CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2015-01299-01 (1169-2021) Demandante: Joan Alexánder Choachí González Demandada: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Tema: Sanción disciplinaria de suspensión e inhabilidad especial por el término de seis (6) meses Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 20 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 3 a 11). El señor Joan Alexánder Choachí González, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declaren nulas: (i) la decisión de primera instancia de 18 de octubre de 2013, proferida por el inspector delegado regional de policía cuatro, por la cual se sanciona al accionante con suspensión e inhabilidad especial, sin derecho a remuneración, por el término de seis (6) meses; (ii) el acto administrativo de segundo grado de 17 de febrero de 2014, con el que el inspector general de la Policía Nacional confirmó aquella determinación; y (iii) el Decreto presidencial 1017 de 28 de mayo de 2014, que ejecutó la sanción impuesta.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) su reintegro, «[…] al cargo que venía desempeñando, u otro empleo de igual o superior categoría, de funciones y requisitos afines para su ejercicio, con retroactividad al día 19 de Junio de 2014, fecha en la que se le notificó la ejecución de la sanción, contenida en el Decreto 2 Expediente: 25000-23-42-000-2015-01299-01 (1169-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Joan Alexánder Choachí González contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Presidencial No. 1017 del 28 de Mayo de 2014» (sic), sin solución de continuidad;
(ii) pagar de manera retroactiva los salarios, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de devengar junto con sus reajustes, desde la fecha de su desvinculación hasta cuando sea reincorporado, debidamente indexados; (iii) sufragar, por los daños morales causados, una indemnización correspondiente a la suma de cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes; y (iv) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el demandante que labora en la Policía Nacional con el grado de capitán y presta sus servicios como piloto de helicóptero en la dirección de antinarcóticos de dicha institución, y se adelantó procedimiento disciplinario por haber llegado tarde a laborar el 1º de enero de 2013, razón por la cual se le reprochó al haber cometido una falta grave a título de dolo, al estimar que con su actuar se vulneró el artículo 35 (numeral 10) de la Ley 1015 de 2006.
Que, a pesar de que las pruebas aportadas al interior del procedimiento disciplinario adelantado en su contra apuntaban inicialmente a estructurar tan solo la ocurrencia de una conducta de carácter negligente y descuidada de su parte, en una clara violación del debido proceso, le fue calificado su actuar como una falta grave desplegada a título de dolo, lo que contraría «el real sentido de los elementos constitutivos del dolo y la culpa».
Afirma que en las decisiones disciplinarias de primera y segunda instancias se consignaron pronunciamientos que encuadraban su comportamiento en el campo de la culpa, pero se le sancionó finalmente a título de dolo, aunque parte de premisas verdaderas para llegar a conclusiones falsas. Que la autoridad disciplinaria en su afán de aplicarle la sanción más gravosa, la suspensión, procedió a acomodar su conducta como de naturaleza dolosa, cuando esta debió calificarse como culposa y frente a ella solo procedía la imposición de multa y con base en lo anterior «se profirió una decisión sancionatoria que infringe las normas en que debía fundarse, que fue proferida con desconocimiento de su derecho de defensa, la cual se encuentra falsamente motivada y expedida con desviación de las atribuciones que le son propias».
Dice que, pese a probar que existieron circunstancias insuperables que le impidieron acudir prontamente a su lugar de trabajo, se le impuso una sanción de suspensión por el término de seis (6) meses, propio de una falta grave dolosa, 3 Expediente: 25000-23-42-000-2015-01299-01 (1169-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Joan Alexánder Choachí González contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional que considera desmesurada porque debió ser calificada como grave culposa.
Que con su injusta suspensión se le ha ocasionado perjuicios morales y materiales, pues el salario dejado de recibir es su único sustento y de las personas a su cargo. 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Policía Nacional, en primera y segunda instancias, sancionó al actor con suspensión como capitán e inhabilidad especial por el término de seis (6) meses.
Lo anterior, por cuanto, en su condición de piloto de helicóptero en la dirección de antinarcóticos de la institución, se le ordenó permanecer en disponibilidad para el 1º de enero del 2013, pero no cumplió esa obligación y para atender una misión le tocó a otro policial, pese a que su aeronave estaba en primera línea de salida, además de que no llegó a tiempo para evacuar los policías heridos del municipio de Guapi (Cauca).
La Policía Nacional lo halló responsable de la falta grave a título de dolo prevista en el artículo 35 (numeral 10) de la Ley 1015 de 2006, esto es, «Incumplir, modificar, desautorizar, eludir, ejecutar con negligencia o tardanza, o introducir cambios, sin causa justificada, a las órdenes o instrucciones relativas al servicio […]». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 49, 90, 92, 95 y 125 de la Constitución Política; 138, 140, 155, 192 y demás normas concordantes del Código Contencioso Administrativo (CCA); la Ley 446 de 1998 y su Decreto reglamentario 1818 del mismo año; el Decreto ley 1791 de 2000; las Leyes 640 de 2001, 857 de 2003 y 1285 de 2009; y el Decreto 1716 de 2009.
Asevera que las decisiones censuradas son violatorias de la normativa superior y legal, al argumentar que «[…] Con el actuar abiertamente antijurídico de la Entidad Demandada, al proferir una decisión contraria a Derecho, con desviación y abuso de poder, con desconocimiento de las formas del juicio, al tipificar de manera inadecuada una falta disciplinaria [al demandante], y ratificar dicha actuación en los Fallos Disciplinarios proferidos en Primera y Segunda Instancias, […] mediante los cuales se [le] declaró responsable disciplinariamente y se [le] sancionó […] con seis (6) meses de [s]uspensión e 4 Expediente: 25000-23-42-000-2015-01299-01 (1169-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Joan Alexánder Choachí González contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional inhabilidad especial, sin derecho a remuneración, se transgredieron las disposiciones constitucionales y legales citadas anteriormente, por cuanto se desconocieron las obligaciones en ellas contenidas para con [él], persona que a lo largo de su trayectoria institucional ha trabajado con responsabilidad, voluntad y entrega en el desarrollo de las funciones encomendadas, antecedentes perfectamente verificables en su Hoja de Vida; a pesar de ello, se le separa transitoriamente de la Institución para la cual trabaja, pero a través de un proceso disciplinario que no observó en su integridad las formas propias del juicio, como quedó dicho» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 100 a 107).
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Asevera que se actuó conforme a derecho, pues los actos acusados fueron expedidos como lo exige la ley y el policial fue encontrado responsable de la conducta endilgada dado que existe el suficiente material probatorio que así lo demostró. Que el desarrollo de las funciones institucionales es de carácter permanente, por ello le corresponde al personal uniformado prestar sus servicios de acuerdo con las circunstancias de orden público, de tiempo, modo y lugar y que, como el actor no se presentó a laborar «al término de sus vacaciones» (sic), desobedeció las directrices de la prestación del servicio y el acatamiento de las normas legales aplicables.
Aduce que no se advierte vulneración alguna del debido proceso y del derecho de defensa del accionante, pues el disciplinado y su defensor tuvieron participación activa en el desarrollo de la actuación, fueron notificados personalmente de las actuaciones que por ley así se señala y se les comunicó de la práctica de pruebas lo que les permitió a los sujetos procesales ejercer el derecho de contradicción; igualmente, no hay lugar a decir que se presentó falsa motivación y que fue arbitraria o injusta la sanción impuesta al actor, ni mucho menos que fue irregular el proceder disciplinario en el curso de la investigación; y tampoco se observa algún interés contrario a la verdad de los hechos demostrados en la actuación disciplinaria.
Que los planteamientos esbozados por el accionante debieron plantearse en sede administrativa y no ante esta jurisdicción, toda vez que esta no es una tercera instancia para dilucidar aspectos que son del resorte del trámite disciplinario. 1.6 La providencia apelada (ff. 200 a 207). El Tribunal Administrativo de 5 Expediente: 25000-23-42-000-2015-01299-01 (1169-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Joan Alexánder Choachí González contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Cundinamarca (sección segunda, subsección A), en sentencia de 20 de agosto de 2020, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que los actos acusados no incurren en desviación y abuso de poder, porque este cargo no fue sustentado de ninguna manera y el de violación normativa solo se encuentra fundamentado en una inadecuada tipificación de la falta.
Que no es dable concluir del concepto de violación ni del acervo probatorio causal alguna de exoneración de responsabilidad en cabeza del demandante; por el contrario, del análisis de las pruebas recopiladas durante la investigación surtida por la Administración sí quedó claro que el piloto investigado no cumplió la orden de estar disponible en el servicio para cuando fue requerido.
Precisa que no existió un error por parte de la Administración en la tipificación de la conducta del accionante al ser esta calificada como grave, en la medida en que la función que él no satisfizo a tiempo fue la de evacuar unos policías heridos del municipio de Guapi (Cauca), la que tuvo que ser asignada a otra tripulación, personas para las cuales una evacuación oportuna podría significar la conservación de su vida; y la conducta por la cual fue investigado no fue, como lo quiere hacer él ver, su simple retardo en el cumplimiento del horario, sino al no estar disponible para una eventual evacuación de heridos, lo que sin duda constituía una función de suma importancia, como era rescatar policías heridos en combate. 1.7 El recurso de apelación (ff. 215 a 215 vuelto).
Inconforme con el anterior fallo, el accionante interpuso recurso de apelación, en el que reitera los argumentos expuestos en el escrito de demanda acerca de los cargos de falsa motivación y violación del debido proceso. Asevera que lo alegado por él, contrario a lo considerado por el a quo, sí se encuentra claramente desbrozado tanto en el acápite de hechos de la demanda como en sus respectivos alegatos de conclusión. Que lo reprochado no es que se haya subsumido su conducta en lo estipulado en el artículo 35 (numeral 10) de la Ley 1015 de 2006, sino que se le haya imputado a título de dolo, mas no de culpa, en contra de los principios de proporcionalidad y de «congruencia» consagrados en los artículos 17 y 18 de la Ley 1015 de 2006, aspecto sobre el cual no se pronunció el Tribunal.
Sostiene que la decisión sancionatoria acusada «[…] no es "congruente" por inconsistencia (coherencia interna), pues realiza toda una argumentación que va dirigida a calificar la falta a título de culpa, pero finalmente se desvía en su 6 Expediente: 25000-23-42-000-2015-01299-01 (1169-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Joan Alexánder Choachí González contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional línea argumentativa para calificarla a título de dolo» (sic); lo cual deriva en un «[…] problema de "proporcionalidad", pues su errada calificación como dolosa llevó a aplicar una sanción mucho más grave a la que le corresponde a una falta culposa» (sic).
Que no se tuvieron en cuenta los hechos que se encuentran demostrados, porque «[…] No se trató de que el capitán […] estaba presente y se negó, sino que la situación se presentó por inobservancia del cuidado necesario por parte del teniente […]. No se ausentó con la clara intención de incumplir la orden que le sería dada; en consecuencia, no puede decirse que haya dolo por el hecho de encontrarse ausente.
No haber llegado a la hora que se le indicó a cumplir con la orden, puede haber sido calificado como negligencia, pero jamás como dolo. […]» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 7 de diciembre de 2020 (f. 220) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 30 de noviembre de 2021 (f. 224), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 7 de marzo de 2022 (f. 226), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en la que estas se pronunciaron y el último guardó silencio (f. 227). 2.1.1 Parte demandante.
Reiteró los argumentos presentados con la demanda y el recurso de apelación e insistió en «No haber llegado a la hora que se le indicó a cumplir con la orden, puede haber sido calificado como negligencia, pero jamás como dolo. Es claro que la conducta es culposa, y en la motivación así lo indica el fallador disciplinario, no obstante, la califica como dolosa». 2.1.2 Parte demandada.
Insiste en los planteamientos consignados en la contestación de la demanda y expresa que «no cumplió con las [ó]rdenes emitidas por sus superiores, esto es estar disponible para cualquier requerimiento con toda la tripulación y la aeronave para el servicio, igualmente no cumplió lo ordenado en llamada telefónica de la presentación para realizar la orden de servicio referente a evacuación médica, tal y como 7 Expediente: 25000-23-42-000-2015-01299-01 (1169-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Joan Alexánder Choachí González contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional quedó demostrado en el proceso disciplinario, el cual finalizó con la suspensión e inhabilidad del accionante, análisis congruente expuesto por el Tribunal de Cundinamarca».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Decisión de primera instancia de 18 de octubre de 2013, proferida por el inspector delegado regional de policía cuatro, por la cual se sanciona al accionante con suspensión e inhabilidad especial, sin derecho a remuneración, por el término de seis (6) meses (ff. 51 a 60). 3.2.2 Acto administrativo de segundo grado de 17 de febrero de 2014, con el que el inspector general de la Policía Nacional confirmó aquella determinación (ff. 23 a 49). 3.2.3 Decreto 1017 de 28 de mayo de 2014, que ejecutó la sanción impuesta (ff. 20 y 21). 3.3 Problema jurídico.
La Sala debe determinar si la sentencia apelada está ajustada a derecho, en cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. Para tal propósito revisará si los actos censurados fueron expedidos con expedición irregular y/o violación del debido proceso, conforme a las acusaciones de la demanda y el recurso de apelación. Específicamente, como lo alega el recurrente, se debe revisar si la conducta disciplinaria fue cometida a título de culpa, mas no de dolo y, por ende, si la sanción a imponer era menos gravosa. 3.4 Marco normativo - régimen disciplinario de la Policía Nacional.
En virtud de las funciones específicas que cumplen los miembros de la fuerza pública (fuerzas militares y Policía Nacional), el constituyente en los artículos 217 (inciso tercero) y 218 (inciso segundo) de la Carta Política, facultó al legislador para determinar los regímenes disciplinarios especiales de tales servidores. 8 Expediente: 25000-23-42-000-2015-01299-01 (1169-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Joan Alexánder Choachí González contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional En desarrollo de lo anterior, la Ley 1015 de 2006 fijó el régimen disciplinario de la Policía Nacional y en el artículo 23 dispuso que son destinatarios: «[…] el personal uniformado escalafonado y los Auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque se encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo»; el artículo 58 prevé que el procedimiento aplicable a los sujetos pasivos del régimen disciplinario de la institución será el establecido en la Ley 734 de 2002, o la norma que la modifique.
Por consiguiente, las autoridades disciplinarias, en las actuaciones que adelanten contra los destinatarios de la Ley 1015 de 2006, deben aplicar esta normativa en lo concerniente a la parte sustancial y el Código Disciplinario Único (CDU) o Ley 734 de 2002 en el campo procedimental, como ocurrió en el caso sub examine. 3.5 Hechos probados.
Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con el problema jurídico derivado de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación de la sentencia de primera instancia: i) Informe 1/SURAN-CREG4-29, Tuluá (Valle), de 1º de enero de 2013, suscrito por la mayor de policía Érika Pedraza, comandante compañía antinarcóticos de aviación de Tuluá, en el que indica que el helicóptero PCN 0739 debía estar listo para salir a las 5:45 a. m., con el demandante bajo su comando, para evacuar unos heridos en el municipio de Guapi.
Sin embargo, «siendo las 10:00 horas llega el TE. CHOACHI a la guardia de la Compañía Antinarcóticos Región 4, en un vehículo particular, se me presentó en la plataforma, vestido de civil sin sus elementos correspondientes para el vuelo, cuando le manifesté que donde estaba, me contestó que [e]n la ciudad de Cali que no había conseguido transporte temprano que un tío lo había traído, al preguntarle quien lo había autorizado para irse a la ciudad de Cali si él estaba disponible contestó que el asumía toda responsabilidad» (ff. 3 y 4, cederrón visible en el folio 162). ii) Auto de apertura de indagación preliminar P-REGI4-2013-13 de 19 de febrero de 2013, suscrito por el inspector delegado región cuatro de Policía (ff. 18 a 21, ibidem). iii) Declaraciones de los señores mayor Érika Pedraza Murillo, subintendente Constantino Cusba Infante, capitán Julián Castañeda Tabares y el teniente Cristian David Reyes Malagón (4 archivos de audio en el CD del folio 162). 9 Expediente: 25000-23-42-000-2015-01299-01 (1169-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Joan Alexánder Choachí González contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional iv) Reposa en el expediente copia de la actuación disciplinaria adelantada por la Policía Nacional contra el accionante, desde la apertura de indagación preliminar hasta la expedición de los actos censurados (325 documentos escaneados en el cederrón visible en el folio 162).
A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver los cargos planteados en la apelación del fallo. 3.6 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.
Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.
Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes1: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y 1 Sobre este tema ver especialmente la sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). 10 Expediente: 25000-23-42-000-2015-01299-01 (1169-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Joan Alexánder Choachí González contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias2: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” 3. 3.7 Caso concreto relativo al problema jurídico derivado de las causales de anulación invocadas en la demanda.
De antemano, reitera esta Colegiatura que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se puede desconocer que los actos de la Administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del CPACA4, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y de su apoderado, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.
De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la 2 Cfr. especialmente la sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C-542 de 2010. 3 Sentencia T-429 de 2014, M. P. Andrés Mutis Vanegas. 4 «Artículo 88.
Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa […]». 11 Expediente: 25000-23-42-000-2015-01299-01 (1169-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Joan Alexánder Choachí González contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos.
Se estableció la comisión de la falta (tipicidad), la ilicitud sustancial de la conducta que motivó la sanción, pero dentro de una conducta dolosa. Dentro de los parámetros anteriores, la Policía Nacional investigó y sancionó al demandante porque, pese a que debía estar en disponibilidad y presentarse a la base de Tuluá, a las 6:00 de la mañana del 1º de enero de 2013, para evacuar unos heridos, asistió a las 10:00 a. m. Así se le imputó la conducta disciplinaria: «En lo que respecta al señor Capitán JOAN ALEXANDER CHOACHI GONZALEZ, le fue endilgada como presunta falta disciplinaria la descrita en el artículo 35.
FALTA GRAVE, Numeral 10 de la Ley 1015 de 2006. "Incumplir. modificar, desautorizar, eludir, ejecutar con negligencia o tardanza, o introducir cambios, sin causa injustificada, a las órdenes o instrucciones relativas al servicio." (En negrillas y subrayas los apartes presuntamente vulnerados). En tanto la conducta del oficial se calificó de manera provisionalmente a título de DOLO, por cuanto el investigado de manera voluntaria, gozando de sus capacidades físicas y mentales al parecer incumplió dicha orden, situación por la que de conformidad al artículo 39 numeral 20 de la citada Ley, la sanción que corresponde para una falta GRAVE cometida con DOLO, sería la de Suspensión e Inhabilidad Especial entre seis (6) y doce (12) meses, sin derecho a remuneración, siendo por tanto este el margen sobre el cual podría el despacho imponer la sanción al aquí investigado de llegar a ser encontrada responsable del cargo endilgado» (sic para todo el texto y las subrayas son originales).
Consecuente con el cargo disciplinario imputado, la inspección general de la Policía Nacional, en la decisión sancionatoria de primera instancia, ratificada en el segundo grado, presentó las siguientes razones: 6. Análisis de la Culpabilidad La culpabilidad atribuida en el espacio formulatorio del cargo como DOLOSA continúa incólume, al procesado hoy capitán JOAN ALEXANDER CHOACHÍ GONZÁLEZ, por cuanto en el ámbito disciplinario la conducta es dolosa, cuando el investigado conoce las normas funcionales que le determinan el deber o le impiden actuar de determinada manera y aun así las realiza; por lo cual este despacho califica de esta manera definitiva como dolosa la conducta toda vez que el aquí investigado, conocedor de estar disponible para el servicio la fecha de marras no lo hizo, y que a la postre se puede deducir sin lugar a equívocos que el señor oficial gozando de todas las facultades físicas y mentales para comprender la ilicitud de sus actos, de manera 12 Expediente: 25000-23-42-000-2015-01299-01 (1169-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Joan Alexánder Choachí González contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional predeterminada, consciente y voluntaria, decidió no cumplir la orden de estar disponible para los requerimientos del servicio en el helicóptero que comandaba de Matrícula Nro.
PNC0739 ya que se encontraba en primera línea de vuelo, conducta que se corrobora cuando le fue ordenado presentarse a realizar una evacuación médica [en] el municipio de Guapi (Cauca) el día 01-01-13 y este no lo hizo de forma inmediata, habiendo sido advertido en horas de la madrugada por parte del señor MY. FERNANDO LUGO que debido al atentado terrorista presentado en la municipalidad de Guapi debía estar atento y pendiente para que llegado el caso partiera hacia ese sitio de manera inmediata.
En conclusión, la conducta irregular desplegada por el investigado se calificará definitivamente a título de DOLO [sic para toda la cita]. En este caso el demandante no discute la ocurrencia del hecho disciplinable, que existió la conducta irregular atribuida, que constituyó incumplimiento del deber funcional o que corresponde a la descripción típica de carácter grave.
Lo que alega el actor es que se cometió a título de culpa y no con dolo, como lo calificó la Administración. Los medios probatorios recaudados durante la actuación administrativa muestran en conjunto una realidad material que debe ser apreciada como legalmente corresponde, según la ley disciplinaria, es decir, que la finalidad de este procedimiento «es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen», tal como lo consagra el artículo 20 de la mencionada Ley 734, y al mismo tiempo tener en cuenta que la sanción disciplinaria «tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales que se deben observar en el ejercicio de la función pública», como lo instituye el artículo 16 ibidem.
Para la Sala, existe certeza sobre la existencia de la falta y la responsabilidad del investigado, pues las pruebas practicadas dan claridad acerca de la comisión de la conducta y su gravedad, en los términos del artículo 142 de la Ley 734 de 20025. En efecto, en los actos acusados se hizo un análisis integral de las evidencias probatorias; es más se explicó y justificó con suficiencia por qué se le calificó la conducta como grave y a título de dolo, lo que no comporta expedición irregular ni violación del debido proceso, habida cuenta de que existen razones suficientes para sancionar al demandante con suspensión por el 5 «ARTÍCULO 142.
PRUEBA PARA SANCIONAR. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado». 13 Expediente: 25000-23-42-000-2015-01299-01 (1169-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Joan Alexánder Choachí González contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional término de término de seis (6) meses.
Obsérvese que la autoridad disciplinaria dio cumplimiento a los artículos 35, (numeral 10) y 37 de la Ley 1015 de 2006, que prevén:
ARTÍCULO 35. FALTAS GRAVES. Son faltas graves: […]10. Incumplir, modificar, desautorizar, eludir, ejecutar con negligencia o tardanza, o introducir cambios, sin causa justificada, a las órdenes o instrucciones relativas al servicio. […]
ARTÍCULO 37. […]
PARÁGRAFO. Para efectos de determinar la gravedad o levedad de la falta, por vía de remisión, constituye falta gravísima la que está taxativamente señalada en la ley o aquella que constituya causal de mala conducta. En las demás, se determinará si la falta es grave o leve con base en los siguientes criterios: 1. El grado de culpabilidad. 2.
La naturaleza esencial del servicio. 3. El grado de perturbación del servicio. 4. La jerarquía y mando en la Institución. 5. La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado. 6. Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o de la que se derive de la naturaleza del cargo o función, el grado de participación en la comisión de la falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas.
En esta dirección, la Sala enfatiza que, tal como lo consagra la Ley 1015 de 2006 (artículo 25), «La disciplina es una de las condiciones esenciales para el funcionamiento de la Institución Policial e implica la observancia de las disposiciones Constitucionales, legales y reglamentarias que consagran el deber profesional»; y «Del mantenimiento de la disciplina son responsables todos los servidores de la Institución. La disciplina se mantiene mediante el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes, coadyuvando con los demás a conservarla».
Ahora bien, de acuerdo con el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, la responsabilidad por la comisión de una falta con culpa gravísima se configura «cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento». La culpa grave se da «cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia 14 Expediente: 25000-23-42-000-2015-01299-01 (1169-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Joan Alexánder Choachí González contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones».
Por su parte, una conducta dolosa, cuando se sabe de su ilicitud y busca los medios para ejecutarla.6 Aplicados los anteriores conceptos al asunto, resulta claro el desobedecimiento de la orden de disponibilidad, pues el oficial se trasladó, bajo «su responsabilidad», a otra ciudad diferente (Santiago de Cali) a la que debía pernoctar (Tuluá), lo que le impidió que, en un lapso corto, pudiera llegar oportunamente a cumplir la misión médica a la que debía asistir como piloto y responsable de la tripulación del helicóptero a su cargo.
En este caso no hubo descuido o negligencia del servidor público porque él, voluntariamente, se puso en situación de riesgo al salir del municipio donde debía estar disponible, a sabiendas de que ello le podía implicar, ante cualquier llamado, su inasistencia al sitio de trabajo, para atender de manera puntual la misión para la que lo requerían.
Esa actuación es lo que comporta el denominado dolo eventual porque no espera un resultado contrario a derecho, pero se aventuró a no presentarse a la base en forma oportuna, por haber viajado a otra ciudad diferente a la que debía alojarse. En otras palabras, se probó que el actor cometió una falta grave dolosa habida cuenta de que, se insiste, era su deber estar disponible para realizar cualquier tipo de misión en la que fuera necesario, como la de rescate de las víctimas de una acción armada de delincuentes en el municipio de Guapi, máxime cuando su helicóptero estaba en primera línea de salida y tenía bajo su mando la tripulación pertinente para pilotearlo y hasta ese momento no había informado alguna situación personal que le impidiera asumir el comando de la aeronave, por tanto, carece de asidero jurídico lo alegado por el actor.
Por último, se precisa que el Decreto 1017 de 28 de mayo de 2014, por el cual presidente de la República ejecutó la sanción impuesta, constituye un acto de mera ejecución, toda vez que se limita a dar cumplimiento a las decisiones sancionatorias, que de haber sido anuladas conllevaría la pérdida de su fuerza ejecutoria, al desaparecer sus fundamentos, en armonía con el artículo 91 del CPACA.
Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que se debe confirmar la sentencia 6 Cfr. Sentencia de esta subsección de 24 de marzo de 2017, radicación 11001-03-25-000-2012-00099-00 (0439-12). 15 Expediente: 25000-23-42-000-2015-01299-01 (1169-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Joan Alexánder Choachí González contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional apelada, que negó las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 20 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Joan Alexánder Choachí González contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, conforme a la motivación. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS