Demandantes: Camilo Andrés Pretelt Barrios y otros Demandado: Adolfo David Romero Benítez Rad.: 05001-23-33-000-2025-00585-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicados: 05001-23-33-000-2025-00585-01 (principal) 05001-23-33-000-2025-00646-00 05001-23-33-000-2025-00669-00 05001-23-33-000-2025-00682-00 Demandantes: CAMILO ANDRÉS PRETELT BARRIOS Y OTROS1 Demandado: ADOLFO DAVID ROMERO BENÍTEZ - ALCALDE MUNICIPAL DE APARTADÓ (ANTIOQUIA), PERIODO 2024-2027 SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto que merecen los integrantes de la Sala mayoritaria, me permito expresar las razones por las cuales no comparto la decisión adoptada en el auto de 6 de noviembre de 2025, que confirmó la providencia del 28 de agosto de 2025, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó la medida cautelar solicitada por el demandado.
En el presente caso, los ciudadanos Camilo Andrés Pretelt Barrios, Paul Ernesto Villero Alvis, Birleyda Ballesteros Bermúdez, Luis Emilio Palacios Cabrera y Fanny Elena Cabrera Valencia solicitaron la nulidad del acto de elección de Adolfo David Romero Benítez, como alcalde municipal de Apartadó (Antioquia), periodo 2024- 2027, contenido en el formulario E-26 ALC del 10 de abril de 2025 y de las Resoluciones 01 del 9 de abril de 20252 y 01 del 10 del mismo mes y año3.
Una vez admitidas las demandas y allegados los escritos de contestación, el apoderado del demandado radicó memorial de fecha 6 de agosto de 20254, en el que solicitó «EL DECRETO Y PRÁCTICA DE MEDIDA CAUTELAR, contra EL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL», con los siguientes argumentos: 1 Paul Ernesto Villero Alvis, Birleyda Ballesteros Bermúdez, Luis Emilio Palacios Cabrera y Fanny Elena Cabrera Valencia. 2 A través de la cual la Comisión Escrutadora General de Antioquia decidió calificar como votos no marcados los sufragios obtenidos por Héctor Rangel Palacios Rodríguez, corregir el acta E26 correspondiente al escrutinio general y declarar como alcalde electo de Apartadó (Antioquia), al señor Adolfo David Romero Benítez. 3 Expedida por la Comisión Escrutadora General de Antioquia, «[p]or medio de la cual se resuelven los recursos de apelación concedidos en el escrutinio de la instancia anterior sobre algunas de las reclamaciones en las mesas […]». 4 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI.
Historial de actuaciones. Anotación 39 de la primera instancia. Demandantes: Camilo Andrés Pretelt Barrios y otros Demandado: Adolfo David Romero Benítez Rad.: 05001-23-33-000-2025-00585-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 FUNDAMENTOS JURÍDICOS: De conformidad con los artículos 229 y siguientes del C.P.A.C.A. se pueden solicitar medidas cautelares en cualquier etapa del proceso, para garantizar el objeto del proceso.
(…)
FUNDAMENTOS FÁCTICOS: Dentro del presente proceso se encuentra vinculado el Consejo Nacional Electoral, el cual ha manifestado dentro de su contestación QUE NO EXISTEN IRREGULARIDADES dentro del procedimiento de elección del Alcalde Municipal de Apartadó ADOLFO DAVID ROMERO BENITEZ. El Objeto del presente proceso es el debate judicial sobre la NULIDAD DE LA ELECCIÓN DE MI PODERDANTE ADOLFO DAVID ROMERO BENITEZ como Alcalde Municipal de Apartadó, elecciones realizadas el seis (6) de abril de 2025.
(…) El apoderado del demandante menciona el Auto de 11 de Julio de 2025, emitido por la Dra FABIOLA MÁRQUEZ GRISALES, Magistrada del Consejo Nacional Electoral, AVOCA CONOCIMIENTO de un Recurso de Queja y Recurso de Apelación contra la Resolución 01 del 09 de Abril de 2025, que declaró la ELECCIÓN DE ADOLFO DAVID RAMÍREZ BENITEZ, como Alcalde Municipal de Apartadó. Esta declaratoria ES EL OBJETO DEL PRESENTE PROCESO, y cuya modificación por el CONSEJO NACIONAL ELECTORAL podría extinguir o modificar la FIJACIÓN DEL LITIGIO dentro del presente proceso.
