Radicado: 50001-23-33-000-2023-00166-01 Demandante: Policarpa Martínez Pulido 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 50001-23-33-000-2023-00166-01 Demandante POLICARPA MARTÍNEZ PULIDO Demandado PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN- PROCURADURÍA 94 JUDICIAL I PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS Temas Acción de tutela contra la decisión de rechazo de una solicitud de conciliación prejudicial.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por Policarpa Martínez Pulido contra la sentencia del 12 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que resolvió: «PRIMERO: NEGAR la ACCIÓN DE TUTELA promovida por POLICARPA MARTÍNEZ PULIDO, mediante Apoderado judicial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA del DEPARTAMENTO DEL META, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. NEGAR la FALTA DE LEGITIMACIÓN POR PASIVA respecto del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO y COLEGIO TÈCNICO FRANCISCO DE PAULA SANTANDER, por lo expuesto.»1 ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 16 de junio de 20232, la señora Policarpa Martínez Pulido, quien actúa por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría 94 Judicial I para Asuntos Administrativos, porque estima que los autos 112 y 133, proferidos por esa autoridad el 25 de mayo y el 8 de junio de 2023, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «Primero: Tutelar debido proceso (art 29) a la igualdad (7), a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana todos en conexidad con el derecho a la vida, según lo previsto en los artículos 1,2,4,5,11,13,15,16,21,25,26,29,40,42,44,53,229 de la Constitución Política Segundo: Se orden dejar sin efecto los autos N 133 del ocho de junio de dos mil veintitrés donde no reponen y el auto 112 de 25 de mayo de 2023 donde rechaza la solicitud de conciliación. 1 Página 8 de la sentencia de tutela de primera instancia. Expediente digital en Samai. 2 Expediente digital en Samai, índice 1.
Radicado: 50001-23-33-000-2023-00166-01 Demandante: Policarpa Martínez Pulido 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero: Como consecuencia conceder la solicitud de conciliación y establecer fecha de audiencia de conciliación.»3 (Sic para toda la cita) 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: De las solicitudes de conciliación extrajudicial tramitadas bajo los radicado E- 2021-462619 y E-2021-629473 2.1.
El 13 de agosto de 2021, Policarpa Martínez Pulido presentó solicitud de conciliación prejudicial en la que convocó al Departamento del Meta, al Municipio de Villavicencio- Colegio Técnico Francisco de Paula Santander y a la Nación, Ministerio de Educación Nacional. Correspondió conocer del trámite a la Procuraduría 48 Judicial II para Asuntos Administrativos y se le asignó la radicación nro.
E-2021-462619. Según se lee en la acción de tutela, la señora Martínez Pulido reside en las instalaciones del Colegio Técnico Francisco de Paula Santander, desde el año 1988 hasta la actualidad. La accionante alega que ha desempeñado servicios de vigilancia y oficios varios para la institución, pero que ésta no ha resuelto su vinculación laboral ni le ha cancelado los salarios, las prestaciones, los aportes a seguridad social, las acreencias e indemnizaciones debidas, a pesar de que es un adulto mayor.
El 28 de octubre de 2021, se celebró la audiencia de conciliación en la que el Municipio de Villavicencio presentó fórmula de conciliación, pero no se llegó a un acuerdo entre las partes. Luego, se declaró fallida la audiencia. 2.2. El 3 de diciembre de 2021, la señora Policarpa presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
El conocimiento del proceso correspondió al conocimiento del Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio, bajo la radicación nro. 50001-33-33-004-2021-00252-00. En auto del 16 de agosto de 2022, el juez rechazó la demanda debido a que no fue subsanada en los términos y oportunidad concedida en el auto inadmisorio del 28 de febrero de 2022.
La decisión no fue recurrida4. 2.3. La señora Policarpa Martínez Pulido presentó idéntica solicitud de conciliación prejudicial el 9 de noviembre de 2021. El conocimiento del trámite correspondió a la Procuraduría 205 Judicial I para Asuntos Administrativos, bajo la radicación E-2021-629473. El 20 de enero de 2022, el procurador emitió Auto 025 en el que aceptó el desistimiento que presentó la solicitante.
De la solicitud de conciliación extrajudicial tramitada bajo el radicado E-2023- 210253 2.4. El 10 de abril de 2023, la señora Martínez Pulido nuevamente presentó solicitud de conciliación prejudicial en la que convocó al Departamento del Meta, al Municipio de Villavicencio, Colegio Técnico Francisco de Paula Santander y a la Nación, Ministerio de Educación Nacional.
Correspondió 3 Pág. 8 del escrito de tutela. Samai, índice 2. 4 Cfr. https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion Radicado: 50001-23-33-000-2023-00166-01 Demandante: Policarpa Martínez Pulido 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conocer del trámite a la Procuraduría 94 Judicial I para asuntos administrativos y se le asignó la radicación nro.
E- 2023 – 210253. La actora informó que, en el trámite de este procedimiento administrativo, el Municipio de Villavicencio arrimó propuesta conciliatoria. 2.5. El 28 de abril de 2023, la procuradora admitió la solicitud y convocó a las partes a audiencia virtual para el 26 de mayo de 2023; a pesar de lo anterior, el 25 de mayo, profirió el Auto 112 en el que rechazó la solicitud de conciliación y dejó sin efectos la admisión. Esto, con fundamento en las causales de rechazo contenidas en los numerales 1° y 2° del artículo 103 de la Ley 2220 de 20225.
Se destaca el siguiente aparte del Auto 112: «1.- entre las mismas partes, con base en los mismos hechos y pretensiones la jurisdicción de lo contencioso administrativo admitió medio de control de nulidad y restablecimiento cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Cuarto (4) Administrativo de Oralidad de Villavicencio, radicado 50001333300420210025200. demanda que fue inadmitida por auto de 28 de febrero de 2022 y rechazada por auto de 16 de agosto de 2022, por no haber sido subsanada (…) De otra parte, por los mismos hechos y pretensiones ante la Procuraduría 48 Judicial II Administrativa de Villavicencio bajo el radicado No. E-2021-462619 fue tramitado previamente procedimiento conciliatorio extrajudicial, sin que se verifique la presentación conjunta de la solicitud que nos ocupa por las partes.
Si bien es cierto se presenta una variación relacionada con los actos administrativos demandados, revisada la solicitud se observa que hacen referencia o se remiten a las respuestas ofrecidas en el año 2021 y del proceso adelantado en sede judicial. Además de lo anterior la certificación de conciliación que remite la entidad convocada MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO presenta la misma fórmula conciliatoria respecto del valor a reconocer esto es la suma de $83.971.348.
(tanto para el año 2021 como para el presente año.» (Destaca la Sala) 2.6. La convocante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra el Auto 112. Como argumento principal manifestó que, la Ley 2220 no se encontraba vigente al momento en que se radicó la primera solicitud de conciliación y que, en todo caso, la solicitud de conciliación fue presentada de común acuerdo entre las partes, como se deduce del ánimo conciliatorio del Municipio de Villavicencio. 2.7.
La procuradora confirmó la decisión en Auto nro. 133 del 8 de junio de 2023 y rechazó por improcedente el recurso de apelación. Se destacan los apartes relevantes del Auto nro. 133. Veamos: «Es decir que en vigencia de esta norma – anterior a la Ley 2220 de 2022 - tampoco se permitía a los Procuradores Judiciales adelantar solicitudes extrajudiciales frente a las cuales ya se hubiese acudido en conciliación, excepto que fueran presentadas de común acuerdo (…).
Por todo lo anterior, para este Despacho, no le asiste razón al apoderado convocante en sus apreciaciones, en primer lugar, porque la norma aplicable es el Estatuto de Conciliación vigente al momento de radicar la solicitud que nos ocupa, que expresamente consagra la mencionada prohibición, sin que este nuevo estatuto haya previsto ninguna clase especial de vigencia normativa (ultractiva, retrospectiva o retroactiva).
Se reitera como se indicó en el auto de rechazo, que la última solicitud de conciliación extrajudicial que es la de la referencia, no fue presentada de común acuerdo por las partes convocante y convocada, sino solamente por la convocante señora POLICARPA MARTINEZ PULIDO y teniendo por convocados no solamente al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, sino además al DEPARTAMENTO DEL META y a la NACION - MINISTERIO DE EDUCACIÓN (…). 5 “Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones.” Radicado: 50001-23-33-000-2023-00166-01 Demandante: Policarpa Martínez Pulido 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, reitero y confirmo, que la razón por la cual la solicitud de conciliación extrajudicial de la referencia no fue rechazada de plano por este Despacho, pese a haber sido ya presentada bajo los mismos hechos y pretensiones dos años atrás esto es en el 2021 (…), es porque en su revisión inicial se atendió al amparo del principio de buena fe constitucionalmente previsto, la manifestación bajo juramento de no haber presentado solicitud por los mismos hechos y pretensiones, que como se ha evidenciado no es real y falta totalmente a la verdad.» 3.
Fundamentos de la acción La accionante manifestó que, aunque la solicitud de conciliación prejudicial del 10 de abril del año en curso era la segunda de ese tipo que radicaba, también lo es que, era la primera en vigencia de la Ley 2220 de 2022. La anterior, se realizó en vigencia de la Ley 640 de 2001, cuyo contenido no limitaba el número de solicitudes para surtir la conciliación prejudicial.
En todo caso, considera que debió surtirse la audiencia de conciliación, dado que, de la propuesta de conciliación de la entidad demandada, deriva común acuerdo para surtir el trámite, tal y como lo permite el numeral segundo del artículo 103 de la Ley 2220. De otra parte, pide que se considere que la solicitud del 10 de abril se fundamenta en nuevos actos administrativos que fueron generados en respuesta a los derechos de petición que se radicaron ante las accionadas y respecto de los cuales se erigen las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho.
En esa medida estima que, la Procuraduría 94 Judicial I para Asuntos Administrativos fue negligente en el estudio de los documentos aportados al proceso conciliatorio, pues de ellos derivaba de manera expresa y tácita la voluntad de conciliar de las partes. Además, no consideró que la accionante es un adulto mayor que se encuentra en estado de precariedad derivado del conflicto laboral que se analiza.
Finalmente manifestó que la señora Policarpa Martínez Pulido podría estar de acuerdo con la fórmula de conciliación que presentó el Municipio de Villavicencio, dado que desea hacer entrega del lugar en el que vive que se encuentra dentro de las instalaciones del colegio y cuyas condiciones son precarias. Así que, destacó la importancia de permitirse el trámite conciliatorio a efectos de dotar a esta controversia de celeridad y permitir que se proteja el derecho al mínimo vital y dignidad humana de la actora. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. La acción de tutela que se analiza fue objeto de remisión por competencia en dos oportunidades diferentes. En primer lugar, el juzgado Octavo Administrativo de Villavicencio, en auto del 16 de junio de 2023, manifestó su incompetencia para conocer el asunto y lo remitió al Tribunal Superior de Villavicencio para que fuera sometido a reparto.
El conocimiento del caso se asignó a la Sala nro. 3 de Decisión Civil Familia de esa corporación, que, en auto del 26 de junio del año en curso remitió la acción de tutela por competencia al Tribunal Administrativo del Meta -reparto. 4.2. En auto del 29 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo del Meta, despacho de la magistrada Teresa Herrera Andrade, admitió la acción de tutela presentada por Policarpa Martínez Pulido contra la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría 94 Judicial I para Asuntos Administrativos.
Dijo que las normas de reparto de la acción de tutela no son pretexto para declarar la Radicado: 50001-23-33-000-2023-00166-01 Demandante: Policarpa Martínez Pulido 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incompetencia de las autoridades judiciales, por lo que en garantía del derecho al acceso a la administración de justicia correspondía avocar conocimiento.
En el proveído se vinculó en calidad de terceros al Departamento del Meta, al Municipio de Villavicencio, Secretaría de Educación, Colegio Técnico Francisco de Paula Santander y al Ministerio de Educación. Adicional a lo anterior ofició a la Procuraduría 48 Judicial II para Asuntos Administrativos y al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio para que remitan los expedientes administrativo y judicial relacionados en esta acción de tutela. 4.3.
El Municipio de Villavicencio (Meta), por conducto de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó que se niegue la petición de amparo debido a que no se le imputó ninguna acción u omisión que afecte los derechos fundamentales invocados por la parte actora. En todo caso, destacó que la decisión de rechazar la solicitud de conciliación propuesta por la señora Policarpa Martínez Pulido atendió al análisis riguroso de los antecedentes del caso y a la aplicación del marco jurídico pertinente.
En esa vía, destacó que la pretensión de la parte accionante es revivir etapas y oportunidades procesales ya fenecidas. Finalmente, advirtió la evidencia del indebido ejercicio de los derechos y de la estrategia jurídica dado que la hoy accionante radicó en tres oportunidades diferentes solicitudes de conciliación prejudicial por los mismos hechos, sujetos y pretensiones. 4.4.
La Secretaría de Educación del Meta, por conducto del secretario de Educación, manifestó que no le asiste competencia para, eventualmente, satisfacer las pretensiones de la demanda, dado que no interviene en el trámite de las conciliaciones extrajudiciales. En esa medida, destacó, no le es atribuible el escenario de vulneración iusfundamental que se expuso en la acción de tutela. 4.5.
La procuradora 94 Judicial I Administrativa de Villavicencio recordó que la misma convocante por conducto del mismo profesional del derecho presentó dos solicitudes previas de conciliación cuyo conocimiento correspondió a los procuradores 48 Judicial II y 205 Judicial I para asuntos administrativos. Todas estas solicitudes comparten identidad de hechos, partes y pretensiones.
Destaca que la hoy accionante presentó una tercera solicitud de conciliación en la que manifestó bajo la gravedad del juramento no haber tramitado solicitud anterior por los mismos hechos y pretensiones. Declaración esta que no corresponde con la realidad. Indicó que, en todo caso, dio un trato digno e igualitario a la solicitud de conciliación y conforme a ello emitió decisión de rechazo en aplicación del marco jurídico pertinente y vigente. 4.6.
La Procuraduría General de la Nación, por conducto de abogado de la Oficina Asesora Jurídica, advirtió que el apoderado de la señora Martínez Pulido pretende subsanar a través de la acción de tutela sus falencias y omisiones en los trámites previos relacionados con los mismos hechos y Radicado: 50001-23-33-000-2023-00166-01 Demandante: Policarpa Martínez Pulido 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones de orden laboral.
Destacó que frente a la tercera solicitud soló varió una de las peticiones, pero se fundamentó en los mismos hechos. Defendió que la decisión de la procuradora delegada no vulnera ningún derecho fundamental, sino que está en armonía con la normativa aplicable a los trámites de conciliación prejudicial. Luego, considera que la afectación padecida por la señora Martínez Pulido tiene origen en las acciones y omisiones de su apoderado y no en las decisiones de las autoridades demandadas. 4.7.
La Secretaría de Educación Municipal manifestó que la situación de posible vulneración de derechos expuesta en el escrito de tutela es ajena a sus competencias legales, por lo que no le asiste la posibilidad de satisfacer las pretensiones del escrito de amparo. 5. Providencia impugnada En sentencia del 12 de julio de 2023, el Tribunal Administrativo del Meta negó la petición de amparo incoada por la señora Policarpa Martínez Pulido.
Argumentó que, en efecto, la tercera solicitud de conciliación versa sobre los mismos hechos y pretensiones contenidos en los expedientes E2021-462619 del 13 de agosto de 2021 y E-2021-629473, del 16 de noviembre del mismo año. En relación a la primera solicitud de conciliación, dijo que ya se había acudido al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el proceso identificado con la radicación nro. 50001333300420210025200 y el juez de esta causa rechazó la demanda en auto del 16 de agosto de 2022, porque no fue subsanada en los términos que habían sido exigidos.
Precisó que los nuevos hechos que se relacionaron en la tercera solicitud de conciliación (E-2023-2010253) refieren a las peticiones presentadas el 21 de febrero de 2023, respecto de las cuales la Gobernación del Meta, el Municipio de Villavicencio y el Colegio Técnico Francisco de Paula Santander reiteraron su negativa frente a la existencia de vínculo laboral con la señora Policarpa Martínez Pulido.
Como la tercera petición se radicó después del rechazó de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en el proceso 2021-00252-00, para el a quo es claro que el propósito del trámite era el de revivir oportunidades procesales que se perdieron por la incuria del apoderado de la demandante. De otro lado, destacó que no se identificó ningún yerro atribuible a la procuradora delegada, en razón a que la decisión de rechazo de la solicitud de conciliación encuentra respaldo en el numeral segundo del artículo 103 de la Ley 2220 de 2022.
Asimismo, manifestó que la solicitud no supera la excepción establecida en el numeral segundo del mencionado artículo 103, porque no fue presentada de común acuerdo por las partes. Finalmente, el Tribunal a quo accedió a la petición del Departamento del Meta de que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva para participar en esta acción de tutela. 6.
Impugnación El apoderado de la parte demandante impugnó la sentencia de tutela de primera instancia, por estimar que (i) el a quo, al momento de proferir el fallo de primera Radicado: 50001-23-33-000-2023-00166-01 Demandante: Policarpa Martínez Pulido 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia, no consideró las condiciones de pobreza extrema en las que se encuentra su representada ni su avanzada edad;
(ii) aunque es cierto que se han presentado tres solicitudes de conciliación, de las cuales se informó a la procuradora delegada, también lo es que la última busca la nulidad de nuevos actos administrativos; (iii) el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no derivó de la negligencia del abogado de la actora, sino de la decisión del juez de declarar que no fue debidamente subsanada y «al momento de salir el auto que rechaza, ya se habían vencidos los términos de cuatro meses para presentar nuevamente la demanda desde la expedición de los actos administrativo.
En ese orden, se inicia nuevamente y desde cero el tramite con derechos de peticiones, que dieron vidas a los actos administrativos que se presentaron en la tercera conciliación y los cuales, al ser negativo, son los que fundamentan la solicitud de conciliación.» Concluyó manifestando que su propósito es que se considere la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra la señora Policarpa y se le garantice el derecho que le asiste a resolver su situación laboral a través de los mecanismos alternativos de solución de conflictos.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19916, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico Con fundamento en los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si le asistió razón al Tribunal Administrativo del Meta al negar el amparo invocado por la señora Policarpa Martínez Pulido, por considerar que la decisión de rechazo de la solicitud de conciliación nro.
E-2023-210253, adoptada por la Procuradora 94 Judicial I para Asuntos Administrativos es razonable y atiende al marco legal pertinente. La Sala abordará el análisis del caso en atención a los derechos fundamentales que la accionante invocó como desconocidos. Así pues, en la acción de tutela se alegó la vulneración del derecho fundamental al debido proceso con fundamento en que la procuradora rechazó la solicitud de conciliación desconociendo que contenía hechos y pretensiones diferentes a las de las peticiones anteriores.
Adicional a ello, estima que se soslayó el hecho de que se trató de una solicitud conjunta por lo que debió proseguirse con su trámite. Posteriormente, se analizará si la decisión de rechazo vulnera los derechos fundamentales de la señora Policarpa Martínez Pulido al acceso a la administración 6 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 50001-23-33-000-2023-00166-01 Demandante: Policarpa Martínez Pulido 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de justicia, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana. De la demanda y del escrito de impugnación deriva que la vulneración de estos derechos tiene lugar en dos escenarios.
El primero, la necesidad de acreditar el requisito de conciliación extrajudicial frente a una eventual nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Y el segundo, la voluntad de conciliación de la demandante que le permitiría acceder a un acuerdo que garantice sus derechos bajo parámetros de celeridad y legalidad. 3. La procuradora 94 Judicial I para Asuntos Administrativos no incurrió en vulneración del derecho al debido proceso de la actora al rechazar la solicitud de conciliación nro.
E-2023-210253 3.1. El artículo 29 de la Constitución Política establece que el derecho fundamental al debido proceso se aplica a todas las actuaciones judiciales y administrativas. Su finalidad es la de asegurar que las actuaciones de las autoridades estén sometidas a reglas de orden sustantivo y procesal que garantice que los usuarios puedan interactuar en el trámite de sus litigios en términos de transparencia, igualdad, celeridad y legalidad.
Además, el derecho fundamental al debido proceso en todas sus facetas obra como contera a las arbitrariedades en que puedan incurrir las autoridades o los particulares investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en el ejercicio del poder del Estado7. A pesar de lo anterior, el alcance del derecho fundamental al debido proceso para el caso del proceso conciliatorio debe entenderse a la luz de los principios consagrados en los artículos 4° y 91 de la Ley 2220 de 20228. 3.2.
La revisión del expediente aportado por la procuradora 94 Judicial I no da cuenta de que se hayan vulnerado las facetas principales del derecho al debido proceso como el acceso a la justicia en términos de igualdad, pues, como se vio, la actora ha presentado al menos tres solicitudes pretendiendo el reconocimiento del vínculo laboral con el Estado, y todas ellas han sido tramitadas conforme al procedimiento establecido.
Adicional a ello, se garantizó la publicidad de las actuaciones, el derecho de contradicción del solicitante y la posibilidad de impugnar la decisión de rechazo. Asimismo, el trámite se adelantó por la autoridad competente, con respeto a las formas, en términos de razonabilidad y en aplicación del marco jurídico pertinente y vigente. Con fundamento en lo anterior, se tiene que el trámite del proceso conciliatorio garantizó el derecho fundamental al debido proceso de la señora Policarpa Martínez Pulido. 3.3.
Ahora, en lo que respecta a la indebida interpretación y aplicación del artículo 103 de la Ley 2220 de 2022, conforme a las particularidades del caso concreto, esta Sala estima, en línea con el a quo, que la procuradora delegada a quien 7 En ese sentido, ver: sentencia C-029 de 2021, con ponencia de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 Según deriva del artículo en comento el proceso conciliatorio atiende a los siguientes principios (i) los generales: autocomposición, garantía de acceso a la justicia, celeridad, confidencialidad, informalidad, economía, independencia, seguridad jurídica, principio de neutralidad y parcialidad, presunción de buena fe;
(ii) en asuntos de lo contencioso administrativo: la salvaguarda y protección del patrimonio público y el interés general, la salvaguarda y protección del patrimonio público y el interés general, protección reforzada de la legalidad. Radicado: 50001-23-33-000-2023-00166-01 Demandante: Policarpa Martínez Pulido 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondió el conocimiento del expediente E-2023-2010253 adelantó un ejercicio motivado y razonable de subsunción en el caso particular.
Como fundamento de la anterior afirmación, conviene citar el contenido de la disposición normativa que regula el rechazo de las solicitudes de conciliación. Veamos: «Artículo 103.- Rechazo de plano de la solicitud. El agente del Ministerio Público rechazará la solicitud de conciliación en los siguientes casos: 1. Cuando se haya admitido la demanda formulada con base en los mismos hechos y pretensiones.
En los eventos en que se trate de asuntos en donde exista pacto arbitral, el rechazo procederá cuando se haya asumido competencia por los árbitros en la primera audiencia de trámite. 2. Cuando, por los mismos hechos y pretensiones, se haya tramitado previamente el procedimiento de conciliación extrajudicial, salvo que la solicitud se presente de común acuerdo por las partes.» Al respecto, en los Autos 112 y 133 de 2023, la procuradora 94 Judicial I manifestó que, previo a la solicitud nro.
E-2023-2010253 del 10 de abril de 2023, el apoderado de la señora Policarpa había presentado solicitud de conciliación por los mismos hechos y pretensiones que fue identificada con la radicación E-2021-462619 y tramitada por la Procuraduría 48 Judicial II. Por lo que estimó acreditada la segunda causal de rechazo del artículo 103 y advirtió que no se trató de una solicitud conjunta.
Frente a la variación de los actos administrativos demandados, destacó que hacen referencia o se remiten a los del 2021, que fueron acusados en la solicitud del 2021 (E-2021-462619) y en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 50001-33-33-004-2021-00252-00. En consideración, de la procuradora también se materializó la causal primera de rechazo con ocasión al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 50001-33-33-004-2021-00252-00.
Aunque para esta Sala no se configuró la causal primera de rechazo debido a que en el proceso judicial de nulidad y restablecimiento del derecho no se emitió auto admisorio, sí se encuentra razonable la decisión de la procuradora en orden a la segunda causal. Tal como lo explicó la procuradora en los autos acusados, los hechos, partes y pretensiones de la solicitud de conciliación son los mismos.
Frente a las pretensiones, es claro que el apoderado de la señora Martínez Pulido promovió, nuevamente, derecho de petición para generar, con fecha diferente, actos administrativos en los que los convocados se pronunciaran sobre el vínculo laboral entre su representada y el Municipio de Villavicencio. Aunque la fecha de los actos administrativos es más reciente, la declaración de las autoridades es la misma, incluso remite a las respuestas anteriores.
Entonces, para esta Sala es razonable la conclusión de la procuradora accionada de que se trataba de idénticas solicitudes de conciliación. También se estima razonable la conclusión de que la solicitud no fue presentada en conjunto por las partes del proceso conciliatorio, por lo que no era dable aplicar la excepción establecida en el numeral segundo del artículo 103 de la Ley 2220 de 2022.
La aplicación e interpretación de la Ley se estima Radicado: 50001-23-33-000-2023-00166-01 Demandante: Policarpa Martínez Pulido 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conforme a su contenido, sin que sea dable imponerle a la accionada la interpretación defendida por el apoderado de la señora Martínez Pulido, según la cual la propuesta conciliatoria del Municipio de Villavicencio, permite interpretar que se trató de una conciliación conjunta.
Al respecto, está acreditado en el expediente del proceso conciliatorio que la solicitud solo fue radicada por la convocante. De otro lado, el Municipio de Villavicencio no es el único convocado, por lo que, si en gracia de discusión se aceptara tal propuesta, cierto es que no se cuenta con la anuencia de las demás entidades. 3.4. En estos términos se descarta la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la señora Policarpa Martínez Pulido, comoquiera que la actuación y decisión de la procuradora Judicial I para Asuntos Administrativos se evidencia ajustada al marco jurídico aplicable al caso particular. 4.
La procuradora 94 Judicial I no vulneró los derechos al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al mínimo vital ni a la dignidad de la actora, al rechazar la solicitud de conciliación nro. E-2023-210253 4.1. La Sala considera que la decisión de rechazo de la solicitud de conciliación nro. E-2023-210253, no vulnera el derecho al acceso a la administración de justicia contenciosa administrativa y, en consecuencia, ninguno de los demás derechos invocados, dado que en el caso particular ese trámite no constituye presupuesto de la demanda.
El sustento jurídico de esta afirmación reposa en el contenido del artículo 161 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021 y en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de esta Corporación el 25 de agosto de 2016, dentro del proceso nro. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15)9. En relación con esta última providencia, se destaca que fijó reglas relevantes de decisión para los procesos relacionados con la declaración de contrato realidad, como sucede en el caso particular.
Recuérdese que las pretensiones expuestas en la última solicitud de conciliación se concretan en que se declare que existió un contrato realidad entre la señora Policarpa Martínez Pulido y el Municipio de Villavicencio y el Colegio Técnico Francisco de Paula Santander desde el día 1º de febrero del año 1988. Como consecuencia de lo anterior, que se paguen los salarios y acreencias laborales adeudadas, que se hagan los aportes a seguridad social (salud, pensión, ARL y caja de compensación) y que se reconozcan las indemnizaciones a las que haya lugar.
Establecido lo anterior, es pertinente relacionar una parte de la sentencia de unificación antes referenciada: «3.5 Síntesis de la Sala. A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas (sic) con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: (…) iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones 9 CE-SUJ2-005-16.
Con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter. Radicado: 50001-23-33-000-2023-00166-01 Demandante: Policarpa Martínez Pulido 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables (…).» (Destaca la Sala) De otra parte, de acuerdo con la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021 al artículo 161 del CPACA10, la conciliación prejudicial ya no se erige como presupuesto para demandar asuntos laborales y/o pensionales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino que es más bien facultativo en los asuntos que sean conciliables.
De conformidad con lo expuesto, se reitera, la decisión de rechazo que adoptó la procuradora delegada, en principio, no afecta el derecho al acceso a la administración de justicia de la actora. En todo caso, es al juez de lo contencioso administrativo en aplicación del marco jurídico pertinente a quien le corresponde pronunciarse, si es el caso, sobre el cumplimiento o no de los requisitos de la demanda. 4.2.
De otra parte, si se considera que la vulneración de los derechos invocados en el escrito de tutela tiene fundamento en la voluntad de la parte demandante de agotar el proceso de conciliación, debido a que le interesa que la litis se dirima a través de los mecanismos alternativos de solución del conflicto, conforme a los requisitos y límites establecidos por el marco jurídico que lo regula, la señora Policarpa Martínez Pulido tiene la posibilidad de procurar que la solicitud de conciliación sea presentada de común acuerdo entre las partes, conforme lo permite el numeral segundo del artículo 103 de la Ley 2220 de 2022. 5.
Conclusión Por las razones expuestas, esta Sección confirmará la sentencia de primera instancia emitida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó las pretensiones de la acción de tutela incoada por la señora Policarpa Martínez Pulido. También se confirma la decisión de declarar la falta de legitimación en causa por pasiva del Departamento del Meta, comoquiera que no fue objeto de impugnación ni se observa irrazonable. 10 Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. <Inciso modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación. Radicado: 50001-23-33-000-2023-00166-01 Demandante: Policarpa Martínez Pulido 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia de tutela del 12 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta en la que se negaron las pretensiones de la acción de tutela promovida por Policarpa Martínez Pulido, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3.
Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN