Radicado: 11001-03-15-000-2024-03121-01 Demandante: Carmen Alicia Rodríguez Palacios 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2024-03121-01 Demandante CARMEN ALICIA RODRÍGUEZ PALACIOS Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, SALA PRIMERA DE DECISIÓN Temas Acción de tutela.

Tutela contra providencia judicial. Defectos por desconocimiento del precedente jurisprudencial y fáctico. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Contrato realidad. Prueba del elemento subordinación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Carmen Alicia Rodríguez Palacios, contra la sentencia del 16 de julio de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que resolvió: “PRIMERO. Negar el amparo de los derechos fundamentales de Carmen Alicia Rodríguez Palacio, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Chocó, de conformidad con la parte motiva de esta providencia”.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 18 de junio de 20241, la señora Carmen Alicia Rodríguez Palacios interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, los derechos adquiridos y la primacía del derecho sustancial sobre el procesal.

En consecuencia, formuló como pretensiones las siguientes: “1. Se AMPAREN los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la parte actora, por considerar que, las decisiones tomadas por los accionados están inmersas en una vía de hecho, ya que desconocieron los mandatos de la sentencia de unificación dictada el 09 de septiembre de 2021, dictada dentro del proceso con radicación Nro. 05001233300020130114301 (1317-2016). 2.

Por lo anterior y siguiendo los principios de inmutabilidad e intangibilidad de las sentencias, cosa juzgada y la seguridad jurídica: Se le ORDENE al Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó: Que dentro de un término máximo de treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión tomada, emita una nueva providencia en la que tenga en cuenta los mandatos de la sentencia de unificación ya referida y desconocida dentro de la 1 Escrito de tutela radicado al correo de tutelas en línea.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03121-01 Demandante: Carmen Alicia Rodríguez Palacios 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia Nro. 109 de abril 30 de 2024 dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó. 3. Si las anteriores pretensiones, son falladas favorablemente, se oficie a la Procuraduría Departamental, por parte del señor Magistrado Ponente, para que vigile el cumplimiento inmediato de la presente acción, para así evitar dilaciones y demoras injustificadas por parte del accionado, ya que estas decisiones son de cumplimiento inmediato, tal como lo expresan las sentencias de tutela Nros.

T - 942 del 2000 y T - 098 del 2002”. 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora Carmen Alicia Rodríguez Palacios se vinculó con la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom en Liquidación, en la ciudad de Quibdó, para prestar sus servicios como Gestora y como Auxiliar Administrativa, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios desde el 1º de abril de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2013. 2.2.

El 5 de marzo de 2014 la accionante solicitó a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom en Liquidación, el reconocimiento de la relación laboral encubierta el consecuente reconocimiento de las prestaciones sociales a las que consideró tener derecho, a lo que no se dio respuesta por la entidad. 2.3. Por lo anterior, la señora Carmen Alicia Rodríguez Palacios en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom en Liquidación, con el fin de que se declarara la nulidad del acto ficto negativo resultante de la petición del 5 de marzo de 2014 y, en consecuencia, se reconociera la existencia de la relación laboral encubierta y se ordenara el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir. 2.4.

En primera instancia conoció el Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó (proceso Nro. 27001-33-33-003-2014-00421-00) que, en sentencia del 15 de diciembre de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda. En criterio del juzgado, se demostró la existencia del elemento subordinación, pues que de la revisión del material probatorio obrante en el expediente era posible concluir que la hoy accionante cumplía horario de 8 horas, las funciones estaban dentro del giro ordinario de la entidad ya que debido a su labor como asistente administrativa no podía determinar el ejercicio de sus labores a su libre albedrio.

En relación con la remuneración, dijo que se le pagaba periódicamente y que estaba sujeta a la disponibilidad presupuestal de la entidad. 2.5. La decisión se apeló por la parte demandada. Conoció en segunda instancia el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión que, en providencia del 30 de abril de 2024 <<notificada el 10 de mayo de 20242>>, revocó la decisión y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

Luego de la revisión hecha al material probatorio, el tribunal indicó que obraban informes de supervisión administrativa a los contratos suscritos entre la demandante y la entidad demandada en los que la coordinadora de la IPS de 2 Información obtenida del aplicativo SAMAI, índice 9 del expediente ordinario de segunda instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03121-01 Demandante: Carmen Alicia Rodríguez Palacios 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caprecom Quibdó, verificó los aspectos de orden contractual que habían sido cumplidos, pero advirtió que más allá de esto, no se lograba acreditar el cumplimiento de órdenes de un jefe inmediato, llamados de atención o memorandos, así como tampoco el cumplimiento de un horario.

Agregó que se evidenciaban varias interrupciones en su vinculación con la entidad, lo que indicaba que la demandante no podía encontrarse en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad, ya que desempeñaba personalmente distintas labores que según las necesidades del servicio fueran requeridas en el momento, de manera que, para el tribunal, era necesario que la contratista demostrara la existencia del elemento subordinación en los respectivos contratos. 3.

Fundamentos de la acción De acuerdo con los argumentos presentados en el escrito de tutela por la parte actora, en la providencia del 30 de abril de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 27001-33-33-003-2014-00421-00/01, se estructuran los defectos por desconocimiento del precedente jurisprudencial y fáctico, por las siguientes razones: 3.1.

Defecto por desconocimiento del precedente. Señaló que se había desconocido la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente Nro. 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), en el que se abordó lo relacionado con el contrato de prestación de servicios, la relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad, solución de continuidad, pago de prestaciones sociales y aportes al sistema de Seguridad Social en salud.

Consideró que se desconoció la relación de subordinación con Caprecom y la existencia de una relación laboral encubierta y censuró que no se tuviera en cuenta que había laborado en forma ininterrumpida y que había llevado a cabo las mismas funciones de los empleados de la planta de personal. Citó apartes de la sentencia del 17 de octubre de 2017 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, expediente Nro. 52001-23-33- 000-2014-00062-01, con ponencia de la doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, en relación con la naturaleza del contrato de prestación de servicios y de los elementos esenciales que debían demostrarse para establecer una relación laboral encubierta. 3.2.

Defecto fáctico. De acuerdo con lo manifestado por la accionante, se desconoció que el mismo Caprecom en la contestación de la demanda, reconoció que la contrató para llenar el vacío que tenían en su planta de personal, que de los contratos y los informes allegados como prueba se evidenciaba que se encontraba subordinada, de las declaraciones rendidas se demostraba que estaban escondiendo la relación laboral y que se desconoció el concepto de la procuraduría donde con total claridad demostraba todas las falencias que se gestaron al contratar a través de Órdenes de Prestación de Servicios a la hoy accionante.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03121-01 Demandante: Carmen Alicia Rodríguez Palacios 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 25 de junio de 2024, el juez de tutela de primera instancia admitió la demanda de tutela y, ordenó notificar a las partes accionante y accionada.

Dispuso la vinculación como tercero con interés a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom, en liquidación, quien fue parte demandada en el proceso ordinario, al Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó quien fue juez de primera instancia y a la Procuraduría Judicial 186 para Asuntos Administrativos de Quibdó, Chocó. 4.2.

El Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, rindió informe en el que manifestó que lo que buscaba la parte actora era controvertir la decisión emitida en segunda instancia y buscar en la tutela una instancia adicional, por lo que no se cumplía con el requisito de relevancia constitucional. Adicionalmente, dijo debieron agotarse todos los recursos y que en este caso no se había agotado el recurso extraordinario de revisión. 4.3.

El Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó, la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom, en liquidación y la Procuraduría Judicial 186 para Asuntos Administrativos de Quibdó, Chocó, no se pronunciaron en esta oportunidad. 5. Providencia impugnada En sentencia del 16 de julio de 2024, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, negó las pretensiones de la presente acción de tutela.

Advirtió que el Tribunal Administrativo del Chocó analizó el contenido de los contratos de prestación de servicios para advertir que las diferentes labores desempeñadas por la actora no eran inherentes a la prestación de los servicios de salud, por cuanto sus funciones concernían a lo relacionado con los procesos de contratación de la entidad.

Además, que se había evidenciado que se habían presentado varias interrupciones en su vinculación con la demandada, lo que mostraba que no se encontraba en similares condiciones a otros empleados públicos de la planta de personal y que, en general, no se había demostrado la existencia del elemento subordinación, que sus funciones se ejercieran bajo una continua dependencia de órdenes por parte de funcionarios de la entidad.

Concluyó que la autoridad judicial demandada había realizado una valoración coherente y razonable del acervo probatorio allegado al proceso ordinario y que se había concluido que no obraban suficientes elementos de juicio para evidenciar el elemento subordinación, por lo que no era procedente declarar la existencia de una relación laboral encubierta a favor de la actora. 6.

Impugnación La parte actora impugnó la decisión. Manifestó su inconformidad en relación con lo resuelto por el juez de tutela de primera instancia y, citó unos precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado en relación con los elementos para la estructuración de una relación laboral encubierta. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03121-01 Demandante: Carmen Alicia Rodríguez Palacios 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales4 y especiales5 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional6 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.

Por tal motivo, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3.

Delimitación y planteamiento del problema jurídico 3.1. De acuerdo con la decisión de tutela de primera instancia, advierte la Sala que se hizo un estudio conjunto en relación con las inconformidades que fueron planteadas por la accionante en el escrito de tutela, encontrando que no se advertía un desconocimiento del precedente jurisprudencial sobre la materia, 3 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 4 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 5 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 6 Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03121-01 Demandante: Carmen Alicia Rodríguez Palacios 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co así como tampoco una indebida valoración de las pruebas que llevaran a concluir la existencia del elemento subordinación que permitiera establecer una relación laboral encubierta. 3.2.

En ese sentido, teniendo en cuenta el escrito tanto de tutela como de impugnación y conforme lo resuelto en primera instancia, corresponde establecer a la Sala si asistió razón al juez de tutela de primer grado en negar las pretensiones de la demanda de tutela al encontrar que la decisión del 30 de abril de 2024 emitida por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, en el medio de control con la radicación Nro. 27001-33-33-003- 2014-00421-00/01, incurrió en los presuntos defectos por desconocimiento del precedente y fáctico, al estar acreditada la subordinación como elemento para establecer la existencia de un contrato realidad. 4.

Análisis conjunto de los defectos por desconocimiento del precedente y fáctico en el caso concreto. 4.1. El precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso.

La Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del precedente judicial implica que: “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.

Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente).

El desconocimiento del precedente constitucional es una causal autónoma y específica de procedibilidad, que se configura, entre otros motivos: i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando se trata de sentencias de unificación. De otra parte, el defecto fáctico es aquel vicio relacionado con el decreto, práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la Radicado: 11001-03-15-000-2024-03121-01 Demandante: Carmen Alicia Rodríguez Palacios 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión. En efecto, la Corte Constitucional7 ha dicho que el defecto fáctico es un error relacionado con asuntos probatorios y, además, reconoce que tiene dos dimensiones: una dimensión negativa y una positiva.

La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como, por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso8; (ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión9; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo10.

La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión11; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia12.

La Corte Constitucional ha sido enfática al indicar que la protección constitucional por defecto fáctico sólo es posible cuando se identifique que el juez de la causa en el ejercicio probatorio incurrió en un error ostensible y flagrante que tenga indiscutible repercusión en el sentido de la decisión13. En suma, el defecto fáctico, para ser declarado debe superar los requisitos de razonabilidad y trascendencia14.

Bajo la anterior premisa, la jurisprudencia constitucional ha indicado que, en razón a los principios de autonomía e independencia judicial la intervención del juez de tutela en relación con la posible ocurrencia de un defecto fáctico debe ser de carácter “extremadamente reducido”, dado que es en el juicio de valoración probatoria donde adquieren mayor trascendencia estos principios15. 4.2.

De la revisión hecha a la decisión que es objeto de cuestionamiento por parte de la accionante, lo primero que debe resaltar la Sala es que no se trata de personal de la salud sino de labores de orden administrativo al interior de Caprecom en Liquidación. Al respecto precisó la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, lo siguiente: “Bajo este panorama, vale precisar las obligaciones del contratista, pactadas en las ordenes de prestación de servicios; en ese sentido se tiene: ‘(…) 1) Lograr la correcta y oportuna ejecución del objeto contractual. 2) Dirigir, controlar y evaluar el cumplimiento de las políticas, normas, procesos, procedimientos, planes y programas que tengan que ver con el desarrollo de sus obligaciones. 3) Presentar informes que determine el supervisor del contrato. 4) Acudir a la liquidación del contrato cuando sea citado por la entidad. 7 Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia SU-159 de 2002. 8 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-442 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell. 9 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 10 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-417 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 11 Ibidem. 12 Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia SU-226 de 2013. C.P. Alexei Julio Estrada. 13 Corte Constitucional. Sentencia SU 251 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 14 Corte Constitucional. Sentencia T-060 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 15 Corte Constitucional. Sentencia T-392 de 2018. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03121-01 Demandante: Carmen Alicia Rodríguez Palacios 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5) Presentar una vez terminado el contrato, el informe final de ejecución y remitir copia del mismo a la Subdirección Administrativa de CAPRECOM’.

