CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., primero (1°) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 52001-23-33-000-2016-00355-01 (2203-2021) Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP1) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión gracia, docente nacional Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 8 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones El señor Carlos Julio Guzmán Téllez, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de la Resolución RDP 018293 del 11 de mayo de 2015, por medio de la cual la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia, y de las Resoluciones RDP 029141 del 15 de julio de 2015 y RDP 034542 del 24 de agosto de 2015, que resolvieron desfavorablemente los recursos de reposición y apelación, respectivamente. 1 En adelante UGPP. 2 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la entidad demandada el aludido reconocimiento; actualizar las sumas adeudadas; pagar los intereses legales e indexar las mesadas pensionales.

Los hechos en los que se fundan las pretensiones son los siguientes: El actor relata que al momento de presentar la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia contaba con 63 años de edad y prestó sus servicios como educador desde el 26 de marzo de 1976 hasta el 26 de enero de 2015. Manifestó que la designación como docente nacional no pasa de ser una simple formalidad, pues la realidad es otra, en razón a que ese carácter desapareció en la práctica como consecuencia del proceso de descentralización administrativa que inició a partir de la Ley 29 del 15 de febrero de 1989.

Adicionó que desde que se promulgó la ley de la municipalización, se materializó el proceso de descentralización en Colombia, entonces desde ese momento los docentes que había nombrado el Ministerio de Educación Nacional dejaron de ser nacionales y pasaron a ser parte de la transición a docentes territoriales, concretamente municipales.

En consecuencia, el actor indicó que su vinculación nacional mutó a territorial por más de 20 años, concretamente a la fecha de la solicitud acreditaba más de 25 años como docente territorial, por lo que, en su criterio, cumple con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia. 1.2 Normas violadas y concepto de violación Constitución Política, artículos 1°, 13, 29, 48 y 53.

Ley 91 de 1989. Ley 1437 de 2011. La parte demandante, sostuvo que existe vulneración al derecho a la igualdad al negar injustificadamente el reconocimiento y pago de la pensión gracia bajo el argumento que se trata de un docente nacional, hecho que resulta injustificado habida cuenta que pese a que su vinculación inicial fue de esa naturaleza, lo cierto es que desde febrero de 1989 pasó a ser un docente con 3 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP nominación territorial y, posteriormente, departamental, por designación del gobernador del departamento de Nariño, y finalmente municipal, dada la certificación de que adquirió el municipio de Pasto.

Alegó que la Ley 33 de 1933 introdujo una modificación a las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, al incluir a los docentes de secundaria como beneficiarios de la pensión gracia y estos educadores dependían de la nación y, por tanto, sus vínculos laborales eran nacionales, en consecuencia, la aludida prestación se otorgaba indistintamente a los profesores de normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes de secundaria, pese a que sus vínculos fueran nacionales y que consecuencialmente su pensión ordinaria fuera de carácter nacional.

Afirmó que la entidad demandada incurrió en infracción de la norma legal en que debió fundarse, configurándose de esta manera una causal de nulidad. 2. Contestación de la demanda La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al estimar que la interesada no tiene derecho, porque conforme a los tiempos de servicio aportados puede observarse que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia, no hay lugar al pago de la pensión gracia solicitada, por tratarse de una vinculación a la docencia de carácter nacional.

Como excepciones propuso las que denominó, inexistencia de vulneración de los principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido, prescripción y la innominada. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 8 de julio de 20202, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida.

Para el efecto, la autoridad judicial consideró que, aun cuando el demandante acreditó el cumplimento del requisito de la edad de 50 años y el desempeño docente con honradez, dedicación y buena conducta, lo cierto es que, de 2 Visible en el índice 2 de la herramienta electrónica Samai. 4 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP acuerdo con las pruebas arrimadas al proceso, el demandante se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980, pero dicho nexo fue de carácter nacional, pues la autoridad que expidió el acto de nombramiento fue el Ministerio de Educación Nacional y la institución en la que prestó el servicio era nacional.

Sostuvo que para el reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar que el docente laboró 20 años en establecimientos oficiales departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, además la vinculación debe ser anterior al 31 de diciembre de 1980 en un plantel de carácter territorial o nacionalizado.

Concluyó que aun cuando la vinculación tuvo lugar el 13 de octubre de 1975, esto es, antes de 1980, lo cierto es que la institución era de carácter nacional y la incorporación al municipio de Pasto solo tuvo lugar en 1999. 4. El recurso de apelación3 El demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia4, para lo cual reiteró que cumplió con la totalidad de los requisitos exigidos en la ley, para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Indicó que «[…] La decisión se toma sustentada en un solo argumento de tipo legal establecido en una ley anterior a la promulgación de nuestra Carta Política de 1991, todo el argumento gira alrededor de un formalismo (el tipo de vinculación de mi patrocinado), desconociendo con la interpretación que hacen los honorables magistrados, que existen normas de mayor jerarquía y Derechos Fundamentales que no pueden ser vulnerados o desconocidos arguyendo normas legales que en su espíritu son evidentemente contrarias a las Disposiciones Constitucionales y que no son aplicables en razón de la supremacía constitucional o que en su aplicación deben armonizarse con la Carta Política […]».

Manifestó que la negativa obedece a un hecho meramente formal, como lo es que en los certificados aparece el demandante como un docente con vinculación nacional; sin embargo, por mandato constitucional debe primar la realidad sobre las formas y en esa medida ha de estudiarse cuál es la realidad del demandante dado que esta mutó en razón a las normas sobre la descentralización de la educación de nacional a territorial. 3Expediente digital. 4 Índice 2 ibidem. 5 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP Adujo que si bien es cierto la vinculación inicial era nacional, en la realidad pasó a ser territorial, ya que su nominación ya no es del Ministerio de Educación Nacional sino del gobernador o el alcalde. 5.

Alegatos de conclusión En auto del 8 de noviembre de 20225, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante y por auto del 15 de mayo de 20246 corrió traslado para alegar. El agente del Ministerio Público7 rindió concepto en el que sugirió confirmar la sentencia, porque está demostrado que el actor no reunió el total de los requisitos contemplados en la ley para efectos del reconocimiento de la prestación solicitada, pues no cumplió los 20 años de servicios con nombramientos en el orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado, estipulados taxativamente en el marco jurídico y jurisprudencial.

El demandante8 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación, al considerar que basados en un aspecto formal como lo es el tipo de vinculación se negó el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta posición desconoce la realidad del proceso de descentralización en el sector educativo, proceso que se inició con la expedición de la Ley 29 de 1989, al municipalizar la educación. Bajo este entendido se encuentran acreditados los requisitos para acceder a la pensión gracia. La parte demandada9 insistió en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De 5 Índice 10 Samai. 6 Índice 34. 7 Índice 40. 8 Índice 38. 9 Índice 39. 6 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP igual forma, se precisa que, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)10, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si el accionante acredita los requisitos exigidos para obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia, contemplada en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.

Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública, 2.3. Hechos probados; y 2.4. Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 191311 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». 10 «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 11 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 7 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP El numeral 3° del artículo 4° de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».

De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 190312, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 192813 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.» Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual14.

La Ley 37 de 193315 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199816, 12 «[S]obre Instrucción Pública». 13 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 14 «Artículo 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 15 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 16 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 8 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4° (numeral 3°) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley».

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197517, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o 17 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 9 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2°) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no 10 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley».18 Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2° del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 202019, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable 18 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 19 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 11 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del 12 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación»20 [se subraya y destaca].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos 20 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 13 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública.

Como se expuso en el acápite precedente, por medio de la citada Ley 39 de 1903, el legislador fijó los parámetros iniciales de la «Instrucción Pública», es decir, la educación primaria y secundaria, entre otras, la primera «[…] a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos» (artículo 3°), y la segunda asumida por «[…] la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo» (artículo 4°).

Luego, con la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 321), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito 21 «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 14 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP del artículo 1022 de la Ley 43 de 1975.

La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). A través de la Ley 60 de 199323, el Congreso de la República dio paso a la descentralización del servicio educativo, para lo cual dejó en cabeza de los entes locales su administración, incluida la del personal docente, mientras que la Nación sería responsable de su regulación, coordinación y asistencia: «Artículo 2°.

Competencias de los municipios. Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes […]: 1. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: - Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. […] Artículo 3°.

Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: […] A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales sobre la materia: - Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media. - Participar en la financiación y cofinaciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación. - Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales. […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones 22 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 23 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 15 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras, la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6. de la presente Ley. […] Artículo 4°.

Competencias de los distritos. Corresponde a los distritos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas competentes, conforme a la Ley, a las normas técnicas nacionales y a los respectivos acuerdos: […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los distritos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital; de todas maneras, la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6°. de la presente ley. […] Artículo 5°.

Competencias de la nación. En relación con las materias de carácter social, corresponde a la Nación, a través de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos y autoridades de la administración central o de las entidades descentralizadas del orden nacional, conforme a las disposiciones legales sobre la materia: - Formular las políticas y objetivos de desarrollo. - Establecer normas técnicas, curriculares y pedagógicas que servirán de orientación a las entidades territoriales. - Administrar fondos especiales de cofinanciación. […] - Impulsar, coordinar y financiar campañas y programas nacionales en materia educativa y de salud. […] - Distribuir el situado fiscal; reglamentar la delegación y delegar en las entidades territoriales la ejecución de las campañas y programas nacionales, o convenir la asunción de las mismas por parte de las entidades territoriales, cuando fuere el caso, con la asignación de los recursos respectivos para su financiación o cofinanciación; establecer los programas de cofinanciación en forma acorde a las políticas y a las prioridades nacionales. […]» (se subraya).

Conforme a la aludida Ley 60 de 1993, los departamentos y distritos certificados asumieron la prestación de la labor educativa; en materia prestacional, se contemplaron mecanismos que no afectaran (i) a los 16 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP maestros nacionales o nacionalizados incorporados sin solución de continuidad a las entidades territoriales y a los nuevos, a quienes les sería aplicada la Ley 91 de 1989, (ii) mientras que quienes laboraban en los departamentos, distritos y municipios que acogieron el personal descentralizado, continuarían con las prerrogativas ya reconocidas por estos, según el caso.

Posteriormente, se expidió la Ley 715 de 200124, que derogó la 60 de 1993 y dispuso que los municipios y distritos certificados en educación tendrían a su cargo ese servicio en los niveles de preescolar, básica y media, incluidos nombramientos, ascensos y traslados, pero «[…] sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial […]» (artículos 6° y 7°).

Además, los artículos 3425 y 3726 de la Ley 715 determinaron que «Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios […]», los servidores «[…] que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» y «[…] los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta» (artículo 38).

En atención a que la normativa trascrita27, como ya se anotó, prescribió que una vez «Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos […] mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» (se subraya), la Sala mayoritaria de esta Subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la pensión gracia, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.

Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación»28 (sic; se subraya). 24 6 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 25 «Incorporación a las plantas». 26 «Organización de plantas». 27 Artículos 6º de la Ley 60 de 1993 y 34 de la Ley 715 de 2001. 28 Ver, por ejemplo, fallos de (i) 25 de agosto, expediente 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018), C. P. César Palomino Cortés; y (ii) 1° de septiembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2019-00272-01 (2401-2022), entre 17 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP En suma, la postura adoptada por la Sala de Decisión aquí integrada se contrae a que a los maestros nacionales incorporados a los entes territoriales con ocasión de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 no pueden ser acreedores de la pensión gracia, puesto que, además de que no existe sinonimia entre los términos nombramiento («nominación») y homologación, en todo caso esta no comporta cambio del tipo de vinculación, pues fue sin solución de continuidad29. 2.3 Hechos probados30 1) Según el registro civil y la cédula de ciudadanía el actor nació el 13 de julio de 1952. 2) El Ministerio de Educación Nacional, por Resolución 7821 del 31 de octubre de 1975 designó al actor, a partir del 13 de octubre de 1975, como docente en el Instituto Técnico Industrial de Pasto. 3) De acuerdo con el certificado de tiempo de servicio Nro. 0, de la Alcaldía de Pasto, el actor prestó sus servicios, en propiedad, con vinculación nacional, nombrado por Resolución 7821 del 31 de octubre de 1975, posesionado el 18 de noviembre de 1975, en el Técnico Superior Industrial Nacional; en total 27 años, 11 meses y 18 días. 4) La Alcaldía Municipal de Pasto, Secretaría de Educación y Cultura, Subsecretaría Administrativa, por Constancia 0532, de 2 de octubre de 2003, certificó que el actor prestó sus servicios como docente en el Instituto Técnico Superior Industrial de Pasto y para el periodo comprendido entre el 1° de enero de 2001 y de 2003, devengó como factores salariales el sueldo y la prima de navidad. 5) El 7 de octubre de 2003, el demandante manifestó, bajo la gravedad de juramento, que desempeñó la labor docente con honradez, consagración y buena conducta. otros.

Y más recientemente se puede consultar: sentencia de 23 de noviembre de 2023, expediente 08001-23-33- 000-2019-00085-01 (1126-2021), C. P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 29 Sentencia de 25 de agosto de 2022, expediente 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018), C. P. César Palomino Cortés: «De modo que, como la accionante […], al ser incorporada a la planta del municipio de Cali sin solución de continuidad, mantuvo su calidad de docente con vinculación nacional […]». 30 Documentos aportados con la demanda, expediente digital. 18 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP 6) El subsecretario administrativo y financiero de la Secretaría de Educación de Pasto, el 10 de marzo de 2017, certificó que una vez revisados los archivos de esa secretaría se encontró que el actor se vinculó como docente activo desde octubre de 1975, nombrado por Resolución 78921 del 31 de octubre de 1975, como maestro municipal de la Institución Educativa Técnica Industrial, se incorporó al municipio de Pasto a la planta de personal docente y directivos docentes, quedando de esa forma los emolumentos salariales a cargo de los recursos del situado fiscal. 7) Decreto1191 del 30 de agosto de 1999, por medio del cual se incorpora al municipio de pasto a la planta de personal directivos docentes y administrativos con cargo a los recursos del situado Fiscal. 8) Decreto 0614 del 12 de octubre de 2004, por medio del cual se incorpora, entre otros, al demandante a la planta de las instituciones educativas del municipio de Pasto, con cargo al Sistema General de Participaciones. 2.4 Caso concreto El señor Carlos Julio Guzmán Téllez acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales la demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia, al estimar que se trata de un docente con vinculación nacional.

El Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda, al considerar inviable acceder al reconocimiento de la pensión gracia porque todo el tiempo laborado lo fue como docente nacional. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que no puede haber tal distinción entre los docentes nacionales y territoriales; que acreditó el cumplimiento de la totalidad de los requisitos exigidos por la ley y, por ello, tiene derecho al reconocimiento que pide.

En el sub lite se tiene que, el actor nació el 13 de julio de 1952 y prestó sus servicios a la docencia desde el 31 de octubre de 1975, en virtud de designación que le hizo el Ministerio de Educación Nacional, por Resolución 7821 de ese mismo mes y año. 19 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP Ahora bien, en el caso concreto está acreditado que el accionante, mediante Resolución 7821 del 31 de octubre de 1975, fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional como profesor de enseñanza secundaria en el Colegio Técnico Superior Industrial Nacional del municipio de Pasto, también se advierte de las certificaciones expedidas por el municipio de Pasto, en las que se corroboró que el tipo de vinculación es nacional.

En consecuencia, quedó evidenciado que el actor ostentaba una vinculación nacional, pues fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional y prestó sus servicios en una institución del mismo nivel, como se ratifica en las certificaciones aportadas. Por consiguiente, se destaca que de acuerdo con la sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)31, «lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada y no el origen de los recursos de la entidad nominadora destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo».

Adicionalmente, la parte actora indicó que su vinculación era nacional; sin embargo, a su juicio, las normas que regulan la pensión gracia, así como las interpretaciones que a ellas se ha dado, son violatorias del derecho a la igualdad, comoquiera que todos los docentes tienen derecho a esta prestación, sin importar el tipo de vinculación. Ahora bien, ese argumento no es de recibo por esta Subsección porque, como se vio en el recuento normativo y jurisprudencial, la pensión gracia fue concebida para compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación, quedando excluidos estos últimos.

De modo que, como quedó evidenciado, en el presente asunto la vinculación del demandante era nacional, sin que exista en el expediente medio probatorio en contrario, dichos tiempos no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de conceder la pensión gracia. Por ello, comoquiera que el demandante solo tuvo una vinculación y esta fue nacional, de ahí que no cumplía con los requisitos para acceder a la prestación solicitada, de suerte 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. 20 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP que se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. 2.5. Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.

En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida en el proceso, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, de modo que, se revocará la condena en costas impuesta en la sentencia impugnada y no se condenará en costas en ninguna instancia. III.

DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda, excepto la condena en costas que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 8 de julio de 2020, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda, excepto la condena en costas, que se revoca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No condenar en costas en ambas instancias.

TERCERO: RECONCER personería al abogado Álvaro Yesid Quijano 21 Número interno: 2203-2021 Demandante: Carlos Julio Guzmán Téllez Demandada: UGPP Corredor, identificado con la cédula de ciudadanía 11.427.870 de Facatativá y tarjeta profesional 80.468 del C S de la J., para actuar en representación de la parte actora, en los términos y para los fines de la sustitución conferida32.

CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 32 Índice 42 del aplicativo Samai.