CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela.

Subtema 1: Requisitos de procedibilidad. Subtema 2: El ejercicio de la libertad de expresión en el marco del poder–deber. Subtema 3: Los derechos al buen nombre y a la honra. Sentido del fallo de tutela: Se concede el amparo. La Sala decide la acción de tutela1 presentada, a nombre propio, por Enrique Vargas Lleras en contra de Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República.

I.

ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 28 de febrero de 20252 el tutelante interpuso esta acción constitucional en procura de la protección de sus derechos al buen nombre y a la honra, los cuales considera vulnerados con ocasión de un mensaje publicado por el accionado, en su cuenta personal en la red social “X.com”, el 2 de enero de 2025, que supuestamente contiene afirmaciones falsas sobre la familia del referido convocante y relacionadas con la administración de la Nueva EPS. 2.- Hechos 2.1.- Afirma la parte actora que el 2 de enero de 2025 el señor Gustavo Petro Urrego, presidente de la República, publicó en su cuenta personal de la red social “X.com” el siguiente mensaje que se transcribe de forma textual: “¿Por qué es criminal que la UPC para salud crezca 5,4% este año, si la inflación para este año será del 3%? 1 Obra escrito de tutela a folios 1-29 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado EE1A52F2F19AE391 E7123E1909CD7D6C 70BDCEAEF649F1ED 9DC17ED105F6695F. 2 Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 1D758F81187F7029 442C474F7C72B679 B98C907038072195 A9DEF03A73121467. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia ¿Quieren seguir hinchando los bolsillos de los sueños de las EPS con dineros públicos, igual que hacen con los dueños de buses de Transmilenio? ¿Les pareció poquito que hubieran robado 9 billones del dinero público de la salud en el año del Covid? ¿Les pareció poquito que luego que se transformaran en aseguradoras financieras, el exministro Gaviria les haya regalado otros billones de pesos que también se esfumaron porque no dejaron para las reservas técnicas que exige la ley y que suman otros 10 billones de pesos? ¿Les pareció poquito que Coosalud haya servido de fiador para los préstamos particulares del dueño de la EPS por 400.000 millones, que luego no pagó y que en la junta directiva de la EPS, los Santos y los Pastrana no hayan dicho ni pío? ¿Les pareció poquito que la Nueva EPS de los Vargas Lleras, haya escondido 5 billones de deudas en facturas para hacer aparecer falsamente que la EPS estaba bien, solo con el fin de seguir ordeñando al estado con decenas de billones de pesos? ¿Le pareció poquito a Peñalosa esto, y ahora quieren que el gobierno del cambio les de más? ¡Mamola!”3.

(Subrayado y negrillas tomadas del texto transcrito). 2.2.- Igualmente, asevera el peticionario que el 15 de enero de 2025 le solicitó al convocado “(…) rectificar la información suministrada, verificando quienes son los accionistas de la EPS, quienes ejercen y ejercieron su dirección y control, así como el compromiso y la seriedad con que asumí el rol de miembro de la Junta Directiva de la EPS durante aproximadamente 10 años”4. 2.3.- Ultimó el peticionario que, mediante Oficio No. OFI25-00027179 / GFPU 13150000 del 26 de febrero de 2025, el Grupo de Atención a la Ciudadanía de la Presidencia de la República contestó literalmente: “Se reitera que no se comparte su afirmación sobre la atribución de una responsabilidad penal en su contra por parte del señor Presidente de la República o que este se haya indicado que usted es propietario de la Nueva EPS.

Se insiste que el mensaje objeto de cuestionamiento sólo hizo referencia a algo que es de público conocimiento, como la existencia de una investigación en curso por la posible comisión de un delito por parte de exdirectivos de dicha aseguradora, donde serán las autoridades competentes quienes deberán determinar si hay mérito o no para declarar la existencia de responsabilidad penal.

Además, si usted considera que esto es un nuevo hecho dentro de la denuncia que, interpuesto contra el Primer Mandatario, este, respetuoso de las autoridades como siempre ha sido, encuentra que los reclamos hoy elevados deberán entrar a formar parte del acervo probatorio que se tiene en dicho proceso, donde serán las autoridades competentes quienes determinarán la responsabilidad a que haya lugar”5. 3 A folios 1-2 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado EE1A52F2F19AE391 E7123E1909CD7D6C 70BDCEAEF649F1ED 9DC17ED105F6695F. 4 Ibidem, a folio 34. 5 Ibidem, a folios 40-41. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante considera que se vulneraron sus derechos fundamentales, en la medida en que: “Al respecto debo indicar al Despacho que, dichas afirmaciones carecen de todo tipo de sustento jurídico y probatorio y no se encuentran en la faceta de opinión del derecho a la libertad de expresión como equivocadamente lo ha señalado el accionado, pues las mismas adolecen de la mínima de justificación fáctica real y de los criterios de razonabilidad que ha exigido la Corte Constitucional en su jurisprudencia. En primer lugar, no puede perderse de vista por un lado que, ni el suscrito ni ningún miembro de mi familia somos, no hemos sido accionistas de la Nueva E.P.S., tal como se puede constatar en la página web de la entidad, los accionistas de la EPS son el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las Cajas de Compensación Familiar Colsubsidio, CAFAM, COMPENSAR, COMFENALCO VALLE, COMFENALCO ANTIOQUIA y COMFANDI.

Esta situación es plenamente verificable igualmente en los Informes de Gestión de la Entidad y en el registro de accionistas. Según los registros públicos de la Entidad, queda claro que desde el año 2023 el suscrito no forma parte de la Junta Directiva de la Nueva EPS, ni ha desempeñado ningún cargo en su administración. De igual manera, ningún integrante de mi familia ha ocupado alguna posición en dicha dirección. Por lo tanto, es incorrecto afirmar que hemos ejercido control sobre la Entidad o que hemos ocultado facturas con el propósito de aparentar su buen funcionamiento.

(…) En segundo lugar, debo indicar que no existe pronunciamiento administrativo o judicial alguno a través del cual se haya concluido, en cumplimiento del derecho al debido proceso y de defensa que le asiste al suscrito y a mi familia que, se haya incurrido en las actividades que, de forma difamatoria, ha venido indicando el Presidente de la República.

Además de lo mencionado anteriormente, es evidente que durante mí tiempo como miembro de la Junta Directiva de la Nueva EPS no se ocultaron deudas de ninguna índole, ni se efectuaron gastos ilegales, superfluos, innecesarios o desproporcionados. (…) Teniendo en cuenta lo anterior es claro que, no existe ningún tipo de fundamento jurídico, ni probatorio que justifique las afirmaciones que ha venido realizando el Presidente de la República en contra de mi familia.

(…) En este caso, como se verá, es claro que el derecho a la libertad de expresión del Presidente de la República debe ser objeto de limitación, en la medida que, el derecho a la honra y la dignidad de los ciudadanos adquiere mayor peso. (…) Lo anterior, evidencia el amplio alcance y difusión de sus mensajes en el ámbito nacional e incluso internacional.

Como jefe de Estado, sus declaraciones no solo son replicadas por sus seguidores, sino que también son amplificadas por medios de comunicación, analistas y ciudadanos, lo que otorga a sus afirmaciones un peso significativo en la opinión pública. (…) Además, las declaraciones del presidente Gustavo Petro, han afectado mi credibilidad en el ámbito empresarial, mi capacidad de gestión y de acercamientos con la administración generando inquietudes y desconfianza.

(…) 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En efecto, es importante que el Despacho tenga en cuenta que, afirmar como lo hizo el Presidente de la República que, el suscrito y mi familia supuestamente escondimos dineros de la NUEVA EPS, equivale no a otra cosa que a afirmar que el suscrito y los miembros de mi familia hemos incurrido en conductas típicas que son sancionables por la ley penal colombiana vigente.

(…) Además señalar, como lo ha hecho el señor Petro Urrego que, mi familia ‘ha ordeñado y pretende seguir ordeñado’ al Estado y a la sociedad colombiana, no solo resulta una afirmación falsa sino una difamación que afecta el núcleo esencial de mis derechos fundamentales a la honra y buen nombre. (…) Lo anterior lleva a pensar de manera inexorable que, el Presidente de la República no efectuó una constatación razonable de los hechos que indicó, ni tuvo un grado mínimo de diligencia en verificar si efectivamente el suscrito o algún miembro de mi familia intervino en las conductas que reprocha.

(…)”6. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) tutelar los derechos cuya omisión se denuncia y (ii) ordenar al presidente Gustavo Petro Urrego que se retracte de las afirmaciones que efectuó en la publicación realizada a través de la red social “X.com”. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 3 de marzo del 2025 el Juzgado 19 Laboral de Bogotá, al que le correspondió por reparto esta acción, la rechazó por considerar que carecía de competencia y la remitió a esta corporación. El despacho ponente admitió la acción de tutela el 5 de marzo siguiente y vinculó al Departamento Administrativo de la Presidencia –DAPRE–.

También dispuso la notificación a las partes y al vinculado. 5.2.- El presidente de la República, a través de apoderada7, solicitó que se deniegue la acción de tutela, bajo el argumento de que el mensaje del 2 de enero de 2025 no vulneró los derechos del actor, ya que no lo acusó directamente de cometer un delito ni lo señaló como accionista de la Nueva EPS.

Afirmó que la interpretación del accionante es subjetiva y descontextualizada, y que su mensaje se basó en 6 Ibidem, a folios 8-9, 12, 14-15, 17 y 19. 7 Obra poder y resolución en los que se acredita la facultad de representación en los archivos digitales subidos en SAMAI, en el índice 15, con certificados 42A453C9DE3B71E5 580EFA4FAB32772A 801120CD9049BE4E 31D5B7E898A8FB00 y 3976EB981BB7EC57 5B4E99885331DB73 0A2BF1BE03763072 E1399ECBEA6B3AEA, respectivamente. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia informes periodísticos y en una denuncia en curso ante la Fiscalía. Además, sostuvo que se trata de un debate entre figuras públicas con alto reconocimiento.