Posteriormente, a partir de los contratos de prestación de servicios suscritos entre la demandante y la entidad demandada en el mes de junio de 2013, se pactaron las siguientes obligaciones a cargo del contratista así: ‘1. Cumplir con el objeto de la orden de conformidad con las especificaciones señaladas en el presente documento 2. Acreditar los aportes al Sistema de Seguridad Social Integrar (Salud, Pensión y Riesgos Laborales), de acuerdo con los porcentajes fijados por las normas respectivas, en cumplimiento del artículo 50 de la Ley 789 de 2022, en concordancia con la Ley 812 de 2003, el Decreto 4982 de 2007, Ley 100 de 1993, Ley 987 de 2003, Ley 1122 de 2007 y Ley 1562 de 2012. 3.

Obrar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales, evitando dilaciones y obstáculos. 4. Prestar el servicio contratado, con parámetros de calidad y de acuerdo con las normas establecidas según la profesión u oficio. 5. Dar aviso oportuno de aquellos aspectos que puedan generar obstáculos para el desarrollo de la prestación del servicio. 6.

Suministrar la información oportuna al Supervisor del contrato sobre el estado del mismo. 7. Presentar al supervisor de la orden de Prestación de Servicios el respectivo informe de actividades objeto de la presente orden, con el fin de que se expida la certificación mediante la cual se establece el cumplimento de las actividades para el pago de los honorarios. 8.

Apoyar a la División de Contratos y Licitaciones de la Entidad adelantando los procesos de Contratación Directa, Adiciones y Prorrogas que le sean asignados, en las Etapas Precontractual, Contractual y Pos Contractual. 9. Ceñirse a lo dispuesto en el manual de contratación de la Entidad en desarrollo de los procesos contractuales. 10.

Realizar trámites, seguimientos y llevar hasta su culminación los procesos de incumplimientos que se presenten en CAPRECOM. 11. Dar cumplimiento a las directrices de la Subdirección Jurídica respecto de los procesos a su cargo. 12. Adelantar procesos de Invitación Pública y Privada que le sean asignados, en la etapa precontractual contractual y post contractual. 13.

Diligenciar los datos requeridos en los sistemas de información de la Entidad para efectos del seguimiento de los procesos contractuales. 14. Prestar asesoría a las Direcciones Territoriales en materia contractual cuando se requiera. 15. Revisar las pólizas que se alleguen con ocasión de los contratos suscritos. 16. Desarrollar las funciones encargadas de forma oportuna, con claridad y en los términos solicitados, sin demoras, ni dilaciones. 17.

Suministrar la información oportuna al Subdirector Jurídico y al Jefe de División de Contratos y Licitaciones sobre el estado y desarrollo de cada uno de los procesos contractuales. 18. Obrar con lealtad y buena fe en desarrollo de los procesos contractuales, evitando dilaciones y obstáculos. 19. Rendir los informes solicitados por el jefe de la División de Contratos y Licitaciones y la Subdirección Jurídica. 20.

Realizar, al finalizar el contrato, entrega formal al supervisor administrativo, de un informe de actividades y de los expedientes contractuales que tenga a su cargo, de lo que se remitirá copia de la misma a la Subdirección Jurídica Nivel Central para análisis del Jefe de División de Contratos y Licitaciones, quien dará el visto bueno a la misma y sin el cual el supervisor por ningún motivo podrá emitir la certificación de cumplimento para el pago, so pena de las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar. 21.

Las demás asignadas por el supervisor del contrato y que se deriven del objeto contractual.’ De lo descrito se puede observar que las diferentes labores desempeñadas por la actora no eran inherentes a la prestación de los servicios de salud, por cuanto sus funciones concernían a lo relacionado con los procesos de contratación de la entidad”. 4.3.

Ahora bien, en punto a la resolución del caso, es posible advertir que el desarrollo de la providencia que se cuestiona, inició con la enunciación del marco tanto normativo como jurisprudencial, este último a partir de la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 de la Sección Segunda SUJ-025- CE-S2-2021 (radicación 05001-23-33-000-2013-01143-01), en la que se Radicado: 11001-03-15-000-2024-03121-01 Demandante: Carmen Alicia Rodríguez Palacios 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecieron los parámetros a tener en cuenta para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios.

A partir de ahí, el tribunal conforme con las pruebas allegadas al expediente, verificó que si bien estaba acreditada la prestación personal y el pago de una retribución o valor por el servicio prestado, el elemento subordinación no estaba demostrado, pues que no existía prueba de la exigencia de órdenes, llamados de atención o memorandos, así como el cumplimiento de un horario, sin que esto implicara el deber de acudir a cumplir con las obligaciones pactadas e igualmente, encontró que existieron distintas interrupciones en la vinculación de la señora Carmen Alicia Rodríguez Palacios con la entidad, lo que indicaba que no podía encontrarse en las mismas condiciones de otros empleados de planta de la entidad.

La sentencia cuestionada, hizo la siguiente reseña en relación con el precedente de unificación mencionado en precedencia y que extrañó la accionante: “12. De la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021. El H. Consejo de Estado, en su Sección Segunda, ha proferido sentencia de unificación con el objetivo de frenar el uso indiscriminado13 del contrato de prestación de servicios, mediante el cual, las administraciones públicas pretenden esconder u ocultar verdaderas relaciones de trabajo.

En dicha providencia, el H. Consejo de Estado destacó algunos elementos para que el operador jurídico pudiera evidenciar si frente a determinadas situaciones fácticas se podía entender que efectivamente se trata de la existencia de un vínculo laboral, a saber: (…) Conforme a la anterior Sentencia de unificación, siempre y cuando confluyan los elementos ya reseñados y se alleguen al plenario todos los elementos de prueba que permitan establecer que en un contrato de prestación de servicios profesionales se disfrazó una verdadera relación laboral, el juez de lo contencioso administrativo no le queda otro camino que reconocer que la entidad debe pagar por dicho concepto, todos los salarios y prestaciones sociales y demás emolumentos, pues la labor realizada era de las que se requieren de manera constante dentro de la entidad pública.

Ahora bien, también ha sido objeto de pronunciamiento por parte del Consejo de Estado, respecto de los elementos que configuran la relación laboral enmascarada en un contrato de prestación de servicios, más específicamente en cuanto al elemento de la subordinación, pues no se puede hablar de una simple coordinación para desarrollar el objeto contractual, sino que esa persona está bajo las órdenes de un superior, cumple turnos, horarios, desdibujándose de esta manera las características propias de un contrato u orden de prestación de servicio.

Al analizar el caso concreto, hizo las siguientes consideraciones de cara a lo probado en el proceso: “Se observan además, Informes de Supervisión Administrativa a los contratos suscritos entre la demandante y la entidad demandada en los que la Coordinadora de la IPS Clínica Caprecom Quibdó verifica las siguientes situaciones contractuales cumplidas, tales como: • Pagar los valores pactados en contraprestación de los servicios contratados. • Suministrar los documentos y elementos necesarios para la ejecución del contrato. • Exigir al contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado. • Verificar y dejar constancia del pago de salud y pensiones por parte del contratista.

Más allá de ello, no se logra acreditar el cumplimento de órdenes de un jefe inmediato, llamados de atención o memorandos; aunado a ello, no se evidencia el cumplimiento de un horario; de hecho, ha de precisarse que en las vinculaciones por contratos de prestación de servicios es considerable que el contratista deba cumplir con sus obligaciones teniendo en Radicado: 11001-03-15-000-2024-03121-01 Demandante: Carmen Alicia Rodríguez Palacios 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenta las condiciones indispensables para el desarrollo efectivo de la actividad contratada, en el que se incluye el cumplimiento de un horario sin que ello traduzca necesariamente la configuración del elemento de subordinación. Así mismo se evidenciaron varias interrupciones en su vinculación con la entidad, lo cual indica que la demandante no podía encontrarse en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad, en tanto desempeñaba personalmente labores diferentes que según la necesidad del servicio se requerían en el momento Así las cosas, era menester que la contratista, demostrara la existencia del elemento denominado subordinación en los respectivos contratos, lo cual dependiendo del respectivo análisis quedara probado con suficiencia la efectividad de la relación laboral reclamada.

Bajo ese entendido y en virtud del principio de causa petendi 20, le correspondería en este caso a la parte demandante la demostración de los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persigue (artículo 167 del Código General del Proceso), para probar sin lugar a dudas, que una vez vistos en contexto los elementos de acatamiento de órdenes, cumplimiento de turnos y desempeño de funciones inherentes al objeto de la entidad en las mismas condiciones que los empleados de planta, prestación del servicio continua, permanente y habitual y no esporádico u ocasional, es dable colegir indiscutiblemente que se configuró el elemento de la subordinación, pues dicho sea de paso, cualquiera de estos factores visto aislada y desarticuladamente no constituyen per se la dependencia predicada del contrato laboral.

En este caso, no quedó demostrado que la contratista debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran, es decir, que no ejercían de manera autónoma e independiente la actividad para la cual fue contratada. Lo anterior podía probarse, se insiste, a través de oficios, llamados de atención, memorandos de los cuales se advirtiera la imposición de órdenes e instrucciones sobre la forma de prestar el servicio más allá de lo que razonablemente debía realizar la contratista en virtud de la actividad contratada; las que demostraran las sanciones o el uso del poder disciplinario del nominador por el incumplimiento de las funciones contratadas, el incumplimiento de un horario fijado exclusivamente por la entidad; las que acreditaran el deber de disponibilidad permanente como los registros de llamadas y comunicaciones en ese sentido, y que superaran lo contratado en caso de que por la actividad requerida así se necesitase; y en materia de testimonios, los cuales no se practicaron en este asunto, la asertividad, razonabilidad y completitud de los dichos de estos que permitieran establecer la forma en que se exigía el cumplimiento de un horario no convenido con el contratista, la forma en que se daban las órdenes e instrucciones, las consecuencias de su incumplimiento, entre otras.

Advierte la Sala que, en el presente asunto, no se aportaron pruebas documentales ni de carácter testimonial que permitieran conocer la manera en que se desarrolló la relación laboral entre la demandante y CAPRECOM; inclusive, por sí solos, el objeto de cada uno de los contratos de prestación de servicios, no permiten establecer que, para el desarrollo de las actividades, hubo necesaria dependencia y subordinación”. 4.4.

A partir de las consideraciones hechas en la sentencia, es posible concluir que, en realidad se trató de una ausencia probatoria por parte de la demandante, a quien correspondía demostrar la existencia de los elementos de la relación laboral encubierta, en concreto el de la subordinación, sin que, como lo indica el tribunal existieran pruebas documentales ni testimoniales que permitieran llegar a una conclusión distinta.

De manera que, aspectos como la no observancia de lo manifestado en la contestación de la demanda en su momento por parte de Caprecom, no puede entenderse como un desconocimiento de la prueba, pues el juez ordinario lo que hace es ponderar los argumentos de las partes y verificar si las pruebas allegadas al plenario dan cuenta o no de las manifestaciones que se hacen, lo que como indicó la providencia, no ocurrió. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03121-01 Demandante: Carmen Alicia Rodríguez Palacios 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con las declaraciones que dice, probaban la relación laboral, no indicó en concreto las declaraciones de quiénes eran las que daban cuenta de esas afirmaciones, en el expediente ordinario es posible evidenciar como lo anunció el acta de la audiencia de pruebas, que se rindieron dos declaraciones, las de las señoras Diana Paola Mosquera y Brinnay Córdoba Rodríguez, solicitadas por la actora como prueba, pero la accionante no indicó si eran estas u otras declaraciones las que se habían desconocido por parte del tribunal y en concreto, con respecto a qué afirmaciones, de manera que no es posible entender un desconocimiento con una afirmación de carácter general.

Del concepto del procurador que en criterio de la actora fue desconocido, tampoco se trata de un medio de prueba sino de la manifestación que hace el Ministerio Público al decidir intervenir en un proceso ordinario, lo que, si bien es revisado por el juez natural, no se trata de un concepto de obligatorio acatamiento, de manera que, también hace parte de la revisión conjunta que debe hacerse del caso. 4.5.

Finalmente, no se advierte un desconocimiento del precedente jurisprudencial, por el contrario, el tribunal partió de los criterios y lineamientos allí dispuestos para, conforme lo probado en el expediente y los hechos concretos del caso, verificar si se acreditaban los elementos de la relación laboral, lo que como quedó expuesto, no se evidenció por el juez natural.

Ahora bien, las sentencias que citó en el escrito de impugnación, de un lado, no fueron mencionadas en el escrito de tutela inicial y, de otro, se trata de precedentes anteriores a la sentencia de unificación, pues se citan sentencia de los años 2003, 2005 y 2008 emitidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en cada una de sus subsecciones, por tal razón, no pueden ser tenidos como antecedentes que debieran ser observados por el tribunal, pues dicha autoridad judicial estaba en el deber de revisar un precedente posterior y de unificación, lo que en efecto ocurrió en la decisión que se analiza en esta oportunidad. 5.

Conclusión Conforme lo expuesto en precedencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que negó las pretensiones de la acción de tutela, al no estructurarse los defectos propuestos por la accionante. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la decisión impugnada, proferida el del 16 de julio de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por las consideraciones que anteceden. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03121-01 Demandante: Carmen Alicia Rodríguez Palacios 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador