CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO AMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304 00 Acción: Nulidad Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA TESIS: NO SE DECLARAN PROBADAS LAS EXCEPCIONES FORMULADAS.
SON RAZONES DE DEFENSA. LA AUTONOMIA UNIVERSITARIA NO ES ABSOLUTA. LA UNIVERSIDAD NACIONAL ES COMPETENTE PARA REGULAR SU PROPIO SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD POR VIRTUD DE LA LEY QUE LA HABILITÓ. NO OCURRE LO MISMO FRENTE AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES Y RIESGOS PROFESIONALES. SE DENIEGA LA PRETENSIÓN DE NULIDAD DE LA EXPRESIÓN “EN SALUD” CONTENIDA EN LA NORMA CUESTIONADA.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide en única instancia la acción de nulidad presentada por el señor CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN y la ASOCIACIÓN ANTIOQUEÑA DE PROFESORES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA1 contra el numeral 11 del artículo 5 del Acuerdo 011 de 12 de marzo de 2005, “Por el cual se adopta el Estatuto General de la Universidad Nacional de Colombia”, expedido por la UNIVERSIDAD NACIONAL2.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1 En adelante la Asociación de Profesores. 2 En adelante la UNAL. 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co El señor CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN, actuando en nombre propio y en representación de la ASOCIACIÓN ANTIOQUEÑA DE PROFESORES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del CCA, presentó demanda contra la UNAL en la que formuló la siguiente pretensión: “[…] Nulidad parcial de la disposición que se transcribe, pero únicamente en la expresión “en salud” que se resalta: Numeral 11 del artículo 5., del Acuerdo No. 011 de 2005, expedido por el Consejo Superior Universitario, por medio del cual se adopta el Estatuto General de la Universidad Nacional de Colombia, en cuanto a la expresión allí contenida: 11.
El sistema de Seguridad Social en salud, para su personal académico y administrativo […]”. 1.2. Fundamentos de hecho Como sustento de la demanda, la Sala destaca como relevantes los siguientes: Indicó que el artículo 69 de la Constitución Política, prevé el principio de la autonomía universitaria y con fundamento en este, el legislador promulgó la Ley 30 de 19923, por medio de la cual se le reconoció a las universidades, entre otros: i) el derecho a darse y modificar sus estatutos; ii) designar sus autoridades académicas y administrativas; iii) crear, organizar y desarrollar sus programas 3 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”. 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co académicos; iv) definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; v) otorgar los títulos correspondientes; vi) seleccionar a sus profesores; vii) admitir a sus alumnos; viii) adoptar sus correspondientes regímenes y, ix) establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
Por su parte, el Decreto 1210 de 19934, en relación con el régimen de la autonomía, estableció que la UNAL se constituye como una persona jurídica autónoma, con gobierno, patrimonio, rentas propias y con capacidad para organizarse, gobernarse, designar sus propias autoridades y para dictar normas y reglamentos. Así, con base en las anteriores normas, el Consejo Superior Universitario, expidió el Acuerdo 011 de 2005, cuyo numeral 11 del artículo 5 se demanda. 1.3.
Fundamentos de derecho En apoyo de su pretensión, los actores adujeron que el numeral acusado vulneró los artículos 69 de la Constitución Política; 57 de la Ley 30 de 1992 y 1° de la Ley 100 de 19935. 4 “Por el cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia”. 5 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Estimaron que los Estatutos de la universidad desconocen el principio de la autonomía universitaria porque, en su entender, al regular únicamente el tema concerniente a la salud del personal académico y administrativo de la UNAL, y dejar por fuera los componentes de pensiones y riesgos profesionales.
Afirmó que a partir de la Constitución se garantiza la autonomía universitaria, según la cual las universidades podrán regirse por sus propios estatutos de acuerdo con la ley, por lo que limitar este principio, en lo concerniente a la Seguridad Social Integral, se aparta de las disposiciones que han regulado la materia. Aunado a lo expuesto, y con apoyo jurisprudencial de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional 6 en las que se examina la autonomía de las universidades, precisó que en el ordenamiento jurídico no existe norma que imponga restricción al sistema de la Seguridad Social.
II-. TRÁMITE PROCESAL 2.1. Admisión y decisión de solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado 6 Sentencias T-180 de 1993, C-475 de 1999, C-579 de 1997, C-560 de 2000 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Es oportuno señalar que previo proferirse el fallo, se declaró la nulidad7 de todo lo actuado, lo que acaeció por providencia del 18 de julio de 2011, al haberse encontrado probada la causal de indebida notificación de la demanda que alegó la Universidad Nacional.
Surtida la notificación de esta decisión, la demanda se admitió por auto del 18 de julio de 2012, y se ordenaron las notificaciones de rigor, al Rector de la Universidad Nacional y al ministerio público. También se resolvió sobre la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado. 2.2 Contestación de la demanda La UNAL, por intermedio de apoderada judicial contestó la demanda8.
Se opuso a la prosperidad de la pretensión de nulidad y señaló que el numeral demandado es producto de una obligación legal de las universidades estatales relativa a contar con un sistema propio de seguridad social en salud. 7 Inicialmente por auto de 26 de abril de 2007, la Magistrada sustanciadora del trámite admitió la demanda y ordenó notificar al presidente del Consejo Universitario de la Universidad Nacional y al Procurador Judicial de los Contencioso Administrativo.
También, resolvió la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, denegándola. Luego de adelantarse el trámite previsto para esta clase de proceso y antes de proferirse el fallo, el Despacho conductor resolvió por auto de 16 de diciembre de 2010 7, notificar de la admisión de la demanda al representante legal de la Universidad Nacional a efectos de garantizar el derecho de defensa; sin embargo, en dicho traslado el apoderado del ente universitario solicitó se declarara la nulidad de todo lo actuado por indebida notificación de la demanda. 8 Folios 132 del C. 2.
Digitalizado. 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Para explicar su argumento, expuso que la autonomía universitaria es un principio de autodeterminación derivado de la Constitución, que propende porque los entes educativos desarrollaren su misión, filosofía y objetivos, en un entorno adaptado a su ideología y a los fines académicos que les orienta, todo ello en el marco de las limitaciones que la Constitución y la ley les señalan.
Indicó que, las universidades se gobiernan por un régimen especial previsto en la Ley 647 de 20019, en el que se determinó que estos centros educativos deben contar con su propia seguridad social en salud, según lo ordena el artículo 1°10, producto de la declaratoria de inexequibilidad11 que realizó la Corte Constitucional frente a la expresión “su propia seguridad social en salud” contenida en la Ley 30 de 199212. 9 “Por la cual se modifica el inciso 3° del artículo 57 de la Ley 30 de 1992”. 10 “[…] ARTÍCULO 1o.
El inciso 3o. del artículo 57 de la Ley 30 de 1992, quedará así: "El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley […]”. 11 “[…]
PRIMERO: Declarar PARCIALMENTE INEXEQUIBLE el Proyecto de ley No. 118/99 Cámara y 236/2000 Senado “Por la cual se modifica el inciso 3° del artículo 57 de la Ley 30 de 1992”, en cuanto que la inclusión de la expresión “su propia seguridad social en salud” desborda el marco de competencia reconocido al legislador por los artículos 48, 49 y 150-23 de la Constitución Política.
SEGUNDO: De conformidad con lo ordenado por los artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991, por intermedio de la Secretaría General remítase copia del expediente legislativo y de esta Sentencia a la Cámara de origen para que, oído el ministro del ramo, se rehaga e integre la disposición afectada en los términos que sean concordantes con el dictamen de la Corte Constitucional.
Una vez cumplido este trámite, el Congreso remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo […]” 12 Como explicación de tal decisión se precisó: “[…] Así las cosas, para la Corte el citado proyecto de ley presenta un vicio de inconstitucionalidad que lo hace parcialmente inexequible; inexequibilidad que puede ser remediada en la medida en que el Congreso de la República, en estricta sujeción a los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad, adicione la iniciativa legislativa con un contenido regulador básico sobre el régimen de seguridad social aplicable a las universidades del Estado.
En este sentido, la ley deberá consagrar aquellos aspectos generales aplicables al nuevo sistema como pueden ser los relacionados con: (i) su organización, dirección y funcionamiento; (ii) su administración y financiación; (iii) las personas llamadas a participar en calidad de afiliadas y beneficiarias; (iv) su régimen de beneficios y (v) las instituciones prestadoras del servicio de salud […]” 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Aludió a que, en garantía de este mandato legal, se les impuso a las universidades estatales la obligación de contar con un sistema propio de seguridad social en salud, el que se creó para la UNAL mediante la expedición del Acuerdo 011 de 2005, -en el que se incluyó la disposición acusada- y que posteriormente se desarrolló por medio del Acuerdo 024 de 9 de septiembre de 200813.
También formuló como excepciones, las siguientes que denominó: 1. Límites a la autonomía universitaria consagrados en el sistema general de pensiones y riesgos profesionales Insistió en los límites de la autonomía universitaria dentro del marco constitucional y que éste debe darse bajo las directrices del Estado, de tal suerte que no invada la órbita legislativa asignada al Congreso de la República en materia salarial y prestacional, en los términos del artículo 150 de la Constitución Política.
Lo anterior haciendo referencia a que es incorrecto el planteamiento de la parte demandante relativo a que "no existe ninguna disposición que imponga restricciones a la autonomía universitaria relacionada con el sistema de seguridad social, razón por la 13 “Por el cual se regula el funcionamiento de la Unidad de Servicios de Salud-UNISALUD, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 647 de 2001”. 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co cual no tiene fundamento excluir parcialmente el sistema de su propia regulación”.
Afirmó que con la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones, todos14 los servidores públicos, incluidos los servidores de las universidades estatales del orden nacional y afiliados a las cajas o fondos del sector público, fueron incorporados a este, salvo las excepciones previstas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, esto es, los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y los servidores públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos.
Agregó que según lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005, en el que se prohibió la fijación de requisitos y beneficios pensionales diferentes a los previstos en las normas generales, disposición que identifica uno de los límites de la autonomía universitaria. Aludió también al Sistema General de Riesgos Profesionales, para destacar que según lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 1122 de 200715, las entidades públicas pueden contratar directamente con 14 Esto en lo términos del artículo 15 de la Ley 100 de 1993. 15 “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co la Administradora de Riesgos Profesionales ARP del Instituto de Seguros Sociales, hoy ARL POSITIVA, o adelantar concurso público en el que se debe invitar de forma obligatoria a una administradora de naturaleza pública para la selección, razón por la que no es dable que las universidades públicas de Colombia puedan, en virtud de su autonomía, fijarse sus propias condiciones de funcionamiento o administración de este Sistema. 2.
Inaplicación de acuerdos expedidos por los Consejos Superiores de las universidades estatales en materia de pensiones Para explicar esta denominada excepción transcribió el concepto de 3 de marzo de 2006, proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación en el que se sostuvo que las universidades no están facultadas para establecer requisitos pensionales de sus empleados públicos, pues esta es una atribución otorgada al Congreso de la República.
En ese orden, y con apoyo en lo transcrito concluyó que no resulta procedente que una universidad modifique sus estatutos en esta materia. 3. Inexistencia de la omisión administrativa alegada Insistió que a la UNAL la cobija una normatividad especial que le permite reglamentar, en uso de su autonomía, únicamente, el 10 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Sistema de Seguridad Social en Salud, por lo cual, en el presente caso no existió una omisión, sino que, por el contrario se actuó en cumplimiento de obligaciones legales. 4.
Imposibilidad legal de acceder a lo pretendido Finalmente, señaló que las disposiciones estatutarias contenidas en el Acuerdo 011 de 2005 del Consejo Superior Universitario y desarrolladas mediante el Acuerdo 024 de 2008, son concordantes con las disposiciones legales que exigen a las universidades oficiales contar con sistemas autónomos y propios en salud. 2.3.
Alegatos de conclusión 2.3.1. La parte actora no participó en esta etapa de cierre. 2.3.2. La UNAL a través de apoderada16, presentó sus alegaciones finales en las que reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda. 2.3.3. El Ministerio Público emitió en su vista solicitó negar la pretensión de nulidad de los actores17. 16 Folios 362-365 C. 2. 17 Folios 367-375 C. 2. 11 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Realizó un recuento de las actuaciones adelantadas en el proceso y en apoyo de los argumentos esbozados en la contestación de la demanda, sostuvo que el Consejo Superior Universitario de la UNAL, cuando expidió el numeral 11 del artículo 5 del Acuerdo 011 de 2005, se sometió a los lineamientos legales que regían la materia, según los cuales las universidades estatales, como entes autónomos, pueden darse su propia seguridad social en salud.
III-. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia Esta Sección es competente para proferir la sentencia en este asunto de conformidad con lo dispuesto en los artículos 237 de la C.P., 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, 128 del CCA y 13 del Acuerdo 080 de 201918 expedido por la Sala Plena de esta Corporación. 3.2.
Cuestión previa Corresponde a la Sala decidir si alguna de las excepciones que formuló la UNAL en el escrito de contestación de la demanda, corresponde a un hecho impeditivo frente a la decisión de fondo; sin embargo, de su lectura se aprecia que tales razonamientos en 18 Modificado por el artículo 1º del Acuerdo núm. 434 de 2024. 12 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co realidad corresponden a argumentos de la defensa de la legalidad del aparte acusado, motivo por el cual se denegarán a título de excepciones y, se tendrán en consideración al momento de decidir el fondo del asunto. 3.3.
Problema jurídico De acuerdo con los planteamientos de la demanda, la Sala considera que le corresponde definir si el Consejo Superior Universitario de la UNAL, con la expedición del numeral acusado, transgredió el principio constitucional de la autonomía universitaria al incorporar únicamente como asunto a su cargo los servicios de salud del personal académico y administrativo de la institución educativa y excluir los de pensiones y los de riesgos profesionales, como integrantes del Sistema de Seguridad Social. 3.4.
Acto Acusado Corresponde a la frase “en salud” contenida en el numeral 11 del artículo 5 del Acuerdo 011 de 12 de marzo de 200519, “Por el cual se adopta el Estatuto General de la Universidad Nacional de Colombia”, expedido por el Consejo Superior Universitario, el que se expidió en desarrollo del principio constitucional de autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Constitución Política 19 Folios 275-290 C. 2. 13 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co y en uso de sus atribuciones legales, en especial de las que le confieren los artículos 3 y 12 literal b) del Decreto extraordinario 1210 de 1993, según lo registra el encabezado.
El apartado del numeral acusado de nulidad establece: “ARTÍCULO 5. Régimen de autonomía. En razón de su naturaleza y fines, la organización y funcionamiento de la Universidad Nacional de Colombia en todos los órdenes, se rige por el principio de la autonomía universitaria garantizado por el artículo 69 de la Constitución Política, conforme al cual, en los términos señalados en la Ley 30 de 1992 y el artículo 3 del Decreto Extraordinario 1210 de 1993, tiene capacidad para regular con independencia y con sujeción a la Constitución Política y a la ley todas las naturalezas de materias de naturaleza académica, financiera y administrativa, indispensables para el cumplimiento de su objeto y, principalmente, las siguientes: […] 11.
El sistema de seguridad social en salud para su personal académico y administrativo […]”. 3.5. Del caso concreto 3.5.1. Autonomía universitaria. marco normativo y desarrollo jurisprudencial. Reiteración El artículo 69 de la Constitución Política dispone que “[…] las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley […]”.
Asimismo, establece que “[…] la ley establecerá un régimen 14 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co especial para las universidades del Estado (y) fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas (además) de ofrecer las condiciones especiales para su desarrollo […]”.
Por su parte, el artículo 28 de la Ley 30 de 1992 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”, definió la autonomía universitaria de la siguiente manera: “[…]
ARTÍCULO 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional […]”.
La Corte Constitucional, en la sentencia C-926-05, señaló que dicha autonomía encuentra fundamento “[…] en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo […]”20. 20 Corte Constitucional.
Sentencia T-492 del 12 de agosto de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 15 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En este sentido, la autonomía universitaria se concreta en la libertad académica, administrativa y económica de las instituciones de educación superior y es en ejercicio de esta que las universidades tienen derecho “[…] a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional […]”21.
Por lo anterior, dicha característica se predica no sólo hacia el interior del ente universitario sino frente a terceros y frente al Gobierno Nacional, “por ello se ha sostenido que ella permite a los entes universitarios lograr un desarrollo autónomo e independiente de la comunidad educativa, sin la injerencia del poder político”22. Ahora bien, conforme con lo sostenido por la Corte Constitucional, la autonomía está determinada por el campo de acción de las 21 Corte Constitucional.
Sentencia C-547 del 1 de diciembre de 1994. M.P. Carlos Gaviria Díaz. 22 Corte Constitucional. Sentencia T-513 del 9 de octubre de 1997. M.P. Jorge Arango Mejía. 16 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co universidades, el cual se manifiesta en la libertad para: i) darse sus propios estatutos; ii) fijar las pautas para el nombramiento y designación de sus profesores, autoridades académicas y administrativas; iii) seleccionar sus alumnos; iv) señalar sus programas académicos y los planes de estudio que regirán su actividad académica, conforme a los parámetros mínimos señalados en la ley, y v) aprobar y manejar su presupuesto23.
No obstante, la autonomía universitaria no es absoluta, en tanto que “no sólo debe respetar los demás derechos protegidos en la Carta Política, sino porque el legislador regula su actuación y está facultado constitucionalmente para establecer las condiciones para la creación y gestión de dichos entes educativos (art, 68 C.P.), para dictar las disposiciones con arreglo a las cuales se darán sus directivas y sus estatutos (art. 69 C.P.) y para dictar su régimen especial.
Empero, la actuación del legislador está restringida puesto que se encuentra vedado para establecer directrices o dictar normas que desconozcan la autonomía garantizada por la Constitución”24. Bajo este entendido, las universidades públicas gozan de autonomía y “no pueden ser consideradas como “islas dentro del ordenamiento 23 Corte Constitucional.
Sentencias T-492 de 1992, ya citada, T-515 del 15 de noviembre de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-810 del 18 de septiembre de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 24 Corte Constitucional. Sentencia C-008 del 17 de enero de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis. 17 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídico”, es decir, ajenas y totalmente independientes del Gobierno Nacional y a su regulación. Sin embargo, no hay que olvidar que el reconocimiento que hizo el Constituyente a la autonomía impone un mandato estricto al legislador”25.
De igual forma, esta Sección, al referirse al principio de la autonomía universitaria, ha señalado que no es absoluto y que debe interpretarse de manera sistemática, esto es, en concordancia con las demás disposiciones y principios constitucionales y legales atinentes al servicio público de la educación, en sus diferentes aspectos. Es así como en sentencia de 23 de marzo de 200126, esta Sección advirtió que “[…] Ese principio de autonomía no puede entenderse, […] en los términos absolutos que parece considerarlo el demandante, pues es necesario tener presente que el alcance de esa garantía, consagrada por el artículo 69 constitucional, debe fijarse teniendo en cuenta el mandato del inciso 5º del artículo 67 ibidem […] así como la facultad presidencial de ‘Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley’, en los términos del numeral 21 del artículo 189 constitucional […]”. 25 Corte Constitucional.
Sentencias T-492 de 1992, ya citada y C-053 del 4 de marzo de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz. 26 Sentencia de 23 de marzo de 2001, expediente Núm. 5688, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. 18 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5.2.
De la prestación del servicio de salud a cargo de las Universidades En relación con esta materia, el artículo 57 de la Ley 30 de 199227, al regular el régimen especial de las universidades del Estado, en cuanto a su naturaleza jurídica, previó: “[…] Artículo 57. Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo.
Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley.
Parágrafo. Las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente Ley, deberán organizarse como Establecimientos Públicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal”. Conforme se destacó el apartado subrayado fue modificado por la Ley 647 de 2001, a través de la cual se creó el régimen especial de salud de las universidades, así: 27 El Inciso 3 fue modificado por el artículo 1 de la Ley 647 de 2001. 19 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 1°.
El inciso 3° del artículo 57 de la Ley 30 de 1992, quedará así: “El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley”.
Artículo 2°. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 57 de la Ley 30 de 1992: “Parágrafo. El sistema propio de seguridad social en salud de que trata este artículo, se regirá por las siguientes reglas básicas: a) Organización, dirección y funcionamiento. Será organizado por la Universidad como una dependencia especializada de la misma, con la estructura de dirección y funcionamiento que igualmente se establezca para el efecto.
Sin embargo, las universidades podrán abstenerse de organizarlo, para que sus servidores administrativos y docentes y sus pensionados o jubilados elijan libremente su afiliación a las entidades promotoras de salud previstas por la Ley 100 de 1993; b) Administración y financiamiento. El sistema se administrará por la propia Universidad que lo organice y se financiará con las cotizaciones que se establezcan en los términos y dentro de los límites máximos previstos en el inciso 1° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993.
El sistema podrá prestar directamente servicios de salud y/o contratarlos con otras instituciones prestadoras de servicios de salud; c) Afiliados. Únicamente podrá tener como afiliados a los miembros del personal académico, a los empleados y trabajadores, y a los pensionados y jubilados de la respectiva Universidad. Se garantizará el principio de libre afiliación y la afiliación se considerará equivalente para los fines del tránsito del sistema general de la Ley 100 de 1993 al sistema propio de las universidades o viceversa, sin que sean permitidas afiliaciones simultáneas; d) Beneficiarios y plan de beneficios.
Se tendrán en cuenta los contenidos esenciales previstos en el Capítulo III de la Ley 100 de 1993; 20 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co e) Aporte de solidaridad.
Los sistemas efectuarán el aporte de solidaridad de que trata el artículo 204 de la Ley 100 de 1993”. (Destacado fuera del texto). De las normas transcritas, se tiene que efectivamente la prestación del servicio de salud se asignó a los entes universitarios como un “deber” como lo planteó la entidad en sus razones de defensa; sin embargo, la Ley 647 de 2001, delimitó los parámetros de prestación por los que puede optar la universidad, bien a través de una dependencia propia, o bajo el sistema regulado por la Ley 100 de 1993, a través de las Empresa Prestadora de Servicios.
Todo lo anterior explica que la Universidad Nacional al darse sus propios estatutos haya acogido en aplicación de esta disposición la prestación del servicio de salud para su personal, todo lo cual se encuentra acorde con las normas superiores frente a hacerse cargo de la prestación de este servicio, y frente al cual, y en estricto sentido no existe reproche por la parte demandante. 3.5.3.
Análisis del planteamiento de nulidad Al respecto es preciso aclarar que la parte demandante cuestiona la legalidad de la frase “en salud” del numeral 11 del artículo 5 de los Estatutos universitarios, por presunta infracción del principio de autonomía universitaria; sin embargo, el planteamiento no está dirigido a oponerse a la prestación del servicio de salud por parte 21 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Universidad Nacional a su personal, sino al entendimiento de que el artículo 5 numeral 11 de los Estatutos Universitarios, en su entender, debió cobijar inclusive el régimen de pensiones y riesgos profesionales, para el personal académico y administrativo de la institución Esta precisión es oportuna por cuanto el ámbito de examen se restringirá a establecer si era o no posible, en aplicación del principio de autonomía administrativa, extender como régimen propio y especial a cargo del ente universitario la administración de las pensiones y riesgos profesionales de los empleados vinculados.
Para examinar esa correspondencia entre el reproche de la parte actora y derivar como causal de nulidad la limitación que introdujo a la autonomía universitaria de no incluir el sistema pensional del personal administrativo y académico de la universidad es preciso comenzar por señalar que el principio invocado como desconocido, no es absoluto.
Lo anterior significa que a pesar de su gobernanza autónoma en las materias que son de su competencia para el desarrollo de su función y objeto, lo que incluye, no solo el reconocimiento normativo de tales temáticas, sino las propias obligaciones que le 22 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co impone la Ley, como el caso de la prestación del servicio de salud, la actividad de los entes universitarios en asuntos de regulación especial deben acoger la reglamentación general, como ocurre con el Sistema de la Seguridad Social en pensiones y riegos profesionales, que es la omisión normativa de la que deriva la presunta nulidad al restringir la prestación del sistema de seguridad social, únicamente en el componente de salud, frente al cual existe habilitación legal y expresa.
En efecto, esta Corporación 28 lo precisó y al examinar un planteamiento similar, refirió: “[…] La autonomía universitaria, implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben ser previstas en la ley. Son de competencia del legislador las funciones de establecer las condiciones necesarias para la creación y gestión de las universidades (artículo 68 C.N.) y de dictar las disposiciones generales con arreglo a las cuales los centros universitarios puedan darse sus directivas y regirse por sus estatutos (artículo 69 C.N) 29; por tal razón los entes universitarios autónomos no pertenecen a ninguna rama del poder público, sino que son instituciones con regímenes especiales, que no los califica como órganos soberanos de naturaleza supraestatal, sino limitados por los principios de equidad, justicia y pluralismo30.
Respecto de las normas relacionadas con el Sistema General de Seguridad Social en salud, se tiene que según la Ley 100 de 1993, todo colombiano debe participar en el servicio esencial de salud, unos, como afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros, en forma temporal como 28 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda Bogotá, D.C., Sentencia de 2 de abril de 2009. Radicación número: 11001-03-25-000-2007-00052-00(1093-07) Actor: Ramiro Rodriguez López. Demandado: Ministerio de la Protección Social. M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 29 T-492 de 1992. M.P. Dr. José Gregorio Hernández. 30 C-1435-00 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 23 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co participantes vinculados.
Existen dos tipos de afilados al sistema mediante el régimen contributivo: las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados, además de los trabajadores independientes con capacidad de pago; en cuanto a los subsidiados, la población más pobre y vulnerable del país en las áreas rural y urbana; y finalmente las personas vinculadas, que son aquellas que por motivos de incapacidad de pago tienen derecho a los servicios de atención de salud que prestan las instituciones públicas y privadas vinculadas con el estado (artículo 157), de manera que todos los Colombianos, deben hacer parte del servicio público e irrenunciable de salud, en cualquiera de los regímenes señalados […]” En esa medida, la autorización que le confirió la Ley a estos entes universitario se restringió al servicio de salud, tal como lo ordenó la Ley 647 de 2001 y, no se extendió, como pretende derivarlo la parte actora, al sistema de pensiones ni al de riesgos profesionales, y en ese orden, la autonomía administrativa no se transgrede por limitarse a la prestación de dicho servicio, pues es para este para el que el legislador les habilitó. Bajo este entendimiento, la Universidad no podía incorporar en sus Estatutos, de manera extensiva y a su cargo, el manejo del sistema pensional y de riesgos profesionales del personal académico y administrativo, pues al no está autorizado para ello, abrogarse estos asuntos implicaría una violación de las normas superiores, y ello porque el legislador, delimitó qué prestaciones podrían estar a su cargo bajo el ámbito de acción delimitado por el artículo 7 de la Ley 100 de 1993, y por las contingencias a cubrir: 24 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] ARTÍCULO 7o.
ÁMBITO DE ACCIÓN. El Sistema de Seguridad Social Integral garantiza el cubrimiento de las contingencias económicas y de salud, y la prestación de servicios sociales complementarios, EN LOS TÉRMINOS Y BAJO LAS MODALIDADES PREVISTOS POR ESTA LEY […]” Precisamente, en materia pensional el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, salvo las excepciones previstas, no permitió actividades fuera del sistema pensional, y ello se deriva del entendimiento que surge de esta disposición frente a quienes son afiliados al Sistema de Pensiones, de forma obligatoria “todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, salvo las excepciones previstas en esta ley”.
Precisamente, dentro de tales excepciones identificadas en el artículo 259 ibidem nada se dijo acerca de los trabajadores de las universidades estatales, lo que impone, despachar de manera desfavorable la censura planteada. Entonces, al no existir la aludida exclusión del régimen de pensiones al personal administrativo y académico de la Universidad Nacional, es improcedente conferirle el entendimiento reclamado por la parte actora amparado en el principio de la autonomía, sumado a los fines estatales que se fijaron al regular esta materia.
Al respecto se precisó por la Corte: “[…] el sistema de seguridad social en pensiones persigue el fin de procurar el bienestar y mejorar la 25 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co calidad de vida de las personas a través de la protección de las contingencias que surgen por la vejez, la invalidez o la muerte.
Además, esta Corte define la pensión como “una prestación monetaria [cuya] función es la de proveer los medios económicos suficientes para el cubrimiento de las necesidades básicas de las personas” de forma tal que el pensionado y su núcleo familiar “tengan asegurado un nivel de vida cercano al que tenían antes del acaecimiento de la contingencia que tuvo como consecuencia el reconocimiento de la prestación”.
Por todo lo expuesto, esta Sala encuentra que la frase en conflicto del numeral 11 del artículo 5 de los Estatutos Universitarios de la universidad demandada, no desconoció el principio de autonomía universitaria, por las razones antes expresadas. Similar explicación se deriva respecto de la no inclusión del Sistema General de Riesgos Profesionales, en la disposición cuestionada, comoquiera que el artículo 2431 de la Ley 1122 de 2007, reguló a cargo de qué entidades se autoriza tal prestación y en ella no se consideró que se realizara de manera autónoma por los entes universitarios, pues no se encuentran enlistados en los regímenes de excepción del artículo 279 de la Ley 100 de 1993. 31 “ARTÍCULO
24. AFILIACIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS AL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES. A partir de la vigencia de la presente ley todas las entidades públicas del orden nacional, departamental, distrital o municipal podrán contratar directamente con la administradora de riesgos profesionales del Instituto de Seguros Sociales, de no ser así, deberán seleccionar su administradora de riesgos profesionales mediante concurso público, al cual se invitará obligatoriamente por lo menos a una administradora de riesgos profesionales de naturaleza pública.
Lo dispuesto en este artículo no será aplicable a los regímenes de excepción previstos en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 […]” 26 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Por todo lo expuesto y al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que ampara el aparte que fue demandado, la Sala negará la pretensión de nulidad de la demanda. 3.5.4.
De las costas Atendiendo al resultado del proceso, la clase de acción que se promovió y la instancia en la que se tramitó, la Sala considera de conformidad con lo previsto en el artículo 17132 del CCA, que no hay lugar a condenar en costas, por cuanto la naturaleza de la acción exime de esta fijación. 3.5.5. Reconocimiento de personería Se le reconocerá personería al doctor CARLOS ALBERTO VÉLEZ ALEGRÍA como apoderado de la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, de conformidad con el poder y los documentos anexos obrantes en el índice 116 del expediente digital agregado al sistema SAMAI. 32 “ARTICULO 171.
CONDENA EN COSTAS. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil” 27 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones formuladas, por lo expuesto en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: TENER al doctor CARLOS ALBERTO VÉLEZ ALEGRÍA como apoderado de la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, de conformidad con el poder y los documentos anexos obrantes en el índice 116 del expediente digital agregado al sistema SAMAI.
CUARTO: En firme esta providencia archivar el expediente, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 28 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00304-00 Actores: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN Y OTRA ACCIÓN DE NULIDAD Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de noviembre de 2025.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.