CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-07475-00 Solicitante: JAVIER RICARDO CASTIBLANCO GONZÁLEZ Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. FALLO DE TUTELA-Efectos interpartes. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por Javier Ricardo Castiblanco González contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección E.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 12 de diciembre de 2023, Javier Ricardo Castiblanco González, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a los principios de «igualdad de oportunidades, irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos por las leyes laborales, facultad para transigir y conciliar sobre derechos ciertos y discutibles y la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación o interpretación de las fuentes formales del derecho» que alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección E, al haber proferido la sentencia en reemplazo del 13 de octubre de 2023 y la providencia que decidió la solicitud de adición, aclaración y corrección del 17 de noviembre de 2023, en el marco del 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07475-00 Solicitante: Javier Ricardo Castiblanco González Declara improcedente la tutela proceso ejecutivo1, que interpuso contra la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá-UAECOBB.
En virtud del amparo, se solicita que se ordene a la autoridad judicial accionada dejar sin efecto la sentencia de reemplazo proferida el 13 de octubre de 2023 y se dicte un nuevo fallo conforme a lo consagrado en el literal e) del artículo 36 del Decreto Ley 1042 de 1978, respecto a los días compensatorios por exceso de horas extras. 2.
Hechos relevantes El solicitante formuló demanda ejecutiva contra la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá para obtener el pago de la condena contenida en la sentencia del 29 de junio de 2012, que accedió a las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral. El asunto correspondió en primera instancia al Juez Cincuenta y Cuatro Administrativo de Bogotá que el 22 de agosto de 2019, profirió sentencia que declaró no probada la excepción de pago, ordenó seguir adelante con la ejecución y que se practicara la liquidación del crédito.
La parte ejecutada presentó recurso de apelación contra esa decisión y el 5 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección E profirió sentencia de segunda instancia por la que modificó la liquidación del crédito. El solicitante interpuso acción de tutela contra la decisión del 5 de julio de 2022 al considerar que el Tribunal, al liquidar el crédito, incurrió en una grave contradicción con el fallo proferido en sede de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, desconoció el debido proceso, la inmutabilidad de la sentencia y la cosa juzgada.
Indicó que para liquidar el tiempo compensatorio por horas extra utilizó la sentencia de unificación del 12 de febrero de 2015 que se profirió con posterioridad a la que sirvió de título ejecutivo. El 24 de abril de 2023, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, declaró improcedente la acción de tutela por no acreditar el requisito de relevancia 1 Rad n°. 11001-33-42-054-2017-00423-01. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07475-00 Solicitante: Javier Ricardo Castiblanco González Declara improcedente la tutela constitucional frente a la liquidación de intereses moratorios y negó el amparo respecto del pago de los días compensatorios por exceso de horas extras.
La decisión fue impugnada. El 7 de septiembre siguiente, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia que revocó la decisión de tutela de primera instancia y, en su lugar, amparó los derechos incoados, dejó sin efectos el fallo del 8 de julio de 2022 y ordenó al Tribunal a que dictara una decisión de reemplazo.
Estimó que la autoridad accionada excedió el ámbito de su competencia como juez de ejecución de una sentencia al tener en cuenta las pautas fijadas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 12 de febrero de 2015 para establecer el monto adeudado por concepto de compensatorios por horas extras y horas extras nocturnas, por ello, ordenó que el recurso de apelación se resolviera, respecto a dichos emolumentos, conforme a los parámetros señalados en la sentencia que sirvió de título ejecutivo.
El 13 de octubre de 2023, en cumplimiento de la orden de tutela, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección E profirió fallo en reemplazo por el cual modificó la sentencia de primera instancia y ordenó seguir adelante la ejecución, pues la UAECOBB no dio cabal cumplimiento a la sentencia base de ejecución. Sostuvo que no liquidó las diferencias salariales por concepto de horas extras, recargos nocturnos y recargos dominicales a favor del ejecutante ni pagó los intereses moratorios, pues estimó que no había lugar a reconocer los días compensatorios por exceso de horas extras en los términos previstos en el literal e) del artículo 36 del Decreto ley 1042 de 1978, en atención que al ejecutante le fueron reconocidos los descansos remunerados en un mayor número al que le correspondía. El 12 de diciembre de 2023, el solicitante radicó la presente acción de tutela contra la providencia del fallo en reemplazo. 3.
Fundamentos de la solicitud El solicitante adujo que las autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, pues desconoció la norma legal aplicable al caso concreto esto es, el literal e) del artículo 36 del Decreto Ley 1042 de 1978 y además, desconoció de forma flagrante las sentencias de tutela dictadas por el Consejo de 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07475-00 Solicitante: Javier Ricardo Castiblanco González Declara improcedente la tutela Estado en casos similares, Rads. n° 11001-03-15-000-2021-01379-00 y 11001-03- 15-000-2021-05248-00 respecto a la jornada máxima legal de los empleados públicos y sobre la pertinencia de concederles los descansos compensatorios consagrados en el literal e) del artículo 36 del Decreto Ley 1042 de 1978.
Aduce que el accionado al proferir el fallo en reemplazo modificó el título ejecutivo, a pesar de que el mismo hizo tránsito a cosa juzgada desde el 30 de abril de 2013 y se configuró como una obligación clara, expresa y exigible que no puede ser modificada en su contra. Sostiene que la providencia reprochada incurrió en contradicciones entre las tablas de liquidación de horas extras diurnas y las de liquidación por compensación, pues entre otras cosas en el caso no es posible aplicar descansos remunerados, sino descansos ordinarios.
Adujo que en el fallo reprochado se desconocen los descansos compensatorios por excesos de horas extra ordenados dentro del título ejecutivo. 4. Trámite procesal El 18 de diciembre de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, en calidad de tercera con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección E al oponerse al amparo, adujo que la solicitud es improcedente, pues el accionante pretende reabrir un debate legal que ya fue resuelto en el proceso ejecutivo. Advirtió que la petición en realidad es una mera inconformidad de la parte actora con la forma en como el Tribunal liquidó el recaudo, ya que pretende que por concepto de exceso de horas extras se le reconozca una suma de dinero, a pesar de que ese aspecto se decidió en el fallo en reemplazo de manera razonable.
Advirtió que en la sentencia controvertida se señaló que no había lugar a reconocer los compensatorios por exceso de horas extras en los términos previstos en el literal e) del artículo 36 del Decreto ley 1042 de 1978, en atención a que al demandante le fueron reconocidos los descansos remunerados en un mayor número de días a los 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07475-00 Solicitante: Javier Ricardo Castiblanco González Declara improcedente la tutela que le correspondían.
Estimó que el asunto carece de relevancia constitucional, pues el accionante ejerció (aún con abuso del derecho) todos los mecanismos judiciales que tenía a su disposición, los cuales fueron resueltos de manera oportuna. La Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá pidió que se declare la improcedencia de la acción, pues estima que no existe una vulneración a las garantías constitucionales alegada.
Advirtió que el fallo reprochado no ha generado un daño grave ni inminente al solicitante ni tampoco se encuentra demostrado un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo. Además, advirtió que el fallo reprochado fue precedido de un análisis procesal razonable que da estricto cumplimiento a un fallo de tutela. Por último, estimó que en este caso no se cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que contra la providencia reprochada procedía el recurso extraordinario de revisión, de manera que es posible inferir que lo que la parte accionante pretende es revivir los términos procesales para una acción ejecutiva.
La Secretaría del Juzgado Cincuenta y Cuatro de Bogotá aportó copia digital del expediente ejecutivo. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra las sentencias que ordenaron no seguir adelante con la ejecución en un proceso ejecutivo. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07475-00 Solicitante: Javier Ricardo Castiblanco González Declara improcedente la tutela manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07475-00 Solicitante: Javier Ricardo Castiblanco González Declara improcedente la tutela de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La providencia reprochada modificó la sentencia de primera instancia y ordenó seguir adelante la ejecución, pues la UAECOBB no dio cabal cumplimiento a la sentencia base de ejecución y, no liquidó las diferencias salariales por concepto de horas extras, recargos por trabajo en días dominicales y festivos, festivos diurnos y festivos nocturnos, cesantías e intereses moratorios.
Asimismo, en cumplimiento de la orden de tutela, estimó que no había lugar a reconocer y pagar el tiempo compensatorio por exceso de horas extras en los términos previstos en el literal e) del artículo 36 del Decreto ley 1042 de 1978, en atención a que al ejecutante le fueron reconocidos los descansos remunerados en un mayor número al que le correspondía. Para llegar a esa conclusión, el Tribunal hizo el cómputo de los días a compensar y el descuento de los descansos remunerados conforme a la modalidad de turnos de 24 horas, que determinó bajo la dinámica de trabajar en una semana 3 días y descansar 4; y, en la otra, 4 días de trabajo por 3 de descanso, eso según los términos señalados en la sentencia que constituye el título ejecutivo base de recaudo, y conforme al literal e) del artículo 36 del Decreto ley 1042 de 1978, normativa que dispone que esta clase de trabajo suplementario se reconoce en días de descanso a razón de un día hábil por cada ocho horas extras de trabajo, sin perjuicio de los descuentos que por descanso remunerados haya lugar a realizar en tanto que según las consideraciones expuestas en la sentencia objeto de recaudo, 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07475-00 Solicitante: Javier Ricardo Castiblanco González Declara improcedente la tutela el actor se desempeñaba “24 horas laboradas el accionante descansaba otras 24 horas, periodo en el cual se encuentra incluido el descanso remuneratorio”.
La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
En efecto, la sentencia reprochada tiene fundamento en las disposiciones rectoras del Decreto 1042 de 1978, además de ajustarse al contenido del fallo de condena. Es claro que el Tribunal accionado presentó argumentos razonables para justificar su decisión así: « (…) en favor del ejecutante se deben reconocer los compensatorios por exceso de horas extras, pero no en la forma como este lo pretende, es decir, en dinero, sino teniendo en cuenta lo consignado en la sentencia que constituye el título ejecutivo, esto es, conforme al literal e) del Decreto ley 1042 de 1978, norma que dispone que esta clase de trabajo suplementario se reconoce en días de descanso “a razón de un día hábil por cada ocho horas extras de trabajo”, sin perjuicio de los descuentos que por descanso remunerados haya lugar a realizar, en tanto que según las consideraciones expuestas en la sentencia objeto de recaudo, el actor se desempeñaba “24 horas laboradas el accionante descansaba otras 24 horas, periodo en el cual se encuentra incluido el descanso remuneratorio”.
Sin embargo, tal y como lo establece el título ejecutivo, se deben descontar los descansos remunerados, los cuales, de acuerdo a la modalidad de turnos de 24 horas, se determinan bajo la dinámica de trabajar en una semana 3 días y descansar 4; y, en la otra, 4 días de trabajo por 3 de descanso. Luego entonces, al quedar establecido por la sala que no existen diferencias en favor del demandante respecto de los compensatorios por exceso de horas extras, se abstendrá de ordenar su reconocimiento, toda vez que, una vez deducidos los descansos remunerados se tiene que estos últimos son mayores a los días que en razón del fallo ordinario tendría derecho en aplicación del literal e) del artículo 36 del Decreto ley 1042 de 1978.
Así mismo, conviene aclarar que lo anterior no significa que se esté desacatando la sentencia de tutela objeto de esta sentencia, como quiera que la orden impartida por el Consejo de Estado estuvo circunscrita únicamente a determinar el cumplimiento de la sentencia proferida el 29 de junio de 2012 por el Juzgado Doce 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07475-00 Solicitante: Javier Ricardo Castiblanco González Declara improcedente la tutela (12) Administrativo de Descongestión de Bogotá, en relación con el tema de los compensatorios, que vale resaltar, se analizó conforme a lo expuesto en la parte considerativa y resolutiva del título ejecutivo.
En ese orden de ideas, una vez realizada la verificación en los términos ordenados por el Consejo de Estado en el fallo de tutela del 7 de septiembre de 2023, la sala colige que conforme a lo señalado en el título objeto de recaudo, no hay lugar a reconocer compensatorios por el exceso de horas extras laboradas por el ejecutante. » Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. El solicitante también alegó el desconocimiento de las sentencias de tutela con Rads. n°. 11001-03-15-000-2021-01379-00 y 11001-03-15-000-2021-05248-00 proferidas por la Corporación y que versan sobre casos similares al suyo.
Considera que son vinculante pues estudian la jornada máxima legal de los empleados públicos y la pertinencia de concederles los descansos compensatorios consagrados en el literal e) del artículo 36 del Decreto Ley 1042 de 1978. Al respecto, la Sala advierte que el artículo 48.2 de la Ley 270 de 1996 -declarado exequible en sentencia C-037 de 1996- establece que las decisiones judiciales proferidas en la acción de tutela tienen carácter obligatorio solo para las partes.
Como los fallos alegados como desconocidos son por naturaleza acciones de tutela, no se constituyen como precedente vinculante para el caso. Por último, cabe señalar que el solicitante pide que se infirme una providencia judicial que declaró el pago total de una obligación dineraria. Esta pretensión, netamente económica, escapa la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.
Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones “deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07475-00 Solicitante: Javier Ricardo Castiblanco González Declara improcedente la tutela juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”5.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Javier Ricardo Castiblanco González contra el Tribunal Administrativo Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección E.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ 5 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021.