CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: Extensión de la jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000- 2017-00520-00 (2423-2017) Solicitante: MIRYAM RUTH ESPINOSA DE VELÁSQUEZ Convocado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES Tema: Recurso de súplica EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA La Sala procede a pronunciarse sobre el recurso de súplica[1] presentado en contra de la decisión dictada por el consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas, el 8 de agosto de 2019, a través de la cual rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia. 1.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de extensión de jurisprudencia. La señora Miryam Ruth Espinosa de Velásquez, solicitó[2] la extensión de los efectos de la sentencia del 25 de febrero de 2016 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de la Corporación, en el proceso radicado con el número 25000234200020130154101 (4683-2013), por considerar que se encontraba en los mismos supuestos fácticos y jurídicos desarrollados en la mencionada providencia. Como resultado de lo anterior, solicitó la aplicación del régimen de transición, es decir, la Ley 33 de 1985, teniendo en cuenta el promedio devengado en el último año de servicios, incluyendo todos los factores salariales. 1.3.
El auto recurrido Mediante providencia[3] del 8 de agosto de 2019, con ponencia del consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, consideró que la solicitud debía ser rechazada. Al efecto indicó lo siguiente: «[…] Con respecto a la sentencia de unificación invocada del 25 de febrero de 2016, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, bajo el Radicado número:25000-23-42-000-2013-0154-01 (4683-2013), con la ponencia del Dr. Gerardo Arenas Monsalve, el Despacho señala que la mencionada sentencia quedó sin efectos con ocasión al fallo de tutela del 15 de diciembre de 2016, proferido por la Sección Quinta de esta corporación, bajo número de radicado 11001-03-15-000-2016-01334-01, con ponencia de la Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Así las cosas, es dable concluir que sería inane adelantar el presente mecanismo de extensión de jurisprudencia cuando la sentencia que se trae a colación ya no hace parte del ordenamiento jurídico. Así las cosas, en razón al principio de economía procesal y a la naturaleza del mecanismo de extensión de la jurisprudencia de los artículos 102 y 269 del CPACA, se procederá a rechazar la solicitud de extensión de jurisprudencia deprecada» 1.4.
Recurso de súplica La señora Miryam Ruth Espinosa de Velásquez, inconforme con la decisión anterior, mediante escrito[4] solicitó la revocatoria del auto de fecha 8 de agosto de 2019, donde argumentó lo siguiente: «[…] 1. Con la decisión del Honorable Magistrado, se vulnera el PRINCIPIO DE LEGALIDAD, puesto que, en primer lugar, la solicitud de extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado tiene cimiento jurídico en el artículo 102, complementado por el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011. […] La solicitud de extensión de jurisprudencia a que hace relación en el presente proceso, se presentó ante el Consejo de Estado el 13 de junio de 2017.
El despacho, mediante providencia de fecha 11 de septiembre de 2017, corrió traslado de la solicitud a la parte demandada y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado; con lo cual la demandada presentó escrito de contestación el 27 de octubre de 2017. La sentencia de reemplazo proferida por la Sección segunda (sic) del Consejo de Estado, se profirió el 9 de febrero de 2017, en cumplimiento del fallo de tutela a que hace referencia el Honorable magistrado Ponente.
La sentencia de reemplazo proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 9 de febrero de 2017, revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección C, el 24 de septiembre de 2013 y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda presentada por la señora Rosa Ernestina Agudelo. […] La sentencia de reemplazo proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 9 de febrero de 2017, únicamente reemplazó los efectos respecto del caso concreto de la señora ROSA ERNESTINA AGUDELO RINCON (sic), lo cual significa que dicha decisión es inter partes por lo tanto, sus efectos con criterio de unificación se mantienen vigentes para las demás personas. […] 2.
En igual forma, considero que con la decisión del Honorable Magistrado, se transgrede el PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA, por cuanto con fundamento en las razones expuestas en el numeral primero del presente escrito, la accionante en el momento en que se profirió la sentencia de carácter de unificación el 25 de febrero de 2016, encontró en dicha disposición identidad de criterio tanto en lo fáctico como en lo jurídico, con su caso personal y por ende consideró como regla de derecho positivo aplicable a su particularidad. […] 3.
Finalmente, consideró que la decisión proferida por el Honorable Magistrado, quebranta el PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA, pues con fundamento en las argumentaciones efectuadas en el numeral primero del presente recurso, cuando la accionante adoptó la decisión de acudir a la administración pública y posteriormente a la administración de justicia […]».
CONSIDERACIONES 2.1. El mecanismo de extensión de jurisprudencia El mecanismo de extensión de jurisprudencia se encuentra regulado en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El artículo 102 menciona lo siguiente: «ARTÍCULO 102: Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. […] Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones: […] No obstante lo anterior, el artículo 614 del Código General del Proceso dispuso que con el objeto de resolver las peticiones de extensión de jurisprudencia, las entidades públicas debían solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, quien dispondrá de 10 días para manifestar su intención de rendir concepto el cual se deberá producir en un término máximo de 20 días.
Así las cosas, el término de que dispone la entidad para responder la solicitud, se ha entendido por un total de 60 días, dada la modificación generada por el artículo antes mencionado. Ahora bien, en relación con el trámite que se debe seguir cuando se niega la petición o se guarda silencio por parte de la administración, la misma codificación dispone: «[…] Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado.
En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.» De igual manera, el artículo 269 del CPACA[5] establecía el procedimiento de la solicitud de extensión ante el Consejo de Estado. Este artículo dispone, en rasgos generales, lo siguiente: • Negada la extensión por parte de la Administración, o ante el silencio de la misma, el ciudadano, a través de apoderado, podrá acudir al Consejo de Estado para buscar, mediante la presentación de un escrito razonado, que le sean extendidos los efectos de una sentencia de unificación a su caso concreto; • Del escrito se dará traslado a la entidad demandada a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de igual manera se le comunicará al Ministerio Público de dicha actuación; • Vencido el término del traslado, se convocará a una audiencia donde se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que hubiere lugar.[6] Como se vio anteriormente, el mecanismo de extensión de jurisprudencia es un procedimiento especial y sumario que pretende replicar una situación jurídica resuelta en una sentencia de unificación a un caso que fáctica y jurídicamente corresponda con el ya resuelto en la sentencia invocada. 2.2.
Caso concreto Revisado el expediente y de acuerdo a la Plataforma de sistema Judicial – SAMAI, esta sala observa que: • La Sección Segunda de esta Corporación, profirió sentencia de unificación el 25 de febrero de 2016 sobre el IBL en el régimen de transición, en el proceso radicado bajo el número 25000-23-42-000-2013- 01541-01 (4683-2013). • Contra la decisión anterior, la UGPP interpuso acción de tutela radicada bajo el número 11001-03-15-000-2016-01334-01 en la cual, mediante fallo de segunda instancia del 15 de diciembre de 2016, la sección quinta del Consejo de Estado resolvió lo siguiente: «[…]
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 13 de octubre del 2016, emitida por la Sección Cuarta de esta Corporación, en la cual negó el amparo solicitado por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP, para en su lugar, AMPARAR el derecho al debido proceso de la accionante, en consecuencia, ORDENAR a la Sección Segunda del Consejo de Estado, que en el término de diez (10) días profiera una nueva decisión atendiendo a los lineamientos trazados en esta providencia. […]» • En cumplimiento al fallo de tuteala, la Sección Segunda del Consejo de Estado el 9 de febrero del 2017 profirió una nueva sentencia de unificación, mediante la cual revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. • El 10 de marzo de 2017, la señora Miriam Ruth Espinosa de Velásquez solicitó a la UGPP que se le extendieran los efectos de la sentencia de Unificación proferida el día 25 de febrero de 2016. • Ante la negativa de la entidad, el 9 de junio de 2017 el solicitante radicó ante esta Corporación solicitud de extensión de la jurisprudencia, a fin de que le fueran extendidos los efectos de la sentencia de Unificación proferida el día 25 de febrero de 2016.
De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que la señora Miryam Ruth Espinosa de Velásquez solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2016 ante la autoridad administrativa (UGPP) y ante esta Corporación, cuando dicha providencia por orden de tutela ya había sido sustituida por la sentencia del 9 de febrero de 2017, es decir, ya había quedado sin efectos jurídicos y desarticulada del sistema de precedentes jurisprudenciales.
Atendiendo a lo expuesto, esta Subsección considera que a la solicitante no le fueron vulnerados los principios de legalidad, seguridad jurídica y confianza legítima, comoquiera que la decisión de rechazo obedeció a que la sentencia de la cual solicitaba la extensión de sus efectos ya había sido sustituida por una decisión que recogió y revocó lo resuelto en la mencionada sentencia de unificación del 25 de febrero de 2016.
En conclusión, la Sala decidirá que no se revocará la providencia suplicada de fecha 8 de agosto de 2019, que rechazó el mecanismo de extensión de jurisprudencia, por las razones expuestas, dado el cambio jurisprudencial mencionado en líneas anteriores. Así las cosas, la Sala
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión del 8 de agosto de 2019 proferida por el consejero Rafael Francisco Suárez Vargas que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por medio de secretaría, dese cumplimiento al inciso segundo del auto del 8 de agosto de 2019.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente firmado electrónicamente ----------------------- [1] El artículo 66 de la Ley 2020 de 2021 modificó el artículo 246 del CPACA que regula la procedencia del recurso de súplica, pero en este caso no se aplicará esta norma toda vez que el recurso fue presentado antes de la vigencia de la ley, por lo tanto se encuentra dentro de las excepciones dispuestas en el inciso 4º del artículo 86. [2] Folio 53 a 65. [3] Folio 107 a 108. [4] Folio 114 a 119. [5] Modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021. [6] Con la modificación introducida por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, esta audiencia ya no es necesaria pues vencido el término de traslado, las partes y el ministerio público pueden presentar sus alegatos por escrito sin necesidad de auto que lo ordene.