CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-24-000-2021-00487-00 (2336-2022) Demandante: Jivelier García Aguilar Demandada: Superintendencia de Economía Solidaria Medio de control: Nulidad con solicitud de suspensión provisional Tema: Embargo de pensiones de los deudores a favor de las cooperativas Decisión: Auto que niega solicitud de medida cautelar de suspensión provisional El despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional formulada por la parte demandante, contra la Circular Externa 0007, del 23 de octubre de 2001, proferida por la Superintendencia de Economía Solidaria.1 I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda2 En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la parte demandante solicita la declaratoria de nulidad de la Circular Externa 0007 del 23 de octubre de 2001, proferida por la Superintendencia de Economía Solidaria. 1.2.

Solicitud de medida cautelar3 En la demanda, se solicitó decretar la suspensión provisional de la Circular Externa 0007 del 23 de octubre de 2001, proferida por la Superintendencia de Economía Solidaria, con fundamento en las normas invocadas como violadas en dicho libelo, es decir, con fundamento en los artículos 10 del Decreto 79 de 1998, 156 y 344 del Código Sustantivo del Trabajo y 134 de la Ley 100 de 1993. 1 Asunto: «ILEGALIDAD DE LOS EMBARGOS DE PENSIONES POR OBLIGACIONES ADQUIRIDAS POR DEUDORES DE COOPERATIVAS QUE NO SON ASOCIADOS DE LAS MISMAS.» 2 Ver índice samai 2 3 Ver índice samai 2 Número interno: 2336-2022 Demandante: Jivelier García Aguilar Demandado: Superintendencia de Economía Solidaria 2 Oposición a la medida cautelar La Superintendencia de Economía Solidaria manifestó que, la solicitud de medida cautelar carece de claridad, especificidad y respaldo probatorio, toda vez que, el accionante no detalla de manera precisa los fundamentos por los cuales, considera que el acto administrativo cuestionado infringe los artículos 156 y 344 del Código Sustantivo del Trabajo.

Dice que en la relación de las cooperativas con los asociados juega un papel importante los llamados «actos cooperativos», entendidos estos como los realizados entre sí por las cooperativas o entre éstas y sus propios asociados en desarrollo de su objeto social. La Superintendencia de Economía Solidaria, al cumplir con el deber de control y vigilancia sobre las cooperativas, profirió la Circular Externa 0007 del 2001, la cual, desarrolla el tema del embargo de pensiones de personas no asociadas, es decir, de terceros en virtud de relaciones ajenas al acto corporativo.

En tal sentido, explica que, como se infiere de la interpretación normativa y sistemática realizada en dicha circular, las deducciones o el embargo de pensiones de los deudores a favor de las cooperativas sólo operan en relación con deudas de sus propios asociados, con ocasión de actos cooperativos. Con sustento en lo anterior, es indispensable que la cooperativa demandante, en un proceso adelantado ante la justicia ordinaria, que pretenda hacer efectiva una medida cautelar de embargo de una pensión hasta el monto máximo permitido por la ley, debe acreditar la calidad de asociado del deudor y estar legalmente constituida y registrada.

Concluye que, el demandante desconoce por completo el carácter solidario que caracteriza a las cooperativas, pues, pretende que, con la suspensión de la Circular Externa 0007 de 2001 se aplique una media restrictiva, como lo es, el embargo de una pensión de una persona que no acredite su calidad de asociado. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este despacho es competente para decidir la petición de medida cautelar de suspensión provisional del aludido acto administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 Número interno: 2336-2022 Demandante: Jivelier García Aguilar Demandado: Superintendencia de Economía Solidaria 3 y 233 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia. 2.2.

Las medidas cautelares La Corte Constitucional en sentencia C-5234 de 2009 señaló que, las medidas cautelares tienen amplio sustento en el texto de la Constitución Política, puesto que desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia, son un elemento integrante del derecho de todas las personas a acceder a la administración de justicia y contribuyen a la igualdad procesal (CP arts. 13, 228 y 229).

Han sido previstas como aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, un derecho que es controvertido dentro de ese mismo proceso, en atención al inevitable tiempo de duración de los procesos judiciales. La Ley 1437 de 2011, por la cual, se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Así, dispone que, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La decisión sobre la medida no implica prejuzgamiento (art. 229 CPACA).

Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias medidas, como es el caso de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo (art. 230-3 CPACA).

El artículo 231 ibidem consagra los requisitos para decretarlas: Artículo 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización 4 Corte Constitucional. Sentencia C-523 de 2009. MP María Victoria Calle Correa. Número interno: 2336-2022 Demandante: Jivelier García Aguilar Demandado: Superintendencia de Economía Solidaria 4 de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. (Negrillas fuera de texto). 2.3. La suspensión provisional como medida cautelar La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo está consagrada en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el cual, dispone que la figura en comento será procedente cuando se advierta que el acto demandado infringe los postulados legales invocados en la demanda, es decir, que el operador judicial deberá analizar los argumentos y el material probatorio aportado, a fin de establecer si el acto administrativo demandado vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente su decreto, sin que esto implique el prejuzgamiento del asunto en cuestión. En relación con la procedencia de la suspensión provisional, la jurisprudencia del Consejo de Estado5 se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre cómo la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial, pues ya no se exige, como sí ocurría con el anterior Código Contencioso Administrativo, una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada.

Con la Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o prima facie. Sin embargo, la solicitud debe cumplir con los requisitos señalados por el legislador para su procedencia (art. 231 CPACA). 5 Consejo de Estado, autos de 24 de enero de 2014, expedido por el C.P. Mauricio Fajardo, rad 11001-03-26-000- 2013-00090-00 (47694); de 21 de mayo de 2014, C.P. Carmen Teresa Ortiz, rad 11001-03-24- 000-2013-0534-00 (20946); 29 de enero de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad 11001-03-27-000-2013-00014- (20066); 17 de marzo de 2015, C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez, rad 11001-03-15-000-2014-03799-00.

Posición reiterada en el auto del 15 de febrero de 2018. M.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Exp. 11001-03-25-000-2015-00366-00(0740-15). Número interno: 2336-2022 Demandante: Jivelier García Aguilar Demandado: Superintendencia de Economía Solidaria 5 Los requisitos de procedencia de la medida están consagrados en los artículos 229, 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido dispone que la solicitud cautelar puede formularse en la demanda o en escrito separado y en cualquier estado del proceso, situación que impone al solicitante el deber de sustentar debidamente la petición, además de exponer con claridad los requisitos sustanciales de la misma.

Sobre el particular, se ha señalado: Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.

En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud6.

Por otro lado, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, la solicitud deberá: (i) estar razonablemente fundada en derecho; (ii) acreditar, así sea sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y (iii) estar acompañada de los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

Adicionalmente, debe cumplirse una de las siguientes condiciones: (i) que de no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable; o (ii) que existan motivos serios para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían 6 Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 15 de febrero de 2018. C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez.

Exp. 11001- 03-25-000- 2015-00366-00(0740-15). Número interno: 2336-2022 Demandante: Jivelier García Aguilar Demandado: Superintendencia de Economía Solidaria 6 nugatorios. Ahora bien, de conformidad con los artículos 229, 230 y 231 del CPACA, se llega a la conclusión que la suspensión provisional debe contener los supuestos de i) apariencia de buen derecho – famus boni iuris –, ii) peligro de la mora – periculum in mora –; y iii) ponderación de intereses, que permite concluir que es más gravoso no concederla. 2.3.1.

Peligro de la mora Es un requisito previsto en el artículo 231 numeral 4 del CPACA que orienta a la verificación de la existencia de un perjuicio irremediable o la posibilidad de que la sentencia tenga efectos nugatorios7. 2.3.2. Apariencia de buen derecho De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, este requisito, establecido en los numerales 1 y 2 del artículo 231 del CPACA, cobra relevancia en el contexto de la imposición de medidas cautelares sobre actos administrativos presuntamente viciados.

En este caso, la condición se interpreta de manera inversa: no como una apariencia de buen derecho, sino como una apariencia de ilegalidad. Esta circunstancia justifica la adopción de una tutela cautelar temprana, ya que, ante la imposibilidad de ofrecer una respuesta definitiva en un plazo razonable, resulta apropiada una solución provisional en un tiempo adecuado8. 2.3.3.

Ponderación de intereses De conformidad con lo indicado en el numeral 3 del artículo 231 del CPACA, debe establecerse, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 2.4. Caso concreto 7 Revisar: Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Auto de 16 de diciembre de 2022.

C.P. William Hernández Gómez. Expediente: 11001-03-25-000-2022-00318-00 (2598-2022). 8 Revisar: Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Auto de 16 de diciembre de 2022. C.P. William Hernández Gómez. Expediente: 11001-03-25-000-2022-00318-00 (2598-2022). Número interno: 2336-2022 Demandante: Jivelier García Aguilar Demandado: Superintendencia de Economía Solidaria 7 En virtud de lo dispuesto en el artículo 229 del C.P.A.C.A, la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional debe estar debidamente sustentada, lo que implica que, quien solicita su decreto, debe introducir una carga argumentativa dirigida a señalar y explicar razonadamente los motivos por los cuales, considera que el acto desconoció las normas que se dicen violadas, lo que obliga indefectiblemente a señalarlas.9 Dicha carga argumentativa y probatoria garantizan que el juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender la valoración, sin necesidad de desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio, ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia.10 En el caso concreto, la parte demandante alega que el acto administrativo cuestionado es nulo, por lo que, de acuerdo con los argumentos desarrollados en la demanda, se debe acceder a la medida cautelar de suspensión provisional de sus efectos.

En tal sentido, expresa que la disposición enjuiciada vulnera los artículos 10 del Decreto 79 de 1998, 156 y 344 del Código Sustantivo del Trabajo y 134 de la Ley 100 de 1993, lo cual surge de la simple comparación normativa. De conformidad con lo anterior, el despacho encuentra que la medida cautelar no se sustenta en los términos exigidos en el artículo 231 del CPACA, puesto que, como se ha señalado por esta Corporación, aunque la solicitud de suspensión provisional puede ser formulada en el mismo libelo introductorio o en un escrito aparte, su sustentación no queda suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, en tanto que, este se dirige a fundamentar la pretensión de nulidad, lo que difiere de las razones por las cuales, el acto debe ser suspendido provisionalmente (peligro de la mora, apariencia de buen derecho y ponderación de intereses).

Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación, en decisión del 21 de octubre 2013, dentro del proceso con radicado 11001-03-24-000-2012-00317, expresó: «[…]. Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Magistrado ponente: Dr. Guillermo Vargas Ayala.

Bogotá, D.C., 3 de diciembre de 2012. Radicación núm.: 11001 0324 000 2012 00290 00. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Magistrado ponente: Dr. Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., 20 de marzo de 2014. Radicación núm.: 11001-03-24-000-2013-00442-00 Número interno: 2336-2022 Demandante: Jivelier García Aguilar Demandado: Superintendencia de Economía Solidaria 8 la solicite.

Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229. En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibíd, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparte, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente.» (Negrillas no son propias del texto).

Luego, no es suficiente que el demandante, con el propósito de sustentar la medida, realice un simple direccionamiento a las normas violadas y al concepto de violación de la demanda si con ello no cumple con la carga de sustentación, como lo dispone el artículo 231 del CPACA. Por lo tanto, en el presente caso, se presenta una debilidad argumentativa y probatoria que impide adelantar el ejercicio de ponderación y confrontación necesaria, que permita deducir que es indispensable, inminente y necesario retirar de forma provisional el contenido normativo acusado, antes de adoptar la decisión de fondo.

Tampoco, se logra acreditar la violación de las normas invocadas en la demanda con el análisis de las pruebas aportadas. Adicionalmente, en el presente asunto no se acreditó, ni siquiera sumariamente, que negar la suspensión pueda generar un perjuicio irremediable o que los efectos de la sentencia puedan ser nugatorios. Finalmente, se concluye que la violación del ordenamiento jurídico que reclama el demandante no emerge en el estado en el que se encuentra el presente asunto, pues, para ello, resulta necesario analizar el material probatorio que se recaude en el proceso, con miras a establecer si, en efecto, existe dicha violación. Con el acervo probatorio allegado en este momento, no es posible realizar el análisis que se pretende con la medida cautelar.

En consecuencia, el despacho negará la suspensión provisional del acto administrativo demandado. Número interno: 2336-2022 Demandante: Jivelier García Aguilar Demandado: Superintendencia de Economía Solidaria 9 2.5. Representación judicial Se reconocerá personería al abogado David Leonardo Guantivar González, identificado con la cédula 1.030.648.562 y T.P. 347.596 del C.S. de la J., como apoderado judicial de la Superintendencia de Economía Solidaria.11 Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Circular Externa 0007 del 23 de octubre de 2001, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería para actuar al abogado David Leonardo Guantivar González, para que asuma la representación de la Superintendencia de Economía Solidaria.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REGRESARÁ el expediente a despacho para continuar con el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 11 Ver índice samai 40 y 45