Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 110010324000202000254 00 Demandante: Universidad del Cauca1 Demandada: Universidad del Cauca Tercero con interés: Yeison Alexander Hurtado Puerta Asunto: Resuelve sobre unos recursos de súplica AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver los recursos de súplica interpuestos por el tercero con interés directo en el resultado del proceso y el señor Álvaro José Mejía Arias2 contra el auto proferido3 el 18 de junio de 20214, en lo referente al decreto de la suspensión provisional de los efectos de: i) el artículo 1.° (parcial) de la Resolución núm. R - 11165 de 3 de octubre de 20176, expedida por el Rector de la Universidad del Cauca; ii) el Paz y Salvo Académico de 22 de septiembre de 2017, expedido por la Decana de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad del Cauca; iii) el Acta de Grado núm. 50 de 13 de octubre de 2017, expedida por la Secretaria General de la Universidad del Cauca; y, iv) el Diploma núm. 1612 de 13 1 De conformidad con el artículo 2 del Acuerdo núm. 0105 de 18 de diciembre de 1993, “[…] Por el cual se expide el Estatuto General de la Universidad del Cauca […]”, la Universidad del Cauca es un ente Universitario autónomo del orden nacional vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial, con personería jurídica. 2 Solicitó ser tenido como coadyuvante del tercero con interés directo en el resultado del proceso. 3 Por la Magistrada Sustanciadora, Doctora Nubia Margoth Peña Garzón. 4 Cfr. Índice núm. 29 del aplicativo web “SAMAI”. 5 La Universidad del Cauca, mediante la Resolución R-1116 de 3 de octubre de 2017 confirió a Yeison Alexander Hurtado Puerta el título de abogado. 6 “[…] Por la cual se confieren unos títulos académicos a estudiantes de pregrado y posgrado […]” 2 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de octubre de 2017, expedido por el Rector, el Decano de la Facultad de Derecho y la Secretaria General de la Universidad del Cauca.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes, ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. La Universidad del Cauca, en adelante la parte demandante, presentó demanda7, en ejercicio del medio de control de nulidad8, para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.1. El Paz y Salvo Académico de 22 de septiembre de 2017, expedido por la Decana de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad del Cauca. 1.2.
El artículo 1.° (parcial) de la Resolución núm. R - 1116 de 3 de octubre de 20179, expedida por el Rector de la Universidad del Cauca. 1.3. El Acta de Grado núm. 50 de 13 de octubre de 2017, expedida por la Secretaria General de la Universidad del Cauca. 1.4. El Diploma núm. 1612 de 13 de octubre de 2017, expedido por el Rector, el Decano de la Facultad de Derecho y la Secretaria General de la Universidad del Cauca.
Solicitud de medida cautelar 2. La parte demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados sustentada, así: 2.1. En el primer período académico del año 2012 el señor Yeison Alexander Hurtado Puerta se matriculó al Programa de Derecho de la Universidad del Cauca, razón por la cual le aplican los artículos 6.° y 8.° del Acuerdo Académico núm. 002 7 Por medio de apoderada. 8 La Magistrada Sustanciadora, por auto de 4 de septiembre de 2020, adecuó la demanda como medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” (Cfr. Índice núm. 4 del aplicativo web “SAMAI”). 9 “[…] Por la cual se confieren unos títulos académicos a estudiantes de pregrado y posgrado […]” 3 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 17 de febrero de 201110 y el artículo 3.° del Acuerdo Académico núm. 039 de 9 de noviembre de 201811, en los que se establecieron como requisito de grado, para obtener el título académico de abogado, presentar y aprobar los exámenes preparatorios. 2.2.
Subrayó que, en ceremonia del 13 de octubre de 2017, la Universidad del Cauca otorgó al señor Yeison Alexander Hurtado Puerta el título de abogado. 2.3. Indicó que el 19 de mayo y el 11 de julio de 2019, se presentaron ante la Universidad del Cauca quejas por presuntas irregularidades en el registro de exámenes preparatorios, razón por la cual mediante la Resolución núm. R-695 de 30 de julio de 2019 se conformó un equipo de seguimiento y apoyo a la mejora de los procedimiento académicos administrativos de registros de exámenes preparatorios del Programa de Derecho de la Universidad del Cauca, cuya tarea era verificar el cumplimiento del requisito de presentación y aprobación de exámenes preparatorios por parte de los estudiantes, egresados y graduados desde el año 2015. 2.4.
Explicó que la comparación por parte del Equipo de Seguimiento de los registros de exámenes preparatorios consignados en el Sistema Integrado de Matrícula y Control Académico – SIMCA, con los soportes físicos que reposan en cada historia académica de estudiantes, egresados y graduados del Programa de Derecho, encontró que el señor Yeison Alexander Hurtado Puerta no contaba con soporte físico que permitiera verificar que hubiera aprobado los exámenes preparatorios de Derecho Penal, Derecho Administrativo, Derecho Bienes, Obligaciones y Contratos y Derecho Procesal Civil. 2.5.
Arguyó que no existe prueba que permita inferir que el señor Yeison Alexander Hurtado Puerta superó los preparatorios de Derecho Penal, Derecho Administrativo, Derecho Bienes, Obligaciones y Contratos y Derecho Procesal Civil, por cuanto desde la última fecha de presentación de aquellos no existe pago o acta que acrediten que los presentó y superó, razón suficiente para que los actos acusados sean suspendidos del ordenamiento jurídico. 10 “Por el cual se adopta la reforma curricular del Programa de Derecho que ofrece la Facultad de Derecho, Ciencias Política y Sociales”. 11 “Por la cual se aprueban las modificaciones del Plan de Estudios del Programa de Derecho” 4 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Providencia objeto de los recursos de súplica y sus fundamentos 3.
La Consejera Ponente por auto de 18 de junio de 202112 decretó la suspensión provisional de los efectos del: i) artículo 1.° (parcial) de la Resolución núm. R - 1116 de 3 de octubre de 2017; ii) Paz y Salvo Académico de 22 de septiembre de 2017; iii) Acta de Grado núm. 50 de 13 de octubre de 2017; y iv) Diploma núm. 1612 de 13 de octubre de 2017, en los siguientes términos: “[…]
PRIMERO: DECRETAR la suspensión provisional del artículo primero de la Resolución núm. R 1116 de 3 de octubre de 2017, “Por la cual se confieren unos títulos académicos a estudiantes de pregrado y posgrado”, expedida por la UNIVERSIDAD DEL CAUCA, respecto del señor YEISON ALEXANDER HURTADO PUERTA.
SEGUNDO: DECRETAR la suspensión provisional de los efectos del paz y salvo académico núm. 8.1.16-20.14/372 de 22 de septiembre de 201713, el acta de grado núm. 50 de 13 de octubre de 201714 y el diploma 1612-17 de la misma fecha15, expedidos por la UNIVERSIDAD DEL CAUCA, a través de los cuales se le otorgó el título de abogado al señor YEISON ALEXANDER HURTADO PUERTA […]” (Destacado del texto). 3.1.
La medida cautelar se decretó con base en las siguientes consideraciones: “[…] con ocasión de las irregularidades advertidas por la UNIVERSIDAD en el proceso de graduación de los alumnos de la facultad de derecho, esa institución expidió la Resolución núm. R-695 de 30 de julio de 2019, “Por la cual se conforma el equipo de seguimiento y apoyo a la mejora de los procedimientos académico administrativos de registro de exámenes preparatorios del programa de Derecho de la Universidad del Cauca”.
Como resultado de ese proceso, el equipo de seguimiento realizó el informe sobre la verificación del cumplimiento de los requisitos de grado del señor YEISON ALEXANDER HURTADO PUERTA de 21 de abril de 2020, en el que se concluyó que de los siete (7) exámenes preparatorios registrados con nota aprobatoria, solo tres (3) de ellos contaba con soporte documental […].
De acuerdo con el citado informe, se tiene que para arribar a dichas conclusiones el equipo de seguimiento y apoyo a la mejora verificó las constancias obrantes en: i) la base de datos de soporte SQUID, ii) en la solicitud de inscripción para presentar el examen preparatorio, y iii) en los archivos documentales físicos y digitales de la División de Admisiones Registro y Control Académico y de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, lo cual desvirtúa la afirmación del tercero con interés directo en las resultas del proceso en el sentido de que la actora partía de suposiciones para solicitar la medida cautelar.
El anterior recuento permite al Despacho concluir que el señor YEISON ALEXANDER HURTADO PUERTA se matriculó al programa de Derecho de la Universidad del Cauca, cuya reglamentación se adoptó mediante el Acuerdo 02 de 2011; ii) los artículos 6° y 8° del referido Acuerdo prevén como requisito para obtener el título de abogado la aprobación de los exámenes 12 Cfr. Índice núm. 29 del aplicativo web “SAMAI” 13 Paz y salvo académico del señor Yeison Alexander Hurtado Puerta, expedido por la Decana de la Facultad de Derecho, y Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad del Cauca (folio 40 vto. c.1). 14 Acta de grado del señor Yeison Alexander Hurtado Puerta (folio 41 c.1). 15 Diploma de abogado del señor Yeison Alexander Hurtado Puerta (folio 47 c.1). 5 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co preparatorios; iii) el estudiante únicamente superó satisfactoriamente tres (3) de los siete (7) exámenes exigidos; y la UNIVERSIDAD le confirió el título de profesional en derecho al señor HURTADO PUERTA, a través de los actos demandados (Destacado de la Sala).
En este punto de la controversia, es conveniente abordar los argumentos de oposición a la medida cautelar invocados por el tercero con interés directo en las resultas del proceso. Aduce el señor HURTADO PUERTA que el informe del equipo de seguimiento no es vinculante, dado que no contó con su participación. Al respecto, el Despacho precisa que tal informe no se elaboró en el marco de un proceso sancionatorio, por lo que su traslado y contradicción debe realizarse en las oportunidades previstas para el efecto, en este proceso, esto es, en el traslado de la medida cautelar, oportunidad en la que no se cuestionó la veracidad del citado informe, ni se aportaron pruebas con ese mismo fin.
Por lo anterior, el Despacho considera que no le asiste razón al apoderado del tercero con interés directo en las resultas del proceso al indicar que la UNIVERSIDAD no tenía fundamentos para solicitar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, pues, como quedó visto, del informe en comento se pudo establecer la inexistencia de los soportes que acrediten la presentación y aprobación de la totalidad de los exámenes preparatorios, requeridos para obtener el título de abogado.
Respecto del argumento del señor YEISON ALEXANDER HURTADO PUERTA relacionado con la aplicación del principio de buena fe con el que actuó la UNIVERSIDAD al otorgarle el título de abogado, es preciso traer a colación lo mencionado en el citado auto de 10 de mayo de 202116, en el que la Sección indicó […]: En lo que respecta a la presunta omisión por parte del equipo de seguimiento y apoyo de adelantar un proceso disciplinario con citación de los involucrados, es del caso señalar que tal proceso que echa de menos el tercero con interés directo obedece a la autonomía universitaria y en nada se relaciona con el hecho de haber conferido un título sin el cumplimiento de los componentes curriculares establecidos en el Acuerdo expedido por el Consejo Académico para el programa de Derecho, cuestión esta que es la que atañe al estudio de legalidad que ocupa la atención del Despacho, de ahí que el reparo relacionado con el desarrollo del procedimiento sancionatorio exceda el objeto del presente debate judicial.
Respecto de la vulneración del trámite previsto en el artículo 97 del CPACA17, al que alude el apoderado del tercero con interés directo en las resultas del proceso, es pertinente aclarar que de conformidad con lo previsto en el artículo 93 ibidem, la figura jurídica de la revocatoria directa de los actos administrativos 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 10 de mayo de 2021, Rad. 11001-03-24-000-2020-00248-00, Cp.
Roberto Augusto Serrato Valdés. 17 El citado artículo establece: “[…] Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
Parágrafo. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa […]”. 6 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co faculta a las mismas autoridades que los hayan expedido o su superior inmediato, de oficio o solicitud de parte, para dejar sin efectos una decisión que: i) se opone a la Constitución Política o a la ley; ii) no está conforme con el interés público o social o atenten contra éste; o iii) causa un agravio injustificado a una persona.
En ese sentido, la revocatoria directa de los actos administrativos por las causales previstas en el artículo 93 del CPACA, permite excluir del ordenamiento un acto administrativo bajo los supuestos indicados, previo consentimiento expreso y escrito del titular del derecho reconocido en esa decisión, y con plena garantía de los derechos de audiencia y defensa en los términos del artículo 97 ibidem.
Sin embargo, el ejercicio de la acción de nulidad frente a los actos administrativos de contenido particular -que generan consecuencias jurídicas atentatorias del orden público y social- no requiere del consentimiento del titular, razón por la que las entidades del Estado están facultadas para solicitar ante esta jurisdicción la nulidad de sus propios actos, cuando resulten lesivos para el ordenamiento jurídico, sin que deban previamente agotar el procedimiento de que trata el artículo 97 del CPACA, por lo que el argumento de la falta de autorización del señor YEISON ALEXANDER HURTADO PUERTA para revocar los actos acusados no está llamado a prosperar […]” (Destacado del texto).
Recursos de súplica y sus fundamentos Tercero con interés directo en el resultado del proceso 4. El apoderado del tercero con interés directo en el resultado del proceso interpuso recurso de súplica, bajo los siguientes argumentos: 4.1. Se presenta un prejuzgamiento por cuanto con el auto recurrido se ha decidido de manera anticipada el fondo del asunto. 4.2.
Advirtió que no se realizó “[…] test de razonabilidad y proporcionalidad al momento de adoptar la cautela […]”18, no obstante que la parte demandante expidió unos actos unilaterales respecto de los cuales no permitió su contradicción por los estudiantes involucrados, con lo cual violó el debido proceso. 4.3. Afirmó que su poderdante sí cumplió con los requisitos para obtener el grado; sin embargo, la parte demandante desconoció esa situación con apoyo en unos informes ajustados a su criterio. 18 Cfr. Índice 36 del aplicativo web “SAMAI”, descripción archivo: “RECURSO DE SÚPLICA(.pdf) NroAc tua 36” 7 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.4.
Indicó que la parte demandante omitió el procedimiento sancionatorio, toda vez que el informe que se aportó como prueba se creó de manera unilateral puesto que no citó a su representado a la actuación administrativa. 4.5. Señaló que en el expediente no está demostrada la violación de los artículos 6.° y 8.° del Acuerdo Académico núm. 002 de 2011; lo anterior, porque esa normativa no precisa cuáles y cuántos son los exámenes preparatorios; allí, solamente se hace mención a preparatorios sin distinción a si son dos o más. 4.6.
Destacó que en ningún aparte del acto citado supra se establece taxativamente cuáles son los preparatorios, de ahí que surja duda sobre porqué en el auto recurrido se alude a siete (7) preparatorios a pesar que no obra prueba documental que sustente ese dato. 4.7. Manifestó que en el auto recurrido se ordenó suspender los efectos del paz y salvo académico “[…] sustentado en lo decidido por el Honorable Consejero de Estado Dr. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, quien en providencia dentro de un proceso judicial que adelanta la misma Universidad con idénticas pretensiones resolvió acceder a la medida cautelar que hoy se decretó, y en ese sentido vale la pena precisar dentro del presente expediente que en el auto en el cual se fundamenta la Honorable Consejera de Estado para acceder a la cautela, no se resolvió sobre la suspensión provisional del Paz y Salvo toda vez que en el auto admisorio de fecha de 01 de septiembre de 2020, proferido dentro del proceso 11001032400020200024800 que cursa contra el señor LEONARDO FABIO CADONA ZAPATA, al interpretar dentro del medio de control que el Paz y Salvo Académico no es un acto pasible de ser demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”19. 4.8.
Señaló que el Acuerdo Académico núm. 002 de 2011: i) contiene un plan de estudios de derecho vigente entre 2011 y 2018, el que no se ratificó por el Consejo Superior de la parte demandante como lo dispone el literal f) del artículo 31 del Acuerdo núm. 105 del 18 de diciembre de 199320; y ii) no podía exigir exámenes preparatorios como requisito de grado porque el Acuerdo núm. 027 de 25 de julio de 201221 permitía escoger otras modalidades. 19 Ibidem 20 “Por el cual se expide el Estatuto General de la Universidad del Cauca”. 21 “Por el cual se reglamenta el Trabajo de Grado en los Programas de Pregrado de la Universidad del Cauca”, 8 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Álvaro José Mejía Arias 5.
El señor Álvaro José Mejía Arias interpuso recurso de súplica22, en los siguientes términos: 5.1. “[…] [L]a Honorable Magistrada decidió negar mi intervención ciudadana y por ende excluir las pruebas aportadas por mí al proceso. En los ocho Autos Interlocutorios de la referencia se me notificó cada decisión, aunque mis argumentos no se tuvieron en cuenta en ninguno de los ocho Autos y por lo tanto tampoco las pruebas […]” (Destacado fuera de texto). 5.2.
Indicó que en el Acuerdo Académico núm. 002 de 2011 no se podían exigir exámenes preparatorios como requisito de grado en la medida que el Acuerdo núm. 027 de 2012 permitía, a los estudiantes, escoger otras modalidades para obtener el grado. 5.3. Arguyó que el Acuerdo Académico núm. 002 de 2011 contenía un plan de estudios de derecho que estuvo vigente durante los años 2011 a 2018; sin embargo, aquel no fue ratificado por el Consejo Superior de la Universidad del Cauca como lo disponen los artículos 31 y 32 del Acuerdo núm. 105 de 1993.
Traslado de los recursos de súplica 6. La Secretaría de la Sección Primera de la Corporación corrió el traslado de los recursos de súplica mediante aviso que fijó el 16 de julio de 202123. 7. La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES 8. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) cuestión previa; iii) procedencia y oportunidad del recurso de súplica; iv) el problema jurídico; v) marco normativo y el desarrollo jurisprudencial sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos; y vi) el análisis del caso concreto. 22 Actuando en nombre propio 23 Cfr. Índice núm. 40 del aplicativo web “SAMAI”. 9 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia 9.
Vistos los artículos 12524 y 24625 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201126, sobre expedición de providencias y el recurso de súplica: esta Sala es competente para resolver los recursos de súplica interpuestos contra el auto de 18 de junio de 2021, con exclusión del Consejero que profirió el auto objeto del recurso. Cuestión previa Recurso de súplica interpuesto por el señor Álvaro José Mejía Arias 10.
El señor Álvaro José Mejía Arias interpuso recurso de súplica contra el auto de 18 de junio de 2021, por medio del cual la Magistrada Sustanciadora decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados; lo anterior, no obstante que acepta que se le negó27 la calidad de coadyuvante del tercero con interés directo en el resultado del proceso. 11.
La Sala, atendiendo a que al señor Álvaro José Mejía Arias, se le negó la intervención en el proceso, en calidad de coadyuvante del tercero con interés directo en el resultado del proceso, considera que carece de legitimación para actuar en el mismo. 12. Conforme a lo expuesto, la Sala considera que el recurso de súplica interpuesto por el señor Mejía Arias, es improcedente.
Procedencia y oportunidad del recurso de súplica 13. Vistos los artículos 243 numeral 2.º; 244 y 246 de la Ley 1437, sobre los recursos de apelación y súplica. 14. Atendiendo a que el tercero con interés directo en el resultado del proceso interpuso y sustentó oportunamente el recurso de súplica contra el auto de 18 de junio de 2021, por medio del cual se decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados, en un asunto de 24 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se crea la categoría municipal de ciudades capitales, se adoptan mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa y se dictan otras disposiciones […]”. 25 Modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021. 26 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”. 27 Mediante auto de 6 de agosto de 2021 que confirmó el auto recurrido en reposición (Cfr. Índice núm. 41 del aplicativo web “SAMAI”). 10 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co única instancia, el recurso es procedente de conformidad con lo dispuesto en los artículos anotados supra.
Problema jurídico 15. Le corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el auto recurrido y el recurso de súplica interpuesto por el tercero con interés directo en el resultado del proceso, si se reunían los requisitos de ley para decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados porque: i) El Acuerdo Académico núm. 002 de 2011, en los artículos 6.° y 8.° disponen como requisito, para obtener el título de abogado, la presentación y aprobación de los exámenes preparatorios respecto de los cuales el señor Yeison Alexander Hurtado Puerta únicamente superó tres (3) de los siete (7) exámenes que se exigían. ii) El Acuerdo Académico núm. 002 de 2011 debía ser ratificado por el Consejo Superior de la Universidad del Cauca. iii) El Acuerdo núm. 027 de 2012 permitía escoger otras modalidades de grado diferentes a los exámenes preparatorios. iv) Se violó el debido proceso atendiendo a que el equipo de seguimiento y apoyo a la mejora de procedimientos académicos administrativos carecía de competencia para adelantar investigaciones administrativas, disciplinarias y sancionatorias. v) El Paz y Salvo Académico no es susceptible de control judicial. vi) La medida cautelar decretada es desproporcional, irrazonable y, además, incurrió en prejuzgamiento. 16.
En ese sentido establecer, si se confirma, modifica o revoca el auto de 18 de junio de 2021. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 17. Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas 11 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cautelares; y, iii) 231 idem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares. 18.
Esta Sala considera que, atendiendo lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 19.
Con el fin de verificar los requisitos establecidos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, esta Sala en providencia de 26 de junio de 202028 consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como lo son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo. 20.
La Sala, en la providencia citada supra indicó que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas29.
Normas violadas 21. Artículos 6.° y 8.° del Acuerdo Académico núm. 002 de 2012. 22. Artículo 3.° del Acuerdo Académico núm. 039 de 2018. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; auto de 19 de junio de 2020; Expediente con núm. único de radicación: 110010324000201600295- 00. 29 Sobre el particular también se puede ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Auto de 24 de febrero de 2022. Expediente con núm. Único de radicación: 11001032400020210042100. C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 12 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los actos acusados 23. El Paz y Salvo Académico de 22 de septiembre de 2017, expedido por la Decana de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad del Cauca. 24.
El artículo 1.° (parcial) de la Resolución núm. R - 1116 de 3 de octubre de 201730, expedida por el Rector de la Universidad del Cauca. 25. El Acta de Grado núm. 50 de 13 de octubre de 2017, expedida por la Secretaria General de la Universidad del Cauca. 26. El Diploma núm. 1612 de 13 de octubre de 2017, expedido por el Rector, el Decano de la Facultad de Derecho y la Secretaria General de la Universidad del Cauca.
Análisis del caso concreto 27. Agotado el procedimiento previsto en la Ley 1437 para el recurso de súplica, la Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por el tercero con interés directo en el resultado del proceso en el recurso interpuesto contra el auto de 18 de junio de 2021, mediante el cual se decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, teniendo en cuenta que de conformidad con los artículos 32031 y 32832 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201233, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, frente al problema jurídico planteado supra. 30 “[…] Por la cual se confieren unos títulos académicos a estudiantes de pregrado y posgrado […]” 31 “[…]
ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. […]”. 32 “[…]
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. […]”. 33 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”. 13 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre la no violación de los artículos 6.° y 8.° del Acuerdo Académico núm. 002 de 2011 28.
Atendiendo a que el tercero con interés directo en el resultado del proceso indicó que en el expediente no se demostró la violación de los artículos 6.° y 8.° del Acuerdo Académico núm. 002 de 2011, porque en aquellos no se precisó cuáles y cuántos eran los exámenes preparatorios a presentar; es decir, allí solamente se hace mención a preparatorios sin distinción a si son dos o más. 29.
Resaltó que en ningún aparte de los artículos 6.° y 8.° del Acuerdo Académico 002 de 2011 se establece taxativamente cuáles son los preparatorios, de ahí que surja la duda sobre porque en el auto recurrido se alude a siete (7) preparatorios a pesar que no obra prueba documental que sustente ese dato. 30. Visto el artículo 231 de la Ley 1437, sobre requisitos para decretar medidas cautelares, dispone que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procederá: i) por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado; y ii) cuando la violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 31.
Del contenido de la norma se establece la existencia de una carga probatoria en cabeza de quien solicita una medida cautelar, consistente en probar los hechos que sustentan su solicitud, para lo cual, debe anexar a la solicitud de suspensión provisional las pruebas que acreditan su petición. 32. Esta Sección34, en providencia de 11 de marzo de 2014 sostuvo que, para que la medida cautelar sea procedente, la parte demandante no solo debe presentar unos argumentos sino también las pruebas que permitan tener los elementos suficientes para realizar una valoración adecuada.
Para el efecto consideró: “[…] La jurisprudencia ya ha ido señalando que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa […].
La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar, garantizan que el juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 11 de marzo de 2014, número único de radicación 1100103240002013-0503-00, MP Guillermo Vargas Ayala. 14 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia. […]”.
(Destacado de la Sala). 33. En el caso sub examine la parte demandante solicitó la suspensión de los efectos jurídicos de los actos administrativos acusados atendiendo a que se incumplió lo dispuesto en los artículos 6.° y 8.° del Acuerdo Académico 002 de 2011, sobre los exámenes preparatorios como requisitos de grado. 34. Los artículos indicados disponen: “[…] ARTICULO SEXTO-Adoptar el siguiente plan de estudios del Programa de Derecho: […] REQUISITOS DE GRADO PREPARATORIOS JUDICATURA O TRABAJO DE GRADO […] ARTÍCULO OCTAVO- Para optar al título de abogado, además de cursar y aprobar las actividades curriculares del plan de estudios los estudiantes deberán: a. Presentar y aprobar los exámenes preparatorios. b. Presentar y sustentar un trabajo de investigación o hacer una práctica en la judicatura. c. Presentar y aprobar el examen de suficiencia en idioma extranjero. d. Cursar y aprobar la actividad física formativa. […]” (Destacado y subrayado de la Sala). 35.
La Sala observa que mediante la Resolución núm. R-695 de 2019, el Rector de la Universidad del Cauca conformó un equipo de seguimiento y apoyo a la mejora de los procedimientos académicos administrativos de registros de exámenes preparatorios del Programa de Derecho, el cual tenía a su cargo la tarea de verificar, a partir del año 2015, el cumplimiento de las obligaciones académicas de los estudiantes, egresados y graduados. 36.
El equipo citado supra, en el documento que denominó “INFORME SOBRE LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE GRADO (PREPARATORIOS)”, señaló lo siguiente: “[…] IV. CONCLUSIONES 1. El señor HURTADO PUERTA YEISON ALEXANDER, cédula de ciudadanía No. 1007121660, presenta siete (7) registros de preparatorios con nota aprobado (A) en SIMCA 2.0., de los cuales una vez verificadas las diferentes 15 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fuentes de información (registro informático y soportes físicos) se estableció que tres (3) de ellos cuenta con soporte documental en la historia académica: Preparatorio de Derecho Constitucional Preparatorio de Familia Preparatorio Derecho Laboral 2.
Los preparatorios de Derecho Penal, Bienes, Obligaciones y Contratos, Derecho Administrativo y Procesal Civil, registrados el 17 de abril de 2017 en estado de aprobados en el periodo académico 2015.2 y 2017.1; carecen de evidencia física o documental en la hoja de vida o historia académica del estudiante, esta última condición se indica con una X en la columna “Sin soporte en hoja física”.
Hecho que se deriva la imposibilidad de registrar información relacionada con la “modalidad” que refiere a la forma de presentación del preparatorio que pude ser escrito u oral; “fecha de presentación” que alude al día, mes y año de presentación del examen preparatorio; “calificación” que detalla la nota cualitativa o cuantitativa que el estudiante obtuvo en el examen preparatorio. 3.
Según reporte generado desde el Sistema de Recaudos de la Universidad del Cauca – SQUID, que da cuenta de los pagos realizados a la Universidad entre el primer periodo académico de 2011 y primer periodo académico de 2019, el estudiante HURTADO PUERTA YEISON ALEXANDER efectuó siete (7) pagos por concepto de preparatorios, tres (3) asociados a preparatorios aprobados y cuatro (4) preparatorios perdidos. 16 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Conforme a lo anterior: 4.1. El preparatorio de Derecho Penal aparece registrado como aprobado en 2017.1 (con fecha de registro el 17 de abril de 2017); sin embargo, el reporte SQUID, que da cuenta de los pagos realizados a la Universidad entre el primer periodo académico de 2011 y el primer periodo académico de 2019, no reporta pagos por este concepto y no existe soporte documental que acredite su presentación y nota aprobatoria. 4.2.
El preparatorio de Bienes, Obligaciones y Contratos, aparece registrado como aprobado en 2016.1; sin embargo, fue presentado y reprobado por el estudiante en una (01) oportunidad así: • 28 de octubre de 2016, calificación de dos punto cuatro (2.4) no aprobado. Entre esta fecha de presentación de preparatorio Bines, Obligaciones y Contratos y la fecha de registro de aprobación inconsistente en SIMCA (17 de abril de 2017), no se encontraron pagos ni soportes que acrediten su presentación y nota aprobatoria. 4.3.
El preparatorio de Derecho Administrativo, aparece como registrado como aprobado en 2016.1; sin embargo, fue presentado y reprobado por el estudiante en una (01) oportunidad así: • 28 de febrero de 2017, calificación uno punto tres (1.3) no aprobado. Entre la fecha de presentación del preparatorio Derecho Administrativo y la fecha de registro de aprobación inconsistente en SIMCA (17 de abril de 2017), no se encontraron pagos ni soportes que acrediten su presentación y nota aprobatoria. 4.4.
El preparatorio de Procesal Civil, aparece registrado como aprobado en 2015.2; sin embargo, fue presentado y reprobado por el estudiante en una oportunidad (1) así: • 18 de noviembre de 2016, calificación uno punto ocho (1.8) no aprobado. Entre esta fecha de presentación del preparatorio Procesal Civil y la fecha de registro de aprobación inconsistente en SIMCA (17 de abril de 2017), no se encontraron pagos ni soportes que acrediten su presentación y nota aprobatoria […]”. 37.
En ese orden, en relación con el señor Yeison Alexander Hurtado Puerta, concluyó que aprobó tres (3) exámenes preparatorios de los siete (7) que debía superar, estos fueron, Derecho Constitucional, Derecho de Familia y Derecho Laboral. 38. Atendiendo lo anterior, si bien los artículos 6.° y 8.° del Acuerdo Académico núm. 002 de 2011 disponen que para obtener el título de abogado, los estudiantes deben presentar y aprobar los exámenes preparatorios, sin especificar su número, según el informe sobre la verificación del cumplimiento de los requisitos de grado 17 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que presentó el equipo de seguimiento y apoyo a la mejora de los procedimientos académicos administrativos de registros de exámenes preparatorios del Programa de Derecho, el que se aportó como prueba por la parte demandante y que no fue objeto de contradicción, se evidencia que el señor Yeison Alexander Hurtado Puerta, solamente aprobó tres (3) de los siete (7) exámenes preparatorios.
Falta de ratificación del Acuerdo Académico núm. 002 de 2011 por el Consejo Superior de la Universidad del Cauca 39. La Sala, en relación con el argumento del recurrente, según el cual el Acuerdo Académico núm. 002 de 2011 no fue ratificado por el Consejo Superior de la Universidad del Cauca como lo dispone el literal f) del artículo 31 del Acuerdo núm. 105 de 1993, no obstante que creó requisitos de grado como los exámenes preparatorios, los que no hacen parte del plan curricular regulado en el Acuerdo núm. 27 de 2012 y que no se podía desconocer para aplicar el Acuerdo Académico núm. 002 de 2011, debe señalar que este se dirige a cuestionar la validez de un acto administrativo que goza de presunción de legalidad por no haberse anulado o suspendido sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 40.
Atendiendo lo anterior, si la parte recurrente considera que el Acuerdo Académico núm. 002 de 2011 se expidió de manera irregular, debió cuestionarlo a través del medio de control establecido en la ley para tal efecto; mientras ello no suceda, dicho acto administrativo no pierde ejecutoriedad. No exigencia de los exámenes preparatorios como requisito de grado 41.
En cuanto al argumento del recurrente relativo a que la parte demandante no podía exigir exámenes preparatorios como requisito de grado porque el Acuerdo núm. 027 de 2012 permitía escoger otras modalidades de grado, la Sala debe precisar que conforme se establece en el artículo 3.º del Acuerdo citado supra, las modalidades de trabajo de grado son: i) trabajo de investigación; ii) práctica profesional; iii) estudios de profundización; iv) exámenes preparatorios; v) actividad proyectual; vi) concierto de grado. 42.
El artículo 4.º ibídem, dispone que los Consejos de Facultad, por sugerencia de los Comités de Programa, deberán: i) definir las modalidades de trabajo de grado para cada programa de acuerdo con sus características y particularidades; y ii) 18 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecer las condiciones, requisitos, procedimientos y términos que reglamenten cada modalidad de trabajo de grado. 43.
La Sala, acorde con lo expuesto, considera que en efecto el Acuerdo núm. 027 de 2012 permitía escoger otras modalidades de trabajo de grado; no obstante, la reforma curricular adoptada en el Acuerdo núm. 002 de 2011 fue avalada por el Consejo de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales en las sesiones de 16 de diciembre de 2010 y 8 de febrero de 2011, y aprobada por el Consejo Académico de la Universidad del Cauca, en la que se determinó que la modalidad correspondiente sería la presentación y aprobación de los exámenes preparatorios para el programa de Derecho; en consecuencia, los estudiantes deberían cumplir con dicha modalidad de requisito de grado.
Falta de competencia del equipo de seguimiento y apoyo a la mejora de procedimientos académicos administrativos, para adelantar investigaciones administrativas, disciplinarias y sancionatorias 44. En relación con el argumento del recurrente en el sentido de que el equipo de seguimiento y apoyo a la mejora de procedimientos académicos administrativos, conformado mediante la Resolución núm. R - 695 de 2019, no tenía competencia para adelantar investigaciones administrativas, disciplinarias y sancionatorias, la Sala observa que en el artículo 2.° de la resolución indicada supra las funciones principales del mencionado equipo de seguimiento eran las de: i) verificar a través de las distintas fuentes de información las fases de inscripción calificación y registro de exámenes preparatorios e identificar las situaciones irregulares presentadas; y ii) preparar los informes que soliciten o deban enviarse a los organismos de inspección vigilancia y control; por tanto, a este grupo no se le confirieron atribuciones en materia disciplinaria y sancionatoria.
Imposibilidad de control judicial del paz y salvo académico 45. Señaló el recurrente que el paz y salvo académico no es susceptible de control judicial, por corresponder a un acto de trámite. 46. La Sala advierte que por auto de 4 de septiembre de 2020 se admitió la demanda y en él se tuvo, dentro de los actos acusados, el Paz y Salvo Académico; sin embargo, el tercero con interés directo en el resultado del proceso no interpuso recurso contra esta decisión quedando ejecutoriada.
Así las cosas, se precisa que 19 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no es en el trámite de la solicitud de la medida cautelar, en concreto, el recurso de súplica respectivo, la oportunidad procesal para plantear ese argumento.
Sobre lo irrazonable, desproporcional y el prejuzgamiento de la medida cautelar de suspensión de los efectos de los actos administrativos acusados 47. La Sala, respecto del argumento del recurrente referente a que el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados fue irrazonable, desproporcional y, además, incurrió en prejuzgamiento, toda vez que decidió el fondo del asunto, considera que de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 229 de la Ley 1437, la decisión que recaiga sobre la medida cautelar no constituye prejuzgamiento, por cuanto corresponde a un análisis previo, en el que se realizan interpretaciones normativas y valorativas, que en nada afectan ni influyen en la decisión de fondo del asunto; por tanto, la providencia recurrida no fue irrazonable ni desproporcional, por cuanto se expusieron detalladamente las razones por las cuales procedía el decreto de la medida cautelar solicitada. 48.
La Sala, con fundamento en lo anterior, considera que los argumentos del recurrente no son de recibo para revocar el auto de 18 de junio de 2021. Conclusión 49. En suma, la Sala, atendiendo a que: i) el recurso de súplica interpuesto por el señor Álvaro José Mejía Arias es improcedente, así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia; y ii) el tercero con interés directo en el resultado del proceso no logró desvirtuar los fundamentos del auto de 18 de junio de 2021, mediante el cual se decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados, procederá a confirmar dicha decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el recurso de súplica que presentó el señor Álvaro José Mejía Arias contra el auto de 18 de junio de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 20 Núm. único de radicación: 11001032400020200025400 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: CONFIRMAR el auto proferido el 18 de junio de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría DEVOLVER el expediente al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial, SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.