Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2025 03342 00 Accionante: MARÍA DE JESÚS RAYO MÉNDEZ Accionados: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA – SALA DE CONJUECES Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando se interpone después de seis meses de notificada la providencia judicial que se cuestiona SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora María de Jesús Rayo Méndez en contra de las providencias proferidas el 15 de octubre de 2021 y el 8 de noviembre de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima - Sala de Conjueces, respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 73001 33 33 001 2020 00201 00/01.

1. SÍNTESIS DEL CASO La señora María de Jesús Rayo Méndez, a través de apoderado judicial, promovió acción de tutela en contra de las precitadas providencias, y formuló las siguientes pretensiones1: “[…]

1. TUTELE EL DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y EL DEBIDO PROCESO, en cabeza de SANDRA PATRICIA FLÓREZ VAQUIRO (sic) vulnerado por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA – SALA DE CONJUECES Y EL JUZGADO PRIMERO ORAL ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ, por incurrir en una vía de hecho en la modalidad de DEFECTO FÁCTICO Y PROCEDIMENTAL, al proferir las sentencias datadas 15 de 1 Aparte del escrito de tutela.

Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03342 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 03342 00 Accionante: María de Jesús Rayo Méndez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co octubre de 2021 y 08 de noviembre de 2024, respectivamente por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la prima especial de que trata la Ley 4ª de 1992, por inepta demanda. 2.

Que como consecuencia de lo anterior se ordene dejar sin efecto la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA – SALA DE CONJUECES, datada 08 de noviembre de 2024, que negó el reconocimiento y pago de una prima especial, y dispuso confirmar la sentencia de primer grado, para que en su lugar se ordene proferir sentencia de reemplazo que disponga: 2.1.

REVOCAR la sentencia proferida por el JUZGADO PRIMERO ORAL ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ, datada el 15 de octubre de 2021 y en su lugar, 2.2. DECRETE la nulidad de los actos administrativos acusados. 2.3. Que como consecuencia de lo anterior se ORDENE a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PRIMA ESPECIAL DE QUE TRATA LA LEY 4ª DE 1992, como una adición o plus, conforme la sentencia de unificación deferida, desde el momento que estuvo vinculada en la entidad como FISCAL DELEGADA ANTE LOS JUECES MUNICIPALES, en todo caso hasta el 31 de diciembre de 2020. 2.4.

ORDENE a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, LA RELIQUIDACIÓN DE LAS PRESTACIONES SOCIALES, conforme la sentencia de unificación deferida, desde el momento que estuvo vinculada en la entidad como FISCAL DELEGADA ANTE LOS JUECES MUNICIPALES, en todo caso hasta el 31 de diciembre de 2020 […]”. (Mayúsculas y negrilla originales del texto).

2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que solicitó a la Fiscalía General de la Nación el reconocimiento y pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, debido a los periodos de servicios prestados como fiscal delgada ante juzgados municipales. Manifestó que, a través del oficio nro. 31500-5131 del 14 de diciembre de 2018, la Fiscalía General de la Nación negó su solicitud, razón por la cual interpuso recurso de apelación el cual, según aseguró, no se resolvió dentro del término de ley.

Expuso que promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se declara la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio nro. 31500-5131 del 14 de diciembre de 2018, así como, del acto administrativo ficto o presunto en recurso “producto de la apelación presentada el 19 de febrero de 2019, contra el oficio nro. 31500-5131 del 14 de diciembre de 2018”2. 2 Aparte del escrito de tutela.

Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03342 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 03342 00 Accionante: María de Jesús Rayo Méndez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que la demanda correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué que, mediante auto del 4 de diciembre de 2020 la inadmitió y, posteriormente, por auto del 29 de enero de 2021 la admitió al considerar que cumplía con los requisitos establecidos en los artículos 162 y 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Relató que, luego del trámite impartido, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante providencia del 15 de octubre de 2021, negó las pretensiones de la demanda arguyendo la existencia de inepta demanda. Inconforme con la decisión anterior, interpuso recurso de apelación y la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima, en providencia proferida el 8 de noviembre de 2024, la confirmó al considerar que “(…) teniendo en cuenta que la entidad accionada profirió el Oficio No. 31500-5131 del 14 de diciembre de 2018, es solo un acto de trámite o comunicación, aclarando que la demandante ya había elevado o solicitado la misma reclamación administrativa el 11 de septiembre de 2017 y que se dio respuesta con Oficio No. 31500-013611 del 29 de septiembre de 2017, presentando recurso de apelación, el cual fue resuelto con la Resolución No. 2-0228 del 1 de febrero de 2018, la cual fue notificada por aviso.

Y el apoderado de la parte demandante solicit[ó] que el Oficio No. 31500-5131 debió ser el enjuiciado a través del mecanismo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no el segundo de los nombrados, es decir, el Oficio No. 31500-013611 (…)”3. La accionante argumentó que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué y la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima, al proferir las precitadas decisiones, lo hicieron con carente fundamento jurídico, fáctico y probatorio, debido a que, según precisó, (i) dentro de la petición inicial se solicitó el reconocimiento y pago de una prima especial de que trata la Ley 4 de 1992 y la reliquidación de sus prestaciones;

(ii) se produjo silencio administrativo negativo dado que no se resolvió el recurso de apelación en término; (iii) no existió inepta demanda, en la medida en que, tanto en la petición, como en la respuesta y aun en la apelación, se debatieron aspectos propios de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones; (iv) era procedente expedir un nuevo acto administrativo en el que se pronunciara de fondo sobre lo solicitado, pero la Fiscalía General de la Nación no lo hizo.

Posteriormente, alegó que las autoridades judiciales accionadas, en las providencias acusadas, incurrieron en una vía de hecho por defecto fáctico y defecto procedimental. Frente a la configuración del defecto fáctico, indicó que las autoridades accionadas “(…) incurrieron en una omisión sustancial al no considerar adecuadamente el conjunto probatorio allegado al proceso, del cual se desprendía con claridad la conexidad entre la reclamación administrativa inicial, la apelación posterior y la 3 Ibidem.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 03342 00 Accionante: María de Jesús Rayo Méndez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda presentada. Dichos elementos evidencian que la controversia giraba en torno al reconocimiento y pago de la prima especial y su correspondiente impacto en la reliquidación de prestaciones, conforme a lo previsto en la Ley 4ª de 1992, sin que se hubiere agotado el debate probatorio al respecto (…)”4.

Afirmó que hubo una errónea valoración del acto acusado debido a que “(…) [e]l despacho judicial calificó como “inepta” la demanda al considerar que el OFICIO No. 31500-5131 del 14 de diciembre de 2018 era un simple acto de trámite, sin efectos jurídicos definitivos. Sin embargo, esta conclusión desconoce que dicha comunicación tuvo efectos negativos sustanciales sobre los derechos laborales de la parte actora, al reiterar la negativa del reconocimiento de la prima especial solicitada y negarse a resolver de fondo la nueva reclamación elevada el 22 de noviembre de 2018.

Esta circunstancia, unida al silencio administrativo posterior, generaba una situación jurídica susceptible de control judicial, más aún tratándose de una prestación de tracto sucesivo e imprescriptible (…)”5. Anotó que el juez natural de la causa incurrió en una dimensión negativa del defecto fáctico al omitir el análisis de los documentos y pruebas que constaban en el expediente ordinario.

Adujo que “(…) [e]l juzgador prescindió del principio de iura novit curia, al limitarse a una lectura formalista del contenido de la demanda, sin tener en cuenta el fondo del asunto, la identidad de pretensiones entre vía administrativa y judicial, y la existencia de un debate sustancial sobre una prestación reconocida en precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado.

De este modo, se incurrió en una afectación directa al debido proceso sustancial de la peticionaria (…)”6. Advirtió que “(…) [l]a indebida o inexistente valoración de los elementos de juicio relevantes tuvo una incidencia directa y determinante en el fallo, pues llevó a declarar la ineptitud de la demanda sin resolver de fondo las pretensiones de la accionante, privándola de una respuesta judicial efectiva sobre derechos de orden laboral, lo cual resulta en una vía de hecho por defecto fáctico, conforme lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional (…)”7.

Sobre la configuración del defecto procedimental, resaltó que “(…) [t]anto el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué como el Tribunal Administrativo del Tolima –Sala de Conjueces– incurrieron en una interpretación restrictiva y excesivamente formal del procedimiento al declarar inepta la demanda, con base en una valoración estrictamente técnica del acto administrativo impugnado, desconociendo por completo el contenido sustancial del debate planteado, esto es, el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial, derivada de una obligación de tracto sucesivo (…)”8. 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ibidem. 7 Ibidem. 8 Ibidem.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 03342 00 Accionante: María de Jesús Rayo Méndez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que existió una exigencia irreflexiva de requisitos formales que afectan el derecho de acceso a la justicia por parte de las autoridades judiciales accionada, debido a que “(…) [e]l pronunciamiento judicial no tuvo en cuenta que la solicitud de la parte actora —fundada en la Ley 4ª de 1992 y reiterada en múltiples oportunidades ante la administración— contenía los elementos suficientes para permitir una decisión de fondo.

Sin embargo, el juez desestimó dicha pretensión argumentando la inexistencia de un acto administrativo definitivo, cuando en realidad, la negativa de la Fiscalía General de la Nación a pronunciarse de fondo sobre la petición presentada el 22 de noviembre de 2018, acompañada del silencio administrativo negativo derivado de la falta de respuesta al recurso de apelación, configuraban una vía procesal legítima para activar el control judicial (…)”9.

Agregó que “(…) [l]a exigencia de un nuevo acto administrativo en sentido estricto como presupuesto de admisibilidad, constituye una carga procesal imposible o irrazonable para la parte accionante, máxime cuando la administración fue renuente a emitir un pronunciamiento de fondo, pese a estar jurídicamente obligada a hacerlo (…)”10. Destacó que “(…) [c]onforme a la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional (T-1306 de 2001, SU-454 de 2016, SU-573 de 2017), el exceso ritual manifiesto se configura cuando el procedimiento se convierte en una barrera para el acceso efectivo a la justicia. En este caso, el uso extremo del formalismo impidió el análisis de fondo de una situación jurídica que afecta derechos laborales fundamentales de la accionante, como lo son la igualdad, la seguridad social, el mínimo vital y la dignidad en condiciones de empleo.

La negativa a estudiar el fondo del asunto, amparada en un criterio estrechamente procedimental, constituye una renuncia consciente a la verdad jurídica objetiva, y genera una distorsión del debate procesal, al punto de excluir del conocimiento judicial una controversia claramente justiciable (…)”11. Finalmente, concluyó que “(…) [e]l rigorismo procedimental aplicado por los jueces comprometió gravemente el derecho fundamental de la accionante al acceso a la administración de justicia. La decisión de fondo fue sustituida por una valoración puramente formal que impidió resolver lo planteado desde la vía administrativa: la petición de reconocimiento y pago de la prima especial, derecho de naturaleza laboral con implicaciones de orden constitucional.

Así, la actuación judicial se convierte en denegación de justicia por exceso ritual, al privilegiar los requisitos técnicos sobre la garantía efectiva de los derechos sustanciales (…)”12.

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 9 Ibidem. 10 Ibidem. 11 Ibidem. 12 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 03342 00 Accionante: María de Jesús Rayo Méndez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 30 de mayo de 202513 a través de la ventanilla virtual de la Corporación y correspondió por reparto a esta Sección. 3.2.

Por auto del 14 de julio de 202514, se admitió la tutela y se dispuso notificar15 al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué y al Tribunal Administrativo del Tolima – Sala de Conjueces, como partes accionadas, así como vincular16 a la Fiscalía General de la Nación, como tercera interesada en el resultado del proceso. De igual forma, se requirió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué y del Tribunal Administrativo del Tolima – Sala de Conjueces, para que allegaran copia digital del expediente identificado con el radicado nro. 73001 33 33 001 2020 00201 00/01, el cual fue remitido17. 3.3.

El conjuez ponente de la sentencia de segunda instancia rindió informe18, en el que solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo y como consecuencia se nieguen las pretensiones del accionante. Manifestó que “(…) [s]i bien la accionante invoca derechos fundamentales, el fondo de su reproche se centra en una discrepancia interpretativa sobre la calificación de un acto administrativo y la aplicación de normas procesales relativas a la "ineptitud de la demanda".

La cuestión, en esencia, es una discusión de legalidad ordinaria que fue resuelta en dos instancias judiciales, y no una vulneración patente y trascendente de derechos fundamentales que exija la intervención del juez constitucional. La tutela no puede convertirse en un mecanismo para imponer una visión particular sobre la interpretación de la ley, cuando los jueces naturales han actuado dentro de su margen de autonomía e independencia (…)”.

Aseguró que “(…) las sentencias de primera y segunda instancia fueron proferidas en ejercicio de la competencia legalmente atribuida a esos despachos, resolviendo las controversias planteadas conforme a las pruebas y el derecho (…)”. Arguyó que el defecto fáctico y el defecto procedimental absoluto alegado no se encuentran configurados en el presente asunto y adujo que “(…) [l]as sentencias proferidas por el Juzgado Primero Oral Administrativo del Circuito de Ibagué y por el Tribunal Administrativo del Tolima – Sala de Conjueces, se inscriben en el ámbito de la autonomía e independencia judicial que la Constitución Política reconoce a los 13 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03342 00. 14 Visto en el índice 17 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03342 00. 15 Esta orden se cumplió el 18 de julio de 2025.

Visto en el índice 20 de la Sede Electrónica para la Gestión del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03342 00. 16 Ibidem. 17 Visto en los índices 21 y 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03342 00. 18 Visto en el índice 22 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03342 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 03342 00 Accionante: María de Jesús Rayo Méndez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co operadores de justicia. La discrepancia de la accionante con la interpretación legal sobre la naturaleza del acto administrativo demandado o con la valoración de la "ineptitud de la demanda", no constituye per se una vulneración de derechos fundamentales (…)”. 3.4.

La titular del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué allegó informe19 en el que solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo. Señaló que “(…) [e]n la providencia del 15 de octubre de 2021, este despacho realizó un análisis normativo y jurisprudencial exhaustivo, en el que se expusieron las razones por las cuales se configuró la ineptitud sustantiva de la demanda.

Se determinó que el acto administrativo demandado —oficio No. 31500-5131 del 14 de diciembre de 2018 constituye un acto de trámite, pues en él únicamente se informa que la solicitud presentada por la señora Rayo Méndez ya había sido resuelta mediante otro acto administrativo. Igualmente, se concluyó que no se configuró un silencio administrativo que diera lugar a un acto ficto o presunto, como consecuencia de la apelación interpuesta el 19 de febrero de 2019 contra dicho oficio ya que no fue impetrado en nombre de la accionante sino de otro servidor judicial (…)”.

Anotó que “(…) [l]a postura adoptada por este despacho se fundamentó en la aplicación estricta del precedente vertical, conforme a lo establecido por el Consejo de Estado, el cual ha reiterado que los actos de trámite no generan, modifican ni extinguen situaciones jurídicas y, por tanto, no son susceptibles de control judicial. Este despacho advierte que en el año 2021, pese a conocerse la naturaleza del acto inicialmente demandado según su contenido y lo expuesto en la providencia judicial—, no se hubiera presentado una nueva demanda contra el acto que efectivamente debía ser objeto de control jurisdiccional.

Dicha circunstancia adquiere relevancia al tratarse de una prestación periódica cuya reclamación puede formularse en cualquier momento (…)”. Afirmó que “(…) este despacho no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por la accionante, toda vez que la decisión de declarar la ineptitud de la demanda se basó en la normativa y jurisprudencia aplicables a tal excepción, la cual fue debidamente analizada al momento de emitir la decisión cuestionada, de hecho, la confirmación de esta decisión por parte del Tribunal Administrativo del Tolima evidencia que la actuación judicial de este despacho se ajustó plenamente al ordenamiento jurídico (…)”.

Resaltó que “(…) el propósito de la presente acción de tutela parece ser la búsqueda de una tercera instancia frente a la decisión adoptada por este despacho y confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima, lo cual resulta improcedente a través de este mecanismo constitucional, dado que la providencia atacada fue emitida en estricto cumplimiento de la ley (…)”. 19 Visto en el índice 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03342 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 03342 00 Accionante: María de Jesús Rayo Méndez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5. La profesional de gestión III de la dirección de asuntos jurídicos de la Fiscalía General de la Nación presentó escrito20 en el que solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo.

Indicó que “(…) la pretensión de la parte accionante no tiene una relevancia constitucional, que se fundamenta en la salvaguarda de un derecho constitucional fundamental gravemente afectado por cuanto pretende, mediante esta acción constitucional, el reconocimiento y pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en suma no inferior al 30% ni superior al 60%, sobre la asignación básica, que en todo caso deberá igualar lo que en adelante perciban sus homólogos Jueces de la República una vez se implemente el reconocimiento y pago de la prima especial, derecho que es eminentemente de tipo económico (…)”. 3.6.

Por escritos del 20 y 21 de agosto de 2025, los Consejeros de Estado doctores Nubia Margoth Peña Garzón y Germán Eduardo Osorio Cifuentes manifestaron encontrase incursos en la causal de impedimento prevista en el numeral 1. Del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. 3.7. Por acta del 21 de agosto de 2025, la Secretaría General de esta Corporación realizó la diligencia de sorteo de conjuez, en la cual fue designado el conjuez Camilo Calderón Rivera21. 3.8.

Por auto del 28 de agosto de 202522, esta Sección declaró infundadas las manifestaciones de impedimento presentadas por los Consejeros de Estado doctores Nubia Margoth Peña Garzón y Germán Eduardo Osorio Cifuentes.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA

4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199123 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,24 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202125, así como con fundamento en el 20 Visto en el índice 24 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03342 00. 21 Visto en el índice 29 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la acción de tutela con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03342 00. 22 Visto en el índice 33 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la acción de tutela con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03342 00. 23 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 24 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 25 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 03342 00 Accionante: María de Jesús Rayo Méndez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201926, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.

HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente27: 4.2.1. La señora María de Jesús Rayo Méndez, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, para que se declarara la nulidad de: (i) el “Oficio Nº 31500-5131 del 14 de diciembre de 2018”; y (ii) el “Acto administrativo ficto o presunto en recurso de que trata el Artículo 86 del CPACA, producto de la apelación presentada el 19 de febrero de 2019, contra el oficio N° 31500-5131 del 14 de diciembre del 2018”.

A título de restablecimiento del derecho solicitó el “reconocimiento y pago de prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en suma, no inferior al treinta por ciento (30%) ni superior al sesenta por ciento (60%), sobre la asignación básica”. (Negrillas original del texto). 4.2.2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, que en providencia proferida el 15 de octubre de 2021 resolvió lo siguiente: «[…]

PRIMERO: Declarar probada la excepción previa de inepta demanda por falta de requisitos formales, consagrada en el numeral 5 del artículo 100 del Código General del Proceso, conforme a lo expuesto en las consideraciones de la presente providencia.

SEGUNDO: Declarar terminado el proceso […]». (Mayúsculas y negrillas originales de la providencia). 4.2.3. Inconforme con la decisión anterior, la parte demandante, hoy accionante, interpuso recurso de apelación y la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima, en providencia del 8 de noviembre de 2024 la confirmó. 4.2.4.

Mediante constancia de ejecutoria del 15 de noviembre de 2024, la secretaría del Tribunal Administrativo del Tolima señaló lo siguiente: “[…] Se deja constancia que el auto fechado noviembre 8 de 2024 mediante el cual se resuelve el recurso de apelación contra el auto del 15 de octubre de 2021, fue notificado por estado nro. 196 del 12 de noviembre de 2024, en consecuencia, los días 13, 14 y 15 de noviembre de 2024, VENCIÓ el término de ejecutoria del auto anterior, EN SILENCIO […]”.

(Mayúsculas y negrillas originales de la constancia de ejecutoria). 26 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 27 Lo que se desprende del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 73001 33 33 001 2020 00201 00/01.

Visto en el índice 21 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03342 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 03342 00 Accionante: María de Jesús Rayo Méndez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.

Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se tiene lo siguiente: La jurisprudencia constitucional ha considerado que, dado que la finalidad de la tutela es la protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales, ésta debe formularse en un plazo razonable contado a partir del hecho que originó la amenaza o vulneración, pues aceptar lo contrario desvirtuaría su carácter excepcional.

En este sentido, en la sentencia SU-354 de 2017, la Corte Constitucional destacó que la importancia de exigir un término razonable entre la notificación de la providencia que se controvierte y la interposición de la acción de tutela radica en que dicho requisito: “(…) (i) garantiza una protección urgente de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados;

(ii) evita una lesión desproporcionada a atribuciones jurídicas de terceros; (iii) resguarda la seguridad jurídica; y (iv) desestima las solicitudes negligentes (…)”. La citada Corporación estableció dos eventos en los que es posible valorar la admisibilidad de una acción de tutela presentada luego de que hubiese transcurrido un largo período respecto de la vulneración o amenaza de derechos: “(…) (i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual.

Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros (…)”28. La razonabilidad del plazo debe ser valorada en cada caso concreto, teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante;

(ii) si la inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados, y (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición29. 28 Sentencia T-584 de 2011. 29 Sentencias T-648 de 2003, T-322 de 2008, T-581 de 2012, entre otras.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 03342 00 Accionante: María de Jesús Rayo Méndez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera similar, la Corte Constitucional, en la sentencia SU - 069 del 21 de junio de 2018, explicó, haciendo referencia al presupuesto de la inmediatez, “(…) que la tutela debe interponerse dentro de un término oportuno y razonable, es decir, en un momento cercano a aquel en que se presentó la vulneración o amenaza.

No obstante, también ha considerado que en los eventos donde la afectación permanece en el tiempo el requisito debe flexibilizarse no solo porque la posición desfavorable es continua y actual, sino por la situación de debilidad en que puede hallarse el accionante (…)”. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de agosto de 2014, unificó su jurisprudencia30 y, en cuanto al requisito de inmediatez, estableció que “(…) la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente (…)”.

(Negrillas del texto). Así entonces, en los casos que se controvierten providencias judiciales, por regla general, la acción se debe interponer dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la providencia que se cuestiona, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad, plazo que deberá ser analizado en cada caso particular, tomando en consideración las circunstancias especiales de modo, tiempo y lugar en que se encuentre el accionante.

En el asunto bajo examen, se cuestiona la providencia proferida el 15 de octubre de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 73001 33 33 001 2020 00201 00/01 que declaró probada la excepción previa de inepta demanda, así como la decisión del 8 de noviembre de 2024 dictada por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima que lo confirmó. En ese sentido, y, comoquiera que ésta última providencia fue notificada por estado electrónico el 12 de noviembre de 202431 al apoderado de la señora Rayo Méndez en el proceso contencioso, quedó ejecutoriada el 15 de noviembre de 202432, y la presente acción de tutela fue radicada el 30 de mayo de 202533, se desprende que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de la inmediatez, dado que fue 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 5 de agosto de 2014. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Rad.:11001-03-15-000-2012-02201-01. 31 Documento denominado “028Fijacionestado_Soporte_Envio_Estado” del expediente de segunda instancia del proceso ordinario objeto de debate. Visto en el índice 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03342 00. 32 Documento denominado “029VenceEjecutoria_73001333300120200020” del expediente de segunda instancia del proceso ordinario objeto de debate.

Visto en el índice 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03342 00. 33 Visto en los índices 2 y 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03342 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 03342 00 Accionante: María de Jesús Rayo Méndez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co promovida luego de transcurridos más de seis meses de notificada y ejecutoriada la providencia de segunda instancia cuestionada.

Adicional a lo anterior, la Sala observa que la parte accionante no ofreció ningún motivo que justifique su inactividad en la interposición de la acción en un término prudencial, ni se advierte que se encuentre en condiciones de debilidad manifiesta y, por consiguiente, no se evidencia alguna circunstancia que valide la interposición tardía de la presente tutela.

Por lo anotado, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de inmediatez. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado (E) Radicación: 11001 03 15 000 2025 03342 00 Accionante: María de Jesús Rayo Méndez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.