Asimismo, el convocado explicó que la publicación aludía al hecho de que el actor fue miembro de la Junta Directiva de la Nueva EPS, y reiteró que se sustentó en una denuncia penal presentada por el Ministerio de Salud, la cual está en trámite. Alegó que la expresión “la Nueva EPS de los Vargas Lleras” no pretendía afirmar propiedad, sino reflejar su vínculo como directivo.

Además, acotó que la afirmación está amparada por el derecho a la libertad de expresión y por el deber de comunicar a la ciudadanía sobre asuntos de interés general. Igualmente, la apoderada del presidente argumentó que las otras tutelas mencionadas por el accionante no guardan relación con este caso, pues el mensaje publicado el 2 de enero de 2025 se enmarca en los límites fijados por el Consejo de Estado.

Adujo que el mensaje se refiere únicamente a hechos de conocimiento público, como la investigación penal en contra de exmiembros de la Junta Directiva de la Nueva EPS, entre ellos el accionante. Añadió que hacer referencia a cargos ejercidos y a investigaciones en curso no vulnera la honra ni el buen nombre. En tal medida, consideró que el actor realizó una interpretación errada del precedente.

Por otra parte, el encartado expuso que sus declaraciones fueron una crítica general al sistema de salud y no una imputación personal. Reiteró que el mensaje se ciñó a hechos de interés público y a una denuncia penal existente, y que, dado el contexto de confrontación política entre las partes, no hubo vulneración de derechos fundamentales sino un legítimo ejercicio de la libertad de expresión. Así, consideró que la publicación debe entenderse dentro de un debate político entre dos figuras públicas.

En tal medida, estima que existe simetría entre los interlocutores. Por último, el extremo pasivo advirtió sobre los riesgos de judicializar la política. Señaló que, aunque la tutela es una herramienta clave para proteger derechos, su uso excesivo frente a opiniones políticas puede afectar la democracia, la separación de poderes y sobrecargar el sistema judicial. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia II.

CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Enrique Vargas Lleras en contra de Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, esta Sala verificará si el presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, vulneró los derechos fundamentales del accionante con ocasión de un mensaje publicado desde su cuenta personal en la red social “X.com” el 2 de enero de 2025.

Para ello, se analizarán los aspectos atinentes a la procedibilidad del depreco constitucional, el ejercicio de la libertad de expresión en el marco del poder–deber, las garantías constitucionales al buen nombre y a la honra y, finalmente, se estudiará el caso concreto. 3.- Cuestión preliminar Para abordar de manera adecuada el problema jurídico planteado en este caso, este despacho considera pertinente retomar la línea adoptada en la acción de tutela identificada con el número 11001-03-15-000-2025-00608-00.

Lo anterior obedece a que dicho precedente trata cuestiones sustancialmente similares a las que aquí se analizan, existe identidad respecto del extremo pasivo y se verifica una conexidad jurídica directa entre ambos asuntos, lo que justifica la aplicación de un mismo criterio interpretativo. Así las cosas, en atención al principio de coherencia judicial y con el propósito de garantizar uniformidad en las decisiones de esta Subsección, se tomará como referencia la ratio decidendi de aquella providencia para resolver el presente caso, en tanto representa la posición de este cuerpo colegiado frente a situaciones análogas. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.- La procedibilidad de la acción de tutela para la protección de los derechos a la honra y al buen nombre La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, es un mecanismo de amparo judicial que permite la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando estos resultan vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de particulares en los casos previstos por la ley.

En lo que respecta a la honra y al buen nombre, la procedibilidad de esta acción está supeditada a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y efectivo o, en su defecto, a la necesidad de evitar un perjuicio irremediable mediante su ejercicio transitorio. La Corte Constitucional ha reiterado que la subsidiariedad impone al interesado la obligación de agotar los mecanismos ordinarios de defensa antes de acudir a la jurisdicción constitucional, salvo que tales vías resulten ineficaces para impedir la vulneración de sus derechos fundamentales8.

En este contexto, se ha reconocido que se puede acudir a la tutela para salvaguardar las garantías a la honra y al buen nombre cuando las vías ordinarias, como la acción penal por injuria y calumnia, no ofrecen una respuesta oportuna y eficaz para superar la afectación. El alto tribunal constitucional ha determinado, en numerosos pronunciamientos9, que la simple existencia de una conducta típica, no es un argumento suficiente para deslegitimar la procedibilidad del medio constitucional en cuestión, toda vez que: (i) aunque la afectación exista y sea antijurídica, se puede configurar algún presupuesto objetivo o subjetivo que excluya la responsabilidad penal, lo cual conduciría a la imposibilidad de brindar cabal protección a los derechos del perjudicado;

(ii) la víctima no pretenda un castigo penal, sino solamente la rectificación; y (iii) la pronta respuesta de la acción de tutela impediría que los efectos de una eventual difamación sigan expandiéndose y prologándose en el tiempo como acontecimientos reales y fidedignos10. En relación con lo anterior, la colegiatura referida ha precisado que el juicio penal y la tutela tienen finalidades distintas.

Mientras que lo primero busca determinar la responsabilidad delictiva del acusado y, eventualmente, imponer sanciones 8 Corte Constitucional, sentencia T-263 de 1998. 9 Corte Constitucional, sentencias T-110 de 2015, T-357 de 2015, T-277 de 2015, T-693 de 2016 y T-695 de 2017, entre otras. 10 Corte Constitucional, sentencia T-787 de 2004, reiterada en la T-110 de 2015. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia privativas de la libertad; la segunda tiene un propósito preventivo y correctivo, orientado a cesar de inmediato la vulneración y restablecer los derechos conculcados11.

En efecto, se ha indicado que el proceso punitivo podría ser ineficaz para la protección de los derechos en comento, en tanto su configuración exige la verificación del animus injuriandi, lo que puede conllevar a la absolución del acusado, sin que ello implique el restablecimiento del derecho afectado12. Asimismo, la tutela se justifica cuando la víctima no busca una sanción penal, sino únicamente la rectificación de la información o el cese de la afectación, o cuando la rapidez del amparo es esencial para evitar que el menoscabo de la imagen y la moral continúe extendiéndose en el tiempo.

En conclusión, si bien la existencia de otros recursos judiciales puede ser un criterio de improcedencia de la tutela, la jurisprudencia ha admitido su viabilidad cuando la afectación a los derechos a la honra y al buen nombre requiere de una intervención inmediata o se busca simplemente rectificación de una conducta. Así, en aquellos casos en los que la publicación de información en medios masivos o la circulación de afirmaciones lesivas en el espacio público pone en riesgo las prerrogativas constitucionales aludidas, esta vía iusfundamental resulta idónea para su protección, al permitir que se detenga la afectación y se eviten consecuencias irreparables. 5.- El deber de solicitar la rectificación previa El derecho a la rectificación se fundamenta en el artículo 20 de la Constitución Política, cuyo último inciso garantiza “el derecho a la rectificación en condiciones de equidad”.

Este precepto implica que quien haya difundido información inexacta o errónea tiene la obligación de corregirla de manera proporcional, con el fin de reparar el daño tanto al derecho individual vulnerado como al interés colectivo de acceder a información veraz. En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud previa de rectificación es un requisito de procedibilidad indispensable en las acciones de tutela cuando se denuncia la afectación al buen nombre o a la honra13. 11 Corte Constitucional, sentencia T-117 de 2018. 12 Corte Constitucional, sentencia T-263 de 1998. 13 Corte Constitucional, sentencia T-512 de 1992. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La exigencia de pedir anticipadamente la retractación se funda en la presunción de buena fe, pues se asume que el divulgador verificó y contrastó razonablemente los hechos publicitados.

Así, cuando se conculca el derecho a la información veraz a través de medios masivos, el afectado debe, como condición previa a la interposición de la acción de tutela, instar al emisor a que corrija las inexactitudes o falsedades difundidas. En el fallo T-263 de 2010 se hizo énfasis en que, independientemente del medio utilizado, quien publica información masivamente tiene que responder a la petición de rectificación, para garantizar así el equilibrio entre la libertad de expresión y la protección de derechos fundamentales.

El cumplimiento de este deber debe evaluarse a la luz del principio de razonabilidad. En la sentencia T-593 de 2017 se indicó que el requerimiento puede realizarse mediante medios adaptados a las particularidades de cada plataforma, por ejemplo, mediante un mensaje interno o un comentario en la publicación original. Esta flexibilidad busca evitar que la exigencia se convierta en un obstáculo insalvable para el ejercicio del derecho de tutela.

Es importante destacar que, aunque no es una tesis única, esta Subsección acoge la postura propuesta en la sentencia T-446 de 2020. En esa providencia se indicó que: “(…) De acuerdo con la jurisprudencia constitucional la procedibilidad de la acción de tutela para la reivindicación de los derechos a la intimidad, la honra y el buen nombre debe atender la previa solicitud de rectificación establecida en el artículo 42.7 del Decreto 2591 de 1991 siempre que se trate de información difundida por medios de comunicación o particulares en ejercicio del periodismo.

La Sala observa, entonces, que la señora Díaz Suárez no estaba llamada a agotar el presente requisito, toda vez que: (a) el demandado no ejerce el periodismo, y (b) las publicaciones que dieron origen al recurso de amparo no fueron realizadas por un medio de comunicación (…)”. De conformidad con lo anterior, para esta Sala el presupuesto de requerir la rectificación previa se limita a los casos en que la publicación se efectúe por un medio de comunicación en su sentido clásico o por particulares en ejercicio del periodismo.

En definitiva, el deber sub judice se configura como un mecanismo de protección fundamental, orientado a preservar el derecho colectivo a recibir información veraz y, al mismo tiempo, a salvaguardar la presunción de buena fe del difusor. Sin 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia embargo, en este caso no se exigirá el cumplimiento del requisito en comento, pues el emisor no es un medio de comunicación ni actuó en ejercicio de una actividad periodística.

Con todo, se debe poner de presente que el señor Enrique Vargas Lleras, mediante comunicación radicada el 15 de enero de 202514, pidió que se realizara la rectificación correspondiente frente al mensaje publicado el 2 de enero de ese mismo año. Ante ello, por Oficio No. OFI25-00027179 / GFPU 13150000 del 26 de febrero de 202515, el Grupo de Atención a la Ciudadanía de la Presidencia de la República contestó que no accedería a lo pedido.

Es así como la condición en comento se agotó. 6.- Procedibilidad de la tutela en el caso concreto 6.1.- En cuanto a la legitimación en la causa por activa, se debe destacar que la petición actual se funda en que el presidente de la República emitió una afirmación difamatoria sobre el reclamante, lo que supuestamente derivó en la afectación de sus derechos al buen nombre y a la honra, ambos de rango constitucional; además, se advierte que en el mensaje motivo de inconformidad se hizo referencia al peticionario, ya que su familia fue citada de forma expresa y se hicieron unas acusaciones en su contra, lo que se refuerza por el hecho de que el interesado, como él mismo lo reconoce, fue miembro de la junta directiva de la NUEVA EPS y, el mensaje presuntamente vulnerador, hace referencia a un vínculo entre la entidad promotora de salud y la familia del convocante.

En consecuencia, está comprobado el requisito en comento. Igualmente, está demostrada la legitimación del extremo pasivo, toda vez que la publicación en cuestión se efectuó desde la cuenta personal en la red social “X.com” del presidente Gustavo Petro Urrego16. 14 Obra comunicación a folios 31-34 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado EE1A52F2F19AE391 E7123E1909CD7D6C 70BDCEAEF649F1ED 9DC17ED105F6695F. 15 Obra oficio a folios 35-41 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado EE1A52F2F19AE391 E7123E1909CD7D6C 70BDCEAEF649F1ED 9DC17ED105F6695F. 16 La legitimación en la causa se refiere, de una parte, a la titularidad del derecho o interés que fundamenta las pretensiones (legitimación por activa) y, de otra, al sujeto frente a quien se dirigen las reclamaciones (legitimación por pasiva).

Si el demandante carece de legitimación, no puede obtener satisfacción de sus pretensiones, pues no es acreedor del derecho invocado. De igual manera, si el demandado no está legitimado, no puede ser obligado a cumplir una prestación que corresponde a otra persona. En materia de tutela, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción debe ser promovida por el titular del derecho vulnerado, aunque también puede ser ejercida por su representante legal, su apoderado judicial, su agente oficioso, el defensor del pueblo o el personero municipal. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 6.2.- En lo atinente a la subsidiariedad, que indica que la tutela es improcedente si hay un mecanismo de defensa disponible, salvo que este sea insuficiente, se destaca que las acciones penales con que cuenta el reclamante no son eficaces ni idóneas, toda vez que en un eventual proceso punitivo por los delitos de injuria y calumnia el ente acusador tendría que demostrar el animus injuriandi para que la conducta sea típica, aunado a que, en este asunto, el accionante no persigue una condena por la comisión de un delito sino la retractación respecto a un mensaje trasmitido en una red social17. 6.3.- Asimismo, es menester acotar que la afirmación objeto de controversia se publicó el 2 de enero del año en curso y su corrección fue pedida por el tutelante el 15 de enero siguiente; la referida solicitud fue rechazada por la Presidencia de la República mediante oficio del 26 de febrero de 2025, mientras que este trámite iusfundamental se presentó el 28 de febrero hogaño. Esto significa que entre la publicación cuestionada y la interposición de la tutela trascurrieron casi 2 meses, lo que denota la urgencia de esta protección y su formulación en un plazo razonable. 6.4.- En atención a lo anterior, se evidencia que esta solicitud de amparo cumple los requisitos de procedibilidad y se continuará con el estudio del derecho a la libertad de expresión en el marco del poder-deber que recae en el primer mandatario de la Nación. 7.- El ejercicio del derecho a la libertad de expresión de los servidores públicos con énfasis en el poder–deber de comunicación de los altos funcionarios del Estado En atención a lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política18 la Corte Constitucional ha reconocido que la libertad de expresión es un derecho complejo que integra garantías diferenciadas, entre las cuales se destacan la libertad de opinión, que comprende la facultad de difundir pensamientos, ideas y mensajes por 17 La acción de tutela, regulada en el artículo 86 de la Constitución, es un mecanismo preferente y sumario destinado a la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por una autoridad pública o un particular en los casos previstos por la ley.

Su carácter subsidiario implica que solo procede cuando no existe otro medio de defensa judicial eficaz para garantizar la protección del derecho afectado. Sin embargo, excepcionalmente, es admisible cuando el mecanismo ordinario no es idóneo o no ofrece una solución integral, así como en presencia de un perjuicio irremediable, en cuyo caso la tutela opera de manera transitoria. 18 “Artículo 20.

Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación. Estos son libres y tienen responsabilidad social. Se garantiza el derecho a la rectificación en condiciones de equidad. No habrá censura”. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia el medio que se elija, y la libertad de información, destinada a recibir y transmitir noticias de manera veraz e imparcial sobre hechos de diversa índole19.

Si bien los servidores públicos, al igual que cualquier ciudadano, son titulares de este derecho, su función en el Estado les impone cargas especiales. La norma superior, a través del mandato en su artículo 2º20, asigna a las autoridades la obligación de proteger los derechos fundamentales de todas las personas, lo que restringe particularmente la autonomía de quienes ejercen funciones públicas.

En consecuencia, la jurisprudencia ha establecido que, al actuar en el desempeño de sus funciones, estos sujetos disponen de una autonomía limitada y deben orientar sus manifestaciones hacia la defensa de los derechos fundamentales21. En cuanto a las redes sociales, por su naturaleza, se debe considerar que son canales de amplia difusión capaces de alcanzar a un número indeterminado de personas, lo que las equipara a los medios de comunicación masiva.

En este contexto, la Corte ha subrayado que el uso de estas plataformas por parte de funcionarios públicos, en especial los que ostentan altos cargos, genera una responsabilidad mayor, dado el impacto inmediato de sus declaraciones en la formación de la opinión pública y en los comportamientos de la sociedad22. En la sentencia T-446 de 2020 el alto tribunal constitucional determinó que las declaraciones de altos funcionarios trascienden el mero ejercicio de la libertad de expresión y constituyen, en realidad, el ejercicio de un poder-deber de comunicación permanente con la ciudadanía23.

Este mandato comunicativo es una garantía indispensable para el funcionamiento de un sistema democrático, en el que los actos y omisiones de los representantes públicos deben ser objeto de un examen riguroso. Asimismo, respecto a la función comunicativa de los servidores públicos se ha precisado que, por su condición, sus manifestaciones deben: 19 Corte Constitucional, sentencia T-446 de 2020. 20 “Artículo 2.

Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. 21 Corte Constitucional, sentencia T-446 de 2020. 22 Ibidem. 23 Corte Constitucional, sentencias T-1191 de 2004, T-1062 de 2005, T-1037 de 2008, T-263 de 2010 y T-627 de 2012, entre otras. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia “(…) precaver con mayor ahínco posibles desmanes que en ejercicio de este poder- deber puedan cometer, pues han sido revestidos de sus facultades para garantizar el respeto de los derechos fundamentales de las personas y la materialización de los principios constitucionales.

Por lo mismo, los posibles abusos o extralimitaciones que un servidor público en el ejercicio de la facultad de expresar su opinión o de presentar información pueda cometer, deben ser analizado de forma más estricta que si lo llevara a cabo cualquier otra persona”24. La jurisprudencia identifica dos escenarios en el ejercicio de comunicación de los funcionarios: “(i) aquellas manifestaciones que pretenden trasmitir información objetiva a los ciudadanos sobre asuntos de interés general; y (ii) aquellas otras en las que, más allá de la transmisión objetiva de información, se expresan cuestiones acerca de la política oficial, defienden su gestión, responden a sus críticos, o expresan su opinión sobre algún asunto, casos estos últimos en los cuales caben apreciaciones subjetivas formuladas a partir de criterios personales”25.

Así, si el pronunciamiento se refiere a información que se presenta como auténtica debe someterse a una carga altísima de veracidad, mientras que, si se pretende trasmitir un criterio personal sobre alguna materia, la carga de objetividad se reduce, pero requiere un “mínimo de justificación fáctica real y de criterios de razonabilidad”26.

En definitiva, al asumir sus cargos, los servidores públicos se comprometen a cumplir y defender la Constitución Política y las leyes, lo que implica adoptar una conducta que prevenga cualquier abuso y garantice la protección de los derechos de la ciudadanía. En ese sentido, en el ejercicio de la libertad de expresión, especialmente en el contexto del poder-deber de comunicación, los altos funcionarios deben ceñirse a parámetros estrictos de objetividad, fundamentar sus opiniones en hechos comprobados, actuar con prudencia y respetar de manera integral los derechos de los ciudadanos27.

Adicionalmente, se debe acotar que el derecho a expresarse libremente usualmente colisiona con las prerrogativas a la honra y al buen nombre, las que se estudiaran en el siguiente acápite. 24 Corte Constitucional, sentencia T-263 de 2010. 25 Corte Constitucional, sentencias T-263 de 2010 y T-466 de 2016. 26 Corte Constitucional, sentencia T-1191 de 2004. 27 Corte Constitucional, sentencia T-446 de 2020. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 8.- Los derechos al buen nombre y a la honra El derecho al buen nombre está consagrado en el artículo 1528 de la norma normarum y se ha entendido que corresponde a la imagen que las personas tienen de los demás miembros de la comunidad y, además, implica que no se deben presentar expresiones oprobiosas, denigrantes o falsas, que generen detrimento del buen crédito o la pérdida de respeto.

Esta prerrogativa se vulnera cuando se afecta la reputación de alguien como consecuencia de expresiones ofensivas o injuriosas29. Por su parte, la honra está regulada en el artículo 2130 de la Constitución Política. Esta se ha definido como la estimación o deferencia con que cada persona debe ser tenida por los demás agentes de la colectividad en razón a su dignidad humana31, de tal forma que se consagra como el “derecho que debe ser protegido con el fin de no menoscabar el valor intrínseco de los individuos frente a la sociedad y frente a sí mismos, y garantizar la adecuada consideración y valoración de las personas dentro de la colectividad”.

En consecuencia, será conculcada solamente cuando se difunden opiniones que producen un daño moral tangible a su titular32, bajo la aclaración de que: “(…) no todo concepto o expresión mortificante para el amor propio puede ser considerada como imputación deshonrosa, puesto que para ser visualizadas como tales, las afirmaciones que se expresen deben tener la virtualidad de ‘generar un daño en el patrimonio moral del sujeto y su gravedad no depende en ningún caso de la impresión personal que le pueda causar al ofendido alguna expresión proferida en su contra en el curso de una polémica pública, como tampoco de la interpretación que éste tenga de ella, sino del margen razonable de objetividad que lesione el núcleo esencial del derecho”33. 9.- El estudio del caso concreto 9.1.- Para estudiar el asunto específico, se citará la frase contenida en la publicación realizada el 2 de enero de 2025 por el accionado a través de su cuenta personal en la red social “X.com”, que en criterio de la parte actora conculcó los derechos cuya 28 “Artículo 15.

Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas”. 29 Corte Constitucional, SU-420 de 2019. 30 “Artículo 21.

Se garantiza el derecho a la honra. La ley señalará la forma de su protección”. 31 Corte Constitucional, sentencia T-015 de 2015. 32 Corte Constitucional, SU-420 de 2019. 33 Corte Constitucional, sentencia C-452 de 2016. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia protección se busca en este escenario iusfundamental y se revisará si esta tuvo las consecuencias y la dimensión que el accionante le endilga. 9.2.- Pues bien, el presidente de la República, a través de la red social referida, manifestó literalmente que: “(…) ¿Les pareció poquito que la Nueva EPS de los Vargas Lleras, haya escondido 5 billones de deudas en facturas para hacer aparecer falsamente que la EPS estaba bien, solo con el fin de seguir ordeñando al estado con decenas de billones de pesos?”.

(Subrayado y negrillas tomadas del texto transcrito). En efecto, como se ve, el convocado cuestionó directamente a la familia del accionante al sostener que esta, desde la dirección de la Nueva EPS, habría ocultado deliberadamente cinco billones de pesos en facturas, con el único propósito de aparentar que la entidad estaba en buen estado financiero y “(…) con el fin de seguir ordeñando al Estado con decenas de billones de pesos”.

Esta expresión, emitida con la contundencia de una situación de hecho, no contiene un matiz de opinión ni una aclaración sobre su carácter especulativo, además, no permite colegir que se emite en el marco de una denuncia en curso, sino que presenta una acusación directa con clara connotación penal, sin que esté acompañada de datos verificables o pruebas objetivas.

Al respecto, debe recordarse que el ejercicio del poder–deber de comunicación del presidente impone cargas reforzadas en términos de veracidad, objetividad y razonabilidad. El estándar jurisprudencial exige, cuando se hacen afirmaciones que implican conductas punibles o deshonrosas, contar con un respaldo mínimo de justificación que las sustente.

Este estándar se eleva aún más cuando tales declaraciones provienen del jefe de Estado, dada la amplificación natural que tienen sus palabras en la esfera pública y el peso que generan en la formación de la opinión ciudadana. En el caso concreto, no está acreditado que el peticionario o sus parientes hayan sido accionistas de la entidad promotora de salud mencionada.

Además, no obra un elemento demostrativo que permita colegir la existencia de una condena penal ejecutoriada o de una decisión administrativa o judicial en firme que responsabilice al tutelante o a su entorno familiar por el hecho que se describe en la publicación. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 9.3.- En adición a lo anterior, es preciso anotar que, si bien se sabe que hay una investigación de naturaleza penal en curso, ello no desvirtúa la presunción de inocencia, principio fundacional del Estado Social de Derecho consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.

Este postulado implica que nadie puede ser tratado como culpable ni presentado como tal en el debate público, hasta tanto no exista un fallo condenatorio debidamente ejecutoriado34. En esa medida, aunque existe una denuncia, no puede afirmarse que esta justifique la afirmación realizada por el presidente de la República, pues el trámite de una noticia criminal no equivale a una constatación de responsabilidad ni permite hacer imputaciones de hechos constitutivos de delito a personas específicas sin el respaldo de una decisión judicial o administrativa en firme.

Ignorar esta realidad conlleva un tratamiento incompatible con el principio a la dignidad humana y con el debido proceso. Ahora bien, es claro que la manifestación “ocultaron facturas para aparentar falsamente que la EPS estaba bien (…) solo con el fin de seguir ordeñando al estado (…)” no es una simple opinión o valoración política; a contrario sensu, se trata de una afirmación grave que sugiere la comisión de un delito de alta repercusión social y, como tal, tiene un contenido factual que requiere verificación. En efecto, al examinar la denuncia presentada por el Ministerio de Salud y Protección Social en contra de Enrique Vargas Lleras, se advierte que esta se basa en declaraciones del superintendente de salud y en el hecho de que, al tener la Junta Directiva la responsabilidad de revisar y aprobar los estados financieros, sus miembros serían “presuntamente” responsables por las irregularidades presentadas en estos35.

No obstante, en dicha denuncia no se identifican elementos específicos de tiempo, modo y lugar que permitan vincular de forma concreta al tutelante con conductas delictivas como la estafa o la administración desleal. Posiblemente, ello será objeto de desarrollo por parte de la Fiscalía General de la Nación, pero, con base en lo allegado al expediente, no es posible considerar que el peticionario sí está inmerso en alguna conducta típica. 34 Ver Corte Constitucional, sentencias C-495 de 2019, C-176 de 2017 y C-342 de 2017, entre otras. 35 A folios 2-3 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado D6BFFC44FF2A4EB9 593CD5314091984F 53C2695BDD50BC6F 79D44D24324CDEF5. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En punto de lo anterior, es menester destacar que, si bien el accionante integró la Junta Directiva de la Nueva EPS, dicha circunstancia por sí sola no permite concluir que tuvo injerencia directa en los manejos operativos o financieros de la entidad, ni mucho menos que participó en hechos punibles.

La pertenencia a un órgano del gobierno corporativo no implica automáticamente responsabilidad individual por las decisiones o irregularidades que eventualmente puedan presentarse en la entidad. Por tanto, no basta con señalar la existencia de presuntas irregularidades en la EPS, sino que, para formular una afirmación personal como la que aquí se analiza, era indispensable contar con al menos un respaldo fáctico que vinculara al afectado con las conductas denunciadas. 9.4.- Por otra parte, aunque es cierto que el tutelante pertenece a una familia con reconocimiento en el ámbito público y él mismo ha desempeñado roles de importancia, ello no implica que exista una simetría real entre su capacidad comunicativa y la del presidente de la República.

El alcance y la incidencia de los mensajes emitidos por un jefe de Estado trascienden con creces los canales ordinarios de expresión ciudadana, ya que sus declaraciones son ampliamente difundidas, replicadas y adoptadas como referencia por los medios de comunicación, líderes de opinión y la ciudadanía en general. En ese contexto, debe recordarse que el peso institucional de su investidura conlleva una carga reforzada de responsabilidad y prudencia, máxime cuando sus afirmaciones pueden afectar de manera sustancial la percepción pública sobre terceros.

Por tanto, no puede exigirse al accionante que soporte, en igualdad de condiciones, imputaciones como la censurada, sin que estas cuenten con un respaldo de veracidad o verificación previa. 9.5.- De conformidad con lo expuesto, es evidente que el accionante no está obligado a soportar imputaciones carentes de sustento comprobado, menos cuando estas provienen de quien dirigide el gobierno y tienen el potencial de erosionar gravemente su reputación e imagen personal y profesional.

En consecuencia, el despacho encuentra probado el exceso en el ejercicio de la libertad de expresión de Gustavo Petro Urrego, así como la afectación a los derechos fundamentales del tutelante, por lo que se hace imperativo el amparo solicitado respecto a la expresión en cuestión. 18 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 10.- Las órdenes constitucionales Cuando se encuentran conculcadas las garantías al buen nombre y a la honra, como en este caso, la retractación o corrección del emisor deberá realizarse por la misma vía en que ocurrió la afectación y de manera pública, aunado a que el emisor deberá reconocer que incurrió en un error o falsedad36.

En atención a lo expuesto, esta Sala dispondrá el amparo de los derechos alegados y ordenará al presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, a retractarse y presentar excusas públicas al accionante por la manifestación contenida en su publicación del 2 de enero de 2025, en la red social “X.com”, que resulta nugatoria de las prerrogativas aludidas.

Con el fin de acreditar el cumplimiento de la orden, la corrección emitida deberá publicarse y permanecer, por el término de dos (2) meses ––en tanto es el plazo en que aproximadamente perduró el mensaje que se controvierte antes de formularse este depreco–– en la cuenta personal de la red social “X.com” del primer mandatario “@petrogustavo” y en las redes sociales de la Presidencia de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, para garantizar su publicidad.

De esta forma, al hacerse la corrección en los medios referidos se proporciona la difusión necesaria de las aclaraciones y se restablecen los derechos afectados, en atención a que fue ese el medio que usó el accionado para publicar la afirmación censurada. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la honra y al buen nombre del interesado de conformidad con las razones ut supra. 36 Corte Constitucional, sentencia T-242 de 2022. 19 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01207-00 Accionante: Enrique Vargas Lleras Accionado: Gustavo Francisco Petro Urrego, presidente de la República Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia SEGUNDO: ORDENAR al señor presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, que en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, se retracte y presente excusas públicas al accionante por la manifestación contenida en su publicación del 2 de enero de 2025, en la red social “X.com”, que resulta nugatoria de las prerrogativas al buen nombre y a la honra.

Para el cumplimiento de la orden, el pronunciamiento emitido deberá publicarse y permanecer, por el término de dos (2) meses en la cuenta personal de la red social “X.com” del primer mandatario “@petrogustavo” y en las redes sociales de la Presidencia de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado