Radicado: 05001-23-31-000-2001-01890-01 (47567) Demandantes: Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S. y José Luis Restrepo Vélez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de reparación directa Radicación: 05001-23-31-000-2001-01890-01 (47567) Demandantes: Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S. y José Luis Restrepo Vélez Demandadas: Área Metropolitana del Valle de Aburrá y Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia Tema: Responsabilidad del Estado por la construcción de obras.
Se confirma la decisión de declarar la falta de legitimación en la causa por activa de uno de los demandantes porque no probó la calidad bajo la cual reclamó la indemnización. Se confirma la decisión de negar las pretensiones frente al otro demandante porque no demostró que la infracción de normas ambientales le causara perjuicios individuales.
SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 4 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en la que se declaró la falta de legitimación en la causa por activa de Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S. y se negaron las pretensiones respecto de José Luis Restrepo Vélez.
La Sala es competente para proferir esta providencia de acuerdo con los artículos 129 y 132 numeral 6 del Código Contencioso Administrativo (CCA), por tratarse de un recurso de apelación contra una sentencia proferida por un tribunal administrativo, el cual conoció el proceso en primera instancia en razón de la cuantía estimada en la demanda1.
El recurso de apelación fue admitido el 5 de julio de 2013 y se corrió traslado para alegar de conclusión por medio de auto del 26 de julio de 2013. La parte demandante alegó de conclusión. Las demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio. 1 En la demanda, la cuantía se estimó en trescientos cincuenta millones de pesos ($350.000.000).
Radicado: 05001-23-31-000-2001-01890-01 (47567) Demandantes: Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S. y José Luis Restrepo Vélez 2 I.
ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue presentada el 15 de junio de 2001 por Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S. y José Luis Restrepo Vélez. Se dirigió contra el Área Metropolitana del Valle de Aburrá (en adelante, el Área Metropolitana) y la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (en adelante, Corantioquia), para obtener la indemnización de los perjuicios causados por la construcción de un intercambiador vial. 2.- A partir de lo afirmado en la demanda y de las piezas procesales allegadas por la parte actora, se extrae que: 2.1.- El demandante José Luis Restrepo Vélez era propietario de un inmueble ubicado en la urbanización <<Aguacatala No. 2>>, en Medellín, Antioquia, en el cual construyó una vivienda. 2.2.- El 27 de julio de 1984 el demandante Restrepo Vélez vendió el inmueble a la sociedad J. L. Restrepo Vélez y Cía. S.C.S. Esta sociedad, a su vez, lo vendió a la demandante Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S. el 12 de marzo de 19972.
Sin embargo, el demandante José Luis Restrepo Vélez siguió ocupando el bien. 2.3.- En 1997 el Área Metropolitana contrató la construcción del intercambio vial de La Aguacatala, mediante el cual intervino la intersección de la avenida Las Vegas con la calle 12 sur. Este proyecto implicó, entre otras actividades, la construcción de un puente, un paso semideprimido y una glorieta. 2.4.- El 28 de octubre de 1997 el Área Metropolitana radicó ante Corantioquia el documento de evaluación y manejo ambiental (DEMA) para el proyecto del intercambio vial de La Aguacatala. 2.5.- El 5 de diciembre de 1997 Corantioquia expidió la constancia de radicación del DEMA, la cual permitía iniciar la construcción del proyecto. 2.6.- Antes y durante la ejecución del proyecto, el demandante Restrepo Vélez y otros vecinos de la zona enviaron varias peticiones a Corantioquia y a otras autoridades.
En esas comunicaciones plantearon reparos acerca de la planeación y construcción del intercambio vial; particularmente, sobre sus efectos ambientales y la vulneración de derechos de los vecinos. 2 En los hechos de la demanda se indicó que el demandante José Luis Restrepo Vélez vendió directamente el inmueble a la demandante Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S. el 12 de marzo de 1997.
Sin embargo, las escrituras públicas de venta y el certificado de tradición y libertad aportados con la demanda muestran que, en el intermedio, el bien fue vendido a J. L. Restrepo Vélez y Cía. S.C.S., quien no hizo parte de este proceso (fl. 31-39 c. 1) Radicado: 05001-23-31-000-2001-01890-01 (47567) Demandantes: Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S. y José Luis Restrepo Vélez 3 2.7.- El 6 de julio de 1998 Corantioquia formuló el siguiente pliego de cargos contra el Área Metropolitana por la infracción de normas ambientales en la construcción del intercambio vial: (i) iniciar la construcción del proyecto sin haber obtenido la constancia de radicación del DEMA;
(ii) talar y trasplantar árboles sin autorización; (iii) deteriorar el aspecto paisajístico de la zona; (iv) cubrir la quebrada La Aguacatala sin permiso previo; (v) explanar un área donde existían zonas verdes; (vi) derramar aceite y combustibles en el sitio de la obra; (vii) verter residuos en la cobertura de la quebrada sin tratamientos previos;
(viii) dejar sedimentos y lodos en las vías y alta emisión de material particulado; (ix) no tener cunetas o zanjas para conducir aguas de escorrentía; (x) no disponer de espacios adecuados para el tránsito peatonal; y (xi) no ejecutar todas las obras de prevención, mitigación y corrección previstas en el DEMA. 2.8.- Mediante las Resoluciones No. 2765 del 14 de octubre de 1998 y 78 del 30 de diciembre de 1998, Corantioquia sancionó al Área Metropolitana con una multa de trescientos salarios mínimos legales mensuales vigentes (300 SMLMV). 2.9.- El 9 de abril de 1999 Corantioquia inició un segundo proceso sancionatorio contra el Área Metropolitana por haber ocupado el cauce de la quebrada La Aguacatala con conducciones del acueducto de las Empresas Públicas de Medellín, sin autorización previa.
No se conoce cómo terminó esta investigación. 3.- Según la parte demandante, el Área Metropolitana realizó y entregó la obra del intercambio vial sin haber corregido sus afectaciones ambientales. Por su parte, Corantioquia no actuó en forma oportuna y permitió que se desarrollara la obra, a pesar de que esta ni siquiera debió iniciarse debido al incumplimiento de las normas ambientales. 4.- En relación con los perjuicios, la parte actora señaló que: 4.1.- El valor comercial del inmueble en el que residía el demandante Restrepo Vélez se redujo porque sufrió los siguientes deterioros: fracturas en el techo, en el tanque de almacenamiento de agua, en partes del cielo raso y en el muro colindante; daño del jardín y hundimientos en áreas del bien. 4.2.- Los muebles y enseres de la vivienda se deterioraron por el polvo derivado de la obra. 4.3.- La salud física y mental del demandante Restrepo Vélez se afectó, lo que lo obligó a incurrir en costos de tratamientos médicos. 4.4.- Se causaron <<perjuicios ambientales>> que deterioraron la calidad de vida del demandante debido a que la obra generó polvo, ruido, malos olores, Radicado: 05001-23-31-000-2001-01890-01 (47567) Demandantes: Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S. y José Luis Restrepo Vélez 4 emisiones de combustible y gases por el incremento del tráfico vehicular; se le interrumpió el sueño; y, al construirse un muro en la parte posterior del inmueble, este perdió visibilidad y tranquilidad.
B.- Posición de la parte demandada 5.- El Área Metropolitana se opuso a las pretensiones de la demanda. Como argumentos de defensa expuso los siguientes: (i) el proyecto del intercambio vial tuvo en cuenta los aspectos ambientales, urbanísticos, paisajísticos y arquitectónicos; (ii) aunque Corantioquia adelantó dos procesos sancionatorios contra el Área Metropolitana, estos son independientes de los perjuicios que alega la parte demandante;
(iii) el incremento del tráfico vehicular no fue producido por la obra; por el contrario, esta se ejecutó como respuesta a ese hecho; y (iv) no se probaron los perjuicios debido a que no se aportaron las actas de vecindad que demostraran el estado de la vivienda antes de la obra, ni estudios de patología sobre las causas de sus averías. 6.- Corantioquia también se opuso a las pretensiones y formuló las siguientes <<excepciones>>: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, porque los demandantes no atribuyeron los perjuicios a su acción u omisión, y esta entidad adoptó sanciones contra el Área Metropolitana por la violación de normas ambientales;
(ii) hecho de un tercero, porque los perjuicios fueron causados por hechos distintos al manejo de los recursos naturales renovables; y (iii) falta de relación de causalidad con la actuación de Corantioquia, debido a que si esta entidad hubiera ordenado la suspensión o cierre de la obra, habría causado mayores perjuicios al dejar sin concluir los trabajos iniciados para el servicio de la comunidad.
C.- Sentencia recurrida 7.- En la sentencia del 4 de octubre de 2012 el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, actuando como juez de descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, adoptó las siguientes decisiones: 7.1.- Declaró la falta de legitimación en la causa por activa de Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S. porque no acreditó su calidad de propietaria del inmueble.
En el folio de matrícula inmobiliaria no aparece la tradición a su favor, y la escritura pública de venta no es suficiente para demostrar la calidad de propietario. 7.2.- Negó las pretensiones respecto de José Luis Restrepo Vélez, porque: (i) aunque el proyecto generó molestias a los vecinos durante la construcción, no se demostró cuáles perjuicios provinieron de la obra;
(ii) los impactos positivos del proyecto vial fueron mayores que los negativos; (iii) el dictamen pericial se refirió en forma genérica a los impactos negativos de una obra, pero no los probó en Radicado: 05001-23-31-000-2001-01890-01 (47567) Demandantes: Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S. y José Luis Restrepo Vélez 5 concreto frente al demandante; y (iv) tampoco se aportaron registros médicos que permitieran establecer el estado de salud del actor.
D.- Recurso de apelación 8.- La parte demandante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se condene a las entidades demandadas. Su inconformidad se centra en los siguientes puntos: 8.1.- El Área Metropolitana construyó el intercambio vial de La Aguacatala sin cumplir con todos los requisitos necesarios; por tal razón recibió requerimientos de Corantioquia en varias ocasiones, pero esta entidad no los hizo efectivos. 8.2.- Los perjuicios y sus causas se probaron con el dictamen pericial.
Adicionalmente, hay pruebas documentales que los acreditan, tales como los oficios intercambiados por las demandadas durante la obra, las quejas del demandante y la escritura pública de compraventa del inmueble. 8.3.- Aunque el intercambio vial generó beneficios a la comunidad, el Estado no podía desarrollarlo en perjuicio de los derechos fundamentales y patrimoniales de los individuos.
II. CONSIDERACIONES E.- Asuntos procesales y decisiones a adoptar 9.- La Sala se pronunciará de fondo porque están reunidos los presupuestos procesales para fallar y la demanda fue presentada dentro del término de dos (2) años previsto en el artículo 136 del CCA. Según la parte demandante, el puente fue terminado el 13 de agosto de 1999 y el resto de la obra se inauguró 10 de diciembre de 19993, pero estas fechas no están probadas.
Sin embargo, está acreditado que para el 26 de julio de 1999 todavía se estaban adelantando actividades relacionadas con la obra4, y la demanda se presentó dentro de los dos (2) años siguientes a esta fecha, el 15 de junio de 20015. 10.- Se confirmará la decisión de declarar la falta de legitimación en la causa por activa de Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S., porque esta sociedad no probó la calidad mediante la cual reclamó la indemnización de los perjuicios causados al inmueble identificado con la matrícula No. 001-357498.
En la demanda, Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S. se limitó a afirmar que había comprado el 3 Fl. 53 c. 1. 4 Fl. 477-509 c. 5. 5 Fl. 50 c. 1. Radicado: 05001-23-31-000-2001-01890-01 (47567) Demandantes: Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S. y José Luis Restrepo Vélez 6 inmueble6, pero no probó que fuera su propietaria porque la compraventa no está registrada en el folio de matrícula inmobiliaria7, ni precisó qué interés económico le fue afectado como compradora.
Como la sociedad demandante no afirmó que reuniera alguna de las otras calidades previstas en el artículo 2342 del Código Civil para reclamar la indemnización8, la Sala no puede estudiar su legitimación por fuera de lo señalado en la demanda. 11.- La Sala negará las pretensiones en relación con el demandante José Luis Restrepo Vélez, quien acudió al proceso como poseedor del inmueble.
Aunque se demostró que en la construcción del intercambio vial de La Aguacatala se violaron normas ambientales, el demandante no probó que este hecho le produjera perjuicios individuales. La infracción de una norma o la vulneración de un derecho no produce automáticamente perjuicios ni otorga derecho a la indemnización: es carga del demandante probarlos.
F.- La parte demandante no probó que las infracciones ambientales en la construcción del intercambio vial de La Aguacatala le produjeran perjuicios individuales 12.- La parte actora se concentró en probar las <<fallas>> en las que habrían incurrido las entidades demandadas al no cumplir las normas ambientales en la construcción del intercambio vial, o al demorarse en sancionarlas.
En este sentido, se probó que mediante las Resoluciones No. 2765 del 14 de octubre de 1998 y 78 del 30 de diciembre de 1998, Corantioquia sancionó al Área Metropolitana por haber sido <<infractor recurrente en el inadecuado manejo ambiental del proyecto, así mismo, no se acatan las recomendaciones técnicas realizadas por los funcionarios en las diferentes visitas de campo realizadas [y] no ha cumplido en forma satisfactoria con los requerimientos para la complementación del DEMA>>9. 13.- Sin embargo, la existencia de infracciones ambientales es insuficiente para configurar la responsabilidad patrimonial de la Administración. En los términos del artículo 90 de la C.P., para que se genere la responsabilidad del Estado se requiere probar la existencia de un perjuicio sufrido por el demandante, y los medios de prueba aportados y practicados en el proceso no acreditan que la construcción del intercambio vial de La Aguacatala le causara perjuicios individuales al actor. 6 Hecho quinto: <<En el año 1997 mediante escritura pública No. 1337 de la Notaría 12 de Medellín, el Sr. Restrepo Vélez vendió a la sociedad Inversiones Costa Azul el inmueble antes descrito, el que sin embargo continuó siendo ocupado por el vendedor, situación que se mantiene hasta el presente>> (fl. 41 c. 1). 7 Fl. 35-36 c. 1. 8 <<Puede pedir esta indemnización no sólo el que es dueño o poseedor de la cosa sobre la cual ha recaído el daño o su heredero, sino el usufructuario, el habitador, o el usuario, si el daño irroga perjuicio a su derecho de usufructo, habitación o uso.
Puede también pedirla, en otros casos, el que tiene la cosa, con obligación de responder de ella; pero sólo en ausencia del dueño>>. 9 Fl. 277-294 y 306-312 c. 3. Radicado: 05001-23-31-000-2001-01890-01 (47567) Demandantes: Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S. y José Luis Restrepo Vélez 7 13.1.- No se probó que la ejecución de la obra hubiera deteriorado el inmueble en el que residía el demandante Restrepo Vélez o los muebles ubicados en él, ni que lo anterior significara una reducción de su valor comercial.
El dictamen pericial y su complementación se refirieron, en forma general y abstracta, a las afectaciones que podrían producirse con una obra como la del intercambio vial. Sin embargo, al evaluar el deterioro del inmueble, se limitaron a señalar que: a.- En la inspección de la vivienda se advirtió un deterioro en la fachada y en el interior, pero era la única construcción de todo el sector que lo presentaba10.
Así, el dictamen no atribuyó ese deterioro a alguna causa particular como la construcción del intercambio vial. b.- La zona donde está ubicada la vivienda se ha <<valorizado notablemente>>, pese a que durante la construcción del intercambio vial <<la vivienda pudo haber sufrido pérdida en su avalúo debido a las incomodidades causadas por la obra>>11.
En todo caso, y a pesar de que fue objeto de solicitudes expresas de aclaración y complementación12, el dictamen no precisó los criterios bajo los cuales concluyó que el inmueble pudo desvalorizarse durante la construcción o se valorizó con posterioridad a ella. c.- En cuanto a los muebles y enseres, señaló que <<lo que tienen es polvo y algo que no se limpia por largos periodos de tiempo empieza a deteriorarse, pero si se le hace mantenimiento pueden recuperar nuevamente vida>>13. 13.2.- Adicionalmente, la parte actora incurrió en una clara inactividad probatoria en cuanto a las afectaciones de salud padecidas por el demandante Restrepo Vélez y las erogaciones que implicó su tratamiento.
Al proceso no allegó su historia clínica, como tampoco los testimonios de sus médicos o de personas que hubieran presenciado sus padecimientos, las facturas de los gastos incurridos, o algún otro soporte de las dolencias y de los tratamientos realizados. Por el contrario, el dictamen pericial se limitó a señalar que las afectaciones ambientales <<pueden afectar notablemente la salud de una persona, pero no hay registros que nos permitan valorar este aspecto>>14.
Además, en la aclaración se indicó que <<cuando preguntamos qué soporte había para respaldar este ítem el señor José Luis Restrepo nos dijo que no tenía recibos de gastos para respaldarlo>>15. 13.3.- Finalmente, en relación con los <<perjuicios ambientales>> y el deterioro de la calidad de vida del demandante, se advierte que no se demostró que alguna 10 Fl. 162 c. 1. 11 Fl. 193-195 c. 1. 12 Fl. 166-171 c. 1. 13 Fl. 194 c. 1. 14 Fl. 162 c. 1. 15 Fl. 195 c. 1.
Radicado: 05001-23-31-000-2001-01890-01 (47567) Demandantes: Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S. y José Luis Restrepo Vélez 8 de las infracciones ambientales tuviera algún efecto personal sobre el demandante Restrepo Vélez: a.- El dictamen pericial señaló que era posible que se generaran <<perjuicios ambientales>> con la obra, debido a las afectaciones normales que una construcción produce en términos de contaminación, ruido, paisaje y calidad de vida, y a la falta de registros sobre el manejo ambiental en la ejecución del proyecto16.
No obstante, no valoró cómo estas afectaciones, que eran generales de la obra, impactaron al actor. b.- Ante la solicitud de complementación, la perita se limitó a indicar de forma genérica que <<una obra de esta magnitud no deja de afectar a los vecinos de esta, así se implementen todas las medidas de mitigación recomendadas por los expertos, y que en el momento en que se estaba construyendo la obra afectó a todos los vecinos del sector, pero una vez terminada valorizó notablemente las áreas aledañas y embelleció el sector a pesar de todo el cemento que fue necesario colocar, dinamizó la zona y dio vida a la ciudad>>17. c.- Los demás medios de prueba aportados al proceso no acreditan alguna afectación individual proveniente del proyecto.
En el expediente obran comunicaciones enviadas por el demandante a distintas entidades con quejas sobre la forma en que se planeó y ejecutó la construcción18, pero estas se refieren a infracciones ambientales y a <<violaciones de derechos>>; y no individualizan los perjuicios que sufrió el actor. Estas afirmaciones tampoco están corroboradas por otros medios de prueba.
G.- Costas 14.- En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE 16 Fl. 160-164 c. 1. 17 Fl. 194 c. 1. 18 Fl. 3-6 c. 1 y 2-5 c. 8.
Radicado: 05001-23-31-000-2001-01890-01 (47567) Demandantes: Inversiones Costa Azul y Cía. S.C.S. y José Luis Restrepo Vélez 9 PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 4 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina actuando como juez de descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado