la reliquidación correspondiente. 17. Declaró la prescripción trienal de las diferencias pensionales causadas con anterioridad al 28 de septiembre de 2012, toda vez que la petición se presentó el 28 de septiembre de 2015, conforme a lo dispuesto en el Decreto 1848 de 1969. 18.

Finalmente, condenó en costas a la parte vencida. 2.1.4. Recurso de apelación de la parte demandada 19. La UIS7 interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, al considerar que la decisión adoptada contraviene las disposiciones que sobre la materia ha emitido la Corte Constitucional en las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.

Por consiguiente, sostuvo que no procede la reliquidación pensional ordenada con la inclusión de todos los factores salariales, dado que el ingreso base de liquidación IBL no constituye un elemento reconocido en el régimen de transición. 20. Agregó que, en aplicación a lo establecido por la Corte Constitucional, sólo podrán tomarse en cuenta como factores de liquidación de la pensión los que cumplan las siguientes características: i) que hayan sido recibidos por el beneficiario; ii) que tengan carácter remunerativo del servicio; y (iii) aquellos sobre los cuales se hubiesen realizado cotizaciones al Sistema General de Pensiones. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Segunda, exp. 25000-23-42-000-2013- 01541-01 (4683-2013). 7 Expediente físico, cuaderno 2, folios 223 al 229.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00748-00 (2185-2020) Recurrente: Luis Enrique Pedraza Martínez 5 2.1.5. Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 21. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia dictada el 21 de febrero de 2019, revocó la decisión de primera instancia por lo siguiente8: 22. Acogió el cambio de la subregla jurisprudencial restablecida por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, relativa al régimen pensional de la Ley 33 de 1985.

Con ella se dejaron sin efecto las decisiones de unificación del 25 de febrero de 20169 y 4 de agosto de 201010, que reconocían el IBL como un elemento sometido al régimen de transición, lo que implicaba la inclusión de todos los factores salariales devengados por el trabajador en su último año de servicio. 23. Precisó que, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, el Consejo de Estado estableció las siguientes reglas: a) Del régimen pensional de la Ley 33 de 1985 se encuentran reconocidos como elementos de transición: (i) los requisitos de edad -55 años para hombres y mujeres-, (ii) tiempo de servicios -20 años continuos o discontinuos- y (iii) tasa de reemplazo -75%-. b) EL IBL es el regulado por el artículo 36.3 de la Ley 100, estableciéndose el período a liquidar así: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al Consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del Índice de Precios al Consumidor, según certificación que expida el DANE. c) Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión «son únicamente aquellos sobre los cuales se hayan efectuado cotizaciones al sistema de pensiones», al ser esta la interpretación que más se ajusta al art. 48 constitucional. d) Estas nuevas subreglas «son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial», pues tienen efectos retrospectivos. 24.

El Tribunal realizó un análisis del material probatorio obrante en el plenario y determinó como probados los siguientes hechos: • El actor es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, según consta en la Resolución 0117 de 1997, por lo que al 1 de abril de 1994 fecha de la entrada en vigor de la mencionada ley, contaba con 47 años y 11 meses de edad. 8 Expediente físico, cuaderno 2, folios 326 al 329. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, exp. 25000-23-42-000-2013-01541-01 (4683-2013) 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, exp. 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-2009) Radicación: 11001-03-25-000-2020-00748-00 (2185-2020) Recurrente: Luis Enrique Pedraza Martínez 6 • El 28 de diciembre de 1996 el demandante se retiró del servicio y el 29 del mismo mes y año obtuvo el derecho a percibir la pensión de vejez. • Mediante Resolución 0117 de 1997, le fue reconocida la pensión de jubilación al señor Luis Enrique Pedraza Martínez.

Asimismo, se precisó que la tasa de reemplazo es equivalente al 75 % y el IBL se estableció «con los factores salariales reportados por el empleador durante el último año de servicio, conforme el art. 1 de la Ley 33/85. Esta pensión se reconoce a partir del 29 de diciembre de 1996», con fundamento en la mencionada ley. 25. Consecuente con lo anterior, afirmó que los requisitos de edad, tiempo de servicios e IBL aplicados en la liquidación del demandante son compatibles con las subreglas de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.

Igualmente, señaló que la tasa de reemplazo prevista en la Ley 33 de 1985 es del 75 %, y en este sentido, no desconoce los derechos de transición del demandante reconocidos por la Ley 100 de 1993. Asimismo, agregó que no existe prueba de haberse realizado los aportes al sistema pensional de los factores que solicita su inclusión. 2.2.

Recurso extraordinario de revisión 26. El señor Luis Enrique Pedraza Martínez interpuso recurso extraordinario de revisión el 21 de febrero de 202011 contra la sentencia de segunda instancia proferida el 21 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander. El recurso lo fundamentó en la causal 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, relativa a la existencia de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 27.

El despacho ponente inadmitió el recurso12 al considerar que no cumplió con los siguientes requisitos: i) constancia de ejecutoria de la sentencia de 21 de febrero de 2019; y (ii) especificación de la causal invocada con su debida fundamentación. Posteriormente, el recurrente presentó escrito13 en el que manifestó que la decisión proferida por el Tribunal es inconstitucional e ilegal, en cuanto excluyó los factores salariales previstos en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, ratificada el 25 de febrero de 2016, y en su lugar acogió la providencia del 28 de agosto de 2018 para calcular el monto pensional, lo que afectó sus derechos al debido proceso y de defensa. 28.

Agregó que la causal que sustenta su recurso se configura en los numerales primero y segundo de la decisión bajo revisión, por no ser aplicable la sentencia de unificación de 2018, en la cual se basó el fallo que revocó la providencia de primera instancia favorable a sus intereses. Asimismo, refirió que no ingresó al sistema general de la seguridad social en pensiones y fue la UIS quien lo pensionó en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 221 del Acuerdo 074 de 198014, en concordancia con las leyes 171 de 1961, 33 de 1985, 100 de 1993, y el Decreto 2337 de 1996. 29.

Sostuvo que adquirió su estatus de pensionado el 1996 bajo el régimen de transición, razón por la cual se le debió reconocer una pensión de jubilación equivalente al 75 % del promedio de los sueldos y salarios percibidos en el último 11 Expediente físico, cuaderno 1, folio 8. 12 Samai, índice 003. 13 Samai, índice 008. 14 Reglamento del personal administrativo profesional UIS.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00748-00 (2185-2020) Recurrente: Luis Enrique Pedraza Martínez 7 año de servicio. Sin embargo, el Tribunal, aplicó la sentencia del 2018, proferida 22 años después, con lo cual vulneró sus derechos laborales adquiridos y desconoció los principios de progresividad, buena fe, confianza legítima, favorabilidad e inescindibilidad de la ley. 2.3.

Trámite del recurso extraordinario de revisión 30. Esta Corporación admitió el recurso en providencia del 16 de febrero de 202315, y ordenó la notificación personal de esta decisión a la UIS y al Ministerio Público. 31. Posteriormente, mediante providencia del 26 de agosto de 202516, se decretó y se tuvo como prueba la copia del expediente con radicado núm. 68001-33-33-008- 2016-00275-00, en el que obra las sentencias de primera instancia y segunda instancia del 23 de agosto de 2017 y 21 de febrero de 2019, respectivamente, proferidas por el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander. 3.

Consideraciones 3.1. Competencia 32. La Sala tiene competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Luis Enrique Pedraza Martínez contra la sentencia del 21 de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 249 del CPACA17. 3.2.

Oportunidad 33. La sentencia objeto del recurso fue proferida el 21 de febrero de 2019, se notificó el 26 de febrero de 201918, y quedó ejecutoriada el 4 de marzo de 201919, en aplicación de lo previsto en los artículos 302 del CGP y 205 del CPACA modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021. A continuación, el señor Luis Enrique Pedraza Martínez interpuso el extraordinario de revisión el 21 de febrero de 202020, dentro del término dispuesto por el artículo 251 del CPACA21. 3.3.

Legitimación en la causa 34. El señor Luis Enrique Pedraza Martínez y la Universidad Industrial de Santander están legitimados en la causa para ser partes en este trámite, toda vez que fueron, respectivamente, demandante y demandado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.4. Cuestión preliminar 35. La Sala advierte que el memorial presentado por el recurrente22, en el cual insiste en que se aplicó retroactivamente la jurisprudencia para modificar un derecho 15 Samai, índice 18. 16 Samai, índice 26. 17 «De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia». 18 Expediente físico, cuaderno 4, folio 665 al 667 19 Samai índice 8, link onedrive folio 75. 20 Expediente físico, cuaderno 1 folio 8. 21 «El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia». 22 Samai, índice 030.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00748-00 (2185-2020) Recurrente: Luis Enrique Pedraza Martínez 8 causado en 1996, lo cual vulnera los principios de irretroactividad de la ley y de seguridad jurídica constituye un alegato más en el que sustenta su pretensión. En dicho memorial señaló la ausencia de material probatorio sobre los aportes efectuados respecto de los factores salariales, circunstancia que desconoció el principio de valoración integral de la prueba.

Asimismo, indicó que existió un desface temporal en el sustento normativo, dado que la motivación de la decisión se basó en disposiciones posteriores, lo cual afectó sus derechos laborales. 36. En este sentido, solicitó la nulidad de la sentencia objeto de revisión y que se acceda a la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, así como el pago de las diferencias resultantes, más los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 37.

Por lo anterior, el recurrente concluye que la existencia de la causal quinta del artículo 250 del CPACA, impone la necesidad de invalidar la providencia objeto de revisión, en aras de garantizar la correcta aplicación del ordenamiento jurídico. 3.5. Problema jurídico 38. De acuerdo con los argumentos del recurso extraordinario de revisión, corresponde a la Sala determinar si: 39.

¿La sentencia recurrida, que negó la pretensión de reliquidación de la pensión de vejez del actor con la inclusión de los factores salariales solicitados, incurrió en nulidad por cuanto aplicó el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, proferido después de la consolidación del estatus pensional? 40. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá, en primer lugar, a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión; luego abordará el alcance de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA atinente a que exista nulidad originada en la sentencia; en tercer lugar, resolverá el caso en concreto; y, por último, decidirá sobre la condena en costas. 3.6.

Naturaleza del recurso extraordinario de revisión 41. El recurso extraordinario de revisión ha sido considerado por la jurisprudencia y la doctrina nacional como un mecanismo de impugnación y, al mismo tiempo, una excepción al principio de inmutabilidad de las decisiones judiciales que ponen fin a una controversia, siempre que estén incursas en alguna de las causales previstas taxativamente en el artículo 250 del CPACA23. 42.

El objeto de este mecanismo es el restablecimiento de la justicia material del fallo recurrido cuando haya sido afectado por situaciones exógenas que no pudieron analizarse en el curso del proceso por ello, no puede ser utilizado para corregir errores judiciales. Es un medio excepcional de impugnación de las decisiones judiciales, regulado en los artículos 248 y subsiguientes del CPACA24, para casos en que la decisión judicial está inmersa en supuestos como «[…] la falsedad, el 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, Rad. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de abril de 2024, Rad. 11001-03-15-000-2023-04705-00.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00748-00 (2185-2020) Recurrente: Luis Enrique Pedraza Martínez 9 fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión […]», entre otros25. 43. Por tal motivo, el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión supone que no puede utilizarse «[…] para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario.

Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material»26. 44. De ahí deviene la importancia de que los hechos del caso se subsuman en la causal invocada sin necesidad de recurrir a interpretaciones amplias que reabran la discusión como si se tratara de una nueva instancia judicial. 45.

Para lograr lo anterior, se exige del recurrente «una carga argumentativa precisa […], toda vez que debe hacerse de manera técnica, rigurosa y fundamentada […]»27. Así pues, la parte que acuda al recurso extraordinario de revisión bajo el amparo de una de las causales previstas para su procedencia tiene el deber de «[…] explicar cuáles son los motivos que la soportan y, especialmente, los hechos que sirven de fundamento para su configuración»28. 3.7.

Causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA: nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso 46. El artículo 250 del CPACA regula las causales del recurso extraordinario de revisión. En particular, en su numeral 5, establece como tal: 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 47.

El alcance de esta causal es restrictivo en la medida en que exige «[…] que concurran dos supuestos: el primero, que la nulidad se origine en la sentencia que puso fin al proceso y, el segundo, que contra el fallo cuestionado no proceda recurso de apelación»29. 48. No obstante, como el CPACA no regula expresamente en qué escenarios se configura una nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia se ha encargado de dotar de contenido el numeral 5 del artículo 250 ibidem. 49.

En estos términos, ha considerado que esta situación se configura por las causales de nulidad establecidas en el artículo 133 del CGP30. De tal manera que, no cualquier circunstancia habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sino solo las causales expresamente dispuestas como vicios de nulidad, siempre que estos concurran en la sentencia que definió la controversia, y no en etapas procesales anteriores a la decisión. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, Rad. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, Rad. 11001031500020211146300. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV). 28 Ibidem. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00. 30 Antes el artículo 140 del CPC.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00748-00 (2185-2020) Recurrente: Luis Enrique Pedraza Martínez 10 50. Así se pronunció la Sala Tercera Especial de Decisión del Consejo de Estado en decisión del 29 de junio de 2022, en la que advirtió que habilitar la procedencia del recurso extraordinario de revisión frente a situaciones ocurridas con anterioridad a la sentencia «[…] se convertiría en una anormal oportunidad para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 CGP (antes el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil CPC) o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 136 ib.

(antes 144 CPC)»31. 51. Por lo anterior, a través de la causal 5 del recurso extraordinario de revisión, no puede invocarse una nulidad que haya ocurrido con antelación a la sentencia, salvo el caso de aquellas que, aunque acontecieron de forma previa a la decisión, «[…] no pudieron ser advertidas por el recurrente durante el curso del proceso.

Sin embargo, el afectado deberá demostrar que no tuvo la oportunidad de manifestar la nulidad, para evitar que este medio de impugnación extraordinario se convierta en una tercera instancia, en la que las partes pueden subsanar sus omisiones»32. 52. Adicionalmente, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado ha avalado la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sustentado en la causal de nulidad originada en la sentencia, en determinados eventos supralegales que comportan una lesión grave del derecho fundamental al debido proceso. 53.

Sin embargo, no cualquier violación del debido proceso previsto genéricamente en el artículo 29 de la Constitución Política da lugar a la configuración de la causal de nulidad originada en la sentencia, sino solo en los escenarios que expresamente ha reconocido la jurisprudencia, lo cual puede ocurrir, entre otras, por las siguientes circunstancias excepcionales33: -Cuando la decisión se haya fundado exclusivamente en una prueba recaudada con violación al debido proceso34. -Cuando la decisión haya sido firmada por un número mayor o menor de magistrados o se adoptó con un número de votos distinto a que prevé la ley. -Cuando la providencia carezca por completo de motivación35. -Cuando la decisión transgreda el principio de la non reformatio in pejus36. -Cuando la providencia pase por alto el principio de congruencia37. 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001031500020211146300. 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV). 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00. 34 Consejo de Estado, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de junio de 2016, radicación: 11001-03- 15-000-2015-02493-00 (REV). 35 Consejo de Estado, Sala Cinco Especial de Decisión, sentencia de 3 de febrero de 2015, radicación: 11001- 03-15-000-2009-00494-00 (REV). 36 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia de 2 de marzo de 2010, radicación: 11001-03-15-000-2001-00091-01 (REV). 37 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV).

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00748-00 (2185-2020) Recurrente: Luis Enrique Pedraza Martínez 11 -Cuando se profiera un fallo de carácter condenatorio en contra de una persona que no fue vinculada al proceso38; y -Cuando la decisión haya consistido en un fallo inhibitorio injustificado39. 54. Esta corporación ha reconocido que «[…] no cualquier irregularidad resulta subsumible en la causal quinta de revisión derivada del artículo 29 constitucional, sino solo aquel vicio de carácter sustancial que incida en la decisión por afectar el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso […].

Esto implica, que le corresponde al juez analizar, en cada caso en particular, si el vicio que se alega impacta el debido proceso y la correcta aplicación de la justicia material de manera que tenga la entidad suficiente para permear la inmutabilidad de la cosa juzgada»40. 55. De tal manera que, como «[…] no puede haber nulidad sin texto legal que la consagre»41, el recurso extraordinario de revisión por la causal 5 del artículo 250 del CPACA procede por los supuestos previstos en las disposiciones adjetivas y la jurisprudencia vigente. 4.

Caso concreto 56. El señor Luis Enrique Pedraza Martínez presentó recurso extraordinario de revisión, bajo el argumento de que la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander está incursa en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, relativa a la existencia de nulidad originada en la sentencia. 57.

Sostuvo que la decisión objeto de revisión vulneró sus derechos al debido proceso y de defensa, en la medida que aplicó el fallo de unificación proferido por esta Corporación de 201842, pese a que su estatus pensional ya se encontraba consolidado. 58. Con el propósito de resolver lo planteado por el señor Luis Enrique Pedraza Martínez, esta Sala advierte que la fundamentación de su demanda de revisión no tiene vocación de prosperidad, toda vez que los defectos alegados no corresponden a las causales que estructuran la nulidad originada en la sentencia, según lo previsto en el numeral quinto del artículo 250 del CPACA. 59.

De este modo, se advierte que el recurso extraordinario de revisión es un mecanismo excepcional para dejar sin efectos la cosa juzgada de una sentencia únicamente en los eventos expresamente previstos por el legislador y la jurisprudencia. Por lo tanto, dicho recurso no puede interpretarse como una tercera instancia judicial. En este sentido, se pronunció la Sala de Decisión 13 de esta Corporación: En atención a su carácter extraordinario, este recurso no es, en consecuencia, una “tercera instancia” en la que puedan plantearse, nuevamente, argumentos de fondo 38 Consejo de Estado, Sala Veintiuno Especial de Decisión, sentencia de 17 de junio de 2022, radicación: 11001- 03-15-000-2014-04059-00 (REV). 39 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, exp. 11001-03-15-000-1998-00153-01. 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00. 41 Ibidem. 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00748-00 (2185-2020) Recurrente: Luis Enrique Pedraza Martínez 12 en relación con la sentencia que se pretende revisar. Por tal razón, las pretensiones deben limitarse a demostrar la configuración de alguno de los supuestos contemplados en las causales para su procedencia. De ahí que los vicios o errores en que se deban fundamentar los recursos extraordinarios de revisión, conforme a las causales taxativas previstas por el legislador en el artículo 250 del CPACA, sean eminentemente procedimentales, pues ninguna causal cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que involucran bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 6° y 7°), a excepción de la causal del numeral 4°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo.

El recurso extraordinario de revisión no puede ser utilizado como una tercera instancia para debatir los argumentos de hecho o de derecho que debieron ser objeto del proceso ordinario, en tanto que es una excepción al fenómeno de cosa juzgada 60. Dentro del objeto del recurso tampoco está previsto que el desconocimiento de la jurisprudencia sea un supuesto que configure la causal de nulidad originada en la sentencia, pues no constituye un vicio formal del fallo43.

En efecto, la Sala 13 Especial de Decisión, en sentencia del 7 de abril de 201544 destacó que, frente al desconocimiento del precedente judicial, el legislador previó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra las providencias de única y segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, en los eventos en que se opongan a un fallo de unificación del Consejo de Estado.

Esta providencia precisó que, según la Corte Constitucional, cuando se alega el desconocimiento del precedente «el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo judicial idóneo para atacar dicho vicio o defecto de la sentencia, ya que no fue previsto por el legislador como una causal de dicho recurso45». 61. En este orden de ideas, resulta claro que el actor pretende, mediante el recurso extraordinario de revisión, la aplicación de la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por esta Corporación, y en su lugar, que se ordene la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 62.

Asimismo, alegó que se le aplicó retroactivamente la sentencia del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo. Este argumento se desestima porque, si bien el accionante afirmó que ya había adquirido su estatus pensional antes de la referida providencia, lo cierto es que lo debatido en el proceso ordinario fue la reliquidación de la pensión de vejez, y no el derecho al reconocimiento pensional.

Por consiguiente, el Tribunal Administrativo de Santander decidió la controversia de conformidad con las sentencias de unificación vigentes dictadas por el Consejo de Estado46. 63. Se insiste que a través del recurso extraordinario de revisión es improcedente alegar el desconocimiento de los precedentes de unificación, lo que excluye el 43 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2, sentencia del 4 de agosto de 2020, exp. 11001-03-15-000- 2016-03553-00.

En el mismo sentido, se pronuncio la providencia del 11 de junio de 2024, Sqala Especial de Decisión 16, exp. 11001-03-15-000-2020-03993-00. 44 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 13, sentencia del 7 de abril de 2015, exp. 11001-03-15-000- 2013-02724-00. 45 Corte Constitucional, Sentencias T-100 de 2010, T-918 de -2010 y T -830 de 2012, entre otras. 46 En este mismo sentido, se ha pronunciado esta Corporación en las sentencias del 24 de julio de 2025, Sección Segunda, Subsección A, exp. 11001-03-25-000-2021-00747-00 (4227-2021) y del 27 de marzo de 2025, exp. 11001-03-25-000-2020-00911-00 (2747-2020).

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00748-00 (2185-2020) Recurrente: Luis Enrique Pedraza Martínez 13 estudio de los demás argumentos de la demanda. Sin embargo, para dar respuesta a lo pretendido por el actor, se indica que para el 21 de febrero de 2019, fecha de la sentencia de segunda instancia objeto de revisión, era de obligatorio cumplimiento la decisión en materia de unificación del 28 de agosto de 2018, debido a su fuerza vinculante.

Igualmente, esta sentencia determinó como regla que el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, está regulado en los artículos 21 y 36 ibidem. 64. Así las cosas, el hecho de que en sede ordinaria se haya proferido una decisión judicial adversa a los intereses de la parte demandante no constituye, por sí mismo, un fundamento válido para acudir al recurso extraordinario de revisión, toda vez que esta Subsección ha reiterado que dicho mecanismo procede únicamente frente a la configuración de las causales taxativamente previstas en la ley, en este sentido « […] los errores en que haya podido incurrir el juez al decidir son aspectos ajenos al recurso[…]47». 65.

Ahora bien, en cuanto a la vulneración de derechos como el debido proceso, la Sala considera que lo expuesto por el recurrente no constituye su violación, dado que el recurso extraordinario de revisión no está llamado a «reabrir el debate probatorio de las instancias, sino que su procedencia está delimitada a las causales previstas por el legislador»48.

Igualmente, no se concreta la vulneración a su derecho de defensa, por cuanto tuvo la oportunidad de controvertir las pruebas y presentar sus argumentos en las etapas procesales correspondientes. 66. En consecuencia, la causal de revisión invocada no se configura y lo que advierte la Sala es que el recurrente pretende utilizar este mecanismo extraordinario como si se tratara de una nueva instancia, propósito que resulta improcedente. 67.

En atención a lo hasta aquí planteado, como en el caso bajo estudio no se configuró la causal de revisión dispuesta en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, se declarará infundado el presente recurso extraordinario49. 5. Costas 68. En este punto, para decidir sobre las costas procesales, la presente providencia acogerá el criterio de interpretación mayoritario50 de la Subsección sobre el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse, a través de un juicio de ponderación subjetiva, si la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe51. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de febrero de 2018, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00(1763-13). 48 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 7, exp. 11001-03-15-000-2020-03013-00(REV). 49 Que exige que en la providencia exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso. 50 La magistrada ponente considera que la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 255 del CPACA, en materia de costas, implica la adopción de un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) se adopta la regla de procedencia en materia de costas para el recurso extraordinario de revisión bajo el supuesto de que se declare infundado el recurso;

(ii) el artículo 255 del CPACA debe leerse conjuntamente con los artículos 365 y 366 del CGP para efectos de verificar la causación y la comprobación de las cosas procesales; y (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». 51 Sobre el particular, pueden verse las sentencias de: (i) 22 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2016- 00813-00 (3722-2016).

MP Juan Enrique Bedoya Escobar, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Radicación: 11001-03-25-000-2020-00748-00 (2185-2020) Recurrente: Luis Enrique Pedraza Martínez 14 69. Por lo tanto, en el caso concreto, no habrá lugar a imponer dicha condena en atención a que, si bien el recurso se declarará infundado, no se advierte que la parte recurrente haya incurrido en las anteriores conductas, durante el trámite del presente asunto.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Luis Enrique Pedraza Martínez contra la sentencia proferida el 21 de febrero de 2019, por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Archivar el expediente de la referencia, una vez realizadas las anotaciones pertinentes en el sistema de Gestión Judicial Samai. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.

Sección Segunda, Subsección B; (ii) 18 de julio de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2017-00079-00 (0354-2017). MP Jorge Edison Portocarrero Banguera, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B.