Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 25 de mayo de 2023 Radicación: 13001-23-31-000-2012-00235 01 (64131) Actor: Leonardo Javier Núñez Gámez Demandado: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y otros Referencia: Acción de reparación directa Temas: reparación directa – falla del servicio – responsabilidad del Estado por actos de terceros – omisión de protección. Síntesis del caso: se demanda por el desplazamiento forzado del actor y las supuestas omisiones en la entrega de la asistencia humanitaria.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 7 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina1, que negó las pretensiones de la demanda. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 2 de noviembre de 2011, Leonardo Javier Núñez Gámez (Leonardo Javier o la víctima directa) presentó demanda2, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Nación – Ministerio del Interior y de Justicia y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social), con el fin de que se hiciera la siguiente declaración (se trascribe): 1 Inicialmente, el proceso se adelantó ante el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Sin embargo, en cumplimiento del Acuerdo PCSJA18-10913 de 20 de marzo de 2018, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, fue remitido al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (folio 252 del cuaderno principal). 2 Folios 2-11 del cuaderno principal. Radicación: 13001-23-31-000-2012-00235 01(64131) Actor: Leonardo Javier Núñez Gámez Demandado: DPS y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 2 de 9 “PRIMERA. [Las entidades demandadas] son responsable administrativamente y extracontractualmente por daños antijurídicos causados, perjuicios materiales y morales al señor LEONARDO JAVIER NÚÑEZ GÁMEZ y, a sus menores hijos naturales, por falla o falta del servicio o de la administración que condujo al DESPLAZAMIENTO al demandante donde perdió todos sus bienes materiales”. 2.

Los perjuicios reclamados se resumen así: Tipo de perjuicio Valor Materiales $617.600.000 por la pérdida de todos sus bienes “Por concepto de asistencia alimentaria y elementos de aseo personal” $25.606.080 “Utensilios de cocina y elementos de alojamiento” $257.500 Morales $40.000.000 “Subsidio de vivienda” $30.000.000 3.

La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 4. Leonardo Javier y su familia fueron víctimas de desplazamiento forzado, en el municipio de Granada, Magdalena. En los hechos la víctima perdió todos los bienes destinados a su actividad económica como agricultor. 5. De Granada fue a Cartagena, donde fue incluido en el “sistema único de registro”, con el fin de obtener los beneficios establecidos en la Ley 387 de 1997, sin que hasta el momento de presentación de la demanda hubiera recibido “ningún tipo de ayuda humanitaria”. 6.

Como víctima de desplazamiento forzado, el demandante “t[enía] derecho a recibir todos los meses (…) las ayudas humanitarias” previstas en el Decreto 2569 de 2000, que incluían, entre otros, lo dejado de percibir mediante su actividad económica, y el dinero para el alojamiento, la alimentación y los elementos de aseo personal. También la asistencia para un proyecto productivo y un subsidio de vivienda. 7.

Leonardo Javier presentó el 4 de agosto de 2008 una solicitud para obtener la asistencia para un proyecto productivo. El 12 de julio de 2010 para obtener un subsidio de vivienda. En ningún caso le fueron entregados y, en consecuencia, las entidades demandadas están “en mora”. 8. A juicio del demandante, las entidades incurrieron en una falla del servicio al permitir que grupos al margen de la ley ejercieran el control de la zona donde vivía, “sin control de la fuerza pública o militares de la Nación”.

Lo anterior, fue el “hecho generador” que le causó el desplazamiento forzado. Radicación: 13001-23-31-000-2012-00235 01(64131) Actor: Leonardo Javier Núñez Gámez Demandado: DPS y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 3 de 9 1.2. Posición de la parte demandada 9. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) contestó la demanda y se opuso a las pretensiones.

Reconoció que existía una declaración juramentada a partir de la que se incluyó al demandante en el Registro Único de Población Desplazada. Sin embargo, contrario a lo afirmado en la demanda, la entidad sí había entregado a Leonardo Javier “varias ayudas o auxilios de oferta institucional”3. 10. Afirmó que no estaba entre sus funciones entregar subsidios de vivienda.

Esto le correspondía al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, para los habitantes de las ciudades, y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para los habitantes del campo. En todo caso, con la demanda no se aportó ninguna petición ante estas entidades. Tampoco se solicitaron ni se aportaron pruebas relativas a la supuesta omisión en la entrega de ayudas humanitarias que, de cualquier modo, y de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional, no constituían un crédito en favor de la persona desplazada que generara un “saldo dinerario a ser cobrado retroactivamente”.

