1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2023-00443-01 (31050) Demandante GASES DEL CARIBE S.A. E.S.P. Demandada SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS SSPD Temas Contribución adicional para empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.
Año 2021. Artículo 314 de la Ley 1955 de 2019. Reiteración de jurisprudencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 9 de octubre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió1:
PRIMERO: NIEGÁNSE las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: CONDÉNASE en costas por agencias en derecho a la parte vencida (parte demandante) en 1 SMLMV, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En consecuencia, ordénese al Secretario de la Sección Cuarta de esta Corporación tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas (agencias en derecho), conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP. […].
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 25 de noviembre de 2021, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) expidió la liquidación adicional 20210000061436, por medio de la cual determinó la contribución adicional regulada en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 a cargo de Gases del Caribe S.A. E.S.P. (GASCARIBE), por el año 2021.
La sociedad interpuso los recursos de reposición y de apelación contra las anteriores decisiones, resueltas por la SSPD mediante las resoluciones SSPD 20225300831175 del 13 de septiembre de 2022 y SSPD 20235000493225 del 23 de agosto de 2023, respectivamente, confirmando la liquidación adicional.
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones2: 1 Samai del tribunal, índice 28, página 25. 2 Samai del tribunal, Índice 17, 19_MemorialWeb_Otro-ReformaDemandaCont(.pdf) NroActua 17, páginas 2 y 3.
Radicado: 25000-23-37-000-2023-00443-01 (31050) Demandante: Gases del Caribe S.A. E.S.P. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERA: Que se declare la nulidad de: i. Liquidación de la Contribución Adicional 2021 con radicado No. 20210000061436 del 25 de noviembre de 2021 mediante el cual se liquida la contribución adicional de la empresa GASES DEL CARIBE S.A. E.S.P para la vigencia del año 2021, en su integridad; ii.
Resolución SSPD No. 20225300831175 del 13 de septiembre de 2022 “Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la empresa GASES DEL CARIBE S.A. E.S.P contra la Liquidación SSPD No. 20210000061436 del 25 de noviembre de 2021, contribución adicional vigencia 2021, en su integridad; y iii. Resolución SSPD No. 20235000493225 del 23 de agosto de 2023, por la cual se resuelve el recurso de apelación, en su integridad, con base en los argumentos de hecho y de derecho que se exponen en la presente demanda. […] SEGUNDA: Que se declare que al resolver los recursos interpuestos contra la Liquidación Adicional SSPD No. 20210000061436 del 25 de noviembre de 2021, mediante las Resoluciones No. SSPD No. 20225300831175 de 2022 y de la Resolución [sic] No. SSPD 20235000493225 de 2023, la SSPD debió acceder a la petición que hizo GASCARIBE, de que, vía excepción de inconstitucionalidad, se inaplicara el artículo 314 de la ley 1955 de 2019 y la resolución 20211000566545 del 8 de octubre 2021, por ser contrarios a la Constitución desde cuando fueron expedidos.
TERCERA: Que, como consecuencia de la prosperidad de la PRETENSIÓN PRIMERA y/o SEGUNDA, y para restablecer el derecho lesionado de GASCARIBE y reparar el daño, se ordene a la SSPD a devolver a GASCARIBE cualquier pago efectuado por concepto de la contribución adicional de la SSPD vigencia 2021 con intereses. CUARTA: Que se condene a LA NACIÓN – SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS al pago de todas las costas y agencias en derecho del proceso, si se llega a oponer a esta demanda.
La demandante invocó como vulnerados los artículos 4, 29, 95 (numeral 9), 338, 363 y 365 de la Constitución Política; 85, 87 y 94 de la Ley 142 de 1994; 314 de la Ley 1955 de 2019; 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y 2.2.9.9.4 del Decreto 1150 de 2020. El concepto de la violación se resume así: La sociedad sostuvo que los actos demandados son nulos, porque vulneraron directamente la constitución e infringieron el principio de legalidad, al liquidar la contribución adicional de 2021 con fundamento en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, norma declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-147 del 20 de mayo de 2021, notificada el 16 de julio del mismo año. Adujo que el tributo vulnera los principios de justicia y equidad tributaria, así como el de no confiscatoriedad, pues reproduce íntegramente los elementos de la contribución especial prevista en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, lo que, en su criterio, configura una doble imposición, que está proscrita3, y una expropiación de facto que desconoce la capacidad contributiva de los sujetos pasivos, con el fin de financiar a un tercero en crisis (Electricaribe).
También alegó la violación del artículo 338 de la Constitución, toda vez que los recursos no se destinan a recuperar costos por servicios prestados a la demandante ni a compensar un beneficio directo para la sociedad, sino a financiar el Fondo Empresarial de la SSPD, que apoya financieramente a empresas en toma de 3 Invocó apartados de las sentencias C-056 del 13 de febrero de 2019 y C-278 del 19 de junio de 2019, M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado, y C-409 del 4 de septiembre de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, de la Corte Constitucional y del 16 de agosto de 2008, exp. 14972, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, del Consejo de Estado.
Radicado: 25000-23-37-000-2023-00443-01 (31050) Demandante: Gases del Caribe S.A. E.S.P. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posesión, lo que constituye un beneficio meramente eventual para entidades no intervenidas como GASCARIBE. Indicó que los efectos de la sentencia C-147 de 2021 debían aplicarse al caso, dado que la contribución adicional del año 2021 no se había consolidado al momento de la declaratoria de inexequibilidad, ya que el hecho generador (estar sometido a vigilancia de la SSPD) se produce durante todo el periodo gravable; es decir, entre el 1º de enero y el 31 de diciembre.
Si en gracia de discusión se acepta que fue causado el tributo, los efectos de la sentencia también operan, puesto que, al momento de su expedición, la liquidación no se había proferido. Afirmó que fue vulnerado el artículo 365 de la Constitución, y los principios de eficiencia económica y suficiencia financiera, porque la contribución adicional no sería recuperable vía tarifa y, si se trasladara al usuario, implicaría cargarle los costos derivados de una gestión ineficiente ajena a la sociedad4.
Planteó la violación de los derechos al debido proceso y de defensa, así como la expedición irregular de los actos acusados, dado que la demandada implementó un modelo coercitivo de determinación, pero no emitió un acto previo que permitiera a la contribuyente controvertir los elementos del tributo, conforme al artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Decreto 1150 de 2020, el artículo 314 de la Ley 1955 y la jurisprudencia5.
Finalmente, alegó la vulneración de los artículos 338 y 363 constitucionales por la aplicación retroactiva de la versión original del artículo 85 de la Ley 142 de 1994. Explicó que la SSPD utilizó dicha normativa para calcular la base gravable de 2021 utilizando hechos económicos ocurridos en 2020, un periodo durante el cual aún regía el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, previo a su declaratoria de inexequibilidad mediante la sentencia C-484 de 2020.
Por último, argumentó que la SSPD incurrió en un yerro al no dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4 de la Constitución Política. Según la demandante, la flagrante y palmaria incompatibilidad de la liquidación del tributo con los preceptos constitucionales imponía a la entidad el deber de inaplicar el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 y la resolución 20211000566545 del 8 de octubre de 2021 desde su expedición. Oposición de la demanda En la contestación a la reforma a la demanda6, que integró los mismos argumentos que la contestación a la demanda inicial, la SSPD se opuso a las pretensiones, al considerar que los actos administrativos acusados fueron expedidos con observancia del debido proceso, del principio de legalidad y de las competencias atribuidas a la entidad.
Precisó que la controversia se circunscribía a determinar si la SSPD estaba obligada a aplicar el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 mientras dicha disposición estuvo vigente, particularmente para la vigencia 2021. Señaló que la parte demandante no cuestionó la aplicación del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 ni de las resoluciones que reglamentaron el cobro de la contribución adicional, las cuales, a su juicio, conservaban vigencia y presunción de legalidad. 4 Invocó la sentencia C-150 de 2003 de la Corte Constitucional. 5 Sección Cuarta, Sentencia de Unificación del 25 de febrero de 2020, exp. 21735, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 6 Samai del Tribunal, índice 26,31_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONREFORMA(.pdf) NroActua 26 Radicado: 25000-23-37-000-2023-00443-01 (31050) Demandante: Gases del Caribe S.A. E.S.P. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego, sostuvo que las sentencias C-464 de 2020, C-484 de 2020 y C-147 de 2021 de la Corte Constitucional, sin perjuicio de la inexequibilidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, preservaron los efectos jurídicos de estas normas para las vigencias 2020 y 2021, razón por la cual era procedente su liquidación y cobro.
Explicó que la Corte Constitucional difirió inicialmente los efectos de la inexequibilidad al 1º de enero de 2023, según la parte resolutiva de la sentencia C- 464 de 2020, y posteriormente reconoció que las situaciones jurídicas correspondientes a dichas anualidades constituían situaciones jurídicas consolidadas, como se indicó en la sentencia C-484 de 2020.
La entidad destacó que la Corte Constitucional reconoció que la contribución adicional prevista en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 se causaba el 1 de enero de cada año. En consecuencia, la contribución objeto de controversia se había causado el 1 de enero de 2021, antes de la notificación de la sentencia C-147 de 2021, circunstancia que impedía desconocer sus efectos jurídicos.
Precisó que, para esta vigencia fiscal, se causaba el tributo con la base gravable prevista en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, en su versión anterior a la modificación traída por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Así mismo, con apoyo en la jurisprudencia7, destacó que las sentencias de inexequibilidad producen efectos ex nunc, por lo que las normas declaradas inexequibles conservan su vigencia y presunción de constitucionalidad hasta la ejecutoria de la sentencia, y, en consecuencia, los hechos y situaciones jurídicas ocurridos durante ese período continúan produciendo efectos jurídicos válidos.
Por otro lado, invocó también la sentencia del 24 de agosto de 20238, en la que la misma Corporación concluyó que la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 solo podía afectar la vigencia 2022, pues la contribución correspondiente al año gravable 2021 ya se había causado antes de la declaratoria de inexequibilidad con efectos inmediatos.
Finalmente, propuso las excepciones de mérito que denominó «legalidad de los actos administrativos demandados» y «existencia de situaciones jurídicas consolidadas», fundadas en que los actos fueron expedidos por autoridad competente, con observancia del debido proceso y al amparo de normas vigentes cuyos efectos fueron preservados por la Corte Constitucional para el periodo 2021.
En consecuencia, solicitó negar las pretensiones de la demanda y condenar en costas a la parte actora. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas, con fundamento en lo siguiente: Destacó que la sentencia C-147 de 2021 declaró inexequible el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, pero dejó a salvo las contribuciones causadas antes de la sentencia de inexequibilidad.
Además, dicha providencia precisó que la causación del tributo ocurría el 1 de enero de cada año. Explicó que el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 creó una contribución adicional temporal a favor del Fondo Empresarial de la SSPD, cuyos elementos estructurales correspondían a los previstos para la contribución especial regulada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994. 7 Sentencia del 21 de mayo de 2009, expediente 25000-23-27-000-2003-00119-01, M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 8 Expediente 25961.
Radicado: 25000-23-37-000-2023-00443-01 (31050) Demandante: Gases del Caribe S.A. E.S.P. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseveró que, conforme a la sentencia del 18 de abril de 20249, la base gravable aplicable para la vigencia 2021 debía determinarse con fundamento en el régimen vigente para el año 2020, en el cual era aplicable el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019.
En consecuencia, la SSPD era competente para adelantar el cobro de la contribución adicional para el año 2021. Por lo anterior, aseguró que no procede inaplicar vía excepción de inconstitucionalidad la resolución general SSPD 20211000566545 del 8 de octubre de 2021, a través de la cual se establecieron las disposiciones para la liquidación de la contribución adicional del año gravable 2021, ni el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, que sirvieron de base para la expedición de los actos acusados.
Sostuvo que, dado que el artículo 314 ibidem remite al artículo 85 de la Ley 142 de 1994, no es de recibo lo afirmado por el actor respecto de aplicación retroactiva de la última norma, ya que era la procedente para determinar la base gravable para liquidar el tributo del año 2021, ocurriendo su causación el 1º de enero de ese año, periodo respecto del cual la Corte indicó que se configuró una «situación jurídica consolidada».
Con todo, invocando un precedente del Consejo de Estado10, precisó que esta noción de situación jurídica consolidada no era predicable de los actos acusados, dado que está en curso el debate en sede administrativa y judicial. En cuanto a los reproches por violación de los principios de legalidad, certeza tributaria, no confiscatoriedad y justicia, el a quo estimó que no constituían cargos de nulidad contra los actos administrativos particulares, sino cuestionamientos dirigidos a controvertir la constitucionalidad de la ley, asunto ajeno al objeto del presente proceso.
Asimismo, indicó que los reparos relativos a la constitucionalidad material del tributo no eran verdaderos cargos de nulidad, sino reproches dirigidos contra la ley misma. Frente a los cargos por falta de motivación y expedición irregular, sostuvo que los actos administrativos sí expresaron de manera suficiente las razones jurídicas y técnicas de la liquidación, así como la forma de determinación de la base gravable y de la tarifa aplicable, incluso se indica con precisión las razones por las que no se acoge la tesis de la sociedad demandante respecto a la inaplicación de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019.
Además, verificó que la liquidación se sustentó en la información financiera reportada por Gases del Caribe S.A. E.S.P. en el Sistema Único de Información (SUI). En idéntico sentido, frente a la presunta vulneración de la prohibición de doble imposición tributaria, concluyó que sobre dicho asunto operó la cosa juzgada constitucional a partir de la sentencia C-147 de 2021.
Con relación a la violación del debido proceso por ausencia de acto previo, concluyó que las contribuciones especiales y adicionales no requieren acto previo, en razón a no es una exigencia legal y a que su determinación se origina en la información reportada por el propio contribuyente al SUI. Finalmente, condenó en costas a la demandante, únicamente por concepto de agencias en derecho, en cuantía equivalente a 1 SMLMV, con fundamento en la nueva postura jurisprudencial del Consejo de Estado11. 9 Exp. 26656. 10 Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2022.
Exp. 25441, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 11 Sección Cuarta, sentencia del 23 de septiembre de 2025, expediente 28292, M.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00443-01 (31050) Demandante: Gases del Caribe S.A. E.S.P. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación La demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda, conforme a los siguientes argumentos: Primero, sostuvo que la sentencia desconoció el principio de irretroactividad tributaria, porque avaló la aplicación del artículo 85 original de la Ley 142 de 1994 para determinar la base gravable de la contribución adicional de 2021, pese a que dicha norma fue modificada mediante el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y solo recobró vigencia, por reviviscencia, a partir de la sentencia C-484 de 2020.
Aclaró que, por lo anterior, el artículo 85 referido no estuvo vigente entre el 25 de mayo de 2019 y el 19 de noviembre de 2020. Por lo anterior, señaló que la reviviscencia del artículo 85 original operó desde el 20 noviembre de 2020 con efectos hacia el futuro, de manera tal que no procedía su aplicación para determinar la base gravable de la contribución adicional de 2021, según lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución. Con ello, también el tribunal desconoció los efectos de la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, de conformidad con la sentencia C-484 de 2020.
En su criterio, como la base gravable de la contribución adicional 2021 se determinó con base en hechos económicos ocurridos durante 2020, la norma aplicable debía estar vigente antes del inicio de ese periodo, es decir, antes del 1º de enero de 2020. Invocó sentencias de la Corte Constitucional12 y del Consejo de Estado sobre irretroactividad tributaria13.
Afirmó que el fallo, además de violar el artículo 338 constitucional, se apartó de precedentes judiciales14 que proscriben la aplicación de una norma que determina los elementos esenciales del tributo durante el mismo periodo en el que entró en vigencia, pues debe ser preexistente. Destacó la sentencia del 26 de junio de 2024, que anuló el artículo 2 de la resolución SSPD 20201000033335 de 2020 por aplicación retroactiva del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, la cual aseveró que es análoga al presente proceso, dado que la contribución adicional en el año 2021 se liquidó con base en hechos ocurridos en el año 2020, aplicando el artículo 85 de la ley 142 de 1994 en su versión original, que entró en vigor en el mismo año 2020 por el fenómeno de la reviviscencia. Agregó que la sentencia del 18 de abril de 2024 del Consejo de Estado15, que invocó el a quo, no constituye precedente aplicable frente a la irretroactividad, porque dicho cargo no se formuló en la respectiva demanda ni existe cosa juzgada.
Segundo, alegó la violación del principio de legalidad, en razón a que el artículo 85 original de la Ley 142 de 1994 no estuvo vigente entre el 25 de mayo de 2019 y el 19 de noviembre de 2020, al haber sido sustituido por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Por ello, insistió en que aplicar esa versión original a hechos ocurridos entre el 1.º de enero y el 19 de noviembre de 2020 carecía de sustento jurídico.
Invocó el artículo 29 de la Constitución y la sentencia C-428 de 2020 sobre vigencia normativa, derogatoria y subrogación. 12 Sentencia C-1006 de 2003, exp. D-4701, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 13 Sentencias del 23 de noviembre de 2018, Exp. 22392, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 15 de marzo de 2002, 12439, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié 14 Sentencias del 9 de mayo de 2024, expedientes 28271 y 28345, M.P. Stella Jeanette Carvajal Castro (sic). 15 Exp. 26656.
Radicado: 25000-23-37-000-2023-00443-01 (31050) Demandante: Gases del Caribe S.A. E.S.P. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero, insistió en la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad. Sostuvo que las sentencias C-464 de 2020 y C-147 de 2021 no analizaron la aplicación retroactiva de la base gravable de la contribución adicional de 2021, por lo que corresponde inaplicar el artículo 85 original de la Ley 142 de 1994 para liquidar dicho tributo.
Cuarto, afirmó que el tribunal incurrió en contradicción al reconocer que los actos demandados no constituían situación jurídica consolidada, pero les niega los efectos de la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019. Con apoyo en la jurisprudencia16, sostuvo que las situaciones no consolidadas sí pueden verse afectadas por la nulidad o inexequibilidad cuando subsiste controversia administrativa o judicial.
Quinto, reiteró los argumentos relativos a vulneración de los derechos de defensa y debido proceso, toda vez que la SSPD debió expedir un acto previo a la liquidación de la contribución adicional. Indicó que el Decreto 1150 de 2020 remite al procedimiento de la Ley 1437 de 2011, y que su artículo 42 exige dar oportunidad al interesado para expresar sus opiniones antes de adoptar la decisión17.
Agregó que el reporte de información financiera al SUI no reemplaza esa garantía, ni puede suplirse con los recursos contra la liquidación. Finalmente, sostuvo que los actos demandados violan directamente la Constitución desde el mismo momento de su expedición, con independencia de los efectos de la inexequibilidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, pues fueron expedidos con fundamento en disposiciones contrarias a la Constitución, y advirtió que el tribunal omitió examinar este punto.
Oposición a la apelación La demandada no se pronunció. Intervención del ministerio público El agente del ministerio público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sección decidir sobre la legalidad de la liquidación adicional 20210000061436 del 25 de noviembre de 2021, de la resolución 20225300831175 del 13 de septiembre de 2022 y de la resolución 20235000493225 del 23 de agosto de 2023, actos proferidos por la SSPD para determinar la contribución adicional a cargo de la demandante por la vigencia 2021.
A estos efectos, en observancia de los reparos presentados en la apelación, se debe determinar: i) si la liquidación de la contribución adicional de 2021 desconoció el principio de irretroactividad, si debió prosperar la excepción de inconstitucionalidad y si los efectos de la sentencia C-147 de 2021 impedían el cobro de la contribución adicional de 2021 por estar ante una situación jurídica no consolidada; y ii) si la SSPD debía expedir un acto previo antes de liquidar la contribución. 16 Sentencia del 13 de marzo de 2018, expediente 28769, M.P. Danilo Rojas Betancourth. 17 Consejo de Estado, sentencia del del 22 de julio de 2021, exp. 24711, M.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00443-01 (31050) Demandante: Gases del Caribe S.A. E.S.P. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis del caso concreto 1.
Efectos de la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 y la violación del principio de irretroactividad Esta Sección resolverá conjuntamente los cargos de la apelación relacionados con la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad, la inexistencia de una situación jurídica consolidada y la violación del principio de irretroactividad, por tratarse de argumentos estrechamente relacionados.
La apelante sostiene que el tribunal desconoció los efectos de la sentencia C-147 de 2021, porque los actos demandados no estaban en firme y, por tanto, no existía una situación jurídica consolidada. Además, afirma que la SSPD debió inaplicar el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 y abstenerse de liquidar la contribución adicional de 2021, dado que esa norma fue declarada inexequible antes de expedirse la liquidación oficial.
Para decidir lo anterior, la Sección reitera en lo pertinente lo expresado en las sentencias del 18 de abril de 202418, que negó la simple nulidad de la resolución 20211000566545 del 8 de octubre de 2021, en la que la SSPD reguló el procedimiento para la liquidación y cobro de la contribución adicional para ese mismo año. Al respecto, se debe precisar que, como lo manifestó la apelante, esta providencia no surte efectos de cosa juzgada frente a este caso, pues fue proferida en un proceso simple nulidad, en el que se realiza un control abstracto de legalidad.
No obstante, lo expuesto en ella constituye un antecedente relevante para decidir este caso. Además, la sentencia del 18 de abril de 2024 ya fue reiterada por esta Sección en el fallo del 23 de octubre de 202519, que negó las pretensiones formuladas en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho frente a un acto de liquidación adicional por la vigencia 2021, decisión que sí constituye un precedente vinculante para este caso por tener identidad fáctica y jurídica con el de la referencia. Precisado lo anterior, se observa que la sentencia del 18 de abril de 2024 puso de presente que el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 creó la contribución adicional a partir del 1 de enero de 2020 y hasta el 31 de diciembre de 2022.
Luego, la sentencia C-464 de 2020 declaró su inconstitucionalidad con efectos diferidos hasta el 1 de enero de 2023. De otro lado, en virtud de la sentencia C-147 del 20 de mayo de 2021 fue declarado inexequible el artículo 314 de la Ley 1955, esta vez con efectos inmediatos y hacia el futuro. En esta ocasión, la decisión se fundamentó en que la contribución adicional desconocía la prohibición a la doble tributación, porque tenía la misma base gravable y el mismo hecho generador que la contribución especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, e infringía la finalidad prevista por el artículo 338 de la Constitución, dado que lo recaudado estaba destinado al Fondo Empresarial, lo que no tenía relación con el servicio público prestado por la SSPD.
La sentencia reiterada explicó que «la Corte consideró que los vicios de constitucionalidad advertidos no justificaban retrotraer los efectos de su decisión, de tal manera que se vieran afectadas 18 Exp. 26656, M.P. Milton Chaves García. 19 Exp. 29703, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00443-01 (31050) Demandante: Gases del Caribe S.A. E.S.P. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las contribuciones ya causadas hasta el momento de la adopción de la sentencia, incluyendo la contribución adicional correspondiente al año 2021, que es objeto de reglamentación en la resolución demandada».
En efecto, esta regla fue expresamente fijada por la Corte Constitucional en la sentencia C-147 de 2021, pues en su consideración 76 expuso lo siguiente: 76. La regla general son los efectos hacia el futuro o ex nunc de la declaratoria de inexequibilidad. Esta postura se sustenta en la necesidad de proteger principios como la seguridad jurídica o la buena fe, puesto que, hasta ese momento, la norma gozaba de presunción de constitucionalidad y, por ello, sería legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en la validez de aquella.
De esta manera, las contribuciones que ya se hayan causado conforme a la ley, con anterioridad a la fecha de esta sentencia, podrán ser cobradas, independientemente del procedimiento establecido en la ley para su liquidación y pago [subraya la Sección]. Derivado de estos precedentes, en la sentencia del 18 de abril de 2024, esta sección concluyó que, «aunque la resolución demandada fue expedida con posterioridad a la sentencia C-147 de 2021, la administración podía adelantar el cobro de la contribución adicional del año 2021, cuya base de liquidación se determina con base en hechos[,] costos y gastos correspondientes al año 2020, año para el cual era aplicable el artículo 341 [error, es 314] de la Ley 1955 de 2019 por disposición de la misma Corte Constitucional, y por lo tanto, era plenamente competente para expedir los actos necesarios para ello».
Como se observa, la sentencia estudiada descartó la violación del principio de irretroactividad por la regulación del cobro de la contribución adicional por la vigencia 2021. Sumado a lo anterior, se debe tener en cuenta que la sentencia C-147 de 2021 expresamente señaló, en la consideración 61, que el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 fijó la causación del tributo el «1 de enero de cada año gravable, durante la temporalidad definida en la norma».
En consecuencia, conforme la jurisprudencia constitucional y de esta corporación, es procedente que la SSPD adelante el cobro de la contribución adicional por el año 2021, como ocurrió en este caso, pese a la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas en que se fundamentaba, dados los efectos expresamente determinados por la Corte Constitucional.
Además, como lo explicó al referida sentencia del 23 de octubre de 2025, expediente 29703, el hecho de que la demandante haya discutido la liquidación adicional en sede administrativa y judicial no impide el cobro del tributo, aunque no haya una situación jurídica consolidada, pues la Corte Constitucional salvaguardó expresamente la posibilidad de recaudarlo en virtud de los principios de seguridad jurídica, buena fe y presunción de constitucionalidad, según lo expuso la consideración 76 de la sentencia C-147 de 2021, antes transcrita.
Con base en lo expuesto, resulta improcedente inaplicar el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 por el año 2021, toda vez que no se desconoció la noción de situación jurídica consolidada, con lo cual también se descarta el argumento de una vulneración directa de la Constitución independiente de la declaratoria de inexequibilidad, máxime cuando el mismo juez constitucional habilitó el cobro de la obligación. Sobre este punto, la sala precisa que la sentencia del 2 de mayo de 2024, exp. 28345, invocada por la apelante, no constituye un precedente porque no tiene identidad fáctica ni jurídica.
En efecto, en esa ocasión, la sala inaplicó por inconstitucional el artículo 2 de la resolución 20201000033335 de 2020 de la SSPD, Radicado: 25000-23-37-000-2023-00443-01 (31050) Demandante: Gases del Caribe S.A. E.S.P. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que fijó la base gravable de la contribución especial del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, y anuló los actos de determinación con relación al año 2020.
De esta forma, se evidencia que versó sobre un tributo y un periodo diferente. Finalmente, la apelante solicitó la inaplicación de la versión original del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para determinar la base de la contribución adicional de 2021, pues no estuvo vigente durante todo el periodo 2020 porque la reviviscencia dispuesta en la sentencia C-484 de 2020 operó desde noviembre de ese año, de modo que a su juicio viola el principio de irretroactividad.
Sobre este punto, se debe tener en cuenta que, como lo señaló la sentencia C-103 de 2025, que reiteró la sentencia C-237 de 2022, la reviviscencia opera respecto de «normas acordes con la Constitución», cuya reincorporación al ordenamiento jurídico se estima necesaria para «a) evitar vacíos normativos, b) prevenir afectaciones o vulneraciones a derechos fundamentales y c) garantizar la seguridad jurídica, así como la supremacía constitucional».
Aplicando estas reglas, la sentencia C-484 de 2020 precisó que, «a partir del período o anualidad 2021, los sujetos activos del tributo no se encuentran en un escenario incierto, ya que, ante la declaratoria de inexequibilidad de la modificación de la norma, se impone la consecuencia lógica de la plena vigencia del contenido normativo original del artículo 85 de la Ley 142 de 1994».
Teniendo esto presente, fue la Corte Constitucional la que expresamente habilitó cobrar la contribución especial de que trata la versión original del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 a partir del año 2021, con el fin de salvaguardar el principio de seguridad jurídica, pues consideró que esa norma es acorde con la Constitución. De este modo, nada impide que esa misma disposición sea aplicada para efectos de determinar la contribución adicional prevista en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, pues remite a lo dispuesto en ella.
Por lo anterior, este cargo de la apelación no prospera. 2. Ausencia de acto previo y debido proceso La apelante afirma que la SSPD debió expedir un acto previo a la liquidación de la contribución adicional, con fundamento en el Decreto 1150 de 2020 y el artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y que el reporte de información financiera al SUI no reemplaza el derecho a controvertir el acto, ni puede suplirse con los recursos contra la liquidación Para resolver, la sala pone de presente que las sentencias del 17 de marzo de 202220, del 26 de junio de 202421 y del 1 de agosto del mismo año22, analizaron si es necesario expedir un acto previo a la determinación de la contribución especial a la que se refiere el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para los años 2018, 2019 y 2020.
De este modo, como la contribución adicional del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 remite a los elementos del tributo dispuestos en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, será reiterada la postura asumida en las providencias referidas sobre la necesidad de que exista un acto previo para cobrar el tributo. En esas ocasiones, la sala explicó que la contribución especial referida era determinada con base en la información financiera que suministra la empresa 20 Exp. 24628, M.P. Milton Chaves García. 21 Exp. 27908, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 22 Exp. 28610, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello Radicado: 25000-23-37-000-2023-00443-01 (31050) Demandante: Gases del Caribe S.A. E.S.P. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contribuyente al SUI, por lo que la norma aplicable es el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, la cual no prevé una discusión o un acto previo a la liquidación del tributo.
También señalaron que el artículo 4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que las actuaciones de la Administración pueden iniciarse i) por quien ejerce el derecho de petición en interés general o particular, ii) por quien actúa en cumplimiento de un deber legal o iii) de oficio. Esta precisión es relevante porque el artículo 35 ibidem sólo exige informar el inicio de la actuación al interesado para que ejerza su derecho de defensa en los eventos en que el procedimiento inicia de oficio.
Además, se destaca que, cualquiera que sea el motivo del inicio de la actuación, el artículo 42 del CPACA exige que, antes de adoptar la decisión, la Administración debe dar la oportunidad a los interesados de expresar sus opiniones. Ahora, como se indicó en la sentencia del 4 de julio de 202423, debido a que la liquidación y recaudo de la contribución parte de la información presentada por los sujetos pasivos al SUI, la actuación inicia con base en el cumplimiento del deber legal del contribuyente de presentar información, lo cual no requiere del acto de comunicación del inicio del trámite al que se refiere el artículo 35 de la Ley 1437 de 2011.
Debe tenerse en cuenta que la garantía del debido proceso del artículo 29 de la Constitución exige adelantar el trámite correspondiente «con observancia de las formas propias de cada juicio», que, en este caso, se insiste, no exigen la expedición de un acto previo de vinculación del sujeto pasivo. En todo caso, la Sección destaca que los derechos de defensa y de contradicción de los prestadores se garantizan a través de dos vías: en primera medida, el hecho de que la contribución se liquide a partir de la información reportada por el propio contribuyente y, en segunda medida, con la interposición de los recursos contra la liquidación que profiere la entidad.
Con base en lo expuesto, no prospera el recurso de apelación. Costas No habrá pronunciamiento frente a la primera instancia, dado que no se apeló la decisión del tribunal de imponerla. Respecto a la segunda instancia, como a la interesada le fue negado su recurso de apelación, se condenará en costas en segunda instancia de conformidad con el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Para esto, las agencias en derecho se tasan en un (1) SMLMV, de conformidad con el Acuerdo PCSJA-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura. Por tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del Código General del Proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 23 Exp. 27908, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00443-01 (31050) Demandante: Gases del Caribe S.A. E.S.P. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.
CONFIRMAR la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, del 9 de octubre de 2025.
2. CONDENAR EN COSTAS en segunda instancia a la demandante. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador