CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2019-00099-01 (5605-2019) Demandante: Luz María Mora Toro Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Pensión gracia – Tiempos válidos para el reconocimiento SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 15 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Luz María Mora Toro presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 036408 del 28 de septiembre de 016 y RDP 004587 del 8 de febrero de 2017, a través de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se reconociera y pagara la prestación solicitada, a partir del 25 de mayo de 2015, en cuantía de $2.446.025,02; ii) se condenara a la UGPP a efectuar los ajustes previstos en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) se ordene a la entidad demandada a reajustar las sumas adeudadas conforme con el índice de precios al consumidor; iv) se cumpliera la sentencia en los términos de los del artículo 192 del CPACA; y iv) se condenara en costas y agencias en derecho. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Luz María Mora Toro nació el 18 de julio de 1957. - Mediante Decreto Departamental 109 del 25 de febrero de 1976, fue nombrada como maestra directora para el municipio de Garagoa, cargo que ocupó entre el 29 de febrero de 1976 y el 14 de febrero de 1977. - A través de la Resolución 5624 del 22 de abril de 1982, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, fue designada como docente de educación básica, el cual desempeñó entre el 12 de mayo de 1982 y el 2 de mayo de 1996.
Vinculación de carácter nacional. - De acuerdo con la Ley 60 de 1993, el departamento de Boyacá fue certificado con Resolución 6016 del 22 de diciembre de 1993, expedida por el Ministerio de Educación Nacional. De acuerdo con lo anterior, el vínculo de la demandante que nació nacional mutó a departamental, a partir del 10 de mayo de 1996. - El 25 de mayo de 2016 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de una prensión gracia, la cual fue negada mediante la Resolución RDP 036408 del 28 de septiembre de 2016.
Contra la anterior decisión presentó recurso de apelación el cual fue resuelto con la Resolución RDP 004587 del 8 de febrero de 2017 con la cual confirmó la decisión recurrida. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 5 del Decreto 1743 de 1966;1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto Ley 2277 de 1979; 15 de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 7, 34, 38 y 41 de la Ley 715 de 2001; y 42 y 80 del CPACA.
En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos: - El demandante cumplió con lo dispuesto en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto acreditó vinculación departamental con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y más de 20 años como educadora nacionalizada. - De acuerdo con el régimen constitucional vigente a partir de 1991, Colombia es un Estado en forma de república unitaria descentralizada, lo que conlleva a la autonomía de los entes territoriales que «recibe competencias de un servicio bajo tal figura» por lo que la Nación «pierde la condición patronal, mientras que el territorial adquiere tal carácter, y de otro lado, el trabajador o educadora en este caso, que tenía el carácter de nacional, por efecto de la descentralización muta en un vínculo a Departamental, Distrital o Municipal» (sic para toda la cita). - Con ocasión de la descentralización de la educación, prevista en las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, el traslado de competencias en materia educativa involucró de manera indiscutible el vínculo laboral entre los docentes y el Estado, pues a partir de este proceso progresivo, esa relación laboral se transformó a un vínculo departamental, municipal o distrital. - La UGPP no dio validez a los tiempos de servicio prestados después del proceso de descentralización, con lo que desconoció las disposiciones de la Ley 60 de 1993, y las normas constitucionales. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que expresan a continuación: - No es procedente, por cuanto, de acuerdo con las normas que regulan el reconocimiento, tienen derecho a esta prestación los docentes que acreditaran una vinculación del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 [el 31 de diciembre de 1989] cumpliera los demás requisitos exigidos para esos efectos. - El tiempo de servicio prestado por la demandante con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 tienen el carácter de nacionales, toda vez que sus salarios fueron pagados con recursos provenientes del situado fiscal -hoy sistema general de participaciones-, pues «aun cuando estuvo laborando en una entidad territorial, debe entenderse que dichos recursos son fuente exógena de financiación que provienen de la Nación».
Adicionalmente, las transferencias que por concepto del situado fiscal, efectuó la Nación a los entes territoriales durante la vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968 y antes de la entrada en vigor de la Ley 60 de 1993, no podían ser considerados recursos propios de los entes territoriales. Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido; ii) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; iii) prescripción; y iv) solicitó el reconocimiento de oficio de excepciones. 11.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia proferida el 15 de agosto de 2019 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente: - La demandante acreditó los requisitos de edad [al momento de presentar la demanda contaba con 59 años de edad] y la vinculación territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, por cuanto laboró como docente departamental entre el 29 de febrero de 1976 y el 14 de febrero de 1977.
Sin embargo, el 31 de diciembre de 1989 no contaba con los 20 años de servicio como docente con vinculación territorial [dado que a dicha calenda, la docente sólo acredita haber laborado 11 meses y 15 días con vinculación departamental] y sin que, «de manera alguna, pudiese computarse el tiempo laborado por la docente demandante del 12 de mayo de 1982 al 31 de diciembre de 1989, dado que el mismo se laboró bajo vinculación nacional, tiempo que claramente, no puede tomarse en consideración para el reconocimiento de la prestación perseguida». - En cuanto al artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el tribunal «ha acogido en varias oportunidades la postura decantada en la sentencia de constitucionalidad C-489 de 2000, en punto a sostener que los tiempos laborados con posterioridad al 1 de enero de 1990 no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia». - Finalmente condenó en costas a la parte vencida, de conformidad con lo previsto en el ordinal 8 del artículo 365 del Código General del Proceso y anunció que se fijarían agencias en derecho. 1.4.
El recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación en el cual reprochó la decisión del tribunal de primera instancia, y lo sustentó así: - En el fallo de primera instancia el tribunal concluyó que el tiempo de servicios que la demandante prestó a partir de 1982 son nacionales; sin embargo, el a quo no tuvo en cuenta que con ocasión de proceso de descentralización de la educación este vínculo mutó a departamental a partir del 10 de mayo de 1996.
Con lo anterior, la decisión de primera instancia desconoció el mandato constitucional de descentralización. - El certificado de tiempo de servicios expedido el 17 de marzo de 2016, que indica que la vinculación que ostentó la demandante desde el 12 de mayo de 1982 es de carácter nacional, contiene una falsedad ideológica, toda vez que no tuvo en cuenta que por el proceso de descentralización de la educación en el departamento de Boyacá, el vínculo mutó a departamental a partir del 10 de mayo de 1996.
De acuerdo con la jurisprudencia, resolver la tacha ideológica «[…] corresponde al sentenciador, al hacer la valoración de las pruebas, quien bajo los principios de integralidad y sana crítica, debe buscar la verdad […]». - De acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación, el proceso de descentralización involucró de manera indiscutible el vínculo laboral entre docentes y el Estado, pues a partir del proceso progresivo de descentralización de la educación que inició con la Ley 60 de 1993 la relación laboral «[…] fue transformándose y paso de un vínculo docente- nación a un vínculo docente-departamento o docente – municipio/distrito […]» (sic para toda la cita). - El tribunal hace una interpretación del artículo 15 de la Ley 91 de 1990, según la cual solo tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, los docentes que antes del 31 de diciembre de 1989 cumplieran todos los requisitos para acceder a la prestación. Interpretación que excede la voluntad del legislador, por cuanto de la lectura de esa disposición, se evidencia que el único marco temporal es que el docente acredite una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. - Finalmente solicita se revoque la condena en costas. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La UGPP solicitó confirmar lo decidido en primera instancia, con fundamento en lo expuesto con la contestación de la demanda. 1.6. El Ministerio Público En esta oportunidad el Ministerio Público no rindió concepto.
Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos Se circunscribe a resolver los siguientes interrogantes: ¿La vinculación como docente nacional que ostentó Luz María Mora Toro mutó a departamental a partir del 10 de mayo de 1996, con ocasión del proceso de descentralización y de la certificación en educación del departamento de Boyacá? Y si la anterior respuesta es afirmativa ¿Ese tiempo puede ser computado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia? Finalmente, si ¿Luz María Mora Toro acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con el régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: (1) marco normativo;
(2) caso concreto; (3) costas; y (4) conclusión. 2.2. Marco normativo La Ley 114 de 1913 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 1989 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales». […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3. Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Luz María Mora Toro nació el 18 de julio de 1957. - La demandante se posesionó el 4 de marzo de 1976 en el cargo de «maestra – directora rural departamental “Fumbaque” en Garagoa», para el cual fue designada a través del Decreto 109 del 25 de febrero de 1976, proferido por el gobernador del departamento de Boyacá. - A través del Decreto 5624 del 22 de abril de 1982, el Ministerio de Educación Nacional nombró a Luz María Mora Toro en el cargo de «profesora de secundaria, especialidad Educación Física» en la Normal Nacional Mixta de Somondoco, del cual tomó posesión el 12 de mayo de 1982. - Mediante Resolución 6016 del 22 de diciembre de 1995, el Ministerio de Educación Nacional, certificó el «cumplimiento de los requisitos establecidos por el artículo 14 de la Ley 60 de 1993 para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación de los servicios educativos por parte del Departamento de Boyacá». - De acuerdo con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral con consecutivo 917, expedido el 17 de marzo de 2016, la demandante prestó sus servicios al departamento de Boyacá como docente del nivel primaria con vinculación departamental, así: En el referido formato, también se certificó que la demandante prestó sus servicios como docente, en propiedad, del nivel básica secundaria con vinculación nacional, así: - El 25 de mayo de 2016, Luz María Mora Toro solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 036408 del 28 de septiembre de 2016, por cuanto no acreditó los 20 años de servicio como docente con vinculación territorial o nacionalizada.
La anterior decisión fue confirmada por la Resolución RDP 004587 del 8 de febrero de 2017, que resolvió el recurso de apelación. - Según certificado BOY2019ER028563 expedido el 6 de junio de 2019 por la directora técnico pedagógica de la Gobernación de Boyacá, la «I.E. Sede Fumbaque del Municipio de Garagoa entre los años 1976 y 1977 […] era de Naturaleza Estatal, de origen Departamental, Nacionalizada en virtud de la Ley 43 de 1975» y la «I.E. “NORMAL SUPERIOR VALLE DE TENZA” del municipio de Somondoco y la I.E. “MARCO AURELIO BERNAL” del municipio de Garagoa, del año 2001 al 2019, de naturaleza estatal de origen nacional y por la Ley 715 de 2001 de Naturaleza Estatal – Departamental». - El grupo historias laborales de la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá, mediante certificado con consecutivo 1092 expedido el 17 de junio de 2019 hizo constar que la fuente de los recursos con los que se pagaron los emolumentos y salarios de la demandante, así: i) «como docente primaria del 12 de febrero de 1973 al 13 de mayo de 1973.
Los salarios fueron cancelados con recursos propios del Departamento» (sic); ii) «Del 18 de Abril de 1978 al 30 de abril de 1990 laboró como docente de Secundaria con vinculación Nacional. Los salarios fueron cancelados con Recursos de la Nación» (sic); iii) «Del 1 de mayo de 1990 a la fecha labora como docente de Secundaria con vinculación Nacional.
Los salarios son cancelados con recursos del Situado Fiscal hoy Sistema General de Participaciones» (sic). - De acuerdo con el certificado de salarios devengados, expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá, Luz María Mora Toro se encontraba vinculada como docente en propiedad en el nivel secundaria, con régimen nacional. 2.4. Análisis sustancial El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda, al considerar que si bien la demandante acreditó los requisitos de edad y vinculación territorial anterior al 31 de diciembre de 1980, a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 [31 de diciembre de 1989] no contaba con 20 años de servicio como docente con vinculación territorial o nacionalizada.
La demandante presentó recurso de alzada contra la anterior decisión y solicitó que se revocara, al considerar que el a quo no tuvo en cuenta que a partir del 10 de mayo de 1996 su vinculación mutó a departamental con ocasión del proceso de descentralización. Al respecto, se encuentra que el debate objeto del presente litigio se centra en determinar si la vinculación de carácter nacional que ostentó Luz María Mora Toro desde el 12 de mayo de 1982, mutó a territorial con ocasión del proceso de descentralización que inició con la Ley 60 de 1993.
Frente a este argumento, de acuerdo con el material probatorio se observa que a través del Decreto 5624 del 22 de abril de 1982, el ministro de educación nacional nombró a la demandante en el cargo de profesora de enseñanza secundaria en la Normal Nacional de Educación Mixta de Somondoco, situación que, de conformidad con la clasificación establecida por el legislador en la Ley 91 de 1989, la enmarca como docente con vinculación nacional, en tanto, la designación fue efectuada por el gobierno nacional.
Ahora bien, de acuerdo con la Resolución 6016 del 22 de diciembre de 1995, en cumplimiento de las disposiciones contenidas en las leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, el Ministerio de Educación Nacional certificó el cumplimiento de los requisitos establecidos por el legislador para efectos de asumir la administración de la prestación de los servicios educativos por parte del departamento de Boyacá. Esto es, que como lo afirmó la demandante, a partir de 1996 el departamento asumió el servicio público educativo.
Al respecto, esta Subsección encuentra pertinente preciar que el mencionado proceso certificación en educación del departamento de Boyacá, no modificó la naturaleza nacional con la que nació el vínculo de la demandante el 12 de mayo de 1982. En ese sentido, la Ley 60 de 1993, de manera expresa señaló «[e]l régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones».
En efecto, se advierte que la voluntad del legislador no fue modificar la naturaleza del vínculo de los docentes que con ocasión del proceso de descentralización fueron incorporados en las plantas territoriales, lo anterior se sustenta en el hecho de que en las disposiciones que regularon el mencionado proceso mantuvo la distinción entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales.
En esa línea el Decreto 195 de 1995, en su artículo 2, reiteró dicha clasificación y definió a los docentes nacionales y nacionalizados como «aquellos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993». En suma, para la Sala es claro que la vinculación de la demandante nació nacional el 12 de mayo de 1982 y mantuvo esta naturaleza, por lo menos, hasta la presentación de la demanda, teniendo en cuenta que, como se explicó en el marco normativo de esta providencia, de acuerdo con las normas que regulan su reconocimiento no es posible computar tiempos de servicio de carácter nacional para esos efectos.
Por lo que como lo concluyó el tribunal de primera instancia, a Luz María Mora Toro no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no acreditó los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada. De acuerdo con las consideraciones expuestas, se concluye que el certificado de tiempo de servicios expedido el 17 de marzo de 2016 no adolece de la falsedad ideológica aducida por el demandante, en la medida en que en este se señala que el vínculo de la demandante es nacional, lo cual coincide con la realidad jurídica y fáctica expuesta anteriormente.
Finalmente, en los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la recurrente reprochó la interpretación que hizo el tribunal del artículo 15 de la Ley 91 de 1990, según la cual solo tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, los docentes que antes del 31 de diciembre de 1989 cumplieran todos los requisitos para acceder a la prestación. Al respecto, aunque esto no conlleva a modificar la decisión en el caso en estudio, es importante precisar que la Sala Plena de la Sección Segunda fijó la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia establecida con el siguiente alcance: «Primero. Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» En consecuencia, los elementos materiales probatorios aportados al plenario permiten establecer que no se acreditó el tiempo de servicios requerido para que la demandada accediera a la pensión gracia, razón por la cual se confirmará la sentencia del 15 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda, por los argumentos esgrimidos en la presente providencia. 2.5.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de la condena en costas a la parte demandada y revocará la decisión de primera instancia en tanto condenó en costas a la parte vencida, pues no se observa que hubiese realizado análisis de temeridad o mala fe. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Luz María Mora Toro no acredito los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia prevista en Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal segundo la sentencia proferida el 15 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso adelantado por Luz María Mora Toro en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
En su lugar se dispone no condenar en costas. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia apelada. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.