En ese sentido, la asistencia no reclamada oportunamente no podía ser pedida con posterioridad. 11. Propuso las excepciones de hecho de un tercero y la que denominó “falta de existencia del perjuicio cierto”. Además, la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa, que fundamentó en las siguientes razones: 12. El daño anunciado en la demanda fue el desplazamiento forzado, y no le correspondía al DPS “brindar seguridad a los ciudadanos”.

Adicionalmente, la entrega de la asistencia a la población víctima de desplazamiento forzado fue asignada por la Ley 1448 de 2011 a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (Uariv). Por lo anterior, mediante memorial allegado el 12 de marzo de 20144, el DPS solicitó que la Uariv fuera vinculada como litisconsorte necesario.

Mediante Auto de 22 de septiembre de 20145, el Tribunal ordenó su vinculación con esa calidad. 13. La Uariv contestó la demanda6 y se opuso a las pretensiones. Indicó que era un error del demandante otorgarles un carácter indemnizatorio a las ayudas humanitarias. Estas eran parte de las políticas públicas para asistir oportunamente a las víctimas del desplazamiento forzado, “sin que ello 3 Folios 44-62 del cuaderno principal.

Mediante el Decreto 4155 de 2011, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional se transformó en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. 4 Folios 84-89 del cuaderno principal. 5 Folios 90-94 del cuaderno principal. 6 Folios 95-116 del cuaderno principal. Radicación: 13001-23-31-000-2012-00235 01(64131) Actor: Leonardo Javier Núñez Gámez Demandado: DPS y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 4 de 9 sup[usiera] la aceptación de responsabilidad en la ocurrencia del desplazamiento”. 14.

Agregó que, Leonardo Javier fue reconocido como víctima e inscrito en el Registro Único de Víctimas desde el 13 de abril de 2005, y el grupo familiar recibió ayudas humanitarios por $1.470.000, de acuerdo con “su estado de vulnerabilidad”. No era cierto, entonces, como se afirmaba en la demanda, que no hubiera recibido ningún auxilio.

Adicionalmente, la asistencia no se prorrogaba de manera indefinida, como lo pretendía el actor, sino que dependía del estudio individual de las condiciones de vulnerabilidad, como lo determinó la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004. 15. Refirió que la ausencia de la ayuda humanitaria no constituía “un crédito a favor de la persona desplazada por la violencia, que le gener[ara] un saldo dinerario a ser cobrado retroactivamente”.

Por tanto, el demandante no tenía derecho a los montos “que no fueron oportunamente reclamados”. Sostuvo que no estaba entre sus funciones otorgar subsidios de vivienda y que, en todo caso, no fueron aportadas las pruebas documentales a las que hizo referencia en los hechos de la demanda. 16. Propuso la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa, porque no tenía entre sus funciones la “protección, defensa y/o seguridad ciudadanas” y la reclamación en el proceso versaba sobre el desplazamiento forzado.

Propuso, asimismo, las excepciones que denominó “ausencia de responsabilidad de la unidad para las víctimas”, “eximencia de responsabilidad por el hecho de un tercero” e “inexistencia probatoria de los perjuicios invocados”. 17. El Ministerio del Interior y de Justicia no contestó la demanda. 1.3. Sentencia de primera instancia 18.

Mediante Sentencia de 7 de marzo de 20197, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina negó las pretensiones de la demanda. Sostuvo que las entidades demandadas no tenían legitimación pasiva en la causa, porque entre sus funciones no estaba “la salvaguarda, protección y seguridad física de los administrados”.

En consecuencia, el desplazamiento alegado por el demandante no podía serles atribuido. 7 Folios 258-264 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 13001-23-31-000-2012-00235 01(64131) Actor: Leonardo Javier Núñez Gámez Demandado: DPS y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 5 de 9 19.

Agregó que “de una interpretación bondadosa de la intención litigiosa del actor se decanta[ba] un juicio de responsabilidad con ocasión a la omisión en la atención de su calidad de desplazado”. Sobre este punto, precisó que tenían razón las entidades demandadas sobre la naturaleza asistencial y no crediticia de las ayudas humanitarias.

Además, sostuvo que no se aportaron al proceso “pruebas que dieran cuenta de un posible [daño] que se derivara del tardío cumplimiento en la ejecución de las ayudas humanitarias”. Por el contrario, se demostró que la víctima directa sí recibió auxilios, sin que probara la “postulación o gestión en cabeza del demandante en aras de acceder a otros beneficios dispuestos por la red de atención de la población desplazada, hechos de cumplimiento y desidia en la gestión que desd[ecían] de las omisiones” alegadas. 1.4.

Recurso de apelación 20. La parte demandante interpuso recurso de apelación8. Sostuvo que los auxilios a los que aludió el Tribunal fueron recibidos durante el proceso, por lo que al momento de presentar la demanda sí existía una omisión por parte de la Uariv. Que, de acuerdo con la Ley 1448 de 20119, las ayudas humanitarias no podían ser suspendidas hasta que la víctima hubiera recibido la indemnización administrativa y debían garantizarse hasta que superara su estado de vulnerabilidad, a partir del estudio realizado por la entidad. 21.

A raíz de lo anterior, podía inferirse que la condición económica del demandante y su familia empeoraba con el paso del tiempo. Agregó que no podía someterse a los desplazados a “trámites interminables” para recibir una ayuda humanitaria, y que el “subsidio de vivienda digno” era “un derecho constitucional de cada víctima (…) una vez incluida en el registro único de víctimas”. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia – 2.2. Análisis sustantivo – 2.3. Condena en costas 2.1. Síntesis de la controversia 8 Folios 267-271 del cuaderno del Consejo de Estado. 9 Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.

Radicación: 13001-23-31-000-2012-00235 01(64131) Actor: Leonardo Javier Núñez Gámez Demandado: DPS y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 6 de 9 22. La Sentencia de primera instancia será confirmada, porque la parte demandante no acreditó un daño derivado de la supuesta omisión en la entrega de ayudas humanitarias. 23.

La demanda fue presentada oportunamente. Si bien la víctima directa realizó la declaración de su desplazamiento el 16 de marzo de 200510 y en la demanda afirmó que abandonó su municipio de residencia en el 2007, la Corte Constitucional determinó, en la Sentencia de Unificación 254 de 2013, “que para efectos de la caducidad de futuros procesos judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los términos para la población desplazada sólo podrán computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta trascursos de tiempo anteriores, por tratarse de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta”.

La regla en cita ha sido aplicada en varias oportunidades por esta Subsección11. 2.2. Análisis sustantivo 24. La falta de técnica del apoderado de la parte demandante condujo al Tribunal a realizar un doble análisis. El primero, a partir de la lectura llana de la pretensión declarativa y los fundamentos de derecho, sobre la supuesta omisión de seguridad que causó el desplazamiento del actor.

El segundo, de una “interpretación bondadosa de la intención litigiosa” y los hechos narrados en la demanda, sobre la supuesta omisión en la entrega de ayudas humanitarias. El actor insistió únicamente en este punto en su recurso de apelación, por lo que la Sala limitará sus consideraciones en ese sentido. 25. El daño, consistente en el agravamiento de la condición de vulnerabilidad del demandante, no fue acreditado en el proceso.

Tampoco que las entidades demandadas hubieran incurrido en una falla del servicio. El actor enlistó los diferentes auxilios y subsidios a los que podían postularse las víctimas de desplazamiento forzado, dándoles equivocadamente un carácter crediticio, sin probar las actuaciones que afirmó haber adelantado ante las entidades competentes, ni que estas hubieran incurrido en omisiones que provocaran un agravamiento de su situación socioeconómica. 26.

Con la demanda se allegaron los siguientes documentos: 1) “información de recepción de documentos para base de datos 10 Folios 212-213 del cuaderno 2. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B: Auto de 30 de marzo de 2020, exp. 63134; Auto de 18 de noviembre de 2011, exp. 67078; Sentencia de 4 de mayo de 2022, exp. 63303.

Radicación: 13001-23-31-000-2012-00235 01(64131) Actor: Leonardo Javier Núñez Gámez Demandado: DPS y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 7 de 9 DESPLAZADOS”12, con un sello de la Caja de Compensación Familiar Cartagena y con fecha de recepción el 12 de julio de 2010. Sin embargo, se desconoce el solicitante y en el marco de qué programa se presentó la petición; 2) “Extrajuicio de bienes muebles y enseres que se perdió al momento del desplazamiento”13, suscrito por la víctima directa, consistente en una estimación del valor de los bienes que tuvo que abandonar.

Este documento está encaminado a demostrar los perjuicios, pero no prueba el daño ni las omisiones alegadas. En todo caso, no fue presentado ante un notario, no fue ratificado en el proceso y no puede corroborarse con otros medios de prueba; y, 3) Comprobante de transacción del Banco Agrario, de 18 de mayo de 201114, en el que consta que la víctima directa recibió un giro por $510.000. 27.

En la demanda la parte actora no solicitó ninguna prueba adicional. Las demás pruebas fueron aportadas o decretadas a petición de las entidades demandadas, y dan cuenta de diferentes actuaciones que adelantaron para procurar asistencia humanitaria a Leonardo Javier. A continuación, se enlistan los documentos sobre las ayudas brindadas: a) Servicio Nacional de Aprendizaje: Leonardo Javier se postuló para la oferta de orientación ocupacional el 1 de septiembre de 201115. b) Instituto Colombiano de Bienestar Familiar: Leonardo Javier solicitó en dos oportunidades ayuda humanitaria.

La entidad le realizó dos giros, en marzo y julio de 2014, por un valor de $270.000 cada uno. En los dos casos “fueron reintegrados por no cobro”16. c) DPS: no encontró “coincidencias de vinculación en ninguno de los programas de la entidad”17. d) Alcaldía de Cartagena de Indias: la víctima directa y su familia “sí se han postulado para la oferta institucional de estabilización socioeconómica”, por lo que recibieron cuatro ayudas humanitarias por valor total de $1.470.00018. e) Banco Agrario: Leonardo Javier “no figura con estado de beneficiario del subsidio familiar de vivienda de interés social rural”19. f) Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio: no encontró datos de postulación a la oferta institucional20. g) Uariv: Leonardo Javier fue incluido en el registro único de víctimas el 13 de abril de 2005, fecha en que realizó su declaración. Le fueron entregadas cuatro ayudas humanitarias.

La primera, el 22 de marzo de 12 Folio 19 del cuaderno principal. 13 Folio 20 del cuaderno principal. 14 Folio 21 del cuaderno principal. 15 Folios 153-156 del cuaderno principal. 16 Folios 167-168 del cuaderno principal. 17 Folio 180 del cuaderno principal. 18 Folio 192 del cuaderno principal. 19 Folio 201 del cuaderno 2. 20 Folio 207 del cuaderno 2.

Radicación: 13001-23-31-000-2012-00235 01(64131) Actor: Leonardo Javier Núñez Gámez Demandado: DPS y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 8 de 9 2006 por $270.000; la segunda, el 17 de junio de 2010 por $510.000; la tercera, el 15 de mayo de 2011 por $510.000, y; la cuarta, el 6 de octubre de 2014 por $180.00021. 28.

En el interrogatorio de parte22, la víctima directa afirmó que fue desplazado de Nueva Granada, Magdalena en 1997, por un grupo paramilitar, y se radicó en el municipio de Ariguaní. Que se dedicaba a la agricultura y perdió la finca de la que obtenía su sustento. Que, contrario a lo sostenido en la demanda, había recibido “de tres a cuatro ayudas, por valor de $510.000 y la de $270.000”.

Finalmente, que había solicitado ante Comfenalco un subsidio de vivienda y ante la Uariv asistencia para un proyecto productivo, sin mencionar el estado de estas peticiones. 29. De lo dicho aquí, la Sala concluye que la parte demandante incumplió con su carga de la prueba respecto del daño, supuestamente originado las omisiones atribuidas a las entidades demandadas.

En efecto, como bien señaló el Tribunal, el apoderado del demandante quiso desconocer “la naturaleza asistencial de los auxilios destinados para la población desplazada” y otorgarles un carácter crediticio. Está probado que la víctima directa se postuló a la oferta educativa, recibió algunos auxilios, e incluso que no reclamó otros oportunamente.

También, que no se postuló ante el Ministerio de Vivienda, y no aportó documentos que acreditaran la postulación a los programas gestionados por las diversas entidades. En ese sentido, la falta de acreditación de un daño y la pobreza de la actividad probatoria desplegada por la parte actora —se reitera que solo aportó tres documentos y no solicitó que fueran decretadas más pruebas— conducen negar las pretensiones de la demanda. 2.3.

Condena en costas 30. Sin condena en costas de acuerdo con lo estipulado por el artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 21 Folios 208-211 del cuaderno 2. 22 Folios 72-73 del cuaderno principal.

Radicación: 13001-23-31-000-2012-00235 01(64131) Actor: Leonardo Javier Núñez Gámez Demandado: DPS y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: confirma – niega las pretensiones 9 de 9 RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 7 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con aclaración de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente