Radicado: 11001-03-15-000-2025-02170-00 Demandante: Yamile Azucena Medina Villabona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-02170-00 Demandante: YAMILE AZUCENA MEDINA VILLABONA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo por incumplimiento de los requisitos generales / SUBSIDIARIEDAD – La accionante ejerció el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia censurada, el cual se encuentra en trámite / PERJUICIO IRREMEDIABLE – No se acreditó estar en presencia de alguna situación que amerite la intervención urgente del juez de tutela.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Yamile Azucena Medina Villabona contra el Tribunal Administrativo de Boyacá. I. A N T E C E D E N T E S A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda 1. El 10 de abril de 20251, la señora Yamile Azucena Medina Villabona, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia2, con motivo de la sentencia proferida el 8 de octubre de 2024, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15238-33-33-002-2021-00110-01.
Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben): 2.1.- Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ en la sentencia proferida el día 8 de octubre de 2024, en el expediente con radicado No. 15238-33-33-002-2021-00110-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, SEGURIDAD JURÍDICA, DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE VERTICAL, PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD de la señora YAMILE AZUCENA MEDINA VILLABONA, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia emitida por la jurisdicción contenciosa administrativa. 2.2.- Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y, profiera una nueva decisión judicial en el que se analice la 1 Se advierte que el 6 de mayo de 2025 ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 También consideró desconocidos los principios de seguridad jurídica y de favorabilidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02170-00 Demandante: Yamile Azucena Medina Villabona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 situación particular de la demandante a la luz de la jurisprudencia pacífica y uniforme del Honorable Consejo de Estado en materia del régimen pensional del personal docente. 2.
De la demanda de tutela y de las pruebas aportadas, la Sala extrae los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 3. La señora Yamile Azucena Medina Villabona prestó su servicio como docente oficial, en virtud de la suscripción de contratos de prestación de servicios, desde el 1º de febrero de 1993 hasta el 12 de diciembre de 2003.
Posteriormente, se vinculó en provisionalidad a partir del 11 de mayo de 2007, y luego en propiedad, en el año 2008. 4. Tras cumplir 55 años, radicó reclamación ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en adelante Fomag, para el reconocimiento de la pensión de jubilación, bajo el amparo de la Ley 33 de 1985. La solicitud fue denegada. 5.
Inconforme con la decisión, la accionante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo de Duitama con el radicado 2021-00110-00. La autoridad judicial accedió a las pretensiones con sentencia del 22 de mayo de 2024. 6. Las entidades demandadas apelaron la providencia, y en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Boyacá, con sentencia del 8 de octubre de 2024, la revocó y en su lugar, denegó las pretensiones. 7.
La parte actora considera que la sentencia proferida por el Tribunal accionado vulnera los derechos fundamentales invocados, porque incurre en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, dado que, a su juicio, es nutrida la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado que avala la contabilización del tiempo laborado por los docentes oficiales mediante órdenes de prestación de servicios para efectos pensionales, en especial, para determinar la fecha de vinculación de los educadores, a fin de establecer el régimen aplicable (definir si la vinculación tuvo lugar antes o después de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003). 8.
Citó los siguientes pronunciamientos judiciales que estima desconocidos: ➢ Sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A del 11 de febrero de 20213, 18 de marzo de 20214, y 7 de abril de 20225. ➢ Sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B del 12 de septiembre de 20246, 31 de octubre de 20247, y 20 de noviembre de 20248. 3 Radicado 81001-23-33-000-2013-00079-01(4021-14), M.P. William Hernández Gómez. 4 Radicado 63001-23-33-000-2014-00249 01, M.P. William Hernández Gómez. 5 Radicado 63001-23-33-000-2018-00184-01(4983-2019), M.P. William Hernández Gómez. 6 Radicado 15001-23-33-000-2021-00407-01(6687-2022), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 7 Radicado 05001-23-33-000-2021-00667-01 (2877-2022), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 8 Radicados 27001-23-33-000-2021-00048-01 (7049-2023) y 17001-23-33 000-2021-00037- 01(3979-2023), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02170-00 Demandante: Yamile Azucena Medina Villabona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9. Las providencias citadas también coinciden en señalar que, para efectos pensionales, es factible tener en cuenta el tiempo de servicio ejecutado a través de órdenes de prestación de servicios, sin necesidad de que previamente se agote un proceso para la declaración de la existencia de una relación laboral subyacente.
B. Trámite impartido e intervenciones 10. Mediante auto de 24 de abril de 2025 se admitió la solicitud de amparo, se ordenó notificar la decisión a la autoridad judicial demandada, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y, como terceros con interés, al ministro de Educación Nacional, al representante legal —o quien haga sus veces— de la Fiduprevisora S.A., en calidad de administradora del Fomag, y al alcalde del Municipio de Duitama, toda vez que las entidades que representan intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15238-33-33-002- 2021-00110 00/01.
También se tuvieron como prueba los documentos aportados con la demanda. 11. El magistrado ponente de la providencia censurada señaló que no vulneró derecho fundamental alguno, pues esta se fundamentó en que no era procedente analizar la pretensión relacionada con el reconocimiento de una relación laboral subyacente, dado que dicha petición no se agotó en sede administrativa y, además, el estudio se contrajo a determinar el régimen pensional aplicable a la docente, el cual se determina según la fecha de su vinculación al servicio de la docencia oficial y su afiliación al Fomag. 12.
La Nación – Ministerio de Educación Nacional afirmó que la tutela es improcedente, dado que no satisface los requisitos generales de procedencia, sumado a que busca convertir este mecanismo constitucional en una tercera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, desvirtuando así los principios de autonomía funcional de la jurisdicción y de cosa juzgada. 13.
Alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es responsable de la acción y omisión a la que se atribuye ya violación de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. 14. La Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fomag, adujo que la tutela es improcedente por incumplimiento de los requisitos generales y específicos que exige la jurisprudencia de la Corte Constitucional para censurar providencias judiciales por esta vía. 15.
Asimismo, sostuvo que no tiene legitimación en la causa para atender las pretensiones de la demanda. 16. En todo caso, señaló que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá no vulneró derecho alguno en cabeza de la accionante, pues se profirió con respeto al debido proceso, de conformidad con lo estipulado en el artículo 29 Superior. 17.
El Municipio de Duitama no presentó informe alguno, pese a haber sido debidamente notificado. 18. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino en esta oportunidad. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02170-00 Demandante: Yamile Azucena Medina Villabona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 II.
C O N S I D E R A C I O N E S C. Competencia 19. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 29 y 37 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
D. Problema Jurídico 20. La Sala deberá verificar si se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. Sólo en el evento de que se reúnan estas exigencias, se analizará si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos endilgados y, por ende, vulneró los derechos fundamentales en cabeza de la señora Yamile Azucena Medina Villabona.
E. Análisis de la Sala Requisitos generales de procedibilidad: La subsidiariedad y el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el caso concreto 21. Como es sabido, la tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. 22. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 23.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 24. En todo caso, en palabras de la Corte Constitucional9, cuando el juez de tutela analiza el cumplimiento de este requisito general de procedencia, puede encontrarse frente a dos escenarios: (i) que el proceso ordinario se encuentre finalizado; o (ii) que el mismo se encuentre en trámite. 25.
En el segundo de los casos, la «(…) intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales»10. 9 Sentencia SU659/15 10 Sentencia T-113 de 2013 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02170-00 Demandante: Yamile Azucena Medina Villabona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 26.
El mecanismo judicial denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se rige por el título VI, capítulo II de la Ley 1437 de 2011, modificado en algunos apartes por la Ley 2080 de 2021. Este procedimiento de carácter extraordinario, como se advierte de la mencionada normativa, se rige por unas específicas y especiales reglas de procedencia y de oportunidad, que ordenan que este recurso se interponga en sede judicial ante la autoridad judicial que profirió la decisión cuestionada. 27.
El propósito de este recurso es asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida. 28. Cuando en la tutela contra providencia judicial se alega el desconocimiento de una sentencia de unificación, se impone como requisito de procedencia de la solicitud de amparo, el agotamiento del citado recurso extraordinario, siempre que se cumplan las exigencias señaladas en la ley. 29.
En el sub lite, si bien se alega como requisito específico el desconocimiento del precedente, las sentencias invocadas como supuestamente inaplicadas no son de unificación, por lo que, en principio, la interposición del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no sería exigible para efectos de satisfacer el requisito de subsidiariedad. 30.
No obstante, revisada la plataforma SAMAI11, la Sala advirtió que el 1º de noviembre de 2024, la parte actora interpuso ese mecanismo procesal contra la sentencia del 8 de octubre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá en segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15238333300220210011001, el cual se concedió mediante auto de 21 de febrero de 2025.
Actualmente, el recurso se encuentra al despacho desde el 4 de marzo de 202512. 31. Significa lo anterior, que dicho mecanismo extraordinario aún se encuentra en trámite y está pendiente una decisión que podría incidir en la providencia censurada, de conformidad con los efectos de la sentencia que prevé el artículo 267 del CPACA, modificado por el artículo 75 de la Ley 2080 de 202113. 32.
Ahora bien, como se dijo líneas atrás, es cierto que en la tutela la parte actora no invocó como desconocida la sentencia SUJ-014 -CE-S2 -2019 del 25 de abril de 201914, cuyo argumento cimenta el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto el pasado 1º de noviembre de 2024, pero también lo es 11https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1523833330022021 00110011500123 12 Repartido al magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez 13 ARTÍCULO 267.
EFECTOS DE LA SENTENCIA. <Artículo modificado por el artículo 75 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Si prospera el recurso, total o parcialmente, la sala anulará, en lo pertinente, la providencia recurrida y dictará la que deba reemplazarla o adoptará las decisiones que correspondan. Si el recurso es desestimado, se condenará en costas al recurrente.
Cuando el Consejo de Estado anule una providencia que se cumplió en forma total o parcial, declarará sin efecto los actos procesales realizados con tal fin, y dispondrá que el juez de primera o única instancia proceda a las restituciones y adopte las medidas a que hubiere lugar. Además, el Consejo de Estado ordenará que en el auto de obedecimiento a lo resuelto en el recurso extraordinario se cancele la caución de que trata el artículo 264.
Si el recurso de unificación de jurisprudencia no prospera, la caución seguirá amparando los perjuicios causados, los cuales se liquidarán y aprobarán mediante incidente, ante el despacho de primera o única instancia, según el caso. Este deberá proponerse dentro de los sesenta (60) días siguientes a la notificación del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior. 14 Rad. 680012333000201500569-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02170-00 Demandante: Yamile Azucena Medina Villabona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 que los fallos del Consejo de Estado que, a juicio de la señora Medina Villabona, fueron ignorados por el Tribunal, justamente se refieren a la aplicación de las reglas fijadas en la referida sentencia de unificación. 33.
Es así, como indefectiblemente el análisis de la inaplicación de las reglas unificadoras señaladas en la SUJ-014-CE-S2-2019, implicará que la autoridad judicial competente se pronuncie sobre la tesis acogida por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en las sentencias invocadas para fundamentar el vicio de desconocimiento del precedente, concerniente a la viabilidad de computar los tiempos de servicios prestados por los educadores en la docencia oficial, en virtud de la suscripción de órdenes o contratos de prestación de servicios. 34.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la regla de unificación que la recurrente reclama, indica: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo (negrilla de la Sala). 35.
Y que los supuestos fácticos que alude la accionante, sostienen que la presunta vinculación de la señora Yamile Azucena Medina Villabona al servicio de la docencia oficial, tuvo lugar con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, dado que prestó sus servicios en el municipio de Duitama mediante la suscripción de órdenes de prestación de servicios (OPS) desde el 1º de febrero de 1993, durante los periodos que se detallan en la demanda ordinaria y en el mismo recurso extraordinario. 36.
Así lo ilustra la accionante en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que interpuso contra la misma sentencia que aquí se cuestiona: Radicado: 11001-03-15-000-2025-02170-00 Demandante: Yamile Azucena Medina Villabona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 37.
Dicho de otra forma, con el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, la señora Medina Villabona pretende que se deje sin efectos la sentencia del 8 de octubre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá (aquí censurada), porque, a su juicio, desconoció la regla de la sentencia de unificación invocada, según la cual, si el educador se vinculó a la docencia oficial antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, tiene derecho a que su pensión se rija por lo establecido en las Leyes 33 y 62 de 1985; toda vez que sostiene que ingresó al servicio de educación oficial desde el 1º de febrero de 1993, con la suscripción de OPS para efectos de desempeñarse como docente a favor del municipio de Duitama. 38.
Obsérvese, que la aplicación de la regla jurisprudencial que reclama la señora Medina Villabona, implica que el operador judicial examine si, en efecto, la educadora ostentó o no la vinculación al servicio educativo oficial antes del 27 de junio de 2003, para lo cual tendrá que pronunciarse sobre los efectos de las OPS, puntualmente señalar si con esos tiempos acreditados puede acceder al beneficio de la transición previsto en la Ley 812 de 2003. 39.
En ese orden de ideas, para la Sala la acción de tutela no satisface el requisito de subsidiariedad, habida consideración de que se encuentra en trámite el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y, por ende, la intervención del juez constitucional está vedada. 40. Ahora bien, es cierto que puede flexibilizarse la regla de la subsidiariedad cuando se advierte la existencia de un perjuicio irremediable o la situación amerite la intervención urgente del juez de tutela, caso en el cual procede la acción como mecanismo transitorio, sin embargo, en el caso particular no se advierte tal afectación. 41.
El perjuicio irremediable es un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio. 42. Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese perjuicio se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la Constitución o a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales, situación que, a simple vista, no se presenta en este caso. 43.
Obsérvese que la reclamación de la señora Medina Villabona se encamina finalmente a obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación docente, sin embargo, de los documentos allegados al expediente, se colige que tiene 59 años, por lo que no es sujeto de especial protección debido a la edad; y aún se encuentra vinculada al magisterio, con lo que se garantiza su congrua subsistencia y su acceso al sistema de salud. 44.
Conforme a todo lo razonado, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Yamile Azucena Medina Villabona, por incumplimiento del requisito general de subsidiariedad. 45. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2025-02170-00 Demandante: Yamile Azucena Medina Villabona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 FALLA PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Yamile Azucena Medina Villabona, por las consideraciones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese esta decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF