Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 437 de 2011 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00525-01 (3882-2019) Demandante: Teresa de Jesús Solarte Eraso Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente: alfabetizador y hora cátedra. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1.
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra la sentencia del 10 de abril de 2019 expedida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho a la entidad demandada, anunciando desde ya que será confirmada. I.
ANTECEDENTES Demanda2 1. El 26 de septiembre de 2017, la demandante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo la declaratoria de nulidad de las Resoluciones RDP 022819 de 31 de mayo de 2017 y RDP 031553 de 8 de agosto de 2017 emitidas por la UGPP, que le negaron el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad estatal demandada a: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación a partir del 24 de octubre de 2007, fecha en que consolidó el estatus pensional, con inclusión de todos los factores salariales devengados y teniendo en cuenta que prescribieron las mesadas causadas antes del 3 de marzo de 2014; ii) reconocer los reajustes y demás beneficios, como la mesada semestral y la prima de navidad; iii) actualizar el valor de las condenas con base en el IPC3; y, iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos legales. 3.
Como sustento de sus pretensiones expuso que ha prestado sus servicios 1 En adelante UGPP. 2 Folios 1 a 14. 3 Índice de Precios al Consumidor. 2 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00525-01 (3882-2019) Demandante: Teresa de Jesús Solarte Eraso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co docentes de la siguiente forma: ACTO ADMINISTRATIVO DESDE HASTA TIPO DE VINCULACIÓN TOTAL TIEMPO DÍAS Resolución 044 del 5 de marzo de 1979 01/03/1979 febrero/1980 Alfabetización departamental 360 Resoluciones departamentales 331 de 1986, 018 de 1987, 060 de 1988 y 139 de 1989 01/09/1987 30/06/1990 Hora cátedra departamental 427 Decreto departamental 335 del 11 de abril de 1990 17/04/1990 Hasta la actualidad Propiedad municipal 9632 4.
Además, relató que cumplió 55 años de vida el 30 de julio de 2006, fecha para la cual no reunía los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia, lo cual fue alcanzado en 2007. 5. El 3 de marzo de 2017 solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada a través de las decisiones administrativas enjuiciadas bajo el criterio de que la vinculación desde 1990 es de carácter nacional y porque no es computable para estos efectos el tiempo de servicio prestado bajo la modalidad de hora cátedra entre 1986 y 1990.
Contestación de la demanda4 6. La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones esgrimiendo que la demandante se desempeñó como alfabetizadora, docente de hora cátedra y de tiempo completo en virtud de nombramientos efectuados con la intervención de un delegado del Ministerio de Educación; por lo tanto, estas vinculaciones son del orden nacional, así como los recursos con los cuales se sufragaron los salarios de la interesada. 7.
Refirió que los actos acusados se ajustaron al ordenamiento superior, teniendo en cuenta que la demandante no demostró haberse desempeñado durante 20 años como profesora territorial o nacionalizada, ni la vinculación en tal condición antes del 31 de diciembre de 1980; sumado a que los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1990 ostentan la condición de nacionales. 8.
Propuso las excepciones de fondo que tituló como «inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales», «cobro de lo no debido», «prescripción» y «solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones». II. SENTENCIA APELADA5 9. El Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda 4 Folios 78 a 82. 5 Folios 296 al 305. 3 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00525-01 (3882-2019) Demandante: Teresa de Jesús Solarte Eraso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y condenó en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.
Expuso que el tiempo que la demandante laboró como alfabetizadora es computable para acceder a la pensión gracia ya que se trata del ejercicio de la profesión docente y la vinculación fue del orden territorial. De la misma forma los lapsos durante los cuales se desempeñó como docente catedrática, cuya vinculación fue del orden departamental, son aptos para computarse conforme lo ha determinado la jurisprudencia del Consejo de Estado. 10.
Finalmente, encontró probado que la vinculación a partir del 1° de enero de 1990 tiene el carácter de docente nacionalizada de tiempo completo y al haber desempeñado la docencia por más de 20 años, con ingreso anterior al 31 de diciembre de 1980, contar con más de 50 años de edad y no registrar antecedentes disciplinarios, la hacen acreedora a la prestación que reclama. 11.
Por lo anterior, declaró la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, le ordenó a la UGPP reconocer a la demandante la pensión gracia, «en una cuantía equivalente al 75% por ciento, calculado sobre el promedio mensual de la asignación básica y demás factores salariales cotizados durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos legales, es decir, el 24 de octubre de 2007.
De la misma forma, declaró prescritas las mesadas causadas antes del 3 de marzo de 2014 teniendo en cuenta la fecha en que realizó la reclamación a la entidad y condenó en costas a la UGPP. III. RECURSO DE APELACIÓN6 12. La demandada presentó recurso de apelación al considerar que la demandante se desempeñó como docente del orden nacional por haber sido nombrada con intervención de un delegado del Ministerio de Educación Nacional y sus salarios fueron sufragados con recursos provenientes del situado fiscal y/o sistema general de participaciones, por lo que se incumple con el requisito de haber percibido una recompensa de la Nación. 13.
Encontró que, para la época en que la demandante ostentó la condición de alfabetizadora, dicho programa y la educación para adultos eran administrados por el Ministerio de Educación Nacional y se trataba de una educación no formal. Además, el tiempo que se desempeñó como profesora de hora cátedra no puede computarse para acceder a la pensión gracia y su vinculación a partir del 1° de enero de 1990 tiene el carácter de nacional, por expresa disposición de la Ley 91 de 1989. 14.
Por último, alegó que el a quo no debió condenarla en costas ya que no actuó de manera temeraria; por el contrario, ha ejercido su defensa con fundamentos razonables. Tampoco se probó su causación. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 15. Mediante auto del 2 de julio de 2020 se admitió el recurso de apelación y fue notificado a las partes por estado del 10 de septiembre de 2020. 6 Folios 307 a 309. 4 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00525-01 (3882-2019) Demandante: Teresa de Jesús Solarte Eraso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
A través del auto de 25 de febrero de 2021 se corrió traslado a las partes, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA. 17. La demandante7 presentó alegatos de conclusión indicando que el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada carece de fundamento jurídico y fáctico al haberse logrado demostrar que ostentó una vinculación territorial y nacionalizada que le otorga el derecho a acceder a la pensión gracia que pretende, motivo suficiente para que se confirme la sentencia de primera instancia. 18.
Por su parte, la UGPP8 reiteró los argumentos de la contestación de la demanda y del recurso de apelación. 19. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio9. V. CONSIDERACIONES Competencia 20. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico 21. Corresponde a esta Sala determinar si la señora Teresa de Jesús Solarte Eraso tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial, los 20 años como docente territorial o nacionalizado y la vinculación en dicha calidad con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; o si, por el contrario, no acredita sendas exigencias legales. 22.
Igualmente, se constatará si resulta o no procedente la condena en costas de conformidad al reparo efectuado por la entidad recurrente frente a ese tópico. Normativa y jurisprudencia sobre la pensión gracia 23. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, destinada a los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan prestado servicio en el magisterio por un mínimo de 20 años.
Esta ley establece otros requisitos específicos para acceder a la pensión, como son: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad. 7 Índice 21 registrado en Samai. 8 Índice 22 registrado en Samai. 9 Según constancia de la Secretaría de esta Sección, obrante en el folio 336. 5 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00525-01 (3882-2019) Demandante: Teresa de Jesús Solarte Eraso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24.
Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a empleados y profesores de escuelas normales, así como a inspectores de instrucción pública, permitiendo sumar los años de servicio en diferentes períodos para cumplir con el tiempo requerido. Con la ley 37 de 1933, se extendió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria que completaran el tiempo de servicio estipulado. 25.
Más adelante, el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 introdujo distinciones entre el personal docente: nacional, nacionalizado y territorial. El personal nacional son aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. El personal nacionalizado incluye a los maestros oficiales que fueron nombrados por entidades territoriales antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, conforme a la Ley 43 de 1975.
Y el personal territorial lo conforman los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1° de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito contemplado en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. 26. El numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 limitó el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes que cumplan con los requisitos establecidos, indicando que solo aquellos vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho a esta pensión, siempre que cumplan con todos los requisitos contemplados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 37 de 1993 y demás normas concordantes. 27.
Por su parte, en la sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 199710, el Consejo de Estado determinó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia, restringiendo su acceso a los docentes nacionalizados vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplan con los demás requisitos legales. 28.
Ahora bien, para determinar el carácter del docente (nacional, nacionalizado o territorial), por medio de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011- 18 del 21 de junio de 201811, el Consejo de Estado estableció estas pautas jurisprudenciales que aclaran: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 6 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00525-01 (3882-2019) Demandante: Teresa de Jesús Solarte Eraso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) 29.
Debe recalcarse, que mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 202214, la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición normativa, en consonancia con la jurisprudencia constitucional expedida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, en la providencia se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía 12 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 13 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. 14 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 7 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00525-01 (3882-2019) Demandante: Teresa de Jesús Solarte Eraso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».15 30.
Con base en esta última interpretación, tienen derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio; es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989, tal y como lo preciso esta Corporación en la mencionada sentencia. 31.
El anterior escenario normativo y jurisprudencial permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar los 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir el cumplimiento de todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 ni impedirles el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada»16.
Caso concreto 32. En aras de resolver el problema jurídico planteado en precedencia, la Sala verificará si en el presente asunto la demandante acreditó los requisitos consagrados en la ley para acceder a la pensión gracia. 33. La señora actora aportó su documento de identidad17 y registro civil de nacimiento18, en los que se observa que nació el 30 de julio de 1956, es decir, cumplió 50 años de edad el 30 de julio de 2006.
Con esto se da por satisfecho el requisito de la edad. 34. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplida la exigencia de la honradez, consagración y buena conducta19. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado: 2016-00278- 01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 2013-04683-01 (3805-2014). 17 Folio 28. 18 Folio 29. 19 Folio 148 Secretaría de Educación y la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Nariño 8 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00525-01 (3882-2019) Demandante: Teresa de Jesús Solarte Eraso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.
También está probada la vinculación territorial y/o nacionalizada anterior a 1980 pues a través de la Resolución 044 del 5 de marzo de 197920, expedida por el secretario de Educación Pública del departamento de Nariño y un delegado del Ministerio de Educación Nacional, se nombró a la demandante como alfabetizadora en el Centro «ENRIQUE HENSEN» del municipio de Pasto (Nariño), con efectos a partir del 1 de marzo de 1979 y validez hasta febrero de 198021.
Sin embargo, la misma demandante aclaró que laboró hasta el 30 de agosto de 1979, ratificado por la Secretaría de Educación de Nariño mediante constancia del 4 de diciembre de 201522, por lo que se tomará dicha fecha como referente para limitar el período en que la docente se desempeñó en tal condición. 36. En este punto, es menester señalar que a través del Decreto 1830 de 1966 se reglamentó la educación para adultos, cuyo artículo 7 determinó que la alfabetización «constituye la etapa inicial de programas más amplios de educación de adultos y tiene como misión específica la enseñanza de la lectura, escritura, cívica y nociones de aritmética, la iniciación en actividades profesionales, habilitando al alfabetizado para su ingreso a los cursos de educación general básica y a los de formación profesional».
Posteriormente, el Decreto 378 de 1970 estableció la educación primaria para adultos en todo el territorio nacional y mediante el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 se dispuso que el ejercicio de la profesión docente incluye la alfabetización de adultos. 37. Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que la labor docente de alfabetización es computable para efectos de acceder a la pensión gracia, así23: «De acuerdo con las normas antes mencionadas, el tiempo servido como docente en programas de alfabetización debe tomarse como laborado en educación primaria, por lo que es dable tenerlo en cuenta para efecto de calcular el requerido para acceder a la pensión gracia y sumarlo al que se laboró en educación secundaria, pues como ya se expuso el artículo 3.° de la Ley 37 de 1933, extendió dicha prestación a los maestros que completaron los años de servicio previstos en la Ley 114 de 1913 en establecimientos del nivel educativo antes mencionado.» 38.
De otra parte, el mencionado acto administrativo está suscrito por el secretario de Educación Pública del Departamento de Nariño y un delegado del Ministerio de Educación Nacional, por lo que la firma de este último funcionario se encaminó a garantizar la disponibilidad de los recursos para sufragar los salarios de la educadora, 20 Folio 37 a 45. 21 Ver certificación visible a folio 30. 22 Folio 200. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de junio de 2016, radicado 19001-23-33- 000-2013-00138-01 (2497-2014).
En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias: i) del 15 de agosto de 2013, radicado 19001-23-31-000-2011-00303-01 (0106-2013); ii) del 6 de julio de 2017, radicado 52001-23-33- 000-2014-00257-01 (4537-2016), iii) del 17 de julio de 2020, radicado 52001-23-33-000-2014-00255-01 (4850-2016); iv) del 27 de mayo de 2021, radicado 41001-23-33-000-2016-00553-01(1062-20); v) del 29 de julio de 2021, radicado 76001-23-33-000-2017-01130-01(0523-20); vi) del 14 de octubre de 2021, radicados 25000-23-42-000-2016-03173- 01(4060-19) y 76001-23-33-000-2017-01199-01(5496-19); vii) del 23 de junio de 2022, radicado 41001-23-33-000- 2016-00462-00 (1503-2021). 9 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00525-01 (3882-2019) Demandante: Teresa de Jesús Solarte Eraso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sin que con ello sea viable sostener la condición de docente nacional que la entidad le endilga. 39.
Por el contrario, esta situación se ajusta a los preceptos del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». 40.
De este modo, la firma del delegado del Ministerio de Educación evidencia que el nombramiento atendió a los mandatos de la Ley 43 de 1975, la cual dispuso que «[e]n adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional».
Además, no se observa que la autoridad territorial haya actuado como delegada del Gobierno Nacional, ni que la plaza a ocupar o la institución educativa sean de carácter nacional. 41. Conjuntamente, debe mencionarse que en un caso de contornos similares al presente24 esta Subsección tuvo la oportunidad de analizar el mismo acto administrativo de nombramiento concluyendo que la vinculación era nacionalizada y el tiempo laborado en la modalidad de alfabetización era computable para acceder a la pensión gracia por tratarse del ejercicio de la profesión docente. 42.
En suma, es diáfano que la demandante prestó sus servicios como docente nacionalizada desde el 1 de marzo de 1979 hasta el 30 de agosto de 1979 en razón a su nombramiento por medio de la Resolución 044 del 5 de marzo de 1979, por lo que la Sala da por probado el requisito de la vinculación nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980. 43.
Seguidamente, frente al cumplimiento del requisito de los 20 años de servicios como docente nacionalizada y/o territorial, la Oficina de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación del departamento de Nariño certificó que la demandante fue vinculada como profesora de hora cátedra en el Colegio Camilo Torres de Carlosama25, de la siguiente forma: Acto administrativo de nombramiento Período # Horas cátedra semanales Resolución 331 del 3 de septiembre de 1986 01/09/1986 al 30/06/1987 15 Resolución 018 del 10 de agosto de 1987 «septiembre de 1987 y junio de 1988» 10 Resolución 057 del 7 de octubre de 1988 «septiembre de 1988» 10 Resolución 059 del 31 de octubre de 1988 «octubre de 1988» 10 Resolución 060 del 21 de noviembre de 1988 01/11/1988 al 30/06/1989 10 Resolución 139 del 19 de septiembre de 1989 01/09/1989 al 30/06/1990 10 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de octubre de 2023, radicado 52001-23- 33-000-2016-00342-01 (2310-2019). 25 Ver certificación visible a folios 31, 172 y 236 10 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00525-01 (3882-2019) Demandante: Teresa de Jesús Solarte Eraso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.
Al plenario se allegaron copias de los mencionados actos a través de los cuales el gobernador de Nariño nombró en distintos periodos a la demandante por hora cátedra26. Se advierte que no se aportó la hoja de firmas de la Resolución 331 del 3 de septiembre de 1986. 45. Ahora, con relación al aludido momento en que la demandante se desempeñó de manera interrumpida como docente de hora cátedra en el Colegio Camilo Torres de Carlosama, contrario a lo expuesto por la recurrente, esta Subsección ha acogido el criterio fijado por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 22 de enero de 201527, en el que se concluyó que «los servicios prestados por los docentes vinculados por hora cátedra externa, para efectos de la pensión gracia, son válidos y deben ser tenidos en cuenta para el cómputo de los 20 años de ejercicio docente, requeridos en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, dado que éstos ejercen las mismas funciones que los vinculados en propiedad, y por lo tanto, lo que se considera relevante, es que el reclamante del derecho haya prestado sus servicios a la docencia en el nivel territorial o nacionalizado sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que ésta responda a cualquiera de las previstas en la ley y no haya obedecido a una vinculación de tipo nacional»28. 46.
En el presente caso, se estableció que, a través de las Resoluciones 331 del 3 de septiembre de 1986, 018 del 10 de agosto de 1987, 057 del 7 de octubre de 1988, 059 del 31 de octubre de 1988, 060 del 21 de noviembre de 1988 y 139 del 19 de septiembre de 198929, la demandante laboró como docente de hora cátedra en virtud de las designaciones efectuadas por el gobernador de Nariño junto con un delegado del Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Educativo Regional (FER) de ese departamento.
En estos actos se plasmó, como autoridad nominadora, que era deber del gobernador atender la demanda educativa de las instituciones adscritas al departamento y en la parte resolutiva se indicó que los costos que demandara el servicio por hora cátedra se imputaría al programa 03 de Educación Básica Secundaria y Media Vocacional Nacionalizada del presupuesto del FER. 47.
Por su parte, de las certificaciones laborales allegadas al expediente se anotó que la demandante tuvo una asignación entre 10 y 15 horas cátedras semanales; sin embargo, en la primera actuación se indicó que serían 16 horas y los demás actos reiteraron dicha carga laboral, por lo que este será el parámetro que se utilizará para resolver el presente asunto. 26 - Resolución 331 del 3 de septiembre de 1986 – folios 51 a 52, 158 a 159 y 222 a 223. - Resolución 018 del 10 de agosto de 1987 – folios 54 a 55, 161 a 162 y 225 a 226. - Resolución 057 del 7 de octubre de 1988 – folios 56 a 57, 164 a 165 y 228 a 229. - Resolución 059 del 31 de octubre de 1988 – folios 58, 166 y 230. - Resolución 060 del 21 de noviembre de 1988 – folios 59 a 60, 167 a 168 y 231 a 232. - Resolución 139 del 19 de septiembre de 1989 – folios 61 a 62, 169 a 170 y 233 a 234. 27 Radicado 25000-23-42-000-2012-02017-01 (0775-2014). 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 4 de mayo de 2023, radicado 25000-23-42- 000-2015-02209-01 (0626-2017). 29 En este acto se indicó que la demandante estaría vinculada del 1 de septiembre de 1989 al 30 de junio de 1990; sin embargo, la fecha que se tomará es 31 de diciembre de 1989, teniendo en cuenta que fue nombrada en propiedad a partir del 1 de enero de 1990. 11 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00525-01 (3882-2019) Demandante: Teresa de Jesús Solarte Eraso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48.
Con fundamento en lo anterior, la Sala advierte que el período comprendido entre el 1 de septiembre de 1989 al 31 de diciembre de 1989, la señora Teresa de Jesús Solarte tuvo una vinculación de carácter nacionalizado, toda vez que los actos de nombramiento fueron expedidos por una autoridad del orden territorial, cuando ya estaba en curso el proceso de nacionalización de la educación implementado por la Ley 43 de 1975 y contó con el aval de un delegado del Ministerio de Educación Nacional.
Además, en la designación intervino el FER que «eran financiados con bienes o recurso aportados tanto por la Nación como por las entidades territoriales, de cuya administración se responsabilizó a las «autoridades» de los referidos entes, bajo la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional (artículo 31 ídem)»30. 49.
Frente a lo anterior, se ha concluido que los docentes no adquieren la condición de nacionales por: i) la intervención de un delegado del Ministerio de Educación Nacional ante los fondos educativos regionales; ii) porque los salarios se paguen con recursos del situado fiscal, y, iii) por el hecho de que las autoridades territoriales actúen en calidad de presidentes de las Juntas Administradora de los FER31.
Por el contrario, esta Sección unificó su criterio en el sentido de indicar que tales razonamientos no podía oponerse para reconocer la pensión gracia, en el entendido de que los dineros provenientes del situado fiscal -hoy sistema general de participaciones- «le pertenecía[n] de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas»32. 50.
Así las cosas, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación»33 y ello tampoco ocurre «cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo»34. 51.
De acuerdo con lo sostenido, se tendrá como computable el tiempo de servicios prestado por la demandante como docente hora cátedra nacionalizada, el cual se calcula en un total de 2 años y 2 días, así: Desde Hasta Días Horas cátedra semana Mese s (días / 30) Horas al mes (horas cátedr a * 4,29 seman a) Horas laboradas (de meses * horas a mes) Días laborado s (horas cátedra laborada s) /4) Semanas laboradas para vacacion es Días de vacacione s Días laborado s + días de descans o remuner ado y 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014) CE-SUJ2-011-18. 31 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 23 de marzo de 2023, radicado 63001-23-33-000-2015-00045-01 (3422-2015); y ii) del 6 de julio de 2023, radicado 54001 23 33 000 2017 00661 01 (0605–2019). 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). 33 Ibidem 34 Ibidem 12 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00525-01 (3882-2019) Demandante: Teresa de Jesús Solarte Eraso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vacacion es 1/09/198 6 30/06/19 87 30 0 16 10 68,64 686,4 171,6 5,833333 33 40,83333 33 212,4333 33 1/09/198 7 30/06/19 88 30 0 16 10 68,64 686,4 171,6 5,833333 333 40,83333 333 212,4333 333 1/09/198 8 30/06/19 89 30 0 16 10 68,64 686,4 171,6 5,833333 333 40,83333 333 212,4333 333 5/03/199 2 30/11/19 92 12 0 16 4 68,64 274,56 68,64 2,333333 333 16,33333 333 84,97333 333 Total días laborados: 722,2733333 (Aproximados a 722) Total: 2 años y 2 días 52.
Respecto del anterior cómputo se aclara lo siguiente: i) Conforme lo ha expresado esta Corporación en anteriores oportunidades35, en aras de establecer el tiempo laborado por horas cátedra para efectos pensionales resulta necesario acudir a la fórmula prevista en el inciso segundo del parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, es decir, sumar las horas de trabajo real y dividirlas en 4, cuyo resultado será el de los días laborados, a los que se adicionan los de descanso remunerado (sábados y domingos) y de vacaciones (7 semanas al año); todo ello en proporción al período en que se trabajó por horas cátedra. ii) Los cálculos realizados también aplican los siguientes lineamientos: i) artículo 33 de la Ley 100 de 1993: «se entiende por semana cotizada el período de siete (7) días calendario»; ii) para el salario mensual se toma en cuenta el mes de 30 días, lo que multiplicado por los 12 meses que componen un año equivale a 360 días al año;36 iii) «para efectos de laborales los meses corresponden a períodos de 30 días calendario por lo cual resulta forzoso concluir que para estos mismos efectos el año estará conformado por 360 días.
En este orden de ideas y dentro del contexto antes referido, el año consta de 51.42 semanas, número resultante de dividir los 360 días que conforman el año para efectos laborales, entre el número de días que integran una semana, es decir siete (7) días»37. 53. Por lo demás, se vislumbra que mediante el Decreto 355 de 18 de abril de 199038 el gobernador del departamento de Nariño, el secretario de educación, un delegado del Ministerio de Educación Nacional y el secretario ejecutivo de la Junta de Escalafón designaron a la demandante «como profesora de tiempo completo del Colegio Nacionalizado “Camilo Torres”, municipio de Carlosama (plaza vacante)».
En dicho acto se determinó que la designación tendría retroactividad al 1 de enero de 199039. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2023, radicado 08001-23-33- 000-2016-00149-01 (4526-2021). 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 1999, radicado 12503. 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de octubre de 2016, radicado 05001-23- 33-000-2014-01754-01 (5073-15). 38 Folios 63 a 64. 39 Folios 63 a 64. 13 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00525-01 (3882-2019) Demandante: Teresa de Jesús Solarte Eraso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.
Conjuntamente, reposa en el expediente el certificado de historia laboral del 13 de abril de 200740, expedido por la Secretaría de Educación y Cultura Departamental de Nariño, en el que se informa que la demandante prestó sus servicios en el nivel básica secundaria, en propiedad, por nombramiento mediante Decreto 355 del 18 de abril de 1990, posesionada el 1° de enero de 1990 en el Colegio Nacionalizado Mixto Camilo Torres. 55.
También se observa el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral 388041, mediante el cual el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio certifica que la actora fue vinculada mediante Decreto 355 del 18 de abril de 1990 como docente en propiedad, nivel secundaria, en la institución educativa Camilo Torres del municipio de Cuaspud (Carlosama) – Nariño. Esta información se reitera en otra certificación de la misma autoridad, expedida el 19 de septiembre de 201842. 56.
Igualmente, se avizora oficio del 31 de agosto de 201843 en el que la profesional universitaria de la Oficina Financiera de la Secretaría de Educación Departamental de Nariño certificó al tribunal de primera instancia que a través del Decreto 355 de 1990 la docente demandante fue nombrada como profesora de tiempo completo en el Colegio Nacionalizado Camilo Torres del municipio de Cuaspud Carlosama, con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 1990, cancelado con recursos de la Nación, antiguo Situado Fiscal.
A su vez, a partir del 17 de abril de 2006 se hizo lo propio con recursos del Sistema General de Participaciones. 57. De esta manera, analizadas las anteriores pruebas en su conjunto, para la Sala es inequívoco que la vinculación surgida a parte del Decreto 355 del 18 de abril de 1990 es de carácter nacionalizado y no nacional, como insiste la entidad demandada.
Para el efecto, en concordancia con el análisis efectuado sobre los nombramientos en periodos analizados previamente, basta con reiterar que éste fue realizado por la autoridad territorial, con intervención o autorización del delegado del Ministerio de Educación Nacional y los salarios y prestaciones sociales se atendieron con cargo a los recursos del Situado Fiscal y luego por el Sistema General de Participaciones; características que permiten determinar la naturaleza nacionalizada de la plaza a ocupar.
Es más, la institución donde fue designada la profesora se denomina «Colegio Nacionalizado Mixto Camilo Torres», con lo cual la Sala se convence de la naturaleza nacionalizada de la plaza docente en comento. 58. Conviene precisar que este periodo como docente nacionalizada va desde el 1° de enero de 1990 cuando tomó posesión, hasta el 3 de marzo de 2017 cuando la demandante presentó la petición de reconocimiento pensional ante la UGPP.
En total son: 27 años, 2 meses y 2 días 59. Lo anterior, en primer lugar, porque probó estar vinculada de forma continua entre esas dos fechas44 y, en segundo lugar, por cuanto se soporta en la garantía del 40 Folio 207. 41 Folios 213-214. 42 Folios 220-221. 4343 Folio 154. 44 Folio 145. 14 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00525-01 (3882-2019) Demandante: Teresa de Jesús Solarte Eraso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido proceso de la Administración y su privilegio de decisión previa, pues según lo ha manifestado esta Corporación45, como presupuesto procesal de la acción contenciosa administrativa se consagra el agotamiento preliminar de la actuación administrativa, en donde el particular antes de recurrir al control por vía judicial debe colmar los requisitos que la ley dispone, por lo que en este caso, en cumplimiento del referido requisito procedimental, solamente se tendrá en cuenta el tiempo de servicio que la entidad tuvo la oportunidad de conocer y decidir en sede administrativa, a partir de los cuales tomó su decisión y emitió el acto administrativo que negó la pensión solicitada 60.
Con base en lo expuesto, los tiempos de servicios computables para el reconocimiento de la pensión gracia son los siguientes: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Días Meses Años Nacionalizada (Alfabetizadora) 01/03/1979 30/08/1979 0 6 0 Nacionalizada (Catedrática) 01/09/1986 31/12/1989 2 0 2 Nacionalizada 01/01/1990 03/03/201746 2 2 27 TOTAL 4 8 27 61.
De esta manera, la demandante logró demostrar el ejercicio de la profesión docente con vinculación nacionalizada por más 20 años de servicios, haberse vinculado en tal calidad antes del 31 de diciembre de 1980, acreditar más de 50 años de vida y registrar buena conducta; presupuestos necesarios que le otorgan el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 62.
Ahora bien, el a quo estableció el 24 de octubre de 2007 como fecha para el reconocimiento del estatus pensional; sin embargo, realizados los cálculos de acuerdo con lo analizado en precedencia, la actora realmente adquirió el estatus el 29 de junio de 2007. En este punto debe precisarse que la UGPP actúa como apelante único, por tanto, en aplicación del principio de la non reformatio in pejus, se mantendrá como fecha de adquisición del estatus el 24 de octubre de 2007; aunado a que este aspecto no fue objeto de apelación. 63.
Finalmente, la UGPP solicitó revocar la condena en costas impuesta en primera instancia al considerar que no existe prueba de su causación, ejerció la defensa con fundamentos jurídicos y no incurrió en conductas temerarias. Al respecto, la Sala advierte que la sentencia recurrida fue emitida con anterioridad a la publicación de la Ley 2080 de 2021 (10 de abril de 2019), por lo que se debe atender la tesis que para ese momento tenía definida la Subsección, en el sentido de imponer las costas con fundamento en un criterio objetivo, sin que ello conlleve la evaluación de la conducta 45 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 1.° de agosto de 2024. Exp. 76001-23-33- 000-2018-01057-01 (5097-2022). C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 46 Para esta fecha, la demandante presentó la petición de reconocimiento de pensión gracia ante la UGPP. Ver folios 24-26. 15 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00525-01 (3882-2019) Demandante: Teresa de Jesús Solarte Eraso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las partes, en aplicación del artículo 188 del CPACA.
Bajo ese escenario, el juez debe efectuar una estimación objetiva valorativa para comprobar que se causaron conforme a los parámetros fijados en el artículo 365 del CGP, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación de mala fe o temeraria por las partes. 64. Por lo anterior, conforme a lo establecido en el artículo 188 del CPACA, antes de la modificación efectuada por la Ley 2080 de 2021, el tribunal contaba con la facultad de imponer la condena en costas a favor de la parte vencedora, teniendo en cuenta que: i) la demanda prosperó y la entidad resultó vencida en juicio, de acuerdo a los criterios del artículo 365 del CGP; ii) la demandante actuó en el proceso y constituyó apoderado en procura de ejercer su defensa; y, iii) el apoderado presentó la demanda, acudió a las diferentes audiencias que se celebraron y presentó alegatos de conclusión. De manera que no están llamados a prosperar los argumentos presentados en la apelación por la UGPP, con relación a revocar la condena en costas, en la medida en que las mismas se causaron.
Condena en costas en segunda instancia 65. La postura antes mencionada tuvo que ser reevaluada a partir del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que introdujo un inciso al artículo 188 del CPACA, precisando que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 66.
En ese sentido, la entidad demandada sustentó su apelación con fundamento en las normas que gobiernan la pensión gracia y controvirtió pruebas bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal; por lo que esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas de segunda instancia al no avizorarse carencia de fundamento legal en tales actuaciones.
VI. DECISIÓN 67. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 10 de abril de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas en el proceso promovido por la señora Teresa de Jesús Solarte Eraso contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia. 16 Radicado: 52001-23-33-000-2017-00525-01 (3882-2019) Demandante: Teresa de Jesús Solarte Eraso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.