CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-15-000-2023-07239-00 Demandante: DIRECCIÓN DISTRITAL DE LIQUIDACIONES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTROS Referencia: AUTO QUE ADMITE Y DECIDE MEDIDA PROVISIONAL I. ANTECEDENTES1 Los señores Rubén Arzuza Jiménez y Aura Jaraba Jaraba, mediante apoderado judicial, presentaron demanda ejecutiva en la que solicitaron que se librara mandamiento de pago a su favor y en contra del Hospital General de Barranquilla E.S.E, en liquidación, con base en la sentencia del 21 de septiembre de 2011, emitida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual condenó y declaró responsable, entre otras, a dicha empresa social del estado.
En primer lugar, el Tribunal Administrativo del Atlántico, en providencia del 31 de marzo de 2014, libró mandamiento de pago por la suma $70.740.000. Luego, en providencia del 7 de julio de 2015, declaró la falta de competencia y remitió el expediente del proceso ejecutivo a los Juzgados Administrativos de Barranquilla2, en consideración al factor cuantía. Dentro del trámite de rigor que adelantaron el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico en el proceso ejecutivo con radicado 08001-33-33-001-2015-00184-00, el Despacho destaca las siguientes actuaciones: • En providencia del 19 de diciembre de 2017, el juzgado aprobó la liquidación del crédito a cargo de la Dirección Distrital de Liquidaciones3 y a favor de los ejecutantes, por la suma de $168.423.893.33. 1 Los antecedentes se extrajeron del proceso ejecutivo con radicado 08001-33-33-001-2015- 00184-00, expediente que está cargado en el aplicativo Samai. 2 El 20 de agosto de 2015, el expediente en mención fue repartido al Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla con el radicado 08001-33-33-001-2015-00184-00. 3 La Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante providencia del 12 de junio de 2017, indicó que a la Dirección Distrital de Liquidaciones le correspondía realizar las gestiones Radicación número: 11001-03-15-000-2023-07239-00 Demandante: Dirección Distrital de Liquidaciones Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 2 • En orden a decidir sobre la solicitud de medida cautelar, el juzgado, en providencias del 26 de abril y del 7 de septiembre 2018, requirió a la Dirección Distrital de Liquidación que informara «si las cuentas corriente, de ahorro y fiducias que posee en los Bancos, Corporaciones y Fiduciarias, señaladas en las citadas decisiones tienen el carácter de inembargables o están dentro de las excepciones del principio universal de inembargabilidad y si están destinadas al pago de obligaciones surtidas de sentencias y conciliaciones (…)». • Asimismo, en providencias del 8 de marzo de 2019 y 26 de agosto de 2020, requirió a la misma entidad, a fin de que adelantara todos los trámites necesarios ante la Alcaldía del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, con miras a la obtención de los recursos necesarios para la satisfacción del crédito contenido en la sentencia de fecha 21 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, título base del mandamiento ejecutivo librado a favor de los señores Rubén Arzuza Jiménez y Aura Jaraba Jaraba. • En providencia del 16 de agosto de 2022, el juzgado negó el decreto de las medidas cautelares solicitadas. • El Tribunal Administrativo revocó esa decisión, en providencia del 17 de agosto de 2023.
En su lugar, le ordenó al Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla que emitiera una nueva decisión en la que tuvieran en cuenta las excepciones del principio de inembargabilidad y naturaleza de los recursos depositados en las cuentas corrientes sobre las cuales recaería el embargo. A esto agregó que, «[s]i bien en principio, al revocar la decisión de primera instancia procedería decretar las medidas cautelares, por lo que respecta al tema de la inembargabilidad, la Sala se abstendrá de ello en aras de garantizar la doble instancia de las decisiones que en su momento asuma el juez A quo al aplicar las directrices aquí expuestas para el análisis de la procedencia o no de las medidas cautelares». • Por lo anterior, a través de providencia del 17 de noviembre de 2023, el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla decretó el embargo de los dineros que la Dirección Distrital de Liquidaciones, como sucesor procesal pertinentes en orden de garantizar el pago de la obligación reclamada en este proceso, debido a que el Hospital General de Barranquilla E.S.E. fue liquidado y su personería jurídica extinguida.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-07239-00 Demandante: Dirección Distrital de Liquidaciones Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 3 del Hospital General de Barranquilla E.S.E., tuviera o llegara a tener en las cuentas de ahorros o corriente de las entidades bancarias, entre ellas, enlistó a Bancamía. Inconforme con la providencia del 17 de noviembre de 2023, la Dirección Distrital de Liquidaciones interpuso acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, con el objeto de que se ampare su derecho fundamental al debido proceso4, a su juicio, vulnerado en el trámite y decisión de la medida cautelar adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla, mediante auto del 17 de noviembre de 2023, en el proceso ejecutivo con radicado 08-001-33-33-001-2015-00184-00.
Formuló las siguientes pretensiones: 1. Le solicito al Juez de Tutela, que le proteja a la DIRECCIÓN DISTRITAL EN LIQUIDACIONES, los derechos fundamentales al Debido Proceso, Inembargabilidad de los recursos públicos, la prevalencia del interés general sobre particular, y cualquiera otro derecho fundamental innominado que no esté escrito en nuestros textos constitucionales, pero que se pueda ver afectado. 2.
Le solicito al Juez de Tutela, que revoque la decisión del Juzgado primero administrativo de Barranquilla, y la decisión de la sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico, por afectar los derechos fundamentales ya mencionados en el anterior numeral. Además, solicitó la siguiente medida cautelar: De conformidad con la Corte Constitucional, el Decreto 2591 de 1991, efectivamente permite suspender cualquiera medida, acto o hecho concreto que amenace, vulnere, o coloque en peligro un derecho fundamental, por lo cual, el juez debe realizar un estudio razonable que le permita palpar la veracidad de lo que está afirmando el ciudadano dentro de la solicitud, por lo que procedo a argumentar en nombre de la Dirección Distrital en Liquidaciones: Al darle aplicación a las decisiones proferidas por el Juzgado primero Administrativo de Barranquilla, y la Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico, estaríamos frente a una violación al debido proceso, al principio de inembargabilidad, y violación del principio de prevalencia del interés general sobre el particular; debido a que, se podría ver afectado el buen funcionamiento de la entidad al congelar las cuentas bancarias sin importar que tipo de recursos públicos naveguen en mencionadas entidades financieras; lo que además traería consigo, un atraso y afectación a todos los acreedores de la extinta: EL HOSPITAL DE BARRANQUILLA E.S.E. EN LIQUIDACIÓN, que están en lista de espera, y que sumado a esto, también afectaría los recursos públicos que están destinados al pago de los acreedores de las demás entidades que están bajo el mando liquidador de la Dirección Distrital en Liquidación. 4 La entidad accionante también consideró desconocido el principio de inembargabilidad de los recursos públicos.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-07239-00 Demandante: Dirección Distrital de Liquidaciones Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 4 La Jurisprudencia del Consejo de Estado es clara al especificar, que se debe tener claridad sobre los recursos objetos a embargo; por lo que se debe tener en cuenta esta orden en este caso concreto, ya se estarían congelando recursos públicos destinado al pago de los demás acreedores de las entidades que están bajo el mando liquidador de la DIRECCIÓN DISTRITAL EN LIQUIDACIONES; porque de no ser así, se estaría afectando el interés general, y el interés de los demás acreedores.
II. CONSIDERACIONES La acción de tutela permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así expresamente lo autorice la ley. El Decreto 2591 de 1991 facultó al juez para que, de oficio o a petición de parte, ordene «lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante»5.
Es decir, consagró la potestad de decretar medidas provisionales para proteger los derechos reclamados, a fin de evitar la consumación de un daño, la generación o la agravación de un perjuicio irremediable. Según el artículo 7 del citado decreto, el juez de tutela está facultado para decretar, en cualquier estado del proceso, las medidas que estime pertinentes para la protección de los derechos fundamentales invocados.
La adopción de esas medidas provisionales requiere, por supuesto, que prima facie se advierta la vulneración manifiesta de derechos fundamentales y que se encuentre que esas medidas son necesarias, pertinentes y urgentes para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. 5 Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho.
Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere. Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público.
En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante. La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.
(…) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-07239-00 Demandante: Dirección Distrital de Liquidaciones Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 5 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el decreto de una medida provisional supone el cumplimiento de tres condiciones: (i) periculum in mora, (ii) fumus boni iuris y (iii) proporcionalidad.
La primera (peligro en la mora judicial) se concreta en que la medida precautelativa se debe activar cuando se evidencia que una eventual decisión de fondo resultaría inane en un momento determinado, lo que obliga a que exista una intervención urgente. La segunda (humo de buen derecho) se puede entender como un correlato del acceso efectivo a la administración de justicia, en el que el funcionario judicial puede adoptar una medida de protección transitoria cuando sea evidente la afectación de los derechos fundamentales invocados, sin que en ningún caso se deba entender como una decisión de fondo del asunto objeto de estudio6.
La tercera (proporcionalidad) supone el equilibrio entre la medida que se va a adoptar y los derechos que se verían afectados con su adopción. No se trata de realizar un completo juicio de proporcionalidad, porque ese tipo de análisis es propio de la sentencia, pero sí de ponderar y valorar, en cada caso particular, si la medida puede resultar desproporcionada respecto de personas a las que se les hubiera reconocido algún derecho con la decisión objeto de tutela.
En definitiva, el requisito de proporcionalidad «evita que se tomen medidas que, aunque podrían estar justificadas legalmente ocasionarían un perjuicio grave e irreparable»7. La Corte Constitucional8 ha precisado que estos presupuestos deben estar demostrados de manera concurrente, a fin de asegurar la proporcionalidad y la congruencia de la medida.
III. CASO CONCRETO El propósito de la medida provisional solicitada por la Dirección Distrital de Liquidaciones es que se suspendan los efectos del auto dictado el 17 de 6 Ver, entre otras, las siguientes providencias: (i) auto del 16 de mayo de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2017-01198-00, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e), y (ii) auto del 29 de marzo de 2019, expediente 11001-03-15-000-2019-01228-00, M.P. María Adriana Marín. 7 Corte Constitucional.
Auto 680 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. 8 Criterio expuesto en la sentencia SU-913 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), en relación con los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris, y ampliado respecto del requisito de proporcionalidad en el Auto 312 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Radicación número: 11001-03-15-000-2023-07239-00 Demandante: Dirección Distrital de Liquidaciones Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 6 noviembre de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla, en el que la autoridad judicial en mención, decretó el embargo de las cuentas bancarias de la hoy entidad accionante, a su juicio, sin tener en cuenta que algunos de los dineros allí depositados son destinados para el funcionamiento administrativo de la entidad y, por ende, son «dineros públicos» inembargables.
Sin embargo, el Despacho considera que la solicitud dicha solicitud realmente constituye el presupuesto principal de la controversia planteada en la demanda, que debe ser resuelta en la sentencia que decida la acción de tutela. En efecto, de la solicitud de amparo se desprende que lo pretendido por la parte actora es que se proteja el derecho fundamental al debido proceso, en consideración a que el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla no identificó cuáles eran las cuentas bancarias embargadas dentro del referido proceso ejecutivo y, por ende, las entidades financieras, al cumplir tal orden, podrían embargar recursos públicos catalogados como inembargables.
Según la entidad demandante, tal decisión desconoce el precedente judicial del Consejo de Estado; sin embargo, no especificó cuáles son las providencias supuestamente ignoradas, lo cual impide, por lo menos en esta etapa inicial, contar con un mínimo de convicción jurídica frente a los planteamientos de la parte demandante. Tampoco existe un principio de certeza acerca de la afectación del derecho cuya protección reclama la parte actora y, por ende, mal haría el Despacho en arribar a dicha conclusión únicamente con lo narrado en el escrito de tutela, dado que no existen elementos suficientes sobre la afectación de tal derecho, que ameriten una decisión preliminar, pues la solicitud cautelar se edifica en que la Corte Constitucional —se refirió, entre otras, a las sentencias C-541 de 2013 y C-1154 de 2008— y el Consejo de Estado, en su criterio, establecieron que, si bien hay excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos9, lo cierto es que era necesario que «se averigu[ará] cual es la procedencia de los dineros que se ordenaron embargar, para que no se generen perjuicios irremediables para la entidad pública», cuestión que, como se vio, es el debate central del asunto puesto bajo el escrutinio del juez de tutela. 9 En el caso en concreto, la entidad accionante se refiere al pago de sentencias judiciales como excepción al principio de inembargabilidad de los recursos públicos.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-07239-00 Demandante: Dirección Distrital de Liquidaciones Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 7 En tal sentido, valga insistir, de la naturaleza de la discusión propuesta, aún sin atender los argumentos de defensa de las autoridades judiciales accionadas, a simple vista, no se percibe tal trasgresión, como para tener acreditado el fumus boni iuris, de suerte que la existencia o no de la vulneración depende del examen que se adopte al final, cuando se dicte el fallo, de cumplirse los presupuestos procesales, así como los requisitos generales de procedencia. De modo que, si no se satisface el requisito de la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), el Despacho se releva de estudiar el peligro en la mora y la proporcionalidad de la medida, dado que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, para asegurar la congruencia de la medida solicitada, estos presupuestos deben estar demostrados de manera concurrente.
Desde luego que las anteriores aseveraciones no constituyen prejuzgamiento, es decir, que no comprometen ni determinan la decisión que ponga fin a esta controversia, porque se realizan con criterio estrictamente preliminar. Como consecuencia, la medida cautelar solicitada será denegada. Finalmente, por reunir los requisitos legales, se dispondrá la admisión de la tutela.
Por lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO. Admitir la demanda de tutela instaurada por la Dirección Distrital de Liquidaciones contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla, con el objeto de que se ampare su derecho fundamental al debido proceso.
SEGUNDO. En calidad de parte demandada, notifíquese a los magistrados que integran la Sección B del Tribunal Administrativo del Atlántico y al juez primero administrativo de Barranquilla. Entrégueseles copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia, rindan el informe que corresponda y alleguen las pruebas que pretendan hacer valer.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-07239-00 Demandante: Dirección Distrital de Liquidaciones Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: auto que admite tutela y decide medida provisional 8 TERCERO. En calidad de terceros con interés, notifíquese a los señores Rubén Arzuza Jiménez y Aura Jaraba Jaraba, toda vez que intervinieron como parte demandante en el proceso ejecutivo con radicado 08001-33-33-001-2015- 00184-00.
Entrégueseles copia de la demanda y de los anexos, a fin de que, si a bien lo tienen, intervengan dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia. Por Secretaría General, requiérase a la entidad accionante y al Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla, a fin de que suministren la dirección (física o de correo electrónico) en la que pueden ser notificadas las personas mencionadas, quienes intervinieron en el proceso ejecutivo que motivó la presentación de la solicitud de amparo.
De no ser posible la notificación, publíquese esta providencia por el término de dos (2) días en la página web del Consejo de Estado, para que, si a bien lo tienen, los terceros con interés intervengan.
CUARTO. Notifíquese a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso. Para practicar dicha notificación, se remitirá mensaje al buzón de correo electrónico de la entidad, informándole que el expediente queda a su disposición, por si desea revisarlo e intervenir.
QUINTO. Tener como pruebas, con el valor que les asigna la ley, los documentos allegados con la demanda. No es necesario requerir a las autoridades judiciales accionadas para que remitan el expediente contentivo del proceso ejecutivo con radicado 08001-33-33-001-2015-00184-00, toda vez que los documentos allegados son suficientes para decidir y, en todo caso, dicho expediente puede ser consultado a través del aplicativo Samai.
SEXTO. Denegar la medida provisional solicitada en la demanda.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada Esta providencia fue firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.