CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001 33 35 025 2023 00081 01 (2788-2023) Demandante: Nelcy Clemencia Espejo Niño Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) Tema: Conflicto negativo de competencias AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ El despacho decide el conflicto negativo de competencias suscitado entre el Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Zipaquirá, el Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Duitama y el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo de Bogotá D. C., Sección Segunda.
Antecedentes Las pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Nelcy Clemencia Espejo Niño, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 004481 del 7 de junio de 2022, expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca, a través de la cual se denegó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que existió una relación laboral encubierta entre ella y el departamento de Cundinamarca, entre el 1.° de agosto y el 6 de diciembre de 1996; el 1.° de febrero y el 22 de diciembre de 1997; el 1.° de febrero y el 4 de diciembre de 1998; el 1.° de marzo y el 1.° de diciembre de 1999; el 1.° de marzo y el 7 de diciembre de 2000; el 1.° de febrero de 2001 y el 12 de diciembre de 2002; y el 25 de febrero y el 30 de noviembre de 2003, por lo cual es beneficiaria de todos los derechos pensionales; ii) condenar a la Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) a reconocer, liquidar y pagar una pensión de jubilación, de acuerdo con las Leyes 33 y 62 de 1985, y 91 de 1989; iii) pagar las sumas que dejó de recibir por concepto de mesadas pensionales, de manera indexada, desde el momento en que cumplió el estatus jurídico; iv) reconocer la compatibilidad entre la pensión y el sueldo; v) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del cpaca; vi) reconocer los ajustes de valor y los intereses de mora a que haya lugar; y vii) condenar en costas a la parte demandada.
El conflicto de competencias Inicialmente, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Zipaquirá, el cual, mediante auto del 24 de enero de 2023, lo remitió a los juzgados administrativos de Duitama (reparto), con fundamento en el numeral 3 del artículo 156 del cpaca, ya que se trataba de una controversia de carácter pensional y la actora residía en Duitama (Boyacá).
El 17 de febrero de 2023, el Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Duitama declaró su falta de competencia y remitió el proceso a los juzgados administrativos de Bogotá D. C., Sección Segunda (reparto), conforme al numeral 3 del artículo 156 del cpaca, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021, pues la demandante labora o laboró como docente en el municipio de Villapinzón, en una institución educativa adscrita a la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, entidad que tiene sede en Bogotá y es la encargada de resolver la solicitud de reconocimiento pensional, según los artículos 9 de la Ley 91 de 1989 y 57 de la Ley 1955 de 2019.
El 21 de marzo de 2023, el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo de Bogotá D. C., Sección Segunda, declaró su falta de competencia y propuso el respectivo conflicto, con observancia del numeral 3 del artículo 156 del cpaca, modificado por la Ley 2080 de 2021, debido a que la accionante está domiciliada en Duitama (Boyacá) y la entidad demandada tiene una sede electrónica con cobertura en todo el territorio nacional; y el legislador quiso acercar al juez natural de la causa al domicilio del demandante.
El traslado para alegar Por auto del 16 de noviembre de 2023, el despacho corrió traslado a las partes procesales, por el término de tres (3) días, para que presentaran sus alegatos respecto del conflicto de competencias. En este lapso, la parte actora manifestó lo siguiente: Sea lo primero indicar que la docente nelcy clemencia espejo niño al momento de expedirse la Resolución No. (sic) 004481 del 07 de junio de 2022, se desempeñaba como docente de vinculación departamental en la i.e.d. normal superior maría auxiliadora del Municipio de villapinzón – cundinamarca.
De acuerdo con el Acuerdo No. (sic) pcsja20-11653 del 28 de octubre de 2020, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, el juzgado competente en razón de mejorar el acceso a la justicia en el territorio nacional, acordó crear los circuitos judiciales administrativos, en dónde se estableció que el Municipio de Villapinzón pertenece al circuito judicial de Zipaquirá. […] Por lo anterior, el suscrito considera que la competencia es de los juzgados administrativos del circuito de Zipaquirá, pues el numeral tercero del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011 establece que la competencia se determina por el último lugar donde se prestaron los servicios.
Luego hace la aclaración de que en asuntos pensionales la competencia se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar; la demanda se presentó únicamente en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuya dirección es Calle 43 No. (sic) 57 – 14, Centro Administrativo Nacional (can) de la ciudad de Bogotá y el domicilio de la docente es en Duitama – Boyacá. Al indagar si la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio tiene sede en el Municipio de Duitama, se logró establecer que no, pues en la página oficial del Ministerio de Educación Nacional dice que existe un punto de atención en la Carrera 10 No (sic) 18-68 de la ciudad de Tunja, por lo tanto, no se puede determinar la competencia en el presente caso por el domicilio de la demandante.
Por lo anterior, la competencia se establece por el último lugar donde se prestó el servicio, que como se indicó, es el Municipio de Villapinzón, perteneciente al Circuito de Zipaquirá, por lo que la competencia es del Circuito Judicial de Zipaquirá. Consideraciones El problema jurídico Se circunscribe a determinar cuál es la autoridad judicial competente para conocer la demanda de la referencia y decidir sobre sus pretensiones.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) el conflicto de competencias y ii) solución del caso concreto. El conflicto de competencias El conflicto de competencias surge cuando dos o más jueces o tribunales disputan el conocimiento de una determinada controversia, ya sea porque todos se consideran competentes, caso en el que se tratará de un conflicto positivo, o porque estiman que carecen de competencia, evento en que el conflicto será negativo.
Bajo este contexto, resulta imperioso definir la autoridad en la que debe recaer el enjuiciamiento del asunto, en aras de garantizar el debido proceso de las partes involucradas y el respeto por la distribución de competencias legalmente establecidas, conforme a los diferentes factores objetivos y subjetivos en juego. Ahora bien, el artículo 37 de la Ley 270 de 1996 dispone como función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, entre otras, la de resolver los conflictos de competencia, así: Artículo 37.
De la sala plena de lo contencioso administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: 1. Resolver los conflictos de competencia entre las Secciones del Consejo de Estado. […] Parágrafo. Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos, entre Secciones de distintos Tribunales Administrativos, entre los Tribunales y Jueces de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa pertenecientes a distintos distritos judiciales administrativos y entre Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos, serán resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad.
Los conflictos entre juzgados administrativos de un mismo circuito o entre secciones de un mismo Tribunal Administrativo serán decididos por el correspondiente Tribunal en pleno. Por su parte, el artículo 158 del cpaca regula la competencia del Consejo de Estado para dirimir los conflictos de competencia, en los siguientes términos: Artículo 158.
Conflictos de competencia. Los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán decididos de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado, conforme al siguiente procedimiento: […]. De acuerdo con las normas transcritas, se evidencia que en caso de que surja un conflicto de competencias entre tribunales o juzgados administrativos de diferentes distritos judiciales, le corresponderá resolverlo a las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo a la especialidad.
Análisis del despacho. El caso concreto El 4 de octubre de 2022, la demanda fue presentada ante la Oficia de Reparto de Zipaquirá, y su conocimiento le correspondió al Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Zipaquirá, el cual, a través de auto del 24 de enero de 2023, lo remitió a los juzgados administrativos de Duitama (reparto). Posteriormente, el 17 de febrero de 2023, el Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Duitama remitió el proceso al Juzgado Veinticinco (25) Administrativo de Bogotá D. C., Sección Segunda, el cual suscitó el conflicto de competencia. En ese escenario, se observa que el libelo fue presentado después de que transcurriera un (1) año desde la publicación de la Ley 2080 de 2021, por lo cual son aplicables las modificaciones que introdujo dicha Ley, en torno a las competencias de los juzgados y tribunales administrativos, y del Consejo de Estado.
Una vez precisado lo anterior, el despacho advierte que la señora Nelcy Clemencia Espejo Niño persigue, principalmente, la declaración de existencia de una verdadera relación laboral con el departamento de Cundinamarca y el reconocimiento de una pensión de jubilación a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Sobre el particular, ambas pretensiones tienen en común a la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca, teniendo en cuenta i) que esta fue la entidad que expidió el acto administrativo acusado; y ii) que, de acuerdo con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, «[l]as pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente».
En tales condiciones, comoquiera que la demandante tiene su domicilio en Duitama (Boyacá), pero la Secretaría de Educación departamental de Cundinamarca no tiene sede física en dicho municipio, la competencia por el factor territorial está definida por la primera parte del numeral 3 del artículo 156 del cpaca, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021, según la cual «[e]n los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios».
Así las cosas, como el último lugar donde prestó sus servicios la señora Nelcy Clemencia Espejo Niño fue en Villapinzón (Cundinamarca), de acuerdo con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral, emitido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el despacho concluye que el conocimiento del presente asunto le corresponde al Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Zipaquirá, ya que, conforme al Acuerdo pcsja20-11653 del 28 de octubre de 2020, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, el circuito judicial administrativo de Zipaquirá comprende, entre otros, el territorio del municipio de Villapinzón. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Declarar competente al Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Zipaquirá, para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Nelcy Clemencia Espejo Niño, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este auto.
Segundo. Una vez ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría, remitir el proceso al Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Zipaquirá, con el fin de que le imparta el trámite de rigor. Tercero. Por Secretaría, comunicar esta decisión al Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Duitama y al Juzgado Veinticinco (25) Administrativo de Bogotá D. C., Sección Segunda.
Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente jmmc CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.