Como apoderado de ADOLFO DAVID ROMERO BENITEZ me pronuncié contra esta decisión, por la PÉRDIDA DE COMPETENCIA del CONSEJO NACIONAL ELECTORAL. PETICIÓN DE MEDIDA CAUTELAR: Solicito que se decrete medida cautelar preventiva al CONSEJO NACIONAL ELECTORAL DE NO HACER, conforme al artículo 230 numeral 5, del C.P.A.C.A.: (…) 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.
(…) Para que se abstenga de TRAMITAR y seguir adelante con la decisión tomada en el Auto de 11 de julio de 2025, Auto CNE-E-DG-2025-008577 (…). En virtud de lo anterior, el a quo profirió auto del 28 de agosto de 20255, mediante el cual negó la medida cautelar deprecada por el apoderado del demandado. Como fundamento de su decisión, precisó que la referida solicitud guardaba relación con el proveído del 11 de julio de 2025, proferido por el Consejo Nacional Electoral, en el que dispuso avocar conocimiento de los recursos de reposición y de queja presentados por Héctor Rangel Palacios Rodríguez contra la Resolución 01 del 9 5 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI.
Historial de actuaciones. Anotación 54 de la primera instancia. Demandantes: Camilo Andrés Pretelt Barrios y otros Demandado: Adolfo David Romero Benítez Rad.: 05001-23-33-000-2025-00585-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de abril de 2025, mediante la cual, la Comisión Escrutadora General de Antioquia decidió calificar como votos no marcados los sufragios obtenidos por el señor Palacios Rodríguez, corregir el acta E-26 correspondiente al escrutinio general y declarar como alcalde electo del municipio de Apartadó (Antioquia), a Adolfo David Romero Benítez.
Acto seguido, adujo que la modificación de la Resolución 01 del 9 de abril de 2025 no podría modificar o extinguir la fijación del litigio, comoquiera que dicha etapa procesal no se había adelantado al interior de los procesos acumulados. Luego, explicó que, si el apoderado del demandado estima que la nueva decisión del CNE resulta lesiva para el ordenamiento jurídico, deberá agotar los recursos administrativos y judiciales procedentes contra esta.
Ello, por cuanto no es viable aventurar lo que disponga el CNE, ni tampoco es dado al sujeto interesado soslayar las medidas a su alcance derivadas de una eventual mutación del acto previo a su elección. Además, porque la eventual decisión sobre los recursos interpuestos contra la Resolución 01 del 9 de abril de 2025, no pone en riesgo el pronunciamiento que habrá de hacerse al resolver de fondo el litigio.
Para terminar, mencionó que la cautela solicitada no satisface lo señalado en el artículo 229 del CPACA, esto es, que sea necesaria para proteger y garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia y tampoco contiene una argumentación que satisfaga los requerimientos de los numerales 1 a 4 del artículo 231 ibidem. Inconforme con esta decisión, el apoderado del alcalde accionado interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, argumentando que el a quo únicamente se fundamentó en las pruebas allegadas con el escrito en el que solicitó la medida cautelar, pero no hizo un análisis integral de la respuesta a la demanda.
Por otra parte, manifestó que el auto del 11 de julio de 2025 proferido por el CNE reproduce el acto de inscripción de Héctor Rangel Palacios Rodríguez como candidato a la alcaldía de Apartadó, pese a que, vía tutela, el tribunal de instancia ordenó dejar sin efectos dicha postulación, lo cual demuestra la desobediencia y el desacato de la decisión constitucional, por parte del Consejo Nacional Electoral.
Agregó que, la magistrada de la referida autoridad electoral está calificando los recursos que interpuso el señor Palacios Rodríguez como «válidos», a sabiendas que no era candidato y tampoco estaba legitimado para formularlos. Demandantes: Camilo Andrés Pretelt Barrios y otros Demandado: Adolfo David Romero Benítez Rad.: 05001-23-33-000-2025-00585-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Explicó que, en el proceso de la referencia, se encuentra vinculado el Consejo Nacional Electoral el cual, en su contestación, manifestó que no existen irregularidades dentro del procedimiento de elección del alcalde de Apartadó, señor Adolfo David Romero Benítez.
Asimismo, estimó que el CNE perdió competencia para conocer los referidos mecanismos de impugnación presentados por Héctor Rangel Palacios Rodríguez contra el acto que lo declaró electo. Por último, indicó que la medida cautelar deprecada sí reúne los requisitos del artículo 231 del CPACA. Ahora bien, la Sala, en la providencia objeto de disentimiento, confirmó el auto apelado, por considerar, frente a la procedencia de las medidas cautelares y a la legitimación de los sujetos procesales para solicitarlas, que el artículo 229 del CPACA señala lo siguiente: (i) que la petición cautelar puede presentarse en cualquier momento;
(ii) a petición de cualquiera de las partes y, (iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Precisado lo anterior, adujo que no encuentra asidero el reproche del demandado al estimar que el tribunal de instancia no hizo «[…] un análisis integral de la respuesta a la demanda […]», pues, lo cierto es que aquella estaba limitada al razonamiento expuesto en la petición cautelar.
De otro lado, mencionó que el CNE carece de competencia para pronunciarse sobre la Resolución 01 del 9 de abril de 2025, la cual es objeto de conocimiento por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y que los argumentos tendientes a demostrar que el auto del 11 de julio de 2025 tuvo como candidato a Héctor Rangel Palacios Rodríguez, bajo el entendido que el CNE avocó el conocimiento de los recursos por él interpuestos, serán aspectos propios de la sentencia que ponga fin al proceso.
Pues bien, sobre el particular quiero manifestar que me aparto totalmente del razonamiento que hizo la Sala mayoritaria al referirse al alcance del artículo 229 del CPACA, el cual resulta problemático en cuanto dice, categóricamente, que: «“a petición de parte” significa que cualquiera de los extremos procesales (demandante, o demandado) pueden solicitar la medida cautelar».
Para mayor claridad, se trae a colación la referida norma, la cual, en su tenor literal reza lo siguiente:
ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a Demandantes: Camilo Andrés Pretelt Barrios y otros Demandado: Adolfo David Romero Benítez Rad.: 05001-23-33-000-2025-00585-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.
(Subrayado fuera de texto). Nótese que la expresión «a petición de parte» contenida en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, se enfoca en limitar la facultad oficiosa del operador judicial para decretar medidas cautelares y excepcionalmente confiere esa atribución cuando se trata de tutelas o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, conocido como acción popular.
A esa conclusión se llega luego de hacer un estudio juicioso y sistemático del capítulo XI del título V6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que regula las medidas cautelares, el cual da cuenta con suficiencia que, lo que quiere decir ese capítulo, es que la parte facultada por el legislador para solicitar medidas cautelares no es otra que la demandante.
Así se desprende del artículo del 229 del CPACA, citado en precedencia, el cual es muy claro en señalar que la finalidad de las medidas cautelares es «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso», lo cual, por su puesto, está en cabeza de la parte que promueve la actividad de la justicia, quien, insisto, es la única que tiene la potestad de solicitar al juez o magistrado ponente su decreto.
De las siguientes normas, cuyo contenido en negrilla se destaca, también se deriva esa facultad del accionante a la que me he referido en este escrito:
ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. (…).
ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES (…). En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 6 DEMANDA Y PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Demandantes: Camilo Andrés Pretelt Barrios y otros Demandado: Adolfo David Romero Benítez Rad.: 05001-23-33-000-2025-00585-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla (…).
ARTÍCULO 233. PROCEDIMIENTO PARA LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. La medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda (…). El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda (…).
ARTÍCULO 235. LEVANTAMIENTO, MODIFICACIÓN Y REVOCATORIA DE LA MEDIDA CAUTELAR. El demandado o el afectado con la medida podrá solicitar el levantamiento de la medida cautelar [entiéndase la que solicitó el demandante y la que ya se decretó]. En conclusión, estimo que de conformidad con lo establecido en los artículos 229, 230, 231, 233, 235, incluso el 277 (tratándose de suspensión provisional) del CPACA, las medidas cautelares están concebidas para que sean solicitadas por el demandante y no por el demandado, pues este último cuenta con otros mecanismos para ejercer su defensa como, por ejemplo, la formulación de excepciones (Art. 175 del CPACA).
Así las cosas, a mi juicio, la cautela deprecada por el apoderado del alcalde demandado resulta ser totalmente improcedente. Dejo en estos términos consignado mi salvamento de voto. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx