Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) y Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) contra la sentencia proferida el 22 de enero de 2021 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual accedió al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago inoportuno de las cesantías definitivas, a favor de la demandante. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Nini de Carmen Martínez de Martínez, por 2 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad del Oficio 010595 del 12 de julio de 2017 mediante el cual se negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago inoportuno de las cesantías definitivas.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó (i) ordenar el reconocimiento y pago de la sanción por mora equivalente a un día de salario por cada día de retraso, conforme a lo establecido en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, producto de la cancelación inoportuna de las cesantías definitivas, reconocidas a través de la Resolución 01083 del 18 de febrero de 2016;
(ii) disponer el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y (iii) condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada. 1.1.2. Hechos Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: (i) La señora Nini del Carmen Martínez de Martínez prestó sus servicios a la docencia oficial en el Distrito de Barranquilla y, en tal calidad, solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, a través de petición radicada el 7 de enero de 2016.
(ii) La Secretaría de Educación del Distrito de Barranquilla, actuando en representación de la Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) expidió la Resolución 01083 del 18 de febrero de 2016, mediante la cual reconoció y ordenó el pago de su prestación definitiva, acto que fue notificado hasta el 29 de febrero de 2016, es decir que la administración tardó 35 días para resolver su petición. (iii) A través de la Resolución 010275 del 8 de agosto de 2016, la entidad demandada aclaró el acto administrativo anterior, y mediante Resolución 00070 del 3 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez 11 de enero de 2017 corrigió la del 8 de agosto de 2016, en el sentido de indicar que el descuento es a favor de la Fiduprevisora y no del Banco Davivienda.
(iv) Finalmente, el pago de la prestación definitiva fue efectuado el 6 de abril de 2017, lo que quiere decir que se tomó un término de 272 días hábiles para ese efecto. (v) El 23 de junio de 2017, se radicó petición dirigida a reclamar la indemnización moratoria producto de la tardanza en el pago de su prestación, la cual fue resuelta a través de Oficio 010595 del 12 de julio de 2017, en el cual se negó su reconocimiento. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 23 y 53 de la Constitución Política; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; y 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006; Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante manifestó lo siguiente: (i) La inconformidad con la actuación de la autoridad demandada consiste en que, por un lado, excedió los términos para la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, con su correspondiente aclaración y corrección y, por otro lado, superó el término establecido por el legislador para pagar su prestación definitiva.
(ii) Ante tales circunstancias es evidente que la parte demandada incurrió en mora para el reconocimiento y pago de sus cesantías y, pese a ello, a través del oficio acusado negó la indemnización generada como consecuencia de su tardanza, acto que contraviene las previsiones de los artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 y 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006. 4 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez (iii) En efecto, las disposiciones anteriores regularon lo concerniente al pago de las cesantías a favor de los empleados públicos y fijaron un término de 15 días contados a partir de la radicación de la solicitud para la expedición del acto de reconocimiento y 45 días siguientes, para proceder a su pago; términos que fueron superados por la Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) para resolver la solicitud formulada por la demandante y que dan paso a conceder la sanción establecida ante tal circunstancia, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. La Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) La entidad demandada, por intermedio de su apoderada, contestó la demanda1 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. En síntesis, expuso lo siguiente: (i) La Secretaría de Educación de la autoridad territorial es la llamada a defender las decisiones adoptadas en cuanto al reconocimiento y pago del auxilio de cesantías de la demandante; de igual manera, la mora en el pago de la prestación es atribuible al Distrito de Barranquilla, pues la cancelación de la prestación se efectuó una vez quedó en firme la decisión de reconocimiento y fue notificada tal decisión al Fondo.
(ii) Con base en lo anterior, deben prosperar las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia del deber legal de pagar sanciones por parte de la entidad fiduciaria, sostenibilidad financiera y la innominada o genérica. 1.2.2. El Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla 1 Índice 2 de Samái, expediente digital, archivo: ED_ACTUACIONE_11CONTESTACIÒNDE(.PDF) NroActua 2 5 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez La entidad territorial, por intermedio de apoderado, contestó la demanda2 y se opuso a la prosperidad de sus pretensiones, con base en los siguientes argumentos: (i) El Distrito no es el obligado a pagar las cesantías de la demandante, sino el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; además, la omisión en el pago o cancelación inoportuna no surgió de una circunstancia atribuible al Distrito de Barranquilla.
(ii) Deben prosperar las excepciones de inexistencia de la obligación de responder por parte del Distrito, al no tener deber legal para hacerlo, cobro de lo no debido, y falta de legitimación por pasiva. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia proferida el 22 de enero de 2021,3 declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, formulada por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, declaró la nulidad del oficio demandado, y accedió al reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por el pago tardío de las cesantías definitivas a favor de la demandante, por el periodo transcurrido entre el 21 de abril de 2016 y el 5 de abril de 2017, con sustento en lo siguiente: (i) De acuerdo con el criterio jurisprudencial unificado emanado del Consejo de Estado, los docentes son destinatarios de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 para el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales y definitivas y, por ende, es viable el reconocimiento de la sanción moratoria allí establecida, en el evento de que se omita cumplir los plazos previstos para el reconocimiento y pago de tal prestación. 2 Índice 2 de Samái, expediente digital, archivo: ED_ACTUACIONE_10CONTESTACIÒNDEI(.PDF) NroActua 2 3 Índice 2 de Samái, expediente digital, archivo: ED_ACTUACIONE_18SENTENCIASDANI(.pdf) NroActua 2 6 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez (ii) En el anterior escenario y al analizar el caso concreto, se pudo constatar que la demandante formuló petición con miras a lograr la cancelación de sus cesantías definitivas, el 7 de enero de 2016; por lo tanto, la entidad disponía de 15 días para expedir el acto administrativo pertinente; en ese sentido, el término, para ese efecto, venció el 29 de enero de 2016, de modo que como la resolución que resolvió dicha solicitud se expidió el 18 de febrero de 2016, excedió el plazo señalado, y el pago tampoco se produjo en los 45 días siguientes a su vencimiento, pues se realizó el 6 de abril de 2017; en ese orden, la mora y consecuente sanción se causó entre el 21 de abril de 2016 y el 5 de abril de 2017, lo que conlleva acceder a las pretensiones y disponer el pago de la penalidad pretendida, máxime cuando no está afectada por prescripción, pues se reclamó cuando aún no habían transcurrido 3 años desde el momento en que se causó el derecho.
(iii) En lo que respecta a la autoridad a cargo de la penalidad aludida, es la Nación (Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) teniendo en cuenta que el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 estableció que era dicho fondo el encargado de pagar las prestaciones sociales de los docentes y, por ende, el responsable de la sanción generada por el pago tardío de las cesantías. 1.4.
El recurso de apelación La Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), por intermedio de su apoderada, interpuso recurso de apelación,4 que sustentó en los siguientes términos: (i) El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fue creado como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, pero sin personería jurídica, y sus recursos son administrados por una fiducia, según lo establecido en el artículo 3 de la Ley 91 de 1989, en este caso, la Fiduprevisora 4 Índice 2 de Samái, expediente digital, archivo: ED_ACTUACIONE_201RECURSODEAPEL(.pdf) NroActua 2 7 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez S.A. (ii) Ahora bien, no es correcto que hubo 377 días de mora, pues la fecha en que se dejaron a disposición de la demandante, sus cesantías, fue el 24 de marzo de 2017 y no el 5 de abril, como erróneamente se lee en la decisión de primera instancia y, en ese sentido, se pide revocar la decisión, «y en su lugar reconocer únicamente 337 días de mora» y condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandante. 1.5.
Pronunciamiento de la contraparte en segunda instancia La parte demandante no hizo ninguna manifestación en esta etapa.5 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si el conteo para efecto de determinar el lapso durante el cual se causó la sanción moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías a favor de la demandante estuvo correcto o si, como lo solicita la entidad recurrente, se deben reducir los días que comprenden la penalidad. 5 Ni en el informe secretarial visible en el índice 9 de la plataforma Samái se hace referencia a actuación de la contraparte en esta etapa, ni en dicho aplicativo aparece memorial con el objeto de intervenir en ella. 6 Ni en el informe secretarial visible en el índice 9 de la plataforma Samái se hace referencia a la intervención del agente del Ministerio Público, ni en dicho aplicativo aparece concepto rendido en la oportunidad procesal. 8 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez 2.2.
Marco normativo La Ley 6.ª de 1945 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, y el artículo 17, literal a), ibidem, consagró que ese auxilio se reconocería a todos los empleados y obreros nacionales de carácter permanente.
El Decreto 1160 de 1947 «sobre auxilio de cesantías», en su artículo 6, señaló que para liquidar las cesantías se toma como base el último sueldo o jornal, salvo que hubiera sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, caso en el cual se toma el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo servido, si fuere menor a ese lapso.
Ahora bien, el Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional de Ahorro, y dentro de los objetivos que estableció para la administración de sus recursos, fijó los siguientes: «pagar oportunamente el auxilio de cesantía a empleados públicos y trabajadores oficiales»7, y «proteger dicho auxilio contra depreciación monetaria»;8 con tales finalidades, el artículo 3 ibidem determinó que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado debían ser liquidadas y entregadas al Fondo; asimismo, en su artículo 22 ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social realizar, con corte a 31 de diciembre de 1968, la liquidación de cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados a ella.
Con lo previsto en los artículos 27, 28 y 33 ibidem empezó el llamado «desmonte del régimen de retroactividad de cesantías», pues se dispuso la liquidación anual 7 Artículo 2 literal a) del Decreto 3118 de 1968. 8 Artículo 2 literal b) del Decreto 3118 de 1968. 9 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez de esta prestación para los empleados y trabajadores de las entidades aludidas previamente, y la liquidación definitiva por la porción de tiempo laborada durante el año del retiro, así como el reconocimiento de intereses anuales del 9%, a ser liquidados el 31 de diciembre de cada año, sobre el saldo que figure a favor de cada empleado.
El Decreto 432 de 1998 «por el cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones», mantuvo el objetivo de administrar, de manera eficiente, las cesantías9, y, dentro de sus funciones, las de recaudo y pago de ese auxilio a los afiliados, al igual que la protección contra la pérdida de su valor adquisitivo10.
Además, en los artículos 6 y 7 ibidem, fijó un monto por concepto de intereses, con el propósito de evitar la pérdida del poder adquisitivo del auxilio de cesantías depositado, y un porcentaje a título de intereses sobre las cesantías. Ahora bien, la Ley 244 de 1995 «por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones» en su artículo 1 estableció el término de quince (15) días para que la administración expida el acto de reconocimiento de cesantías definitivas de los servidores públicos, que han de contarse desde la fecha de radicación de la solicitud que se haga en tal sentido, en todo caso, determinó que en el evento de que la solicitud esté incompleta, el empleador debe manifestarlo así al peticionario, dentro de los diez días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, y señalar expresamente los requisitos de que adolece, de modo que una vez se alleguen, pueda proferir el acto que reconozca la prestación, en el término inicialmente indicado.
El artículo 2 ibidem determinó que una vez se encuentre en firme el acto de reconocimiento de cesantías definitivas, la administración cuenta con el término de cuarenta y cinco días hábiles para pagar la prestación, so pena de incurrir en mora 9 Artículo 2 del Decreto 432 de 1998. 10 Artículo 3, literales a), b) y c) del Decreto 432 de 1998. 10 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez y causar a su cargo la sanción indicada en el parágrafo, en el equivalente a un día de salario por cada día de retardo, que correrá en forma continua hasta cuando se haga efectivo el pago.
Al respecto, es importante hacer mención de los argumentos que sirvieron de soporte a la exposición de motivos que dio origen a la sanción moratoria consagrada en la aludida ley, en especial, los siguientes: […] la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites.
Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor postor. Además de este factor de corruptela y tras la tortuosa espera, cuando al final se paga al trabajador su cesantía, tan sólo se le entrega lo que certificó la entidad patronal meses, y hasta años, atrás, al momento de la liquidación. Ni un peso más. No obstante que la entidad pagadora, los Fondos, durante todo ese tiempo han estado trabajando esos dineros a unos intereses elevados, con beneficio para la institución, pero sin ningún reconocimiento para el trabajador11.
La Ley 1071 de 2006, adicionó y modificó la Ley 244 de 1995, en torno al pago de las cesantías definitivas y parciales12 de los servidores públicos, en sus artículos 4 y 5 determinó lo siguiente: Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley. 11 Gaceta del Congreso año IV – núm. 225 del 5 de agosto de 1995. 12 Es importante precisar que se entiende por cesantías parciales aquellas que se requieren a la administración o al fondo administrador de esa prestación con fines de adquirir vivienda o adelantar estudios.
El artículo 3 de la Ley 1071 de 2006 al respecto, señaló: «Artículo 3°. Retiro parcial de cesantías. Todos los funcionarios a los que hace referencia el artículo 2° de la presente norma podrán solicitar el retiro de sus cesantías parciales en los siguientes casos: /- 1. Para la compra y adquisición de vivienda, construcción, reparación y ampliación de la misma y liberación de gravámenes del inmueble, contraídos por el empleado o su cónyuge o compañero(a) permanente. /- 2.
Para adelantar estudios ya sea del empleado, su cónyuge o compañero(a) permanente, o sus hijos.». 11 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes.
Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo. Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. De conformidad con lo previsto en el artículo 2, los destinatarios de la Ley 1071 de 2006, son: Son destinatarios de la presente ley los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro. (Se resalta). Ahora bien, en lo que respecta a los docentes oficiales, se debe indicar que el artículo 3 de la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como «una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital» que estaría a cargo del pago de las prestaciones sociales13 que se causaran a favor del personal docente nacional y nacionalizado, a partir de la promulgación de esa ley. 13 De acuerdo con el artículo 5, numeral 1, de la Ley 91 de 1989. 12 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez La aludida ley, en su artículo 1, numeral 3, precisó que los docentes territoriales son aquellos «vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975» y en el artículo 2 ibidem estableció lo relativo al reconocimiento de sus prestaciones, en los siguientes términos: Artículo 2º.- De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera: […] 5.- Las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente Ley, son de cargo de la Nación y serán pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Nacional de Previsión Social, el Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus veces, pagarán al Fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de promulgación de la presente Ley a dicho personal, por concepto de las prestaciones sociales no causadas o no exigibles.
En lo que tiene que ver con las cesantías, su reconocimiento se estableció en el artículo 15 ibidem, en los siguientes términos: 3. Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. [Resalta la Sala]. 13 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez La Ley 812 de 2003, por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2003- 2006, en su artículo 81 estableció que el régimen prestacional de «los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley».
Finalmente, la Ley 1328 de 2009 «[p]or la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones» en su artículo 88 señala: Artículo 88. Intereses con cargo a obligaciones de la Nación. En todos los eventos en los que la Nación o las entidades públicas, de cualquier orden, deban cancelar intereses por mora causados por obligaciones a su cargo, la indemnización de perjuicios o la sanción por mora no podrá exceder el doble del interés bancario corriente vigente al momento de la fecha establecida legalmente para realizar el pago.
De igual forma, toda suma que se cobre a la Nación o a las entidades públicas como sanción por el simple retardo o incumplimiento del plazo de una obligación dineraria adeudada en virtud de un mandato legal se tendrá como interés de mora, cualquiera sea su denominación. 2.3. Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, se puede establecer lo siguiente: (i) El 7 de enero de 2016,14 la demandante formuló solicitud orientada al reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas.
(ii) El 18 de febrero de 2016,15 el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Secretaría de Educación del Distrito de Barranquilla) expidió la Resolución 01083, a través de la cual reconoció las cesantías definitivas a favor de 14 Según las consideraciones de la resolución 01083 de 2016, índice 2 de Samái, expediente digital, archivo: ED_ACTUACIONE_02ANEXOSRESO010(.PDF) NroActua 2 15 Según las consideraciones de la resolución 01083 de 2016, índice 2 de Samái, expediente digital, archivo: ED_ACTUACIONE_02ANEXOSRESO010(.PDF) NroActua 2 14 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez la señora Nini del Carmen Martínez de Martínez.
Dicho acto se notificó personalmente a su destinataria en igual fecha a su expedición.16 (iii) El 8 de agosto de 2016,17 la entidad demandada expidió la Resolución 01075, mediante la cual aclaró el acto enunciado en el numeral anterior. (iv) El 11 de enero de 2017,18 la autoridad enjuiciada emitió la Resolución 00070, por medio de la cual corrigió la decisión administrativa a que se refiere el numeral anterior.
Dicho acto fue notificado a la demandante, el 9 de febrero de 2017. En la hoja de notificación aparece el siguiente sello: 16 Índice 2 de Samái, expediente digital, archivo: ED_ACTUACIONE_02ANEXOSRESO010(.PDF) NroActua 2 17 Índice 2 de Samái, expediente digital, archivo: ED_ACTUACIONE_02ANEXOSRESO010(.PDF) NroActua 2 18 Índice 2 de Samái, expediente digital, archivo: ED_ACTUACIONE_02ANEXOSRESO010(.PDF) NroActua 2 15 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez (v) El 23 de junio de 2017,19 la demandante formuló solicitud ante la entidad demandada, con el objeto de lograr el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que se originó como consecuencia de la tardanza en el pago de sus cesantías definitivas.
(vi) El 12 de julio de 2017,20 la secretaria distrital de educación de Barranquilla expidió el Oficio 10595, a través del cual señaló que la Secretaría de Educación Distrital, como entidad certificada, es la encargada de gestionar el trámite para el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes, pero que es la Fiduprevisora la que tiene a cargo el pago de aquellas.
(vii) El 18 de febrero de 2021,21 la Vicepresidencia de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fiduprevisora S.A.) expidió certificación en la que se indicó la fecha en que fueron puestos a disposición de la señora Nini del Carmen Martínez de Martínez, en su entidad bancaria, los recursos con destino a pagar las cesantías definitivas, así: 19 Índice 2 de Samái, expediente digital, archivo: ED_ACTUACIONE_021CERTIFICADODE(.PDF) NroActua 2 20 Índice 2 de Samái, expediente digital, archivo: ED_ACTUACIONE_021CERTIFICADODE(.PDF) NroActua 2 21 Se precisa que dicho documento fue allegado con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y figura en el índice 2 de la plataforma Samái, archivo: ED_ACTUACIONE_203CERTIFICACIOND(.pdf) NroActua 2.
Además, fue incorporado como prueba, a través de auto del 25 de abril de 2024, que obra en el índice 15 de dicho aplicativo. 16 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez 2.4. El caso concreto. Análisis de la Sala En primer lugar, se precisa que la controversia se contrae al reconocimiento y pago de la sanción moratoria que reclama la demandante, producto de la tardanza en que incurrió la administración en reconocer y pagar sus cesantías definitivas, al tenor de lo dispuesto en la Ley 1071 de 2006, y, en torno a ello, tanto la Corte Constitucional,22 como el Consejo de Estado23 han concluido que los docentes sí son beneficiarios de la normativa que rige tal penalidad.
Ahora bien, la entidad, en el recurso, aduce que la obligación ya fue pagada, pero en una fecha diferente a aquella que tomó en cuenta el Tribunal de instancia, razón por la cual allegó la constancia en que fue dejado a disposición de la demandante el valor correspondiente a sus cesantías definitivas, prueba que fue incorporada al proceso y que no fue rebatida por la contraparte,24 por lo que se le dará pleno valor probatorio, ya que proviene de la entidad que depositó en la entidad bancaria respectiva, la suma reconocida por concepto de la prestación. En el anterior escenario, la Sala analizará si era viable imponer la condena por concepto de la sanción moratoria ordenada a favor de la demandante y definirá los extremos de dicho reconocimiento, a la luz del material probatorio incorporado al expediente, en los siguientes términos: Según lo demostrado, la señora Martínez de Martínez radicó solicitud dirigida a lograr el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, el 7 de enero de 2016.25 La Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) reconoció y ordenó el pago de dicha prestación, a través de la 22 Corte Constitucional, sentencia C-486/16 M.P. María Victoria Calle Correa y Corte Constitucional, sentencia SU 336/17, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018, radicación 73001-23-33-000-2014-00580-01, número interno 4961-15. 24 Una vez incorporada, mediante auto para mejor proveer, las partes no hicieron pronunciamiento alguno, como consta en la plataforma Samai. 25 Según las consideraciones de la resolución 01083 de 2016, índice 2 de Samái, expediente digital, archivo: ED_ACTUACIONE_02ANEXOSRESO010(.PDF) NroActua 2 17 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez Resolución 01083 del 18 de febrero de 2016,26 y dispuso los recursos pertinentes, el 24 de marzo de 2017,27 lo que conlleva afirmar que hubo tardanza en el reconocimiento de la prestación, pues el acto que la concedió se expidió cuando habían vencido los 15 días hábiles de que disponía la entidad para tal efecto,28 y el valor concedido por tal concepto ingresó a la entidad bancaria a nombre de la demandante, pasados los 45 días siguientes.29 Sobre el punto anterior, es preciso indicar que si bien es cierto el Tribunal consideró que el pago de las cesantías se había hecho efectivo el «6 de abril de 2017» para ello, tomó en cuenta un sello del Banco BBVA impuesto en la hoja de notificación de la Resolución 0700 del 11 de enero de 2017,30 relacionada en el acápite 2.3, numeral (iv) de esta providencia, el cual, en criterio de la Sala, no corrobora que, en efecto, en la fecha aludida en dicho sello se hubiera procedido al pago, certeza que sí se deriva del documento —certificación— emitido por la Fiduprevisora,31 en el que sí se constata la fecha en que, efectivamente, fueron ingresados los recursos a la entidad bancaria, y puestos a disposición de la parte demandante.
Así las cosas, la Sala le confiere pleno valor probatorio al documento en mención y, en consecuencia, concluye que la fecha en que cesó la mora fue el 24 de marzo de 2017, y, por ende, la sanción moratoria a reconocer debe limitarse hasta el día anterior, esto es, hasta el 23 de marzo de 2017, tal como se solicitó en el recurso de apelación. En ese sentido, como el anterior fue el único reparo puntual, propuesto por la parte recurrente, se procederá a modificar la decisión de primer grado, particularmente su 26 Según las consideraciones de la resolución 01083 de 2016, índice 2 de Samái, expediente digital, archivo: ED_ACTUACIONE_02ANEXOSRESO010(.PDF) NroActua 2 27 Como consta en el certificado emitido por Fiduprevisora, allegado con el recurso de apelación. 28 Los cuales vencían el 29 de enero de 2016. 29 Transcurrió más de un año para ello; sin embargo, no se hace precisión de las fechas, pues se está a lo analizado, en ese aspecto, por el tribunal, ya que ese aspecto no fue objeto de apelación y, en todo caso, al verificar el conteo del término está acorde con los criterios jurisprudenciales fijados por esta Corporación. 30 Índice 2 de Samái, expediente digital, archivo: ED_ACTUACIONE_02ANEXOSRESO010(.PDF) NroActua 2 31 Como consta en el certificado emitido por Fiduprevisora, allegado con el recurso de apelación. 18 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez numeral segundo, en el sentido de fijar, como extremo final del reconocimiento de la sanción moratoria, la fecha indicada en forma previa, esto es, el 23 de marzo de 2017. 2.5.
Condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,32 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 19 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que (i) en el caso que se examina, la fecha que determina el extremo final del reconocimiento de la sanción moratoria reconocida, en primera instancia, a favor de la señora Nini del Carmen Martínez de Martínez debe ser modificada, pues, en segunda instancia, se allegaron pruebas que demuestran que el pago de las cesantías definitivas a favor de aquella se efectuó en una fecha anterior a la tenida en cuenta por el Tribunal de primer grado; y (ii) no es viable condenar en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Modificar el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 22 de enero de 2021, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por Nini del Carmen Martínez de Martínez contra la Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), en el sentido de determinar que la fecha hasta la cual procede el reconocimiento de la sanción moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías a favor de la señora Nini del Carmen Martínez de Martínez es el 23 de marzo de 2017 y no el 5 de abril de 2017, como allí se indicó, según lo expuesto en las consideraciones que anteceden. 20 Radicado: 08001 23 33 000 2018 00439 01 (0252-2022) Demandante: Nini del Carmen Martínez de Martínez Segundo. Confirmar, en lo demás, la sentencia recurrida.
Tercero. Abstenerse de condenar en costas de segunda instancia, según lo expuesto con antelación. Cuarto. Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DDG