CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 66001-23-33-000-2022-00137-01 Demandante: JOSÉ ALEXANDER GÓMEZ ZULETA Demandados: MUNICIPIO DE PEREIRA Y MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS Auto que resuelve recurso de apelación La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandante contra el auto de 21 de octubre de 2022, proferido por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante el cual se rechazó la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. El señor José Alexander Gómez Zuleta, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112, presentó demanda en contra de los municipios de Pereira y Dosquebradas, cuyas pretensiones son las siguientes: “[…] 1 - Se solicita se declara (sic) nula, de nulidad absoluta la resolución N°1110 del 30 de septiembre del 2021 de septiembre del año 2021(sic), emanada de la Alcaldía de Dosquebradas, mediante la cual se provee de (sic) sobre una revocatoria directa sobre la querella de policía instaurada por el Municipio de Pereira. 2 – Que en tal virtud, quede en firme la resolución No 623 del 9 de junio del 2021, expedida por el Municipio de Dosquebradas, que declaró la nulidad de lo actuado dentro del proceso policivo. 3 – Que se reestablezca en su derecho al señor JOSE ALEXANDER GOMEZ ZULETA.

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO: 4 - Que en virtud del restablecimiento del derecho, se vuelva el estado de las cosas como estaban al momento antes de proferirse y ejecutarse el fallo de que trata la nulidad. 1 Mediante auto de 19 de julio de 2024, se remitió el proceso al Despacho del ponente, dado que, en la Sala de 18 de julio de 2024, se improbó el proyecto inicialmente considerado. 2 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 66001-23-33-000-2022-00137-01 Demandante: José Alexander Gómez Zuleta 5 - Que en consecuencia, se condene al Municipio de Pereira, a reintegrar al señor JOSE ALEXANDER GOMEZ ZULETA el siguiente bien inmueble, del cual fue despojado por virtud de la actuación administrativa viciada: “Un predio de seis mil metros cuadrados, denominado predio RURAL FINCA LA FORTUNA, que se extrae de un predio de mayor extensión (de 5 hectáreas) cuyos linderos son: “Por el frente, linda con la carretera que conduce de MOVITIERRAS al Colegio Meranio.

Por el Fondo, linda con el mismo vendedor, por otro costado linda con predio de AUGUSTO VELASQUEZ y por el último costado con predio del mismo vendedor…”. 6 – En el evento de que el inmueble no pudiere ser devuelto a mi poderdante, se le pague la suma de DOS MIL CIENTO SESENTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y DOS MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 2.163.462.000.oo). 7 – Que se condene al pago de las mejoras plantadas en el inmueble.

Como quiera que las mejoras fueron destruidas por el Municipio de Pereira y en virtud a que es imposible su reintegro o restitución, a título de restablecimiento del derecho, se ordene el pago de las siguientes sumas de dinero: 8 - La suma de $ 172.800.000.oo (CIENTO SETENTA Y DOS MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS), como indemnización, por concepto del valor del inmueble casa de habitación, erguida en el inmueble y que fue derruida por el Municipio de Pereira. 9 - La suma de TRECE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 13.500.000.oo.), como indemnización por concepto del valor de una estructura de bahareque, erigida sobre el inmueble, que fue derruida por el Municipio de Pereira. 10 - La suma de DIEZ Y SIETE (sic) MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 17.000.000.oo ), como indemnización por concepto de la portada y las cercas internas del inmueble, que hacían parte del inmueble y fueron derruidos por el Municipio de Pereira. 11 - La suma de SIETE MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 7.200.000.oo) como indemnización por concepto de 60 árboles frutales, plantadas (sic) en el inmueble, que fueron derruidos por el Municipio de Pereira. 12 - La suma de DOCE MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 2.000.000.oo) (sic) como indemnización por concepto de 200 matas de plátanos, plantadas en el inmueble y que fueron derruidas por el Municipio de Pereira. 13 - La suma de DIEZ MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 10.000.000.oo) como indemnización por concepto de 300 mts de forraje plantadas en el inmueble y que fueron derruidos por el Municipio de Pereira. 14 - La suma de QUINCE MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 15.000.000.oo) como indemnización por concepto de vías de acceso a la finca la Fortuna y que fueron arrasadas por el Municipio de Pereira. 15 - La suma de DOCE MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 12.000.000.oo ) como indemnización por concepto del ALJIBE que existía en el inmueble y que fue arrasado por el Municipio de Pereira. 16 - Que las anteriores sumas sean indexadas para evitar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda. 3 Radicación núm.: 66001-23-33-000-2022-00137-01 Demandante: José Alexander Gómez Zuleta 17 – Que se condene en costas a los demandados. 18 – Que se expidan copias para el cumplimiento de la sentencia que se dicte. […]” II.

PROVIDENCIA APELADA 2. El tribunal de primera instancia, mediante proveído de 21 de octubre de 2022, resolvió: “[…] 1. RECHAZAR la demanda formulada por el señor Alexander Gómez Zuleta, por las razones expuestas. 2. En firme esta providencia procédase al archivo del expediente. 3. Se reconoce personería como apoderado de la parte actora, al abogado Jhon Jairo Jiménez Franco, identificado con la cédula de ciudadanía 4.337.804 de Aguadas y portador de la tarjeta profesional número 60406 del Consejo Superior de la Judicatura, bajo los términos del poder conferido […]” (negrilla del texto). 3.

Como sustento de la decisión, señaló que se configuraba el supuesto de rechazo previsto en el numeral 3. del artículo 169 de la Ley 1437, en razón a que el acto administrativo acusado no es susceptible de control judicial. 4. Expuso que, “[…] las autoridades policivas en ejercicio de sus funciones de vigilancia y control, adelantan dos tipos de actuaciones, por una parte, y en aras de procurar por el orden público, adelantan actuaciones administrativas, susceptibles de control judicial, y por otro lado y como sucedió en el presente asunto, se encarga de dirimir conflictos inter partes, en el cual la autoridad de policía se comporta como un tercero imparcial, correspondiendo así la decisión proferida a un acto jurisdiccional, no sujeto a control judicial. […]”. 5.

Indicó que “[…] cuando se trata de procesos policivos que propenden por garantizar la posesión, la naturaleza de los actos expedidos y que resuelven el asunto, corresponde a la de «actos jurisdiccionales», y respecto de los cuales no es posible ejercer control judicial tal y como lo señala el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011. […]”, tal y como ocurre en el presente caso. 6.

Consideró que la resolución demandada impuso la sanción de restitución y protección de un inmueble, decisión que corresponde “[…] a un «juicio» que involucra la disputa por asuntos civiles derivados de las acciones policivas establecidas en la ley. […]”, y por ello, rechazó de plano la demanda. III. RECURSO DE APELACIÓN 7. El apoderado judicial del accionante interpuso recurso de apelación contra el proveído de 21 de octubre de 2022, argumentando que la resolución demandada no resuelve una controversia entre terceros, sino que “[…] son sus propios derechos los que defiende la alcaldía de Pereira y mediante los cuales expropia a todos los moradores de los inmuebles “recuperados” a raíz del procedimiento adelantado […]”. 4 Radicación núm.: 66001-23-33-000-2022-00137-01 Demandante: José Alexander Gómez Zuleta 8.

Señaló que la administración actuó como juez y parte dentro del proceso policivo, en tanto que, “[…] los únicos involucrados lo fueron la alcaldía por el lado de quien excitó (sic) de manera oficiosa, el procedimiento, y los ciudadanos que fueron desalojados. […]”. 9. Por último, afirmó que “[…] El acto administrativo es completo, absoluto y terminante.

No es un tránsito, una antesala de otra jurisdicción, es la culminación de una acción de restitución de bien fiscal, interpuesta por el superior jerárquico del inspector, corregidor, el Municipio de Pereira. […]”. IV. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN 10. El magistrado sustanciador en primera instancia, mediante proveído de 21 de noviembre de 2022, concedió el recurso de apelación instaurado por el demandante contra el auto de 21 de octubre de 2022 y remitió el expediente al Consejo de Estado.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia y oportunidad 11. Esta Sala de Decisión, en virtud de lo previsto en el literal g)3 del numeral 2. del artículo 1254 de la Ley 1437 y en el numeral 1.5 del artículo 2436 ibidem, es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandante contra el proveído de 21 de octubre de 2022. 12.

El auto objeto de impugnación, conforme se observa en el índice 6 del expediente digital de primera instancia, fue notificado mediante estado de 24 de octubre de 2022, por lo que, al haberse interpuesto el recurso de apelación el 27 del mismo mes y año, fue presentado oportunamente7. V.2. Caso concreto 13. Corresponde a la Sala determinar si se configuró o no la causal de rechazo prevista en el numeral 3. del artículo 169 de la Ley 1437, consistente en que el asunto no sea susceptible de control judicial. 3 “[…] Artículo 125.

De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas. […]”. 4 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. […]”. 5 “[…] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […]”. 6 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 7 De acuerdo con lo establecido en el numeral 3. del artículo 244 del CPACA, cuando la decisión es notificada mediante estado, el recurso de apelación deberá sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 5 Radicación núm.: 66001-23-33-000-2022-00137-01 Demandante: José Alexander Gómez Zuleta 14.

Como consecuencia de lo anterior, si se confirma, modifica o revoca el auto de 21 de octubre de 2022, proferido por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda. 15. En el auto impugnado se rechazó la demanda, por cuanto la resolución acusada no es susceptible de control judicial, por haber sido expedida como consecuencia de un juicio de policía, asunto que escapa del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con el numeral 38. del artículo 105 de la Ley 1437. 16.

El accionante apeló la anterior decisión, al estimar que el acto acusado es susceptible de control judicial, por cuanto en este, el municipio de Pereira dispuso unilateralmente la recuperación de un bien fiscal y no dirimió un conflicto entre terceros. 17. Para efectos de resolver, se destaca que esta Sección, en providencia de 14 de marzo de 2024, reiteró el criterio jurisprudencial, según el cual, las decisiones proferidas por los municipios tendientes a la recuperación de bienes fiscales son actos administrativos susceptibles de control judicial, por las siguientes razones: “[…] La Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 9 de junio de 20229, al pronunciarse sobre un asunto de similares características al que ahora ocupa su atención, en el que el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probadas las excepciones de falta de jurisdicción y competencia e ineptitud de la demanda y, en consecuencia, se inhibió para seguir conociendo de una demanda en la que se pretendía la nulidad, entre otros, de un acto expedido por la Inspección Urbana Municipal de Policía Norte del municipio de Rionegro, expresó: “[…] Así pues, se trata de una decisión proferida en ejercicio de la función administrativa y, por lo tanto, sería susceptible de control judicial por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 25.

Lo anterior, en tanto que: i) una de las partes del conflicto resultaba ser la administración, representada por el municipio de Rionegro; ii) que las autoridades de policía solo ejercen funciones jurisdiccionales cuando dirimen conflictos entre particulares tal y como ha sido expresado por la jurisprudencia, y iii) que el procedimiento pertinente era el de lanzamiento por ocupación de hecho de bienes fiscales debido al carácter de protección que requieren los bienes públicos. 26.

En suma, al encontrarnos frente al ejercicio de funciones administrativas, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto que, en el caso de autos, la administración no actuó como un tercero frente a una bien fiscal de propiedad del municipio de Rionegro. 27. Por todo lo expuesto, se revocará el auto de 1º de octubre de 2021, por medio del cual la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probadas, de oficio, las excepciones «[…] de falta de jurisdicción y competencia e ineptitud de la demanda […]» y, en consecuencia, se ordenará que 8 “[…] 3.

Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la Ley […]”. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 9 de junio de 2022. Expediente con radicado núm. 050012333000202002452-02. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 6 Radicación núm.: 66001-23-33-000-2022-00137-01 Demandante: José Alexander Gómez Zuleta dicha autoridad judicial continúe con el trámite del proceso […]” (Destacado fuera de texto). […] 2.

Como se observa en los pronunciamientos judiciales transcritos, en los juicios de policía, en los que se persiga la restitución de un bien fiscal, la administración no actúa como un tercero imparcial sino como parte interesada; por tanto, las decisiones por medio de las cuales se dirime el conflicto emergen como verdaderas actuaciones administrativas pasibles de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de los medios de control previstos en la ley para tal efecto.

Para la Sala, en consecuencia, mediante los actos acusados no se dio cumplimiento a una orden judicial; se culminó un procedimiento policivo tendiente a la recuperación de un bien fiscal de propiedad de la parte demandada y, mediante el cual, se ordenó a la parte demandante “[…] restituir el bien inmueble fiscal identificado con matrícula inmobiliaria Nro 012-59486 […]”; esto es, con los actos demandados la Inspección Tercera Urbana de Policía del municipio de Copacabana, dispuso la restitución de un inmueble sobre el cual la señora Lucía Mejía de Sierra ejercía la posesión, con lo cual presuntamente se extinguió un derecho que los hace pasibles de control judicial en los términos señalados en los apartes jurisprudenciales transcritos en precedencia. […]”10 (negrilla del texto) (subrayado fuera del texto). 18.

En el mismo sentido, la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 201511, señaló que: “[…] De esta manera, según la jurisprudencia consolidada de la Corporación –y de la Corte Constitucional- tienen naturaleza jurisdiccional y, por tanto, escapan al control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los juicios policivos en los que la Administración actúe como un tercero respecto de las partes en litigio, en caso contrario, se entenderá que el juicio policivo es de carácter administrativo y, por lo tanto, se debe entender como objeto del control judicial en esta Jurisdicción; se ha decantado, entonces, una regla general por cuya virtud los procedimientos policivos de protección de la tenencia y/o de la posesión son de aquellos en los que el Estado ostenta la calidad de un tercero respecto del querellante y del querellado.

Sin embargo, ocurre que en el caso del lanzamiento por ocupación de hecho de bienes fiscales, la entidad territorial no actúa como un tercero frente a la parte querellada; por el contrario, dado el carácter de la protección que requieren los bienes públicos -en general, por su inclusión en el patrimonio público-, esa medida policiva, al erigirse en una prerrogativa del poder público, detenta un evidente carácter administrativo, cuyo control le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según la línea jurisprudencial antes reseñada […]”. 19.

Acorde con los pronunciamientos judiciales transcritos, en los juicios de policía en los que se persiga la restitución de un bien fiscal, la administración no actúa como un tercero imparcial sino como parte interesada; por tanto, las decisiones por medio de las cuales se dirime el conflicto son actos administrativos susceptibles de control judicial. 10 Cfr. Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 14 de marzo de 2024. Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00211-01. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 28 de enero de 2015. Radicación núm.: 47001-23-31-000-2002-00443-01.

C.P. Hernán Andrade Rincón. 7 Radicación núm.: 66001-23-33-000-2022-00137-01 Demandante: José Alexander Gómez Zuleta 20. En el caso sub examine, el acto administrativo acusado es la Resolución núm. 1110 de 30 de septiembre de 202112, en la que se dispuso: “[…] Artículo 3°. Confirmar las decisiones tomadas en la audiencia llevada a cabo el 24 de febrero de 2021 por la Corregiduría de Cerritos del municipio de Pereira, en lo que respecta al recurso de apelación presentado por JOSÉ ALEXANDER GÓMEZ ZULETA […]” (negrilla del texto). 21.

En la diligencia de 24 de febrero de 2021, se resolvió “[…] Primero: DECLARAR responsables del comportamiento contrario a la Ley 1801 de 2016 descrito en el artículo 77 numeral 1, a los señores […] JOSÉ ALEXANDER GÓMEZ […] por ejercer ocupación ilegal de los inmuebles de propiedad del Municipio de Pereira […]. Segundo: IMPONER a los querellados, como medida correctiva la RESTITUCION Y PROTECCION DEL BIEN INMUEBLE de propiedad del Municipio de Pereira […]”. 22.

De lo anterior, se advierte que la decisión adoptada estaba encaminada a la recuperación de un bien inmueble de propiedad del Municipio de Pereira, por la presunta comisión de la conducta consistente en: “[…] Perturbar, alterar o interrumpir la posesión o mera tenencia de un bien inmueble ocupándolo ilegalmente. […]”, por parte de los querellados, dentro de los cuales se encuentra el demandante. 23.

Por tanto, la Sala encuentra que el municipio de Pereira actuó como una verdadera parte, en atención a que, es el propietario del inmueble sobre el cual se ordenó la medida de restitución en el acto demandado y no como un tercero imparcial cuya función es la de resolver un conflicto entre particulares. 24. En ese orden de ideas, y atendiendo al criterio jurisprudencial citado supra, no le asistió razón al a quo al haber rechazado la demanda, por cuanto el acto administrativo acusado se expidió en ejercicio de funciones administrativas y, por ello, es susceptible de control judicial ante esta jurisdicción. 25.

En consecuencia, se revocará el auto de 21 de octubre de 2022 y, en su lugar, se ordenará que se provea sobre la admisión de la demanda, previa verificación de los requisitos de ley. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 21 de octubre de 2022 proferido por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda y, en su lugar, ORDENAR que se provea sobre la admisión de la demanda, previa verificación de los requisitos de ley. 12 “[…] POR LA CUAL SE RESUELVEN UNOS RECURSOS DE APELACIÓN INTERPUESTOS EN CONTRA DE LA DECISIÓN PROFERIDA EN AUDIENCIA LLEVADA A CABO EL DÍA 24 DE FEBRERO DE 2021 POR LA CORREGIDURÍA DE CERRITOS DEL MUNICIPIO DE PEREIRA […]”. 8 Radicación núm.: 66001-23-33-000-2022-00137-01 Demandante: José Alexander Gómez Zuleta SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.