CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-05433-001 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Demandados Vinculada:: Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín y Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) Acción: Tutela Derechos Tema:: Debido proceso, “tutela judicial efectiva, buen nombre [y] patrimonio” Inaplicación sanción por desacato Decisión: Sentencia de primera instancia – declara improcedente Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la acción de tutela incoada por María Patricia Tobón Yagarí contra el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la “tutela judicial efectiva, [al] buen nombre [y al] patrimonio”.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. La demanda de tutela. María Patricia Tobón Yagarí, quien actúa en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la “tutela judicial efectiva, [al] buen nombre [y al] patrimonio”, presuntamente vulnerados por el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera. 1 Expediente digital disponible en Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05433-00 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Demandados: Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín y otro 2 Por consiguiente, solicitó ordenar a las autoridades accionadas “inaplicar l[a] sanci[ón] [que se le] impu[so en su calidad de directora general de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas] […], a través del auto fechado el 26 de octubre de 2022 proferido por el JUZGADO TREINTA Y TRES ADMINISTRATIVO […] DE MEDELLÍN, confirmado [el] 31 [de los mismos mes y año] por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, consistent[e] en multa de uno (1) S.M.M.L.V.”, dentro de la acción de tutela promovida por la señora Blanca Nubia Gutiérrez Moreno contra dicha entidad (expediente 05001-33-33-033-2022-00398-01).
Hechos2. La tutelante relata que, la señora Blanca Nubia Gutiérrez Moreno instauró una acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el fin de que se resolviera la petición que formuló el 28 de junio de 2022, encaminada a que se le informara una fecha cierta en la que se le pagaría la indemnización administrativa que le fue reconocida mediante la Resolución 04102019-454404 de 13 marzo del 2020, por el hecho victimizante de desplazamiento forzado.
Aduce que, en dicho trámite constitucional, en primera instancia, con sentencia de 23 de agosto de 2023, el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, al considerar que “durante el desarrollo del […] medio de control constitucional, cesó la conducta […] que vulneraba el derecho fundamental de petición de la parte actora, toda vez que se dio respuesta a los requerimientos relacionados con la medida resarcitoria, independiente de si […] fue favorable”; sin embargo, la decisión fue revocada el 16 de septiembre siguiente por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, por cuanto “las respuestas hasta ahora suministradas […] no resuelven de fondo [su solicitud], sino que la mantiene[n] en la indeterminación sobre la resolución de su derecho; pues con independencia de que los beneficiarios de la indemnización administrativa deban seguir la ruta general cuando no son priorizados, tienen derecho a que se les resuelva su situación en un plazo razonable” y, en consecuencia, se dispuso: “SEGUNDO: SE ORDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, que dentro de las 2 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital en SAMAI, índice 00002.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05433-00 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Demandados: Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín y otro 3 cuarenta y ocho (48) horas hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, suministre la respuesta de fondo a la solicitud de la BLANCA NUBIA GUTI[É]RREZ MORENO, indicando la fecha probable en la cual tendrá acceso efectivo a la medida de indemnización administrativa de la cual es beneficiaria”.
Que, la señora Blanca Nubia Gutiérrez Moreno formuló un incidente de desacato por el incumplimiento de la referida sentencia de amparo, al cual el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín le dio apertura con auto de 10 de octubre de 2022 y, con proveído de 26 de los mismos mes y año resolvió sancionarla, en su calidad de directora general de la UARIV, con “MULTA DE UN (1) SALARIO MÍNIMO LEGAL MENSUAL VIGENTE”, decisión que fue confirmada en grado jurisdiccional de consulta el 31 siguiente por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera.
Sostiene que en varias ocasiones ha formulado solicitud de modulación e inaplicación de sanción, porque se encuentra imposibilitada para acatar la orden emitida en el fallo de tutela de 16 de septiembre de 2023, toda vez que el Estado asigna recursos limitados para pagar las indemnizaciones administrativas con ocasión del conflicto armado y, de acuerdo a lo establecido en el procedimiento administrativo contemplado en la Resolución 1049 de 2019, a la señora Blanca Nubia Gutiérrez Moreno se le aplicó el método técnico de priorización, en el cual obtuvo un puntaje mínimo, por ende, hasta tanto no cuente con un criterio de priorización, no se le puede brindar una fecha cierta de pago; sin embargo, siempre han obtenido respuestas desfavorables, lo cual conlleva a la vulneración de sus garantías superiores.
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto de 10 de octubre de 2024, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se (i) ordenó notificar al Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín y al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera; y (ii) dispuso vincular a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.
Por auto del 1 de noviembre de 2024, se dispuso la vinculación de la señora Blanca Nubia Gutiérrez Moreno, como tercera con interés, quien no se pronunció al respecto. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05433-00 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Demandados: Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín y otro 4 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera3.
Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, en razón a que, “la respuesta que se remitió por parte de la entidad no constituye una contestación de fondo, como quiera que únicamente se limitaron a reiterar a la señora GUTIÉRREZ MORENO que no cumple con criterios de priorización y que el último método técnico de priorización, aplicado en la vigencia 2022, arrojó un resultado no favorable, por lo cual le sería aplicado nuevamente el 31 de julio de 2023”. 2.1.2 Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV)4.
Manifestó “estar[se] a los hechos y a las pruebas que acompañaron la radicación del escrito de tutela”. 2.1.3 Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín5. Adujo que “el debate de la imposibilidad material de cumplimiento no es nuevo en el marco del incidente de desacato, sino que fue considerado en la sentencia de tutela, concluyéndose en esa oportunidad con base en decisiones proferidas por la Corte Constitucional que esa respuesta no era de fondo porque la aplicación indefinida del método técnico de priorización se convierte en una práctica inconstitucional y perpetúa la incertidumbre de sujetos de especial protección constitucional, como lo son [las] víctimas del conflicto armado”.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, 3 Índice 00008 de Samai. 4 Índice 00009 de Samai. 5 Índice 00011 de Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05433-00 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Demandados: Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín y otro 5 permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar la presunta omisión de las autoridades accionadas de inaplicar la sanción que se le impuso a la tutelante, en su calidad de directora general de la UARIV dentro del trámite de la acción de tutela promovida por la señora Blanca Nubia Gutiérrez Moreno contra dicha entidad (expediente 05001-33-33-033-2022-00398-01); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, a la “tutela judicial efectiva, [al] buen nombre [y al] patrimonio” invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 Requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela.
El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional6 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es 6 Corte Constitucional, T-480 de 2011, entre otras.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05433-00 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Demandados: Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín y otro 6 improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.
De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular7. Así entonces, también ha previsto la jurisprudencia constitucional que el recurso de amparo no es procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.
En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables.
Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que, si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben acreditarse los siguientes supuestos: “(i) el perjuicio debe ser inminente, es decir, no basta con que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) el perjuicio que se cause sea grave, lo que implicaría, en consecuencia, un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) las medidas que se requieran para evitar la configuración sean urgentes; y (iv) la acción es impostergable, es decir, en caso de aplazarse la misma sea ineficaz por inoportuna”8. En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los anteriores requisitos se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de 7 En esos términos lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 Corte Constitucional, Sentencia T-003 de 2022.
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05433-00 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Demandados: Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín y otro 7 los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente9.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional10 ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 3.5 Solución al caso concreto.
En el asunto sub judice la Sala evidencia que la pretensión de la actora consiste en que, se le inaplique la sanción que se le impuso en el trámite incidental dentro de la acción de tutela promovida por la señora Blanca Nubia Gutiérrez Moreno contra la UARIV (expediente 05001-33-33-033-2022-00398-01) por desacatar la orden emitida en el fallo de tutela de 16 de septiembre de 2023, encaminada a que se le brinde una fecha cierta para proceder con el pago de la indemnización administrativa que se le reconoció varios años atrás, pues se encuentra imposibilitada para ello, dado que, en virtud del procedimiento administrativo interno de la entidad que regenta, a ella se le aplicó el método técnico de priorización; sin embargo, obtuvo un resultado desfavorable.
Ahora bien, verificada la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai11, se observa que: el 22 de noviembre de 2022 y el 2 de mayo de 2023 la accionante formuló solicitudes de inaplicación de sanción, con fundamento en que “luego de la aplicación del método técnico de priorización, se estableció que la [señora Gutiérrez Moreno] NO CUENTA CON NINGUNO DE LOS CRITERIOS PARA SER PRIORIZADA de acuerdo con el artículo 4 de Resolución 1049 de 2019 y primero de la Resolución 582 de 2021 […], razón por la cual RESULTA JURÍDICAMENTE IMPOSIBLE ESTABLECER UNA FECHA CIERTA 9 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010-01795-01 de 9 de diciembre de 2010. 10 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. 11 Índice 00010 de Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05433-00 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Demandados: Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín y otro 8 DE PAGO toda vez que se debe ser respetuoso del debido proceso administrativo, respecto a la aplicación del método técnico de priorización sin que ello implique un desconocimiento del derecho que le asiste a la víctima tanto en observancia a la ley como en observancia a la disponibilidad presupuestal del que dispone la Unidad para las Víctimas”, las cuales fueron resueltas de manera desfavorable por el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín, mediante autos de 30 de noviembre de 2022 y 5 de mayo de 2023, respectivamente, al considerar que aún no se ha acatado la orden emitida en la aludida sentencia de amparo.
En ese orden de ideas, se tiene que la acción de tutela de la referencia no colma la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad, por cuanto, la accionante debe formular su solicitud dentro del mencionado trámite incidental en el que ya fue sancionada por incurrir en desacato, y no por conducto de este mecanismo constitucional, de tal forma que, sean las autoridades accionadas las que analicen sobre su prosperidad o no y, aunque, se evidencia que ya ha pedido en dos oportunidades que se inaplique la sanción que se le impuso, lo cierto es que ello corresponde a los años 2022 y 2023 y no a una fecha actual, además, los argumentos son los mismos aquí expuestos, relacionados con la imposibilidad de cumplir la orden proferida en el fallo de amparo de 16 de septiembre de 2023.
Así las cosas, la solicitud de amparo no satisface el requisito de la subsidiariedad y la tutela no se instituyó como un mecanismo alternativo o una instancia adicional para atender cuestiones que deben ser dirimidas al interior de otras diligencias judiciales o administrativas. En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en atención a la cual la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”12.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto la parte actora no acreditó el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, motivo por el 12 Artículo 86 de la Carta Política. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05433-00 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Demandados: Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Medellín y otro 9 cual, se declarará la improcedencia de la acción de amparo frente a la protección de los derechos fundamentales invocados por María Patricia Tobón Yagarí. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la “tutela judicial efectiva, [al] buen nombre [y al] patrimonio” invocados por la señora María Patricia Tobón Yagarí, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.