Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., primero (1.°) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) Demandante: Tomas Antonio Madera Marsiglia Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos como docente en plazas del orden territorial y nacionalizada.
Aplicación de las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintidós (22) de enero de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor TOMÁS ANTONIO MADERA MARSIGLIA instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 55339 del 23 de diciembre de 2015, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del demandante y, de la Resolución RDP 15879 del 15 de 2016, que resolvió en forma desfavorable el recurso de apelación presentado en contra del acto inicial.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, 1 Folios 2 a 3. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) liquidar y pagar la prestación, según lo previsto en la Ley 114 de 1913, con los reajustes anuales, y el retroactivo indexado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde el 22 de febrero de 2010.
Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 192 y 195 del CPACA y se condene en costas a la parte accionada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el demandante fue docente territorial a favor del departamento de Córdoba por unos 20 años, vinculado con el municipio de Montelíbano mediante los Decretos 18 del 31 de marzo de 1978 (31 de marzo de 1978 - 31 de enero de 1979); 9 del 28 de febrero de 1983 (28 de febrero de 1983 - 31 de marzo de 1986) y; con nombramiento a partir del Decreto16 del 25 de enero de 1994.
Que nació el 29 de julio de 1956 y por tanto cumplió los 50 años el 29 de julio de 2006 y que configuró su estatus pensional el 22 de febrero de 2010, con el cumplimiento de los 20 años de servicio. Por lo cual, solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, prestación que fue negada mediante la Resolución RDP 55339 del 23 de diciembre de 2015 y confirmada al resolver el recurso de apelación mediante la Resolución RDP 15879 del 15 de abril de 2016.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 30 de mayo de 20173, y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda al argumentar que el demandante, no cumplió con los requisitos previstos para el reconocimiento de la pensión gracia. Propuso las excepciones que denominó; improcedencia de lo pretendido por no reunir los requisitos legales y prescripción. En la audiencia inicial6 el tribunal señaló que las excepciones propuestas no podían ser consideradas como previas, por tanto, serían resueltas en la sentencia. En esta diligencia se fijó el litigio en el sentido de determinar si el actor cumplía con los 2 Folios 3 a 5. 3 Folio 45 a 46. 4 Folio 46. 5 Folios 85 a 87. 6 Folios 101 a 103.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) requisitos para ser acreedor de la pensión gracia. Señaló que no existía ánimo conciliatorio y declaró saneado el proceso. En audiencia de pruebas7 ordenó el decreto de las solicitadas por las partes y de oficio pertinentes y una vez allegadas las mismas fueran incorporadas al plenario; prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, para ordenar la presentación de los alegatos de conclusión una.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Córdoba dictó sentencia el 22 de enero de 2019, a través de la cual concedió las pretensiones de la demanda, para lo cual, declaró la nulidad de los actos acusados. A título de restablecimiento ordenó a la UGPP reconocer y pagar a la UGPP la pensión a partir del 14 de agosto de 2015, en una cuantía del 75% de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.
De la valoración integral del proceso, sostuvo que la entidad demandada argumenta la negativa del derecho por la falta del cumplimiento del requisito de la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980; pero al revisar el material probatorio, identificó que, el desempeño de la docencia por el término de 27 años, 11 meses y 26 días, a favor del departamento de Córdoba en el municipio de Montelíbano fue con una vinculación territorial.
Lo anterior quedo plenamente demostrado con los actos de nombramiento y posesión sobre los cuales puedo identificar que las vinculaciones9 fueron expedidas por el alcalde municipal de Montelíbano, sin intervención de otra autoridad. Sobre los intereses moratorios, consideró que no había lugar a ello por incompatibilidad entre la indexación, tal como lo ha previsto la jurisprudencia. EL RECURSO DE APELACIÓN10 La UGPP en su escrito solicitó revocar la sentencia y en su lugar, negar las pretensiones al sustentar que el señor Tomas Antonio Madera no cumplió con los requisitos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, toda vez que, de acuerdo con los tiempos de servicios aportados, el demandante ostentó una vinculación entre el 31 de marzo de 1978 y el 31 de enero de 1979, es decir, que 7 Folios 114 a 115 y 121 a 123. 8 Folios 168 a 173. 9 Decreto 18 del 31 de marzo de 1978, posesionado en la misma fecha (31 de marzo de 1978 - 31 de enero de 1979);
Decreto 9 del 21 de febrero de 1983, posesionado el 28 del mismo mes y año (28 de febrero de 1983 - 31 de marzo de 1986); Decreto 16 del 25 de febrero de 1994, posesionado el 26 del mismo mes y año (26 de enero de 1994 – 19 de febrero de 2018). 10 Folios 177 a 179. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) para el 31 de diciembre de 1980, no tenía una vinculación territorial o nacionalizada que le permitiera agotar el requisito.
Además, sustenta que de los tiempos mediante los cuales el docente se desempeñó previo a 1980 no pudo demostrarse el tipo de vinculación entre los extremos temporales relacionados del 31 de marzo al 31 de enero de 1978 y entre el 28 de febrero de 1983 al 31 de marzo de 1986. Declaró la prescripción de todas las mesadas percibidas antes del 14 de agosto de 2012, toda vez que el docente adquirió el estatus el 22 de febrero de 2010 y solamente presentó la reclamación ante la entidad administrativa el 14 de agosto de 2015.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante11 y demandada12 presentaron escrito de alegaciones finales en el que reiteraron los argumentos expuestos en la demanda, contestación y en el recurso de apelación. El delegado del Ministerio Público ante esta Corporación guardó silencio13. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el actor cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a demostrar una vinculación previa al 31 de diciembre de 1980 y mantenerla durante todo el tiempo de servicio, con carácter de territorial o nacionalizada.
Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» 11 Folios 212 a 215. 12 Folios 222 a 223. 13 Según constancia visible a folio 224.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto). 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando entre otros quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,17 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la naturaleza jurídica de las vinculaciones del demandante como docente oficial, fueron del orden territorial o nacionalizado que le permitan acumular los 20 años de servicio necesarios para consolidar el derecho pensional en litigio y si es dable incluir el periodo desempeñado previo a 1980, que le permita adquirir el derecho.
Pues bien, frente al primer requisito relacionado con la edad, se observa que el señor Tomás Antonio Madera Marsiglia nació el 29 de julio de 195618, de modo que 18 De conformidad con la copia de la cédula visible a folio 21. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) cumplió los 50 años el 29 de julio de 2006.
Respecto al segundo y tercer requisito atinente a la acumulación de los 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es punto de debate en esta instancia) y la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980, en aras de verificar las vinculaciones y esclarecer si hay lugar al reconocimiento del derecho, se analizarán de manera integral para concluir cuales fueron los tiempos desempeñados por el señor Tomás Madera Marsiglia. -Del 31 de marzo de 1978 al 31 de enero de 1979 y entre el 28 de febrero de 1983 y el 31 de marzo de 1986 - Territorial Sobra advertir que, del material allegado al plenario, no obran los decretos de nombramiento sino únicamente los de posesión, así como un certificado expedido por el director Administrativo de Talento Humano del municipio de Montelíbano, del cual pueden constatarse los extremos temporales mediante los cuales se desempeñó el señor Tomás Antonio Madera Marsiglia.
En ese orden, del acta de posesión suscrita el 31 de marzo de 1978 puede evidenciarse que fue nombrado a través del Decreto 18 del 31 de marzo de 1978, y que dichos actos fueron expedidos por el alcalde del municipio de Montelíbano, para prestar sus servicios en el caserío Puerto Nuevo, sin que exista intervención alguna del Ministerio de Educación, como se adjunta: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 De igual manera, pese a que el nombramiento del reclamante fue durante el proceso de nacionalización, este no podría asumirse como nacionalizado, pues debe tenerse en cuenta que no hubo ninguna participación en la decisión por parte de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del Fondo Educativo Regional que permita advertir que la plaza fue creada u ocupada en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975 La anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1. ° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», condición que fue desarrollada en el mismo sentido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto.
Lo mismo ocurre con el tiempo laborado entre el 28 de febrero de 1983 y el 31 de marzo de 1986, sobre el cual, también fue agregada únicamente el acta de posesión en la que se informa que fue nombrado para la labor de profesor del corregimiento «Pica Pica Nuevo», así: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) En tal acto, se evidencia que el docente se nombró mediante el Decreto 009 del 21 de febrero de 1983, también suscrito por el alcalde del municipio de Montelíbano, en una plaza en la zona rural.
Ahora, según la sentencia del 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado, podrán incluirse otros medios de convicción para determinar en conjunto cuál es la naturaleza del empleo desempeñado por el actor, situación que permite acudir, por ejemplo, a certificaciones emitidas por las propias autoridades empleadoras como se puntualizó en la mencionada providencia unificadora bajo el siguiente entendido. «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […]».
En concordancia con lo anterior, fue allegado el certificado expedido por el director Administrativo de Talento Humano de Montelíbano, según el cual precisa que las vinculaciones del señor Tomas Madera, fueron para desempeñar plazas del orden territorial y en los siguientes extremos temporales: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) Así las cosas, al realizar un análisis integral del material probatorio, se concluye que el docente se desempeñó en la Escuela Dulce Nombre de Jesús del Caserío Puerto Nuevo en el Corregimiento el Palmar entre el 31 de marzo de 1978 y el 31 de enero de 1979 (10 meses) y en la Escuela José María Córdoba del Corregimiento Pica Pica, desde el 28 de febrero de 1983 hasta el 31 de marzo de 1986 (3 años, 1 mes y 3 días), tiempos que ameritan ser incluidos en el reconocimiento de la pensión. Sobre el particular, la UGPP en su apelación, advirtió que el tiempo antes señalado no podía ser incluido porque no existió una permanencia en la vinculación antes y después del 31 de diciembre de 1980, pero tal como lo ha expuesto la jurisprudencia del Consejo de Estado19, la norma no exige un mínimo de permanencia en los cargos para adquirir el derecho, así lo refirió: «[…] la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional […]».
En consecuencia, al observar que la primera vinculación del accionante tuvo lugar el 31 de marzo de 1978, esto es, previo al 31 de diciembre de 1980, resulta acertado asegurar que el período en mención fue laborado como docente territorial, además, porque tal como se afirmó en el acápite del decreto de nombramiento, no hubo intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional, de sus delegados ni tampoco certificación alguna sobre la disponibilidad del presupuesto a cargo del FER; por lo expuesto, resultaba acertado incluir los tiempos laborados a favor del municipio de Montelíbano, tal como lo dispuso el a quo. - Desde el 25 de enero de 1994 hasta el 1.° de enero de 2015 (Nacionalizado).
En su historia laboral, el señor Tomás Madera Marsiglia fue nombrado como docente de la Escuela José María Córdoba Pica Pica Nuevo, por el alcalde de Montelíbano, mediante el Decreto 16 del 25 de enero de 199420, tal como se observa: 19Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, radicado: 25000-23- 42-000-2012-02017-01 (0775-2014), reiterada por la Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022 (15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017).
En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda de esta corporación: i) del 4 de mayo de 2006, radicado: 25000-23-25-000-2001-04323- 01(2114-05); ii) del 2 de marzo de 2006, radicado: 47001-23-31-000-2000-00604-01(4668-04); iii) del 7 de febrero de 2008, radicado: 63001-23-31-000-2001-01337-01 (2354-04); iv) del 11 de marzo de 2015, radicado: 52001-23-33-000-2012-00171-01 (0368-14). 20 Folios 24 y 25.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) […] Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) El anterior acto administrativo fue suscrito por el alcalde municipal de Montelíbano en ejercicio de las atribuciones legales conferidas en el artículo 9° de la Ley 29 de 1989, el cual consagra que: «[…] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […]» (Negrilla y subrayado fuera de texto).
De igual forma, en el acto se advierte que fue proferido también en acatamiento al Decreto 2277 de 1979 que reguló las condiciones de ingreso, egreso y otras situaciones administrativas en el ejercicio de la profesión docente. En ese orden de ideas, resulta procedente considerar que dicha vinculación tiene el carácter de nacionalizada también en virtud del artículo 1. ° de la Ley 29 de 1989.
Es así como del anterior nombramiento se analiza que al haber sido el alcalde municipal quién en ejercicio de sus funciones conferidas por la ley y en especial a lo regulado en el proceso de nacionalización, que le permitió la intervención del Ministerio de Educación del Fondo Educativo Regional de Córdoba, donde en su artículo segundo relaciona la acreditación y certificación a cargo del FER, situación que se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente, «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».
Del acto de posesión, puede relacionarse que el señor Tomás Antonio Madera aceptó el cargo como docente para la escuela José María Córdoba (Pica Pica Nuevo), así: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) El lapso antes analizado quedó relacionado en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba21 donde indica que el demandante laboró durante dichos extremos temporales derivada de la única vinculación a partir del Decreto 016 de 1994, en la que asegura como departamental: 21 Folios 31 a 33.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) Del anterior formato, se denota que relaciona los servicios prestados únicamente en la Institución Educativa San Bernardo del municipio de Montelíbano, sin embargo, tal como se observó tanto en los decretos de nombramiento como de posesión, inicialmente ocupó el cargo en la Escuela José María Córdoba de Pica Pica Nuevo y conforme a la solicitud resuelta en el Decreto 228 del 3 de marzo de 199822, fue trasladado a la Escuela San Bernardo de Montelíbano, 22 Folios 141 a 142.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) El alcalde municipal de Montelíbano, en ejercicio de sus facultades legales, también expidió el anterior decreto, sin que pueda demostrarse que la plaza trasladada fuera nacional.
En el mismo sentido, la UGPP en la Resolución RDP 55339 del 23 de diciembre de 2015 que negó el reconocimiento, señaló que el tiempo objeto de estudio se derivó de una vinculación de tipo departamental, En tal sentido, con base en las precisiones en comento y conforme a los precitados actos, así como la certificación y resolución mencionadas en las que se advierte el carácter de territorial - departamental, es dable estimar que la vinculación del docente bajo estudio lo fue en calidad de nacionalizado, toda vez que por la mencionada financiación de la plaza ocupada por aquel, resulta adecuado concluir que esta fue creada o transformada en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) Lo anterior, en atención a que el cargo desempeñado fue con recursos del FER y no propios de la autoridad municipal o departamental, por lo que resulta acertado precisar que el tiempo de servicio entre el 25 de enero de 1994 y el 1.° de enero de 2015 (20 años,11 meses y 7 días) fue de carácter nacionalizado.
En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del reclamante, entendida como el ejercicio de la plaza docente con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe del interesado en cuanto a satisfacción de esta exigencia normativa.
Con base en lo dicho, se concluye que resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de origen en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por cumplimiento de los requisitos previstos para consolidar el derecho en litigio, por lo que habrá de confirmarse dicha providencia sobre lo expuesto anteriormente.
Condena en costas de segunda instancia Sin perjuicio de lo anterior, respecto de la imposición de la referida carga en esta oportunidad se recuerda que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 23001-23-33-000-2016-00592-01 (2619-2019) para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del veintidós (22) de enero de dos mil diecinueve (2019) que concedió las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente