CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Bogotá D.C., febrero cinco (05) de dos mil veinticuatro (2024). Radicación número: 11001-03-15-000-2023-07181-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA– SUBSECCIÓN B Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende reabrir la discusión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con aspectos nuevos / SUBSIDIARIEDAD – No se cumple porque no se interpuso el recurso extraordinario de revisión. Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP)1, de conformidad con el Decreto 333 de 2021.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 27 de noviembre de 2023, la UGPP, por conducto de su Subdirector de Defensa Judicial Pensional, instauró demanda de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del 1 Que ingresó para fallo el 12 de diciembre de 2023. Radicación: 110010315000202307181 00 Accionante: UGPP Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) Magdalena, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.
Los hechos que dieron lugar a la demanda de tutela 2.1. Mediante la Resolución No. 7271 del 9 de marzo de 1993, Cajanal reconoció una pensión gracia a favor del señor Manuel Vicente Linero Bovea. 2.2. El 24 de marzo de 2012, el señor Linero Bovea y la señora Maritza Isabel Morán Álvarez contrajeron matrimonio. 2.3. Posteriormente, el 26 de marzo de 2012, el señor Manuel Vicente Linero Bovea falleció. 2.4.
En Resolución RDP 014819 del 8 de noviembre de 2012, se reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la menor Giselle María Linero Morán, en calidad de hija del mencionado señor, en un porcentaje del 100% y, a su vez, negó el reconocimiento a la señora Morán Álvarez, por no acreditar la convivencia con el causante en los 5 años anteriores a su fallecimiento. 2.5.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Maritza Isabel Morán Álvarez solicitó la nulidad del mencionado acto administrativo. 2.6. Mediante sentencia del 8 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Magdalena accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de mayo de 2023. 3.
Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora manifestó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución. Al respecto, señaló que las autoridades accionadas desconocieron el artículo 48 de la Ley 100 de 1993, según el cual el monto de la pensión de sobrevivientes 2 Radicación: 110010315000202307181 00 Accionante: UGPP Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) será igual al 100% de la pensión que el causante disfrutaba, toda vez que la joven Giselle María Linero Morán fue beneficiaria de la pensión de sobreviviente en un 100% desde el 27 de marzo de 2012 y hasta el 19 de mayo de 2020, cuando fue retirada de la nómina de pensionados por cumplir los 25 años de edad y, en ese sentido, el reconocimiento efectuado en favor de la señora Maritza Isabel Morán Álvarez, en calidad de compañera permanente desde el 27 de marzo de 2012 y con efectos fiscales desde el 4 de febrero de 2013, “impone pagar una pensión de sobrevivientes en un 150% entre el 4 de febrero de 2013 y el 19 de mayo de 2020”.
Asimismo, indicó que se incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, pues “hubo defectuosa valoración probatoria a la hora de determinar la fecha desde la que se impone pagar la prestación a la nueva beneficiaria de la sustitución pensional, así entonces de atenderse los fallos controvertidos en esta acción constitucional, una sustitución pensional que se debe pagar solo en un 100% de lo devengado por el causante, se pagará en un 150% por un periodo de más de 7 años”.
Afirmó que se efectuó una violación directa de la Constitución Política, pues se incurrió en un abuso del derecho al “reconocer y pagar pensión de sobrevivientes a la señora MARITZA ISABEL MORÁN ÁLVAREZ sin contemplar los pagos que se efectuaron a la joven GISSELLE MARÍA LIERO MORÁN, lo que genera un grave detrimento del Erario”. Finalmente, en cuanto al requisito de subsidiariedad, sostuvo que el recurso extraordinario de revisión no es medio eficaz para evitar la consumación del perjuicio irremediable que se ocasionaría al erario, toda vez que dicho mecanismo no permite el decreto de medidas cautelares y, por tanto, se debe cumplir la orden judicial ocasionándose así un perjuicio irremediable grave, dado que la suma a pagar asciende a $86’670.536. 4.
La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante auto del 29 de noviembre de 2023, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y se vinculó a la señora Maritza Isabel Morán Álvarez como tercero interesado en el proceso. 3 Radicación: 110010315000202307181 00 Accionante: UGPP Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4.2.
El Tribunal Administrativo del Magdalena solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, toda vez que se pretende convertir la acción de tutela en una tercera instancia para variar el sentido de las decisiones adoptadas mediante argumentos nuevos que no fueron planteados en el proceso ordinario. En ese sentido, señaló que la decisión adoptada se dictó de conformidad con el lineamiento jurisprudencial imperante y las pruebas existentes, sin que se hubiesen vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora. 4.3.
Por su parte, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó que el debate del proceso consistió en acreditar si la señora Maritza Isabel Morán Álvarez tenía derecho a la sustitución pensional reclamada; sin embargo, la UGPP no presentó reparo alguno respecto del porcentaje o la forma de sustituir la pensión. En ese sentido, precisó que la decisión adoptada correspondió a lo planteado por las partes en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que la solicitud de amparo está encaminada a proponer un nuevo argumento que no fue planteado -que se estaría reconociendo una pensión en un 150% como consecuencia del cumplimiento de la sentencia, cuando en derecho solo es procedente que se pague la prestación en un porcentaje máximo del 100%-, razón por la cual la demanda de tutela resulta improcedente. 4.4.
La señora Maritza Isabel Morán Álvarez guardó silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de 4 Radicación: 110010315000202307181 00 Accionante: UGPP Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces2.
Por su parte, la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber3: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Revisada la demanda, se evidencia que la parte actora pretende reabrir el debate del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, al señalar, en síntesis, que con las decisiones cuestionadas se desconoció el artículo 48 de la Ley 100 de 1993, al imponer “pagar una pensión de sobrevivientes en un 150%” por el período comprendido entre el 4 de febrero de 2013 y el 19 de mayo de 2020.
Al respecto, se advierte que dichos aspectos no fueron planteados en el trámite del proceso, tanto así que el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia, mediante la cual se ordenó reconocer y pagar la sustitución pensional de la pensión gracia a favor de la señora Maritza Isabel Moran Álvarez a partir del 26 de marzo de 2012, en un porcentaje equivalente al cincuenta 50%, “hasta la fecha en la cual la joven GISSELLE MARÍA LINERO MORAN adquirió la mayoría de edad, o en su defecto, hasta que cumplió los veinticinco (25) años de edad, si continuó con sus estudios, término en el cual, se deberá reconocer la referida pensión gracia en favor del demandante en un porcentaje equivalente al 100%”, la UGPP sustentó su recurso de apelación 3 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 2 Sentencia T-422 de 2018. 5 Radicación: 110010315000202307181 00 Accionante: UGPP Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) únicamente bajo el argumento que no había lugar a efectuar la sustitución pensional, por cuanto no se acreditó la convivencia durante los últimos 5 años de la señora Moran Álvarez con el señor Linero Bovea.
Al respecto, se señalaron como motivos de inconformidad los siguientes (trascripción literal): El recurso que estoy interponiendo tiene por finalidad que el HONORABLE CON SEJO DE ESTADO, revoque el fallo proferido el 08 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, donde condenó a mi representada al reconocimiento y pago de la sustitución pensional a la demandante la señora MARITZA ISABEL MORAN ÁLVAREZ en calidad de cónyuge del finado señor MANUEL VICENTE LINERO BOVEA (Q.E.P.D); y en su lugar se absuelva de todas las pretensiones de la demanda a mi poderdante por no demostrar que compartió techo, mesa y lecho con el pensionado durante los cinco años anterior a su muerte.
(…). No compartimos la sentencia, consideramos que se realizó una indebida valoración probatoria y que no era procedente el reconocimiento de la pensión a la demandante. Consideramos que la sentencia se equivoca al realizar una valoración normativa y probatoria. Consideramos que la parte demandante si debía acreditar la convivencia y dependencia los últimos 5 años anteriores al fallecimiento del causante.
(…). Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas solicito se conceda el recurso de apelación en contra del fallo de fecha 08 de septiembre de 2021 proferido por el Honorable Tribunal Administrativo del Magdalena, quien ordenó a mi representada a reconocer y pagar a la demandante la sustitución pensional que en vida gozaba el señor MANUEL VICENTE LINERO BOVEA (Q.E.P.D.), toda vez que, las pruebas arrimadas a la demanda más el interrogatorio de parte recepcionado, dan cuenta que la accionante señora MARITZA ISABEL MORAN ALVAREZ no convivió los últimos cinco años anteriores al fallecimiento del causante como lo reglamenta la norma para acceder a la prestación que depreca; y en su lugar, se revoque la decisión por el HONORABLE CONCEJO DE ESTADO y absuelva a la Unidad de todos los cargos.
De conformidad con lo anterior, la Sala precisa que en su recurso de apelación la parte actora no hizo alusión alguna al desconocimiento del artículo 48 de la Ley 100 de 1993, ni señaló que con el reconocimiento efectuado en favor de la señora Moran Álvarez se estuviese ordenando el pago de la pensión se sobrevivientes en un 150%, como lo alega en su solicitud de amparo.
Así las cosas, se advierte que la parte actora pretende reabrir el debate de instancia con argumentos nuevos que las autoridades accionadas no tuvieron 6 Radicación: 110010315000202307181 00 Accionante: UGPP Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) oportunidad de conocer.
En ese sentido, se reitera, que la acción de tutela no es una instancia adicional en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos por los falladores del asunto o que estos no tuvieron oportunidad de analizar. De otro lado, la parte actora alegó que con el reconocimiento efectuado en las decisiones cuestionadas se incurrió en un “abuso del derecho” y, por tanto, frente a dicho aspecto se advierte que la demanda de tutela tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad.
Lo anterior, por cuanto el legislador contempló un instrumento idóneo y eficaz para cuestionar decisiones como las que ahora ataca la entidad accionante por vía de tutela, esto es, el recurso extraordinario de revisión. En efecto, el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prescribe que “el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos” (se destaca).
A su vez, el artículo 250 de esa misma normativa consagra que procede el recurso de revisión cuando el demandante no tiene “la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida”; además, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra que: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. 7 Radicación: 110010315000202307181 00 Accionante: UGPP Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) Por su parte, el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que “el recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia (…) en el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso”.
Así las cosas, la Subsección considera que ante la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de segunda instancia proferida el 4 de mayo de 2023 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se insiste, no se cumple en este caso el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela. Adicionalmente, se considera pertinente precisar que la acción de tutela no es el mecanismo judicial procedente para tratar de edificar o configurar supuestos por fuera de las causales de revisión existentes, pues estas, de manera precisa, están establecidas en la ley, sin que el mecanismo constitucional se pueda o deba usar para estructurar una causal no prevista en la ley.
Así las cosas, la Sala declarará la improcedencia del amparo solicitado por la UGPP, porque no se cumple con los requisitos de relevancia constitucional y de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 8 Radicación: 110010315000202307181 00 Accionante: UGPP Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 9